Doce Lecturas Fundamentales De Ciencia Política 2lsa

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Doce lecturas fundamentales de Ciencia Política Irene Delgado Sotillos Lourdes López Nieto

Delgado, Sotillos, Irene, and Nieto, Lourdes López. Doce lecturas fundamentales de ciencia política, UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia, 2012. ProQuest Ebook Central, http://ebookcentral.proquest.com/lib/unedbiblioteca-ebooks/detail.action?docID=3203290. Created from unedbiblioteca-ebooks on 2018-09-05 11:43:51.


Doce lecturas fundamentales de Ciencia Política

IRENE DELGADO SOTILLOS LOURDES LÓPEZ NIETO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA


DOCE LECTURAS FUNDAMENTALES DE CIENCIA POLÍTICA

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© Irene Delgado Sotillos y Lourdes López Nieto Todas nuestras publicaciones han sido sometidas a un sistema de evaluación antes de ser editadas. ISBN electrónico: 978-84-362-6359-6 Edición digital: septiembre de 2012


ÍNDICE

Presentación La Ciencia Política. Una introducción PARTE I

1. Categorías para el análisis sistémico de la política. D. Easton 2. Los problemas de las democracias y la diversidad de democracias. Juan J. Linz 3. La Poliarquía. R. Dahl. 4. Parlamentos y representación. M. Cotta


5. El poder político. K. Von Weyme 6. Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Qué diferencia implica? J. J. Linz PARTE II

7. La cultura política. G. Almond y S. Verba 8. Participación política, grupos y movimientos. G. Pasquino 9. La supremacía del partido en las instituciones públicas: el cambio organizativo de los partidos en las democracias contemporáneas. R. Katz y P. Mair 10. Grupos de interés: pluralismo frente a corporatismo. A. Lijphart 11. La influencia de los sistemas electorales en la vida política. M. Duverger 12. Estructuras de división, sistemas de partidos y alineamientos electorales. S. Lipset y S. Rokkan

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PRESENTACIÓN

El estudio de la política como disciplina se caracteriza por tener un objeto de contornos poco definidos y ciertamente difusos, que vienen dibujados por una tradición académica y docente consolidada. La misma tradición que invita a dejar la ventana abierta a la eventual incorporación de nuevas áreas de estudio llamadas a cubrir los problemas políticos emergentes. No podemos olvidar que dentro del estudio de la política tiene interés para algunos, todo lo relacionado con las normas, por estar sujeto a ellas. La tradición académica nos acostumbra a introducir una mínima sistemática, al menos a efectos prácticos, al haber agrupando los conocimientos sobre la política en dos esferas conexas: ciencia política y derecho constitucional, la primera en cuanto al estudio de los fenómenos que se refieren al fundamento, objetivos, organización y ejercicio del poder político en la sociedad; y el segundo en cuanto al estudio de las reglas e instituciones jurídicas relativas fundamentalmente a la organización y ejercicio del poder político y a los derechos y libertades básicas del ciudadano. Obviamente ningún análisis político escapa a esta realidad, aunque en este sentido, la insuficiencia del enfoque constitucionalista tradicional ha permitido que el desarrollo de los estudios de la política, al igual que en otros países europeos, tome una fuerza inusitada impregnándose de nuevos contenidos y orientaciones. Esto no evita que por parte de algunos se mantengan ciertas discrepancias doctrinales relacionadas con la delimitación de contenidos de la ciencia política respecto al derecho constitucional. El derecho constitucional en cuanto ciencia, está circunscrito evidentemente por las reglas jurídicas relativas a las instituciones políticas. Su estudio exige vastas incursiones en el ámbito de los hechos, y se realiza a partir y, en función de un sistema normativo. Por su parte, las investigaciones en ciencia política comprenden todos los fenómenos políticos, hayan sido o no objeto de reglamentación. La ciencia política se interesa por los

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fenómenos políticos, estudia no lo que debería ser, sino lo que es. En otras palabras, la ciencia política es una ciencia descriptiva, mientras que el derecho constitucional es una ciencia normativa. Pero por encima de todo ello, resulta que la política constituye estudio científico de gran amplitud y pluralidad, y complementa al estudio estrictamente jurídico. Atiende principalmente a los fines y medios de la colectividad estatal, enjuicia y se ocupa de los elementos de poder, ya para alcanzar el mando, ya para desarrollar después un programa. Si en todo este planteamiento partíamos interrogándonos sobre la posibilidad de una política como ciencia, ahora podríamos afirmar la viabilidad de una ciencia política, o de una ciencia de la política. La pluralidad temática y metodológica de la ciencia política es de por sí lo suficientemente amplia como para dificultar la definición como ciencia. En efecto, el estudio sistemático de la política a lo largo de 2500 años no ha conseguido llevarnos a un único corpus teórico más o menos unificador ni a un único método de investigación o análisis. No falta entonces quien se sorprenda que al estudiar la política se aborden temas no jurídicos: al examinar el territorio del estado, al contemplar la idea de nación, al analizar un partido político. Lo que interesa es poner de relieve que al tratarse del fenómeno «estado», es necesario tener un conocimiento pleno de sus elementos para explorar con exactitud su organización fundamental, su estructura y las conexiones de sus órganos entre sí, del gobierno y sus ciudadanos... El estado es algo más que una personificación de normas. Tiene otra vertiente social, y ambas unidas, desde un punto de vista multidimensional, permiten apreciar la auténtica significación del estado. Todo ello, de esta forma planteado, remite a precisar un contenido en función de lo que entendamos por ciencia. La ciencia no implica una homogeneidad indiferenciada de la materia ni puede suponer un conjunto armónico de conceptos que ni se interfieran ni permitan lagunas. La palabra ‘ciencia’ refleja indudablemente un status especial reclamado por los científicos del ámbito de los estudios naturales, pero también expresa un conjunto de conocimientos, en sentido genérico. Desde esta perspectiva, el compromiso que se adquiere al utilizar este término induce a describir a todas las disciplinas académicas organizadas. Por esta razón, nos referimos a la ciencia política indicando que existe una tradición académica del estudio de la política y que se reconoce una disciplina que se trasmite de

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PRESENTACIÓN

profesor a alumno, de forma oral, o de forma escrita mediante publicaciones en medios científicos.


Como instrumento de información y de comprensión de la política, la institucionalización de la ciencia política como disciplina ha sido larga y tortuosa y ha estado sometido a la problemática de su propia identificación como materia científica, y a la definición de su objeto de conocimiento. Con el paso del tiempo ha sufrido un proceso de diferenciación de otros estudios a los que ha estado fuertemente ligada desde sus orígenes. El etnocentrismo que caracterizaba la producción bibliográfica española a finales de los años ochenta ha ido abriéndose a nuevos campos de estudio que se inician con el impulso de análisis empíricos comparados. Pero el estudio de la política como disciplina, no debe olvidar el núcleo fundamental de estudios que han sido seminales. En el mercado editorial se pueden encontrar obras introductorias en lengua española de gran calidad, pero nuestra decisión de aportar otro texto se basa en el valor añadido que este libro de lecturas aporta a cualquier interesado en la política. Este libro contiene doce lecturas revisadas de autores de reconocido prestigio académico que se vinculan a doce temas de estudio esenciales para la comprensión de los fenómenos políticos y los enfoques que caracterizan la ciencia política durante el siglo XX. Tiene por objeto ser un texto introductorio en el sentido de que la selección de temas y referencias sólo ofrece una visión y una comprensión aproximada a lo que es la política. La utilidad de este texto reside en ofrecer una visión global de las diferentes perspectivas que han permitido el avance de la disciplina. Los textos que incluye proceden mayoritariamente de obras en lengua inglesa que posteriormente se han traducido al castellano. Combinan textos clásicos con publicaciones más actuales, lo que permite al lector comprender con más precisión el avance del conocimiento sobre la política. Está claro que esta obra no está destinada a los estudiantes avanzados, y su público potencial lo constituyen los alumnos de primer curso de los actuales grados. Pero si con esta publicación logramos que los estudiantes de los grados en Ciencia Política y de la istración y del grado en Ciencias Jurídicas y de las istraciones Públicas de la UNED o de otras universidades españolas adquieran una visión más completa de los aspectos fundamentales del estudio de la ciencia política, habremos logra-

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do un objetivo fundamental. Si además ello supone un acicate para continuar profundizando en determinados aspectos ligados a la ciencia política y despertar la curiosidad científica a través de investigaciones posteriores, estaremos aportando valor a la institucionalización de la disciplina.


Irene Delgado Lourdes López Nieto

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LA CIENCIA POLÍTICA. UNA INTRODUCCIÓN


Irene Delgado

Preguntarse qué es ciencia política genera cierta confusión dado que el debate y la controversia sobre su objeto de estudio esconden en lo más profundo de su conceptualización (Heywood, 1994: 16). El objeto de la ciencia política ha sido descrito como un proceso de ‘conflicto y cooperación’ convirtiéndose en una auténtica revolución (Deutsch, 1990: 33). La ciencia política como ciencia social se contagió de la ambición de imitar a las ciencias naturales obligando reiteradamente a la redefinición de su objeto de análisis. Las revoluciones científicas experimentadas por las ciencias físicas a finales del siglo XIX y a principios del siglo XX van a influir en la cientificidad de las ciencias sociales y, específicamente, en la ciencia política. Es a finales del pasado siglo XIX cuando la política perfila su propio espacio respecto a otras disciplinas y su estudio se encuentra institucionalizado. Con estos dos sólidos pilares intenta a lo largo de todo el siglo XX definir la unidad fundamental de su objeto de conocimiento de forma que pueda consolidar su propia identidad. Ya se destacó que «el término ciencia política necesita sobre todo una definición» (Smith, 1886: 1); o incluso que «la situación de la ciencia política a mediados del siglo xx es la de una disciplina en busca de su propia identidad» (Easton 1979: 355); pero también «a finales del siglo XX se puede afirmar que la ciencia política no ha conseguido llegar a un consenso sobre como describir en su nivel más amplio el objeto del que se ocupa» (Easton 1991: 275). Esas tres afirmaciones constatan que, a pesar de convertirse en disciplina académica, sigue sin existir un consenso acerca de la definición del objeto de conocimiento de la ciencia política. La naturaleza ubicua de lo político y la fluidez de sus límites son solo dos elementos que imposibilitan demarcar sus fronteras con exactitud. La tradición continental se asocia a los análisis institucionales y normativos mientras que la corriente empírica se localizará fundamentalmente en la tradición anglosajona asentada en Norteamérica, caracterizándose por un fuerte predominio de la investigación behaviorista. Se centra en los

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análisis de los procesos político-sociales desde una concepción dinámica de los mismos, incluso de forma individual y prescindiendo desde sus comienzos de la filosofía, del derecho y de la historia. La tradición continental, sin embargo, analizará las estructuras estatales y sus instituciones detectándose una fuerte preeminencia del derecho que, según Pasquino (1991: 18) se debe a que «el interés por las estructuras formales, por las instituciones, por los procedimientos implicaba una peculiaridad irrenunciable del desarrollo histórico, al menos de la Europa continental en la que el Estado cuenta mucho más que en los Estados Unidos de América del norte, una sociedad sin pasado feudal».


Esta perspectiva continental se centra en los estudios de tipo institucional, en el poder institucionalizado y en su expresión jurídico-normativa. En ella, el carácter nacional de algunas escuelas como la alemana, la italiana o la sa es determinante a la hora de hacer un balance general. Las distintas propuestas de formalización conceptual que ha conocido la ciencia política desde las postrimerías del siglo XIX pueden describirse como el estudio del Estado, de las instituciones políticas y del poder; el estudio del sistema político y de sus elementos integrantes, y el análisis del comportamiento político de los ciudadanos. La utilidad y las insuficiencias de estas propuestas han sido numerosas, a la vez que han fomentado el florecimiento de los estudios sobre la realidad política ofreciendo desde múltiples perspectivas aportaciones necesarias para ampliar este objeto de conocimiento. Durante el último tercio del siglo XIX la ciencia política encuentra en el poder y en el Estado los principales objetos de análisis, de ahí que conecte con el derecho y su estudio mantenga continuas indefiniciones en sus contornos. Esta orientación jurídico-constitucional alcanza su máximo desarrollo con la Staatslehere alemana y define los estudios en la Europa continental hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX (Newton y Vallés, 1991; Easton, Gunell y Graziano, 1991). Esta ciencia política «legal-formalista» (Easton, 1979) reivindica una larga tradición histórica que contribuye de forma decisiva a los procesos de construcción nacionales. Se entronca con los ya clásicos enfoques sobre este objeto de estudio, que van desde la concepción de la soberanía de Bodino, la necesidad de la creación de un Estado limitado y pluralista (Locke), democrático (Tocqueville y los Fede-

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ralistas americanos), fuerte (Hegel), capaz de asegurar un compromiso entre las clases sociales (Kelsen), o de superar situaciones de necesidad y gobernar en situaciones de emergencia (Schmitt). Se desarrolla una concepción marxista del Estado, que propugna una específica relación de la política con las fuerzas económicas y sociales; se percibe al Estado como el objeto de dominación de las clases sociales desfavorecidas, que sirve para lograr los intereses de una clase dirigente burguesa. El poder ha sido sin duda un objeto más específico, ya que abarca todos los niveles posibles de investigación política y no necesita ser adscrito a un tipo concreto de unidad social al suponerse vigente en todas ellas.


«Las modalidades de adquisición y de utilización del poder, su concentración y su distribución, el origen y legitimidad de su ejercicio, su exacta definición en tanto en cuanto poder político han permanecido en el centro de todo análisis políticos desde Aristóteles a Maquiavelo, de Weber a los politólogos contemporáneos» (Pasquino, 1991: 28).

La ciencia de la política se convierte en la ciencia del poder si se entiende que la política es una actividad de conflicto entre personas, grupos e intereses. La política es, en este amplio sentido, el gobierno de las situaciones sociales, la actividad de dirigirlas, ordenarlas e integrarlas y lleva implícito un componente de obediencia que conecta fundamentalmente con tres elementos: la fuerza, la ideología y la utilidad (Etzioni, 1961; y Galbrath, 1984). El ejercicio institucionalizado de ese poder es lo que para Weber representa la autoridad, y conduce a una diferenciación entre gobernantes y gobernados, lo que a su vez implica en las relaciones sociales, una estabilización de roles. De manera que cuando se produce una abstracción respecto de la persona concreta que emite la orden y una ubicación de la autoridad en una institución, se aprecian una obediencia ‘personalizada y concreta’. Así, el poder se convierte en autoridad cuando logra legitimarse. Tres tipos de legitimidad distingue Weber: la legitimidad tradicional, que apela a la creencia en la «santidad» y señala como gobiernos legítimos a aquellos que se ejercen bajo el influjo de los valores tradicionales (el ejemplo más evidente es la legitimidad monárquica); la legitimidad carismática, que apela a la creencia en las cualidades de heroísmo y del orden normativo revelado por ella, considerando dignos la obediencia de sus

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mandatos (por ejemplo, la autoridad encarnada en líderes como Mussolini o profetas como Gandhi); la legitimidad legal-racional, que apela a la creencia en la legalidad y en los procedimientos racionales como justificación del orden político, de forma que la obediencia no se presta a personas concretas sino a las leyes. Para Friederich (1968: 243) legitimidad y autoridad son dos conceptos que se refieren a la capacidad de crear expectativas de obediencia, por lo que transforma el poder en consensual. La diferencia entre ellos es que, mientras la legitimidad se refiere al sistema en su conjunto, la autoridad se refiere a los diversos roles particulares de un sistema político. La autoridad política es el poder consensual que posee un individuo o grupo que desempeña el rol dirigente en un sistema. Este poder emana bien directamente de los principios de legitimidad del sistema y de sus normas de distribución del poder, bien de la capacidad del dirigente de conectar con los valores y creencias de los gobernados, o bien de ambas cosas a la vez. La autoridad política puede ganarse y perderse y su pérdida puede afectar a la legitimidad del sistema cuando en éste el poder esté monopolizado por el individuo o grupo cuya autoridad entra en crisis. La categoría «Estado» era lo bastante amplia como para abarcar solo a la categoría «poder», de ahí que ésta última haga más concreta a la ciencia política abriendo las puertas a la óptica comparada respecto a los tipos de sociedades políticas y de sistemas de organización. Permanece sin embargo, en el análisis del poder estatal, la definición de las funciones o modos recurrentes de actividad típicos del poder estatal. Desde la clásica teoría de la división de poderes de Montesquieu (1972) hasta la de Almond y Coleman (1970) los autores han intentado tipificar las actividades del poder político partiendo de que aquellas son las mismas en todos los Estados, aunque las estructuras puedan variar. Se origina un cambio de orientación apoyado en una numerosa literatura que pretende identificar a las elites, medirlas o dimensionarlas, ver cómo evolucionan, cómo se interrelacionan, cómo concentran el poder y cómo lo ejercitan. Destacan especialmente en este nuevo enfoque del poder los llamados «community power studies», investigaciones mesopolíticas en las que predomina una concepción pluralista de la sociedad donde se reconoce la existencia de grupos de poder intermedios entre la elite dirigente y los individuos. La política se entiende como la lucha de estos grupos y sus inte-

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reses por sobrevivir. Tanto la estrategia elitista como la pluralista pretenden descomponer el concepto de clase en distintos elementos y desvelar la estructura psicológica del «hombre político» de la que su comportamiento político es una consecuencia indiscutible. Una tendencia dominante de los análisis políticos ha sido la identificación realizada de los mismos con la estructura política de tipo legal-formal. Se hace hincapié en el estudio del derecho público, en los análisis de las organizaciones formales gubernamentales y las normas que las rigen, confluyendo todo ello en el estudio del diseño «constitucional» y en sus interpretaciones. Las instituciones se configuran como objeto de estudio principal. Se muestra


«preocupación por las estructuras formales y las constricciones legales. El énfasis es colocado en las instituciones de gobierno que eran evidentes y gozaban de organización, concentrándose los estudios casi exclusivamente en las constituciones, gabinetes, parlamentos, tribunales y burocracias» (Bill y Hardgrave, 1973: 3).

Se acepta unánimemente que el Estado es la unidad formal máxima de la que dependen todas las demás y, a la vez, es una unidad distinta de las organizaciones formales, cumbre de todas las existentes en la sociedad. Se contempla el surgimiento del Estado como una necesidad, de lo que deriva su legitimación para subordinar a otras organizaciones intermedias. De forma similar la vida política se halla regida por pautas cuya máxima expresión es la propia unidad legal-formal, el Estado. Una vez que se ite la existencia de estas reglamentaciones se trata de localizarlas y clasificarlas y analizar las reglas y las condiciones en que operan en la política de un Estado. Tomando como punto de referencia estas premisas se delimitan dos tipos de investigaciones. Una corriente que desentrañará la estructura legal-formal de diferentes países, condicionada por la propia evolución y la complejidad que va experimentando la vida política; y otra que se centrará en el análisis de los mecanismos que operan en el Estado y en la vida política en general, de forma que se analizan procesos tan diversos como el grado de estabilización, crisis y destrucción de un sistema, el crecimiento económico, el cambio social y los cambios de régimen y otros aspectos más que tienen su germen en él. De estos estudios se desprende que el Estado es la organización más importante y más significativa de las existentes.

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Esta aproximación al estudio de la política, que ha sido uno de los más antiguos en la ciencia política, se implanta durante todo el siglo XIX y a principios del siglo XX en plena tradición liberal al calor de las grandes escuelas jurídicas. Aquel siglo se caracteriza por un firme rechazo del poder arbitrario y las estructuras feudales heredadas, traduciéndose en un afán por codificar y constitucionalizar. La necesidad en Norteamérica de diseñar constituciones para los estados nacientes activó el interés por su estudio y abrió posibilidades de experimentación a la ingeniería política, caracteres todos ellos necesarios para el surgimiento y la implantación de este enfoque. Nace amparado en un consenso general en torno a la valoración de las constituciones. La carta constitucional recoge todos los principios y valores que se consideran buenos para la sociedad. Derecho público y textos constitucionales se convertían en objetos preferentes de estudio y la ciencia política se surtirá en gran medida de juristas. Los análisis surgirán asociados a departamentos de derecho público y de historia de las instituciones y, con el paso del tiempo, estos estudios se separarán de su conexión jurídica adquiriendo una autonomía propia, aunque lógicamente, esta evolución ha sido lenta y desigual. Desde comienzos de los años veinte, se aprecia un creciente interés por los fenómenos de lucha política abierta (partidos políticos, grupos de presión, golpes de estado, participación...), fenómenos perfectamente observables a los que la aproximación legal-formalista no ofrece una explicación científica y se genera una crisis de identidad. Nuevas formas de explicar nacientes fenómenos de la realidad política implicaron un retroceso sostenido de este tipo de estudios que pasaron a segundo término sin llegar a desaparecer, pero sin poder dar respuesta, por ejemplo, al fenómeno nazi tras el desplome de la Constitución de Weimar. No cabe duda de que las ciencias jurídicas e institucionalistas han funcionado como «nodriza» en la ciencia política (Roiz, 1997: 43), y más aún, podríamos añadir que mantienen vigencia en la actualidad dado que el institucionalismo tradicional sigue siendo productivo después de los años setenta. Una vez que han acontecido cambios en el orden político y se reclama revisiones de la norma fundamental, los análisis se centran en aspectos ligados a las reformas de las constituciones. En la ciencia política de la posguerra, dominada principalmente en Norteamérica por el conductismo, los análisis institucionales carecían de

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poder explicativo. Las instituciones ocupaban un lugar secundario en las explicaciones del comportamiento de los ciudadanos. En ocasiones eran variables intermedias (Korpi, 1983) y carecían de ambición teórica positivista. El institucionalismo clásico pierde importancia y tras la II Guerra Mundial el énfasis se traslada al estudio de las decisiones tomadas en las organizaciones, consideradas como sistemas que se relacionan entre sí dentro de otros ambientes mayores. Se impulsan los estudios sobre la istración pública y se centra la atención en los organismos que participan en ella, analizando su estructura, funciones, poderes y relaciones (Robson, 1975: 195). Aunque se abarcan aspectos muy diferentes, se mantiene siempre como nota dominante el interés por la organización formal. Las instituciones y el Estado nunca han dejado de ser objeto de estudio (Thelen y Steinmo, 1992: 4), y en los años ochenta una nueva perspectiva institucionalista inunda los estudios sobre la política. El análisis de Bulmer (1994) ya se aparta del primer institucionalismo porque su definición de institución se refiere no sólo a «la constitución y a las prácticas formales» sino también a «las redes organizativas menos formales». Este nuevo institucionalismo subraya el papel autónomo de las instituciones en la configuración de las dinámicas políticas. Se tiene en cuenta el componente «normativo» analizando las instituciones como elementos en los que están inmersas las reglas que contemplan y rigen su actuación y que regulan los comportamientos y el ejercicio de sus funciones, afectando a los valores inmersos en la sociedad que condicionan su fin instrumental (March y Olsen, 1989). Las instituciones son el resultado de procesos de adaptación al ambiente, de manera que no pueden ser modificadas discrecionalmente, pero sí sufren transformaciones. Aunque son elementos estructurales necesarios no son estáticos, sino muy al contrario, son fácilmente maleables por los condicionantes que les afectan y no pueden entenderse a menos que se establezcan sus fundamentos normativos (Rothstein, 1996: 207), ya que siguen siendo las «reglas del juego». A pesar de que las críticas más comunes que versan sobre estos análisis resaltan la carencia de aportaciones nuevas a los estudios institucionalistas (Almond, 1988; Jordan, 1990), además de resaltar la necesidad de avanzar más allá de las meras estructuras formales para lograr comprender las claves del proceso político (Thelen y Steinmo, 1992: 4; Orren y Skowronek, 1995: 300), el avance del institucionalismo histórico deja entrever la revitalización de estudios ligados a

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su reciente función como estado de bienestar y a la integración de los mismos en organizaciones supranacionales (Evans et al., 1985). Ambas direcciones complementan la unidad estatal en la que su propia autonomía tiene implicaciones para el sistema político (Tilly, 1975 y 1990; Nordlinger, 1981; Stockpol, 1985). La defensa de la autonomía del Estado ha cargado excesivamente el centro de atención de estos análisis y ha reducido su interés (Midgal, 1997: 222), pero su aplicación a los estudios sobre democracia pone de relieve una nueva concepción de las instituciones en las que el desarrollo económico o las demandas de integración social y política redundan en la efectividad de respuesta de las instituciones (Mainwaring, 1992; Przeworski 1995: 46). No obstante se cae en un reduccionismo en el que de nuevo las instituciones aparecen como actores fundamentales en política realizando un tratamiento de la variable tiempo que constriñe los análisis a un período histórico concreto y a estudios de caso, ofreciendo claros síntomas de vacío teórico (Fiorina, 1985: 197). La indefinición respecto al cambio institucional sigue sin resolverse en los estudios y traduce la inconsistencia teórica a la hora de abordar la comprensión de uno de los aspectos más complicados del análisis institucional. A pesar de que es de sobra conocida la relación entre ciertas instituciones y sus consecuencias en el entramado político, como que los sistemas parlamentarios favorecen una mayor consolidación de la democracia o que sistemas electorales de distrito único generan sistemas bipartidistas estables, el riesgo de cometer errores sobre las consecuencias de un cambio institucional es elevado, de ahí la fragilidad para predecir los efectos de determinados cambios, evitar innovar en los diseños institucionales y mantener los criterios establecidos. La incapacidad de las instituciones para hacer frente a situaciones nuevas (Krasner, 1984) obliga a los actores políticos a diseñar o dar forma a las instituciones e influir en ellas a medida que cambian las conductas.

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PARTE I

D. EASTON. Categorías para el análisis sistémico de la política En VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política (Barcelona, Ariel) Juan J. LINZ. Los problemas de las democracias y la diversidad de democracias En R. del Águila y otros. La democracia y sus textos (Madrid, Alianza) R. DAHL. La Poliarquía En VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política (Barcelona, Ariel)


M. COTTA. Parlamentos y representación En VV.AA. Manual de Ciencia Política (Madrid, Alianza) K. VON WEYME. El poder político En K. von Beyme. Los partidos políticos en las democracias occidentales (Madrid, CIS) J. J. LINZ. Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Qué diferencia implica? En J. J. Linz y A. Valenzuela. La crisis del presidencialismo. Perspectivas comparadas (Madrid, Alianza)

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1 CATEGORÍAS PARA EL ANÁLISIS SISTÉMICO DE LA POLÍTICA1 David Easton


La pregunta que confiere coherencia y finalidad a un análisis riguroso de la vida política como sistema de conducta es: ¿cómo logran persistir los sistemas políticos en un mundo donde coexisten la estabilidad y el cambio? En definitiva, la búsqueda de la respuesta revelará lo que podemos denominar los procesos vitales de los sistemas políticos —las funciones fundamentales sin las cuales ningún sistema político podría perdurar— junto con los modos comentes de respuesta mediante los cuales los sistemas logran mantenerlos. El análisis de estos procesos y de la naturaleza y condiciones de las respuestas constituye, a mi entender, el problema central de la teoría política. LA VIDA POLÍTICA COMO SISTEMA ABIERTO Y ADAPTABLE Aunque la conclusión que extraeremos de este trabajo es la conveniencia de interpretar la vida política como una serie compleja de procesos mediante los cuales ciertos tipos de inputs se convierten en el tipo de outputs que podemos denominar políticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas, será útil comenzar por un enfoque algo más simple. Así, consideraremos que la vida política es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está expuesto el sistema político mismo, que a su turno reacciona frente a ellas. Están implícitas en esta interpretación varias nociones cruciales, de las que debemos ser conscientes. 1 David Easton, «Diez textos básicos de Ciencia Política», Barcelona, Ariel, pp. 221-230. Este ensayo (ed. original: D. Easton, «Some Fundamental Categories of Analysis», pp. 17-33 de A Framework for Political Analysis, University of Chicago Press, 1965) es una versión ligeramente modificada del capítulo II de mi obra A Systems Analysis of Political Life, John Wiley & Sons, Inc., Nueva York, 1965. Se reproduce en este volumen con autorización de los editores. En realidad, se trata de un resumen de mi libro Esquema para el análisis político, Amorrortu Editores. Buenos Aires, 1969, que apunta a una elaboración más detallada de las opiniones que pueden encontrarse en A Systems Analysis of Political Life. Si lo incluyo en este volumen no es solamente porque ofrece una visión sinóptica de la estructura analítica desarrollada en los dos libros mencionados, sino además porque expone una estrategia para llegar a una teoría general que es sustancialmente diferente de las presentadas en los demás ensayos.

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En primer lugar, tomando lo anterior como punto de partida para el análisis teórico, se da por supuesto, sin mayor indagación, que las interacciones políticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta. Esta proposición es engañosa en su simplicidad. Lo cierto es que si la idea de sistema se emplea con el rigor que requiere y con todas sus implicaciones inherentes comunes, proporciona un punto de partida que está ya fuertemente cargado de consecuencias para toda una pauta de análisis.


En segundo lugar, en la medida en que logramos aislar analíticamente la vida política como sistema, es notoria la inutilidad de interpretar ese sistema como existente en el vacío. Es preciso verlo rodeado de ambientes físicos, biológicos, sociales y psicológicos. Una vez más, la transparencia empírica del enunciado no debe distraernos de su significación teórica capital. Si hiciéramos caso omiso de lo que parece tan obvio una vez afirmado, nos resultaría imposible echar los cimientos de un análisis sobre la forma en que un sistema político logra persistir en un mundo de estabilidad o cambio. Esto nos lleva a un tercer punto. Lo que vuelve útil y necesaria la identificación de los ambientes es otro supuesto: el de que la vida política forma un sistema abierto. Por su misma naturaleza de sistema social separado analíticamente de otros sistemas sociales, un sistema de esta índole debe considerarse expuesto a influencias procedentes de los demás sistemas a los que está incorporado. De ellos fluye una corriente constante de acontecimientos e influencias que conforman las condiciones en que han de actuar los del sistema. Por último, el hecho de que algunos sistemas sobrevivan, cualesquiera que sean los golpes recibidos de sus ambientes, nos advierte que necesitan poseer capacidad de responder a las perturbaciones y, en consecuencia, de adaptarse a las circunstancias en que se hallan. Una vez que aceptemos la suposición de que los sistemas políticos pueden ser adaptables, y no necesitan reaccionar de modo pasivo a las influencias de sus ambientes, estaremos en condiciones de abrir un nuevo camino a través de las complejidades del análisis teórico. Una de las propiedades esenciales de la organización interna de un sistema político (compartida con todos los demás sistemas sociales) es su capacidad extraordinariamente variable para responder a las circunstan-

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CATEGORÍAS PARA EL ANÁLISIS SISTÉMICO DE LA POLÍTICA

cias en que funciona. En verdad, los sistemas políticos poseen gran cantidad de mecanismos mediante los cuales pueden tratar de enfrentarse con sus ambientes. Gracias a ellos son capaces de regular su propia conducta, transformar su estructura interna y hasta llegar a remodelar sus metas fundamentales. Pocos sistemas, aparte de los sociales, gozan de esta posibilidad. En la práctica, los estudiosos de la vida política no deben olvidarse de ello; ningún análisis podría apelar siquiera al sentido común si no lo hiciera así. No obstante, rara vez se incluye esta posibilidad como componente central de una estructura teórica; y nunca se han expuesto ni explorado sus consecuencias para la conducta interna de los sistemas políticos2.


EL ANÁLISIS DEL EQUILIBRIO Y SUS DEFICIENCIAS Uno de los principales defectos de la única forma de indagación latente pero prevalente en la investigación política —el análisis del equilibrio— es que prescinde de esas capacidades variables de los sistemas para hacer frente a influencias ambientales. Aunque es raro que lo elabore explícitamente, el enfoque del equilibrio ha invadido buena parte de la investigación política, especialmente la política de grupos3 y las relaciones internacionales. Por necesidad, un análisis que conciba a un sistema político tratando de mantener un estado de equilibrio tiene que suponer la presencia de influencias ambientales, ya que son éstas las que alejan de su presunta situación de estabilidad a las relaciones de poder del sistema. Es habitual, pues, examinar el sistema, aunque sólo sea implícitamente, en función de su tendencia a volver a un presunto punto previo de estabilidad. Si el sistema no procediera así, ello se interpretaría como que se desplaza hacia un nuevo estado de equilibrio, que sería preciso identificar y describir. Un esmerado escrutinio del lenguaje empleado revela que de ordinario se usan como sinónimos equilibrio y estabilidad4. 2 K. W. Deutsch, en The Nerves of Gouvernment, Free Press of Glencoe, Inc., Nueva York, 1963, estudió las consecuencias de la capacidad de respuesta de sistemas políticos en asuntos internacionales, aunque en términos muy generales. Algo se ha hecho para estudiar organizaciones formales. Véase J. W. Forrester, Industrial Dynamics, MIT Press and John Wiley & Sons, Inc., Nueva York, 1961; y W. R. Dill, «The Impact of Environment on Organizational Development», en S. Mailick y E. H. Van Ness, Concepts and Issues in istrative Behavior, Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, N. J., 1962, pp. 94-109. 3 David Easton, The Political System, Alfred A. Knopf, Inc., Nueva York, 1953, cap. XI. 4 En «Limits of the Equilibrium Model in Social Research», Behavioral Science, I. 1956, pp. 96104, estudié las dificultades creadas por el hecho de que los autores de ciencias sociales no distingan,

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Son numerosas las dificultades conceptuales y empíricas que se oponen al empleo eficaz de la idea de equilibrio para el análisis de la vida política5. Entre ellas hay dos particularmente relevantes para nuestros fines actuales.


En primer término, el enfoque del equilibrio deja la impresión de que los de un sistema tienen solamente una meta básica cuando tratan de hacer frente a un cambio o perturbaciones: restablecer el antiguo punto de equilibrio o encaminarse a otro nuevo. Es lo que suele denominarse, por lo menos tácitamente, búsqueda de estabilidad, como si lo que se persiguiera fuera la estabilidad por encima de todo. En segundo término, poca o ninguna atención explícita se presta a los problemas relacionados con el camino que sigue el sistema en esos desplazamientos, como si las sendas escogidas representaran una consideración teórica incidental más que central. Pero, si se dan como sobreentendidos los objetivos de las respuestas o la forma, es imposible comprender los procesos subyacentes a la capacidad de algún tipo de vida política para sostenerse en una sociedad. Un sistema puede muy bien tener otras metas que la de alcanzar uno u otro punto de equilibrio. Aunque la idea de estado de equilibrio se empleara solamente como norma teórica (y como tal no fuera nunca alcanzable)6, esa concepción ofrecería, desde el punto de vista teórico, una aproximación a la realidad menos útil que otra que tuviera en cuenta posibilidades distintas. Nosotros juzgamos más útil idear un enfoque que reconociera que los de un sistema pueden desear a veces destruir mediante acciones positivas, un equilibrio anterior e incluso alcanzar algún nuevo punto de desequilibrio continuo. Es lo que suele ocurrir cuando las autoridades tratan de mantenerse en el poder fomentando tumultos internos o peligros externos. Por otra parte, con respecto a estas metas variables, es característica primordial de todos los sistemas su capacidad de adoptar una amplia serie de ordinario, entre estos términos. A menudo suponemos que un estado de equilibrio tiene que referirse siempre a una situación estable, pero existen en realidad por lo menos otros dos tipos de equilibrio: neutral e inestable. 5 Easton, «Limits of the Equilibrium Model...». 6 J. A. Schumpeter estudia la idea de equilibrio como norma teórica en Business Cycles, McGrawHill Book Company, Nueva York, 1939, especialmente el cap. II.

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de acciones positivas, constructivas e innovadoras para desviar o absorber cualquier fuerza de desplazamiento del equilibrio. No es forzoso que un sistema reaccione ante una perturbación oscilando en torno a un punto de equilibrio anterior o pasando a otro nuevo. Puede hacerle frente tratando de modificar su ambiente, de modo que los intercambios con él ya no provoquen tirantez; puede tratar de aislarse contra cualquier otra influencia del ambiente; o bien sus pueden incluso transformar fundamentalmente sus propias relaciones y modificar sus propias metas y prácticas de modo que mejoren sus perspectivas de manejar los inputs del ambiente. De todos estos recursos y aun algunos más dispone un sistema para regular de manera creativa y constructiva las perturbaciones. Es notorio que la adopción del análisis del equilibrio, por latente que sea, oculta la presencia de aquellas metas del sistema que no pueden describirse como estado de equilibrio. También oculta, de hecho, la existencia de sendas variables para alcanzar esos fines optativos. En cualquier sistema social, político inclusive, la adaptación representa más que un simple ajuste a los acontecimientos de la historia. Consta de los esfuerzos —limitados solamente por la diversidad de los talentos, recursos e ingenio humanos— tendentes a controlar, modificar o alterar en forma fundamental ya sea el ambiente o el sistema mismo, o ambos a la vez. A la postre, el sistema puede lograr protegerse contra las influencias perturbadoras o incorporarlas con éxito. CONCEPTOS MÍNIMOS PARA UN ANÁLISIS SISTÉMICO El análisis sistémico promete ofrecer una estructura teórica más expansiva, completa y flexible de la que puede proporcionar incluso un enfoque de equilibrio formulado con cabal conciencia y bien desarrollado. Pero para lograr éxito en ese sentido, debe establecer sus propios imperativos teóricos. Para comenzar podemos definir un sistema como cualquier conjunto de variables, independientemente del grado de relación existente entre ellas. Si preferimos esta definición es porque nos exime de la necesidad de dirimir si un sistema político es realmente un sistema. La única cuestión importante sobre una serie seleccionada como sistema para el análisis es saber si constituye un sistema interesante. ¿Nos ayuda a comprender y explicar algún aspecto de la conducta humana que nos preocupa?

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Como sostuve en The Political System, puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad; esto es lo que lo distingue de otros sistemas de su medio. El ambiente mismo puede dividirse en dos partes: la intrasocial y la extrasocial. La primera consta de todos aquellos sistemas que pertenecen a la misma sociedad que el sistema político pero que no son sistemas políticos, en virtud de nuestra definición de la naturaleza de las interacciones políticas. Los sistemas intrasociales comprenden series de conducta, actitudes e ideas tales como la economía, la cultura, la estructura social y las personalidades individuales; son segmentos funcionales de la sociedad, uno de cuyos componentes es el propio sistema político. Los demás sistemas constituyen la fuente de muchas influencias que crean y dan forma a las circunstancias en que tiene que operar aquél. En un mundo de sistemas políticos de reciente aparición, no necesitamos ilustrar el impacto que pueden producir en la vida política una economía, cultura o estructura social en proceso de cambio. La segunda parte del ambiente, la extrasocial, comprende todos los sistemas que están fuera de la sociedad dada. Son componentes funcionales de una sociedad internacional, suprasistema del que forma parte toda sociedad individual. El sistema cultural internacional es una muestra de sistema extrasocial. Tomadas conjuntamente, estas dos clases de sistemas —los intrasociales y los extrasociales—, que nosotros entendemos ajenos al sistema político, comprenden el ambiente total de este último7; las influencias que con ellos se originan son una posible fuente de tensión. Podemos emplear el concepto de perturbación para designar aquellas influencias del ambiente total de un sistema que actúan sobre éste y lo modifican. No todas las perturbaciones crean necesariamente tensión: hay algunas favorables a la persistencia del sistema y otras por completo neutrales en esa materia. Pero en muchos casos, es previsible que contribuyan a aumentar la tensión. ¿Cuándo podemos decir que existe tensión? Esta pregunta nos envuelve en una idea bastante compleja, que comprende varias nociones subsidia7 El ambiente total se presenta en el cuadro 1, cap. V, de Esquema para el análisis político, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969, donde hacemos también un estudio completo de los diversos componentes del ambiente.

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rias. Todos los sistemas políticos se caracterizan por el hecho de que para describirlos como persistentes, tenemos que atribuirles el cumplimiento exitoso de dos funciones: asignar valores para una sociedad, y lograr que la mayoría de sus acepten estas asignaciones como obligatorias, al menos la mayor parte del tiempo. Estas dos propiedades distinguen a los sistemas políticos de otras clases de sistemas sociales.


Estas dos propiedades —la asignación de valores para una sociedad y la frecuencia relativa con que se los acepte— constituyen, pues, las variables esenciales de la vida política. Si no fuera por su presencia no podríamos decir que una sociedad tiene vida política alguna. Y aquí podemos dar por sentado que ninguna sociedad podría existir sin alguna clase de sistema político; en otra obra intenté demostrarlo en detalle8. Una de las razones importantes en pro de la identificación de estas variables esenciales es que nos permiten establecer si y cómo causan tensión en un sistema las perturbaciones que actúan sobre él. Podemos decir que se produce tensión cuando existe peligro de que dichas variables sean impulsadas más allá de lo que cabe denominar su margen crítico. Esto significa que algo puede estar ocurriendo en el ambiente: el sistema sufre una derrota total a manos de un enemigo, o bien una grave crisis económica provoca una vasta desorganización y gran descontento. Supongamos que, como consecuencia de ello, las autoridades se muestran incapaces de tomar decisiones, o bien las decisiones que adoptan no son aceptadas regularmente como obligatorias. En estas circunstancias, ya no resulta posible la asignación autoritaria de valores, y la sociedad se hunde por carecer de un sistema de conducta que le permita desempeñar una de sus funciones vitales. En este caso no podemos menos que aceptar la interpretación de que el sistema político está sometido a una tensión tan grave que todas las posibilidades de persistencia de un sistema para esa sociedad desaparecen. Pero con frecuencia la interrupción de un sistema político no es tan completa; aunque exista tensión, sigue persistiendo, de alguna manera. Por grave que sea una crisis, las autoridades pueden tomar quizá ciertas decisiones y lograr que sean aceptadas al menos con una frecuencia mínima, 8 David Easton, A Theoretical Approach to Authority, Office of Naval Research, Technical Report núm. 17, Stanford, California, Department of Economics, 1955.

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de modo que sea posible abordar algunos de los problemas sujetos de ordinario a arreglos políticos.


Dicho de otro modo: no siempre se trata de que operen o no las variables esenciales. Tal vez estén sólo algo desplazadas, como cuando las autoridades son parcialmente incapaces de tomar decisiones o de lograr que se acepten con absoluta regularidad. En tales circunstancias, las variables esenciales permanecen dentro de un margen de funcionamiento normal: la tensión a que están sujetas no es suficiente para desplazarlas más allá de un punto crítico, puede decirse que persiste alguna clase de sistema. Como hemos visto, todo sistema tiene capacidad de hacer frente a la tensión ejercida sobre sus variables esenciales, aunque no siempre lo logra: puede desmoronarse, precisamente, por no adoptar las medidas apropiadas para manejar la tensión inminente. Pero lo primordial es su capacidad de responder a la tensión. La clase de respuesta realmente adoptada (si se produce alguna) servirá para evaluar la probabilidad de que el sistema sea capaz de alejar el peligro. El hecho de interrogarse sobre la naturaleza de la respuesta a la tensión destaca los objetivos y méritos particulares de un análisis sistémico de la vida política. Este análisis es especialmente indicado para interpretar la conducta de los de un sistema según la forma en que atenúa o intensiñca la tensión ejercida sobre las variables esenciales. VARIABLES DE ENLACE ENTRE SISTEMAS Pero queda por resolver un problema fundamental: ¿Cómo se comunican a un sistema político las posibles condiciones de tensión del ambiente? Al fin y a la postre, el sentido común nos dice que sobre un sistema actúa una amplia diversidad de influencias ambientales. ¿Tendremos que tratar cada cambio del ambiente como perturbación aparte y singular, cuyos efectos específicos deben ser elaborados independientemente? Si así fuera, los problemas del análisis sistémico serían de hecho insuperables. Pero, si podemos generalizar de algún modo nuestro método a fin de tratar el impacto del ambiente sobre el sistema, tendremos alguna esperanza de reducir a un número manipulable de indicadores la enorme diversidad de influencias. Esto es precisamente lo que me propongo con el empleo de los conceptos de input y output.

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¿Cómo hemos de describir estos inputs y outputs? Debido a la distinción analítica que hemos venido haciendo entre un sistema político y sus sistemas paramétricos o ambientales, nos será útil interpretar las influencias asociadas a la conducta de las personas del ambiente como intercambios o transacciones capaces de atravesar los límites del sistema político. Emplearemos el término intercambio para designar la reciprocidad de las relaciones entre el sistema político y los demás sistemas del ambiente, y transacciones para destacar que un efecto actúa en cierta dirección (ya sea desde un sistema ambiental político, o al revés), sin preocuparnos, por el momento de la conducta reactiva del otro sistema.


Hasta este punto, hay poco campo para la discusión. Si los sistemas no estuvieran acoplados de algún modo, todos los aspectos de la conducta en una sociedad, identificables mediante el análisis, serían independientes entre sí, situación a todas luces improbable. No obstante, lo que convierte a este acoplamiento en algo más que una mera perogrullada es que sugiere un modo de averiguar los complejos intercambios a fin de reducir su diversidad a proporciones teórica y empíricamente manipulables. Para lograrlo, he propuesto sintetizar en unos pocos indicadores las influencias ambientales más significativas. Su examen nos habilitará para apreciar y seguir en todos sus alcances el posible efecto de los acontecimientos ambientales sobre el sistema. Teniendo presente este objetivo, he denominado «outputs del primer sistema», y en consecuencia, simétricamente, «inputs del segundo sistema», a los efectos que se trasmiten a través de los límites de un sistema hacia algún otro. Una transacción o intercambio entre sistemas será considerado, pues, como un enlace que adopta la forma de relación input-output. DEMANDAS Y APOYOS COMO INDICADORES DE INPUTS El valor del concepto inputs reside en que gracias a él nos será posible aprehender el efecto de la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto se vinculan con la persistencia de un sistema político. Sin él nos sería difícil bosquejar el modo preciso en que la conducta de los diversos sectores de la sociedad afecta lo que ocurre en la esfera política. Los inputs servirán de variables resúmenes que concentran y refle-

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jan todo cuanto es relevante en el ambiente para la tensión política. Se trata, pues, de un poderoso instrumento analítico.


La medida en que puedan emplearse como variables sintéticas dependerá, sin embargo, del modo como los definamos. Podríamos concebirlos en su sentido más amplio, comprendiendo todo acontecimiento externo al sistema que lo altere, modifique o afecte, de una u otra manera9. Pero, si empleáramos el concepto con esa amplitud, nunca agotaríamos la lista de inputs actuantes. De hecho, todo acontecimiento paramétrico y toda situación tendría alguna importancia para el funcionamiento de un sistema político en el que hemos centrado nuestra atención; un concepto tan amplio, incapaz de ayudarnos a organizar y simplificar la realidad, estaría en contradicción con sus propios fines. Pero como ya he insinuado, la tarea se simplifica mucho si nos limitamos a ciertas clases de inputs, que pueden servir de indicadores sintéticos de los efectos más importantes —en términos de su contribución a la tensión— que atraviesan la frontera existente entre los sistemas paramétricos y los políticos. Ello nos exime de tratar y rastrear por separado las consecuencias de cada tipo de suceso ambiental. Como instrumento teórico es útil considerar, a tal efecto, que las influencias ambientales más destacadas se centran en dos inputs principales: demandas y apoyo. A través de ellos se encauza, refleja, resume e influye en la vida política una amplia serie de actividades. De ahí que sirvan como indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político. Podemos decir, si nos place, que es en las fluctuaciones de los inputs de demandas y apoyo donde habremos de encontrar los efectos de los sistemas ambientales que se transmiten al sistema político. OUTPUTS Y RETROALIMENTACIÓN De modo análogo, la idea de output nos ayuda a organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta 9 Limito mis comentarios sobre el particular a las fuentes externas de input. Sobre la posibilidad de que los inputs procedan de fuentes internas y constituyan, por consiguiente, «co-inputs», véase Esquema para el análisis político, cap. VII.

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de los del sistema. Lo que más nos preocupa es, sin la menor duda, el funcionamiento del sistema político. Para comprender los fenómenos políticos no necesitaríamos ocuparnos de las consecuencias que de ellos y en ellos tienen las acciones políticas en los sistemas ambientales. Este problema puede ser mejor abordado por las teorías que tratan el funcionamiento de la economía, la cultura o cualquiera de los restantes sistemas paramétricos. Pero las actividades de los del sistema pueden muy bien tener importancia por las acciones o circunstancias subsiguientes. En la medida en que ello es así, no cabe menospreciar por completo las acciones que fluyen desde un sistema hacia su ambiente. Ahora bien, como ocurre con los inputs, dentro de un sistema político se lleva a cabo una extensa actividad. ¿Cómo aislar la parte que resulte relevante para comprender la persistencia de los sistemas? Un modo útil de simplificar y organizar nuestras percepciones de la conducta de los del sistema (tal como se refleja en sus demandas o apoyo) consiste en averiguar los efectos de estos outputs sobre lo que podríamos denominar outputs políticos, las decisiones y acciones de las autoridades. Esto quiere decir que juzguemos irrelevantes los complejos procesos políticos internos de un sistema que durante muchos decenios fueron temas de indagación de la ciencia política. Saber quién controla a quién en los diversos procesos de toma de decisiones, seguirá siendo una preocupación vital, puesto que la pauta de las relaciones de poder ayuda a determinar la índole de los outputs. Pero la formulación de una estructura conceptual para este aspecto nos llevaría a otro nivel de análisis. Lo que intento ahora es resumir —no investigar— los resultados de estos procesos políticos internos que, según creo, puede ser útil conceptualizar como outputs de las autoridades. Por su intermedio podemos averiguar los efectos de la conducta que tiene lugar dentro de un sistema político sobre su ambiente. Además de influir en los sucesos de la sociedad más amplia de la que forma parte el sistema, los outputs ayudan, por ello mismo, a determinar cada tanda sucesiva de outputs que penetran en el sistema político. Existe un circuito de retroalimentación ( loop) cuya identificación contribuye a explicar los procesos mediante los cuales el sistema puede hacer frente a la tensión. Gracias a él, se aprovecha lo sucedido procurando modificar en consecuencia la conducta futura.

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Cuando hablamos de la acción del sistema, tenemos que poner cuidado en evitar reifícarlo. Debemos tener presente que todo sistema, para el que sea posible la acción colectiva, tiene personas que suelen hablar en nombre o por cuenta de él. Podemos denominarlas autoridades. Si han de tomarse decisiones para satisfacer demandas o crear las condiciones que las satisfagan, es preciso retroalimentar, por lo menos a estas autoridades, con información relativa a los efectos de cada tanda de outputs. De lo contrario las autoridades tendrían que actuar a ciegas. Si tomamos como punto de partida de nuestro análisis la capacidad de persistencia de un sistema, y consideramos que una de las fuentes importantes de tensión puede ser la disminución del apoyo por debajo de algún mínimo especificable, apreciaremos la trascendencia que tiene para las autoridades tal retroalimentación de información. No es forzoso que las autoridades procuren alentar el input de apoyo para ellas mismas o para el sistema en su conjunto, pero si así lo desean —y su propia supervivencia puede obligarlas a ello—, se torna indispensable contar con información sobre los efectos de cada tanda de ouputs y sobre las cambiantes circunstancias en que se encuentren los . Esto les permite tomar cualquier resolución que estimen oportuna para mantener el apoyo en cierto nivel mínimo. Por tal razón, un modelo de esta índole induce a suponer que es de vital importancia explorar la forma en que operan los procesos de retroalimentación. Cualquier cosa que contribuya a diferir, distorsionar o cortar el flujo de información que llega a las autoridades, redunda en detrimento de su capacidad para adoptar —si así lo desean— medidas tendentes a mantener el apoyo en un nivel que garantice la persistencia del sistema. El propio circuito de retroalimentación se divide en varias partes, que merecen ser investigadas con detenimiento. Consta de la elaboración de outputs por parte de las autoridades, de una respuesta de los de la sociedad a estos outputs, de la comunicación a las autoridades de la información relativa a esta reacción, y, por último, de las posibles resoluciones posteriores de las autoridades. De esta manera, una nueva tanda de outputs, respuesta, retroalimentación de información y reacción de las autoridades se pone en movimiento y forma la trama inconsútil de actividades. Lo que ocurra en esta retroalimentación tiene, pues, profunda influencia sobre la capacidad del sistema para enfrentar la tensión y persistir.

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UN MODELO DE FLUJO DEL SISTEMA POLÍTICO Por lo expuesto se ve que este tipo de análisis nos permite (y de hecho nos obliga a) analizar un sistema político en términos dinámicos. No sólo advertimos que un sistema político logra realizar algo por medio de sus outputs, sino también que el que lo realice el sistema puede influir en cada fase sucesiva de conducta. Apreciamos la urgente necesidad de interpretar los procesos políticos como un flujo continuo y entrelazado de conductas.


Si nos contentáramos con este cuadro fundamentalmente estático de un sistema político, podríamos sentir la tentación de detenernos en este punto. En realidad, esto es lo que sucede con la mayor parte de las investigaciones políticas actuales, abocadas a explorar todos aquellos intrincados procesos subsidiarios mediante los que se toman y ejecutan decisiones. Por consiguiente, en la medida en que nos interesara averiguar cómo se emplea la influencia para formular y poner en práctica varias clases de políticas o decisiones, el modelo hasta aquí desarrollado sería una primera aproximación, aunque mínima, suficiente. Pero el problema crítico que enfrenta la teoría política no consiste exactamente en crear un aparato conceptual para comprender los factores intervinientes en las decisiones que toma un sistema, es decir, enunciar una teoría de las asignaciones políticas. Como ya hemos señalado, la teoría debe averiguar cómo logra persistir un sistema cualquiera el tiempo suficiente para seguir tomando decisiones de esta índole, y cómo actúa frente a la tensión a que puede estar expuesto en cualquier momento. Por ese motivo, no podemos aceptar que los procesos políticos (o nuestro interés por ellos) acaben en los outputs. En consecuencia, es importante hacer constar, como parte característica de este modelo, que los outputs de los procesos de conversión retroalimentan el sistema y, de esta forma, conforman su conducta posterior. Es este rasgo, junto con la capacidad del sistema de emprender acciones constructivas, lo que permite que intente adaptarse a una posible tensión o hacerle frente. El análisis sistémico de la vida política se apoya, pues, en la idea de que los sistemas están insertos en un ambiente y sujetos a posibles influencias ambientales, que amenazan con llevar sus variables esenciales más allá de su margen crítico. Ello induce a suponer que el sistema, para persistir,

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debe ser capaz de reaccionar con medidas que atenúen la tensión. Las acciones emprendidas por las autoridades son particularmente críticas en este aspecto; para que puedan llevarlas a cabo, necesitan obtener información sobre lo que ocurre, a fin de reaccionar en la medida que lo deseen o se vean obligados a ello. Contando con información, estarán en condiciones de mantener un nivel mínimo de apoyo para el sistema.


Un análisis sistémico plantea ciertos interrogantes fundamentales, cuya respuesta contribuirá a dotar de sustancia y vida al esquema presentado en este trabajo: ¿Cuál es la verdadera índole de las influencias que pesan sobre un sistema político? ¿Cómo operan sobre él? ¿De qué modo trataron habitualmente los sistemas de hacer frente a esa tensión, cuando lo hicieron? ¿Qué tipo de procesos de retroalimentación deben existir en un sistema a fin de que éste pueda adquirir y explotar la capacidad necesaria para reducir esas condiciones de tensión? ¿Qué diferencias existen entre diversos tipos de sistemas —modernos o en desarrollo, democráticos o autoritarios— en lo que respecta a los inputs, outputs, procesos de conversión interna y retroalimentación? ¿Qué efectos tienen estas diferencias sobre la capacidad del sistema para persistir frente a la tensión? Naturalmente, la tarea de construcción de la teoría no consiste en dar respuestas sustantivas a estas preguntas desde el comienzo, sino más bien en enunciar las preguntas apropiadas, así como en idear el mejor modo de buscar tales respuestas10.

10 Tales son los objetivos que persiguen mis obras Esquema para el análisis político y A Systems Analysis of Political Life.

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2 LOS PROBLEMAS DE LAS DEMOCRACIAS Y LA DIVERSIDAD DE DEMOCRACIAS1 Juan J. Linz


El tema que me ocupa es el de los problemas de las democracias y la diversidad de democracias. He dedicado mi atención a la quiebra de las democracias, sobre todo en los años veinte y treinta, a las transiciones de regímenes no democráticos a la democracia, a la consolidación de nuevas democracias, a la vida política, los partidos y las elecciones en la Alemania de Adenauer y en la España posfranquista. La «tercera ola de democratización» y el hecho de que no haya alternativas ideológicas a la democracia política me llevan a los temas de este ensayo. Enlaza con la obra de Robert Michels, a la que dediqué hace años uno de mis trabajos. Espero contribuir a entender mejor la diversidad en las democracias, como hace años lo hice con la diversidad de regímenes no democráticos.

LA DEMOCRACIA HOY Algunas consideraciones en torno a una definición En la década de los noventa ya no es necesario iniciar un análisis de la democracia en el mundo contemporáneo con un debate sobre lo que entendemos por democracia. Ya nadie pretende que las democracias con adjetivo, popular, orgánica, tutelar, básica, etc., sean modelos alternativos a la democracia tal y como nosotros la entendemos. Tampoco el debate se ve ofuscado por adjetivos más o menos peyorativos atribuidos a la democracia política tradicional en Occidente, como formal, burguesa o capitalista, usados para sugerir la posibilidad de formas alternativas. Hoy es posible un cierto consenso en la definición de democracia. 1 J. J. Linz, en R. del Águila y otros «La democracia y sus textos». Madrid, Alianza, pp. 225-266. © Ediciones de la UAM, Madrid, 1992. Hay una versión ligeramente reformada de este texto en Gary Marks y Larry Diamond (eds.), Reexamining Democracy. Essays in Honor of Seymour Martin Lipset, Newbury Park, Sage, 1992, pp. 182-207. Agradecemos al profesor Juan Linz, así como a los editores de dicho libro la autorización para su impresión en castellano.

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Para iniciar nuestro análisis voy a recoger los criterios que utilicé hace años en un trabajo sobre la quiebra de las democracias. Es la democracia un sistema político para gobernar basado en la libertad legal para formular y proclamar altenativas políticas en una sociedad con las libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes, con una revalidación periódica del derecho para gobernar, con la inclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democrático y que permita la participación de todos los de la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se expresen pacíficamente. En la práctica esto significa la libertad para crear partidos políticos y para realizar elecciones libres y honestas a intervalos regulares, sin excluir ningún cargo político efectivo de la responsabilidad directa o indirecta ante el electorado, aunque en el pasado pudiera haber limitaciones para el sufragio, como el censo, un cierto nivel de educación o el sufragio masculino. Hoy no se puede mantener la exclusión de ningún grupo social del sufragio si no es por la fuerza, y por tanto el más amplio sufragio posible es el requisito para que podamos llamar a un sistema «democrático». Nuestra definición nos lleva a plantearnos toda una serie de problemas en el estudio de las democracias existentes a los que iremos aludiendo en el curso de este ensayo. Quizá sea útil iniciar nuestra discusión con una breve alusión a algunos de ellos. La democracia política asume la existencia de una comunidad política cuyos , cuyos ciudadanos, aceptan su legitimidad y por tanto que sus representantes libremente elegidos gobiernen, dicten leyes y las hagan ejecutar por las autoridades y los tribunales dentro de un ámbito territorial. En la medida en que un estado no tiene legitimidad para sus ciudadanos o no existe como entidad política, no es posible un régimen democrático. La falta de legitimidad de algunos estados para gran parte de su población hace imposible la democracia, aunque permita formas de participación más o menos democráticas. La democracia implica competencia por el ejercicio del poder y el poder no puede ser ejercicio por toda la comunidad. En el mundo moderno es imposible concebir, por muchas razones, la democracia directa en el agora, como en la polis ateniense, o la elección de los representantes y gobernantes

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LOS PROBLEMAS DE LAS DEMOCRACIAS Y LA DIVERSIDAD DE DEMOCRACIAS


por una lotería. No quiere decir esto que no haya ámbitos en los que sea posible la democracia directa o que determinadas funciones, como el jurado por ejemplo, sean realizadas por ciudadanos elegidos más o menos al azar. La tarea de gobernar y de legislar en una sociedad moderna tiene que ser realizada por representantes elegidos por los ciudadanos que presenten programas más o menos alternativos sobre cómo gobernar el país. Schumpeter tenía razón al subrayar que en la democracia los líderes se proponen al electorado y éste tiene que dar su apoyo a unos o a otros. Esto nos lleva al problema central, al que me voy a referir con más detalle, y es que la democracia hoy es el gobierno de los políticos, y de ahí muchos de los problemas de nuestras democracias. Por un lado, los políticos son amateurs sin una preparación específica para resolver los complejos problemas de nuestra sociedad y de la economía. La democracia puede utilizar a tecnócratas, pero los electorados no eligen a los políticos sobre la base de su competencia profesional, sus estudios, su prestigio o como expertos, aunque puedan tener en cuenta esas cualificaciones, y ciertamente los políticos tienen que contar con personas de esas características para gobernar con eficacia. En principio cualquier ciudadano puede ser candidato al poder en una democracia, pero, quizá con la excepción de algunos sistemas presidenciales sin partidos organizados, normalmente los que aspiran a gobernar han acumulado en el curso de su vida cierta experiencia en organizaciones políticas, en la dirección de partidos políticos, en las legislaturas, en los cargos electivos, antes de que puedan aspirar a gobernar un Estado. La democracia no excluye, sino que presupone el liderazgo y la ambición política. Una de las características más importantes que también plantea serios problemas para el funcionamiento de las democracias es que se trata de un gobierno pro tempore. En la democracia aquellos llamados a gobernar tienen que enfrentarse con el electorado a intervalos regulares más o menos largos, pero no caben las magistraturas vitalicias, aunque sí la posibilidad de que el electorado exprese su confianza a los mismos líderes en sucesivas elecciones. Esa dimensión temporal de la autoridad derivada del proceso democrático es esencial para garantizar la libertad de los ciudadanos de manifestar sus opciones y también para asegurar que las sucesivas generaciones puedan participar y los ciudadanos puedan exigir cuentas y hacer responsables de su gestión a los que han gobernado.

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Una de las grandes virtudes de la democracia es que excluye el uso de la violencia para acceder al poder, es decir, el golpismo y la conquista revolucionaria del poder. Excluye también el uso de la violencia para retener el poder cuando éste ha de volver al electorado al término de un mandato. Asimismo excluye el uso de la fuerza para modificar las condiciones en las que se ha asumido el poder, para modificar la constitución, es decir, excluye el autogolpe desde el poder. Esta afirmación, sin embargo, choca con otra tradición de nuestra cultura occidental, que es el derecho a la rebelión frente a la tiranía. No voy a referirme a toda la tradición intelectual en torno al tema de la justa rebeldía, pero es importante subrayar que la temporalidad del gobierno democrático y la decisión de los órganos del sistema político de asegurar que en el debido plazo tengan lugar las elecciones y que los que tienen el poder no puedan modificar las reglas del juego de tal forma que éste no sea ya libre y competitivo hacen que debamos pensar en el derecho de rebeldía como un recurso extremo que no tiene lugar en las democracias. No hay que olvidar que los que han hecho uso de ese presunto derecho muy pocas veces han retornado el poder inmediatamente al electorado, sino que han tratado de ejercer ese poder «salvador de la democracia» durante décadas sin devolverlo al pueblo. La exclusión de la violencia no implica por supuesto que el Estado renuncie al uso razonable, dentro del marco de la constitución y de las leyes de su monopolio, de la coacción legítima para impedir el uso de la violencia con el fin de imponer cambios políticos, chantajear al poder legítimamente elegido o paralizar la ejecución de las decisiones legales de los órganos del Estado y de los tribunales. Nuestra definición de la democracia implica que no existen magistraturas o poderes efectivos que no sean resultado de procesos democráticos en que puedan participar todos los ciudadanos. La posición constitucionalmente privilegiada de las fuerzas armadas y del general Pinochet en la constitución chilena de 1980 todavía vigente no es compatible con una plena democracia, como no lo era la posición constitucional del Consejo de la Revolución en Portugal, en el que estaban representadas todas las fuerzas armadas antes de la reforma constitucional de 1982. Nótese que subrayo las palabras poder efectivo, que no excluye magistraturas simbólicas, como un rey que reina pero no gobierna, que ejerce el poder del consejo y que simbólicamente sanciona las decisiones tomadas por los representan-

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tes y por el gobierno democráticamente elegido. Ciertamente el monarca en una democracia parlamentaria constitucional ejerce una autoridad moral pero no un poder efectivo, que está en las manos del presidente del gobierno, que a su vez deriva su poder de la confianza de la cámara popularmente elegida. La posición de los tribunales constitucionales y del control de la constitucionalidad de las leyes presenta problemas complejos para la teoría democrática. Las democracias son constitucionales, y los que gobiernan en ellas encuentran un límite en la constitución. Aunque ésta tenga un origen democrático, no está su modificación en manos de mayorías simples sino normalmente de mayorías cualificadas y por un procedimiento que impide su fácil reforma por una mayoría temporal. El tema de la constitución y la democracia es de gran complejidad y merece análisis separado. Sin embargo no hay que olvidar que una de las características fundamentales para que podamos llamar a un sistema político «democrático» es la garantía de las libertades políticas de los ciudadanos, de las libertades básicas de la persona, porque sin ellas no se dan las condiciones para una competencia libre por el poder. Esas libertades son una parte esencial de todas las constituciones, y por tanto las democracias las han protegido de manera especial frente a las mayorías temporales que se puedan producir y las decisiones de los gobernantes. En muchos países incluyen los derechos de determinados grupos sociales, de las minorías étnicas, lingüísticas o religiosas, que sin esas garantías habrían dudado al aceptar las instituciones democráticas y el ejercicio del poder por los que dentro de ellas lleguen a asumirlo. Adam Przeworski ha subrayado el carácter contingente, la incertidumbre que va unida a la democracia. Los ciudadanos no pueden estar seguros de que los que vayan a gobernar sean los que ellos quieren, los que representen adecuadamente sus intereses, sino que corren el riesgo de que sean los que no les merecen su confianza. El gran tema de la teoría democrática es por qué los ciudadanos aceptan ese riesgo, por qué los que tienen el poder, incluso armado, para oponerse optan por obedecer; por qué las instituciones democráticas consiguen tener la legitimidad que tienen. La respuesta está en dos consideraciones principales. Una es que el riesgo está limitado por la existencia de unas normas constitucionales que definen los ámbitos de poder, los límites de éste y una serie de garantías frente al mis-

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mo. Por eso la decisión de aceptar o no una transición a un régimen democrático es tan difícil para muchos sectores de la sociedad. Antes de que se haya creado un orden constitucional existe esa incertidumbre, pero una vez establecido, los intereses más importantes de todos los ciudadanos están en mayor o menor medida protegidos de las mayorías temporales. El otro punto esencial es que el gobierno democrático es pro tempore, que los que han sido derrotados en un determinado momento pueden aspirar a gobernar pocos años después. No hay derrotados y vencedores por mucho tiempo. La imposibilidad de conseguir una mayoría distinta en un momento posterior convenciendo a los ciudadanos de que la opción que hicieron era equivocada y que existe otra preferible no se da sin embargo cuando se trata de minorías permanentes, minorías étnicas, lingüísticas o religiosas que no tienen esperanza de llegar a ser mayoría, aunque en una democracia siempre puedan conseguir aliados para constituir una coalición alternativa. Es por eso por lo que los problemas de una sociedad multinacional, multilingüe y multicultural exigen un tratamiento especial en las constituciones y en la práctica política, y es también por eso por lo que muchos países han optado por la representación proporcional frente a un sistema mayoritario puro. La práctica política de muchas democracias tiene características específicas que la doctrina ha caracterizado como consociacionales, que no responden al modelo puro del gobierno mayoritario. De la definición de la democracia que hemos presentado y de estos breves comentarios se deducen algunas de las virtudes principales que tiene como forma de gobierno, que a veces olvidamos cuando vemos las inmensas imperfecciones que tienen las democracias reales y sobre todo las sociedades bajo regímenes democráticos. Nadie duda que la exclusión de la violencia política para lograr el poder y mantenerse en él a la vista de la experiencia del siglo XX, de la masiva violación de los derechos humanos por los regímenes no democráticos, del coste de las guerras civiles, de las dictaduras militares y revolucionarias sería ya razón suficiente para preferir la democracia más imperfecta. La existencia y la garantía de las libertades básicas para la inmensa mayoría de los ciudadanos que presupone y avala la democracia es un valor de incalculable importancia para éstos, incluso para aquellos que optan por desentenderse de la cosa pública, que deciden que les da igual quien gobierne y que no creen que importe votar. El tener el derecho a participar políticamente cuando ellos lo consideren

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deseable, cuando encuentren partidos y candidatos a los que quieran dar su confianza, no es irrelevante. Para aquellos ciudadanos que creen que pueden optar entre distintas alternativas políticas, que tienen confianza en unos partidos y líderes y no confían en otros, la posibilidad de contribuir a decidir quién ha de gobernar es una fuente de dignidad personal por poco que su voto contribuya al resultado electoral. La conciencia de que más pronto o más tarde los ciudadanos lleguen a la conclusión de que los que gobiernan no merecen su confianza da a los que están en desacuerdo con el gobierno la esperanza de cambiarlo sin esperar a que muera un jefe de Estado vitalicio o que un partido que se ha definido como de vanguardia renuncie al poder. Corremos el peligro de olvidar estas cualidades positivas de la democracia al esperar de ella más de lo que puede hacer. Una de las tareas difíciles de los líderes políticos en las democracias y de los intelectuales que estudiamos los sistemas políticos es señalar los límites de lo que puede o no puede hacer el Estado y un gobierno democrático. Tenemos que tener una conciencia clara de los límites de la capacidad del Estado de transformar la sociedad, de asegurar el desarrollo económico, de hacer efectivos los derechos sociales que encontramos en algunas constituciones y en las promesas de los partidos políticos. Es esencial que tengamos conciencia de esas limitaciones y de la existencia de problemas prácticamente insolubles, problemas cuya solución implicaría la violación de los derechos de muchos ciudadanos. En último término, la calidad de una sociedad, su creatividad intelectual y económica, la calidad de las relaciones humanas, de la vida familiar y tantas cosas más no dependen de la acción del Estado, aunque éste pueda crear obstáculos al desarrollo de la sociedad, como lo ha hecho tantas veces en este siglo, y en alguna medida facilitar el desarrollo espontáneo y creador de ésta. Es más, en este mundo interdependiente en el que el bienestar de una nación depende de una economía mundial que no está bajo el control de ningún gobierno es más imperativo y urgente que tengamos conciencia de los límites de la acción de cada uno de los estados y gobiernos democráticos. Esa interdependencia entre las sociedades y las economías plantea nuevos problemas al liderazgo democrático. Los electorados y los demagogos es probable que apelen en las democracias al sacro egoísmo de cada comunidad nacional, que en un mundo interdependiente no es a la larga garantía del bienestar de nadie. Es pues tarea de los líderes demo-

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cráticos tener en cuenta en sus acciones no sólo los intereses inmediatos de su electorado, sino la responsabilidad de cada nación en el concierto de los estados y solidaridades más amplias de la de cada estado o nación.


Variedad de democracias Al aumentar en los últimos veinticinco años el número de democracias es imperativo plantearse más a fondo la diversidad de las instituciones políticas democráticas y las prácticas de la realidad democrática de distintas sociedades, así como las implicaciones de esa diversidad para la legitimidad y eficacia de esas instituciones. La ciencia política ha hecho importantes progresos en esa dirección, sobre todo en los trabajos de Arend Lipjhart sobre la diferencia entre democracias mayoritarias y democracias basadas en el consenso, que supone un avance con respecto a su modelo de democracia consociacional. Quizá el análisis de este último tipo de democracia sea más fructífero que el análisis más ambicioso de su última obra, Democracies, pero no hay que olvidar el subtítulo de este importante libro, que se refiere a veintiuna democracias, las de mayor continuidad y estabilidad. Al aumentar el número de democracias se plantean nuevos problemas, uno de ellos la comparación entre democracias presidencialistas y parlamentarias, y una serie de tipos intermedios, como el semipresidencialismo semiparlamentarismo francés. Tenemos que estudiar más a fondo y comparativamente la diferencia entre democracias unitarias y federales, y, entre estas últimas, las que son cultural y lingüísticamente homogéneas, las que se enfrentan con el problema de la diversidad de identidades culturales, religiosas, lingüísticas, etc. Es por tanto imperativo que analicemos comparativamente las democracias que existen en el mundo, para lo cual los estudios monográficos sobre regímenes en distintos países, aunque base indispensable, están lejos de ser suficientes. El hecho nuevo de que toda Latinoamérica hoy esté bajo regímenes democráticos o en proceso de transición a la democracia (muy dudosa en algunos casos de semiautoritarismo o semidemocracia y de democracia en crisis) nos obliga a incorporar en el análisis comparativo la experiencia democrática del nuevo continente. Por otra parte, la democratización de países de tradición confuciana y budista como Corea del Sur y Taiwan amplía nuestro horizonte intelectual. Es tentador centrar nuestra atención en

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las diferencias de estructuras social y económica, tan enormes, entre países democráticos que van desde la India hasta Suecia o en las diferencias de tradición cultural, pero esta perspectiva no da pie a los que nos interesa la creación y consolidación de las democracias a la búsqueda inmediata de las condiciones para tal consolidación. No cabe duda de que la transformación económica y social no es simplemente cuestión de la acción de gobiernos, sean democráticos o no democráticos, sino de procesos en la sociedad, de la actividad empresarial, de la modernización de la agricultura, de la vida científica y tecnológica, etc., y los frutos de los esfuerzos en estos campos son difíciles y lentos. El énfasis en los factores culturales nos puede ayudar a entender cómo funcionan distintas democracias, pero tampoco da pie a la acción inmediata, aunque estemos lejos de creer que los sistemas de valores y culturales no puedan cambiar. Aun es más imperativo prestar atención al estudio de las instituciones democráticas que son resultado de opciones hechas por los líderes de las sociedades y los partidos y por aquellos que puedan influir sobre ellos. Es en este campo donde es posible una ingeniería política que ciertamente no asegura la estabilidad y el éxito de las democracias, pero sí puede mejorar un tanto —no sabemos cuánto— sus probabilidades. Me centraré por tanto en tipologías de la diversidad de democracias desde el punto de vista político más que social y económico. Una primera distinción que se nos impone es el tiempo en que distintas sociedades han vivido bajo instituciones democráticas. Indudablemente las viejas y las nuevas democracias no se enfrentan con los mismos problemas. Quizá la siguiente tipología pueda ayudarnos a entender el funcionamiento de distintas democracias: 1) Democracias consolidadas. Existe un cierto número de países afortunados en los que la transición de una monarquía constitucional liberal tuvo lugar en el curso del siglo XIX y las primeras décadas de este siglo, sin mayores crisis y sin interrupción por períodos autoritarios: las monarquías escandinavas y británica, los países de la Commonwealth británica y los tres países del Benelux, a los que habría que añadir el primer país democrático del mundo, Estados Unidos, cuya evolución continua sólo se vio amenazada por la Guerra de Secesión, y la muy especial y única Confederación Helvética.

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Algunas de estas democracias están experimentando serios problemas, pero la estabilidad y continuidad de las instituciones democráticas nunca han estado en duda. Son países donde se plantean problemas de extensión y profundización de las instituciones democráticas. 2) Países con instituciones democráticas que han perdurado desde el final de la Segunda Guerra Mundial después de períodos de profunda crisis y experiencias totalitarias y autoritarias, entre los que figuran dos de las democracias más poderosas del mundo, Alemania y Japón, junto con Italia y Francia (que está en el borde entre el primer y segundo grupos porque aunque la Tercera República feneció, no se debió a un proceso interno, sino a una combinación de factores externos o internos). En estos países los ciudadanos que no han vivido bajo otro régimen que el democrático, con sus éxitos y sus fracasos, son la absoluta mayoría de la población, y, en el caso de Alemania y Japón, el éxito de la sociedad y la economía han contribuido a legitimar las instituciones políticas. Aunque presente diferencias muy significativas por su totalmente distinta estructura económica, social, cultural y étnica, la India también está en este grupo de países. En ellos no se plantea el problema de la transición y consolidación de la democracia, que ya pertenece a la historia, aunque nunca estén exentos del riesgo de crisis, como lo demuestran los casos de Italia y la India. Sin embargo, los recursos que tienen para responder a esas crisis son superiores a los que pueden tener los países que han accedido más recientemente a instituciones democráticas. El hecho de que hayan experimentado un período autoritario, y sobre todo la experiencia fascista en el caso de Alemania, ha dejado un importante legado que hay que incorporar en el estudio de esas democracias. 3) Las democracias de la tercera ola, como diría Samuel P. Huntington. Nuevas democracias que han completado la transición de un régimen autoritario a uno democrático y dan muestras claras de consolidación de sus instituciones democráticas. Es éste un tipo de democracias al que estamos prestando creciente atención y sobre las que no hay pleno consenso en los criterios para decidir si se han consolidado y qué significa la consolidación de sus instituciones democráticas. Entre ellas están España, que para muchos es el modelo de transición y consolidación de la democracia en el último cuarto de siglo, Grecia, Portugal, posiblemente algunas de las latinoamericanas, concretamente Uruguay, y algunos observadores añadirían la

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más reciente de Corea del Sur. Son países donde la memoria del régimen no democrático es aún reciente e influye en muchos aspectos de su vida política, donde muchas de las instituciones y fuerzas políticas democráticas no tienen la tradición que ya han adquirido en los países del segundo grupo y donde existe un difuso temor de que la democracia es vulnerable. Por otro lado, el paso de los años hace que una mayoría de los ciudadanos haya vivido una parte significativa de su vida bajo democracia y que un número creciente no tenga ya recuerdo personal de la experiencia autoritaria. 4) Un grupo muy distinto es el de los países cuya transición a la democracia se ha realizado muy recientemente, que en algunos casos han logrado simultáneamente la consolidación de sus instituciones democráticas y en otros ésta aún parece dudosa. Entre esos países se encuentran la gran mayoría de los hispanoamericanos y Brasil, que comparten además una serie de problemas derivados de un legado autoritario terrible, el compromiso entre la justicia y la moral con las realidades políticas y las profundas crisis económicas y sociales. Entre estos países también está el grupo de los que han experimentado dictaduras militares, que han dejado compromisos entre la autoridad de los gobernantes elegidos democráticamente y las instituciones militares que en algunos casos, como en el de Chile, están aún lejos de haber sido resueltos definitivamente en el marco constitucional. Otro subgrupo entre estas democracias es el de las que han surgido en el este de Europa del colapso de los regímenes comunistas o de su transformación en democracias, que con todas las diferencias que presentan tienen algunos problemas comunes, resultado del sistema económico y social creado bajo el régimen comunista y la mayor o menor penetración totalitaria. Sería erróneo agrupar a todos los efectos de estudio comparado los países de este mundo, ya que Polonia durante muchos años experimentó una transición hacia formas autoritarias más que postotalitarias, mientras que otros se podrían agrupar como sociedades postotalitarias con una característica común: un paisaje social allanado por años de dominación totalitaria. 5) Las democracias que han surgido desde la desintegración de estados comunistas, donde el esfuerzo para construir el estado y la transición a la democracia coinciden y se suman a los problemas de transformación del sistema económico y social. Son éstas una serie de democracias nuevas

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nacidas de la desintegración de la antigua Unión Soviética y del Estado yugoslavo en las que los problemas derivados de la relación entre la construcción del estado y/o la construcción de una nación interfieren en el proceso de creación de instituciones democráticas para todos sus ciudadanos, independientemente de su identidad nacional, cultural o lingüística. Es importante subrayar que estos problemas también se han planteado en las democracias de los otros tipos, incluso en algunas de las antiguas democracias, como Bélgica o Canadá, y en algunas de las del tercer tipo, como la misma España. El hecho de que se lograra la institucionalización democrática pronto o con un éxito rápido, como en el caso español, indica que los problemas son similares pero no idénticos. 6) Democracias en proceso de construcción en países que han tenido instituciones semi o seudodemocráticas coincidiendo con altos niveles de conflicto social, que en Centroamérica han llegado a guerra civil. Su diferente punto de partida, la seudodemocracia o la democracia parcial, hace que la transición no haya representado ese momento de esperanza que representó en España, en Portugal y en el cono sur de América, y quizá sean más difíciles de consolidar. A este estudio comparativo de países democráticos de acuerdo con su desarrollo histórico habría que añadir el de los países que hoy no tienen instituciones democráticas pero que están iniciando el proceso de transición o los países en los cuales los regímenes no democráticos se encuentran en crisis, así como todos aquellos donde la esperanza de democratización es dudosa por una serie de razones complejas. En este contexto el tema de la democratización de países islámicos (los que tienen regímenes más o menos tradicionales o seudotradicionales en el Golfo, las dictaduras militares y políticas como la de Irak, el régimen revolucionario fundamentalista shií en Irán, los países con regímenes autoritarios más o menos modernos en el norte de África) plantea problemas específicos para el estudio de estos procesos. Como señalamos en otro lugar de este ensayo, sería peligroso extrapolar la experiencia democrática de los países del primer grupo a los demás. Las condiciones históricas en las que se produjo el proceso de democratización tienen mucho que ver con las instituciones democráticas que surgen en los distintos países. Sin incurrir en un determinismo histórico falso,

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tan frecuente en algunos de los esfuerzos de sociología histórica, como el de Barrington Moore y sus discípulos, la historia deja un legado, aunque siempre tengamos que demostrar que ese legado está presente en el momento en que le atribuimos consecuencias políticas. Este énfasis en los procesos de cambio, tanto crisis como quiebras de la democracia por un lado y transiciones a la democracia por otro, es por ello parte importante de una teoría de las democracias contemporáneas. CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LA NATURALEZA DE LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS El hecho de que en la actualidad no exista una alternativa a la democracia como principio de legitimidad y de que tantos países hayan experimentado una transición a la democracia nos obliga a observar más de cerca las distintas democracias y la manera en que funcionan.


La novedad de las futuras democracias Como Veblen señaló hace muchas décadas en sus escritos sobre desarrollo económico, los que llegan tarde no reproducen los modelos de los países que les precedieron. Tratarán sin duda de aprender de su experiencia, pero no siempre es seguro que aprendan las mejores lecciones del pasado, y probablemente algunos críticos los juzgarán comparándolos con las antiguas democracias que tuvieron éxito. Las nuevas democracias nacen en un contexto histórico, social, cultural y económico distinto. Algunas de sus características, que pueden considerarse debilidades, son resultado de ese contexto distinto, y no se deben definir necesariamente como problemas para el funcionamiento de estas democracias. Con el paso del tiempo, algunas de las viejas democracias pueden irse pareciendo cada vez más a las nuevas en algunos de estos aspectos. Por otra parte, la insatisfacción con el funcionamiento real de las democracias existentes y la casi inevitable presión para ampliar o profundizar la democracia en aspectos de la sociedad más allá del gobierno llevarán en las democracias estables y avanzadas a innovaciones que podrán difundirse a las recién instauradas.

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Puede producirse la paradoja de que antes de que la democracia política sea efectiva y esté completamente legitimada y consolidada, las nuevas democracias experimenten presiones a favor de una mayor democratización, para la cual pueden no estar preparadas. Podría argüirse que estas innovaciones servirían para facilitar el proceso de creación de gobiernos democráticos, o incluso algún sustituto. Hubo quien pensó que la autogestión yugoslava sería la base para una transición con éxito del autoritarismo de Tito a la democracia.


Parece que existe un amplio consenso en que, en mayor o menor medida, la crisis del comunismo e incluso del marxismo ha llevado a la época del fin de las ideologías. No sólo la crisis del marxismo, sino también el fracaso anterior del fascismo y del corporativismo conservador católico significan que aparte del mundo islámico no hay una visión del mundo comprehensiva (Weltanschauung, para utilizar la expresión alemana) que domine las mentes de la gente como en el pasado. En gran parte del mundo queda la más poderosa de las ideologías del siglo XIX y XX, el nacionalismo, pero sobre esto volveremos más tarde. El fin, o al menos la severa crisis, de la ideología como una fórmula de legitimidad alternativa a la democracia occidental contribuirá a la estabilidad de democracias que incluso no funcionen bien. El derrocamiento de una democracia hoy llevará a un estado de facto de gobierno no democrático excepcional o incluso de emergencia, pero no a un régimen no democrático relativamente estable e institucionalizado. No podemos, sin embargo, felicitarnos demasiado pronto. La crisis de la ideología también debilita el funcionamiento normal de las democracias al que estamos acostumbrados. No sólo eran ideológicos los partidos no democráticos, sino que algunos partidos democráticos más moderados de la izquierda y la derecha estaban también vinculados a distintas tradiciones ideológicas, y ofrecían a sus militantes e incluso a algunos de sus votantes puntos de vista divergentes de lo que es una buena sociedad. Ciertamente en los últimos cien años muchas personas en Europa y en otras partes del mundo se implicaron en la política, algunas apasionadamente, algunas demasiado apasionadamente, para luchar por esas ideas. Los partidos han representado siempre intereses, pero también han pretendido que esos intereses representaban

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unos intereses colectivos más amplios. Esto puede haber sido ideología en el sentido marxista o mannheimiano, pero era real. Estas visiones del mundo más comprehensivas —Weltanschauungen— agregaban una serie de intereses que no se defendían como mezquinos intereses personales, que tenían un atractivo mucho mayor que daba sentido a las opciones políticas en una amplia gama de áreas políticas. La crisis de estas estructuras ideológicas y su sustitución por cálculos e intereses pragmáticos o modelos racionales de política tendrán consecuencias para el proceso democrático competitivo a las que en el futuro habrá que prestar atención. Una de estas consecuencias es que la política en muchas sociedades será cada vez menos atractiva para todos aquellos —intelectuales, el clero, los jóvenes e incluso muchos profesionales— a los que mueven las ideas. Habrá minorías idealistas, pero probablemente más que en el pasado se sentirán movidas por temas concretos o por una difusa hostilidad a la política, especialmente a la forma en la que la política democrática tendrá que continuar funcionando. Todo esto hará mucho más difícil que los militantes desarrollen una fuerte identificación con los partidos políticos y que los votantes desarrollen una identificación relativamente estable con un partido. Eso supone una ventaja comparado con la mentalidad de Lager (campamento) y las irreconciliables familles spirituelles de la política de los años veinte y treinta, pero también afectará en parte a la calidad de la política. Será uno entre otros factores, discutidos más adelante, que lleven a una devaluación de la política e, indirectamente, del liderazgo político. Hay muchas organizaciones aparte de los partidos que pueden servir para representar intereses. Expertos más que políticos pueden resolver muchos problemas. Los partidos, para ganar elecciones, tendrán que confiar en algo más que en símbolos vinculados a una ideología. El futuro de los partidos políticos Esto me lleva a una de mis principales preocupaciones: el futuro de los partidos políticos en las democracias. Podría argüirse que los partidos a los que estamos acostumbrados están obsoletos, a lo que yo respondería que sin partidos políticos que organicen y estructuren en alguna medida la

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competencia por el poder en todos los niveles del gobierno (el transnacional, el Estado, el regional o el local), la democracia, especialmente en grandes sociedades urbanizadas, no es posible. Muchos observadores de las nuevas democracias se quejan de la debilidad de los partidos políticos, de la aparición en algunas democracias presidenciales de líderes que no pertenecen a un partido —como Collor de Melo en Brasil, Fujimori en Perú, Tyminski en Polonia, Perot en Estados Unidos, Chung Ju Yung en Corea del Sur—, de la corrupción en los partidos, de la volatilidad de los electorados. Con frecuencia lo atribuyen al fracaso en no poder crear partidos con una afiliación masiva, a la débil participación de los del partido, a la falta de democracia interna en el partido, etc. Sin embargo, tenemos que pensar en cómo nacieron estos partidos que ahora algunas veces idealizamos, e incluso más, en cuántas de sus funciones han pasado ahora a otras instituciones o procesos. No hay que olvidar cómo ha cambiado el contexto social, que hace menos probable que en el futuro se creen partidos de masa. Recordemos cómo se formaron los partidos en muchas de las democracias establecidas. En primer lugar, existía una clase obrera industrial cuyos compartían un estilo de vida, una condición económica y social de indefensión y explotación y que respondían asociándose a los sindicatos para luchar por sus intereses. Estos sindicatos a veces crearon o apoyaron a partidos políticos con ideologías que hacían esperar cambios fundamentales. En segundo lugar, en muchos países existía una comunidad católica amenazada por partidos burgueses de un secularismo militante y por movimientos obreros secularizados e incluso autorreligiosos. Esta comunidad creó una organización de laicos —el Volksverein alemán, la Acción Católica— y una serie de grupos funcionales y organizaciones patrocinadas que en un momento o en otro sirvieron de semillero para el liderazgo político y para apoyar a los partidos demócrata-cristianos. Lo mismo sucedió en cierta medida con los partidos conservadores o campesinos en las distintas organizaciones del campesinado para la defensa de sus intereses económicos y culturales. Estas condiciones han cambiado radicalmente. La clase obrera es mucho más compleja internamente que en el pasado, y en las sociedades in-

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dustriales avanzadas los obreros se están convirtiendo en minoría. Los empleados que antes se consideraban como «trabajadores de cuello blanco» son ahora un sector numeroso, complejo y diferenciado. Los sindicatos, por razones que no son fácilmente explicables, han perdido parte de su atractivo y afiliación. Su representación toma muchas formas, incluyendo elecciones para representantes de empresas que no exigen, puesto que son obligatorias, la misma participación activa en los sindicatos. Los cambios en la iglesia católica, especialmente después del Vaticano II (que legitimó un pluralismo de opciones ideológicas políticas dentro de la comunidad católica y nuevas formas de expresión religiosa y aceptó la creciente secularización, al tiempo que el ateísmo, secularismo y anticlericalismo militantes perdían atractivo), han llevado a la crisis y el desmantelamiento de las organizaciones de católicos y el compromiso de la Iglesia con los partidos demócratacristianos. Esto no significa que los partidos demócrata-cristianos existentes vayan a desaparecer, pero, como hemos visto en el sur de Europa y más recientemente en América Latina, la Iglesia no ha prestado su apoyo incondicional a los que querían revivir o fortalecer esos partidos. Si consideramos las funciones que los partidos (de afiliación masiva) tenían, descubrimos que han perdido muchas de ellas. Los partidos necesitaban militantes para realizar múltiples tareas, desde hacer campaña a la puerta de las fábricas hasta poner carteles, familiarizar a los con las posiciones ideológicas del partido o pagar cuotas para mantener su organización. Muchas de sus actividades proporcionaban un tipo de vida social que hoy ha perdido su atractivo, desde la cervecería local mencionada por Michels en su clásico estudio, donde los masculinos del partido se congregaban y pagaban sus cuotas, hasta la casa del pueblo y la Festa della Umanità, que sustituía a la fiesta alrededor de la iglesia del pueblo el día de la romería. Con todo, nuevas costumbres han surgido. Las vacaciones pagadas permiten a la gente ir a la playa o a la montaña. Los fines de semana la familia entera puede coger el coche para irse de excursión. La relación entre los sexos ha cambiado en la familia nuclear; las reuniones de los hombres solos han desaparecido, y mezclar la política con la familia y los niños no es lo mismo. Hoy los militantes y los votantes pueden recibir el mensaje del partido en la televisión directamente del liderazgo nacional o de los líderes que aspiran a la presidencia del gobierno, y la asistencia a los mítines, tan necesaria en el período entre las dos guerras

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mundiales, es cada vez menos importante. También son menos importantes las cuotas cuando hay una financiación pública, legal o ilegal, de los partidos. Por otra parte, los partidos creen cada vez más que su éxito depende de que atraigan al electorado más que un número pequeño, cada vez menor, de militantes. En realidad, los militantes hasta cierto punto han perdido su utilidad, y esto a su vez desanima la militancia. Estos cambios no son todos negativos, pero plantean nuevos problemas para los partidos políticos. Uno de ellos, al que nos referiremos más tarde, es cómo, sin un número significativo de militantes, podrán los partidos seleccionar entre sus a los que presentarán como candidatos a puestos en todos los niveles del gobierno. La situación absurda desde una perspectiva tradicional de que un partido pueda tener más puestos para llenar en el gobierno local, provincial y regional que no es ya algo irreal. A finales del siglo XIX y en gran parte de este siglo, las divisiones de clase eran rígidas, los estilos de vida, muy distintos, y las diferencias de educación, enormes. Las consideraciones de estatus, el esnobismo, conservaban a los que ascendían fieles a sus orígenes. La movilidad social, especialmente descendente, era baja. Incluso sin un agudo conflicto de clase y odios ideológicos la clase social servía para estructurar las opciones del electorado. Hoy la posición de clase social en las nuevas democracias no parece importar mucho a la hora de predecir la identificación política, la forma de situarse en una escala de izquierda a derecha y el propio voto, como han destacado Clark y Lipset. Los partidos no pueden contar con las mismas bases aseguradas de clase u otras bases electorales, y lo mismo puede decirse de las viejas divisorias verticales, las zuilen, «columnas», religioso-culturales de la política holandesa, como ha demostrado Andeweg. La gente hoy tiene una variedad de intereses mucho mayor de la que se deriva estrictamente de su posición en el mercado laboral. Tiene una segunda casa y le preocupan los impuestos; tiene algunas inversiones y por tanto está consciente de la economía no sólo como empleado y consumidor. Con una población que sabe leer y escribir en su mayoría y con el empleo asociado al uso de la palabra escrita, en sociedades multilingües la política lingüística puede afectar a las oportunidades de empleo y ascenso más que el mercado de trabajo. La prolongación de la vida y la extensión de la juventud —con la entrada retrasada en el mercado de trabajo y el descenso de la edad de votar a los 18 años (incluso a los 16 en Brasil)— dan

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una nueva dimensión a los temas relacionados con la edad, tales como las pensiones y el servicio militar. Con todos estos cambios es mucho más difícil articular un programa de partido y tratar de conseguir afiliados presentando temas simples y tradicionales de clase. Es también más difícil que en el pasado insistir en intereses específicos a nivel local. Con los medios de comunicación modernos, tan distintos de los tradicionales periódicos del partido de los años veinte y treinta, con anuncios televisivos o discursos de campaña electoral, en vez de carteles en diferentes barrios y campañas en centros locales o a las puertas de las fábricas, es mucho más difícil para los partidos y sus líderes segmentar su mensaje. Las posiciones detalladas del partido y los mensajes dirigidos muy específicamente que permitían por ejemplo a los nazis decir cosas muy distintas en diferentes contextos en los años treinta hoy son casi imposibles excepto en el caso de partidos con un tema único. Los partidos que quieren sumar grandes números de votos para gobernar un país se ven forzados a presentar un mensaje mucho más difuso y general. Un partido con una larga historia todavía puede ser percibido por algunos de sus militantes y votantes como el partido de los trabajadores, pero las nuevas generaciones de votantes tienen que identificarse con partidos que abarquen a todos. Una consecuencia de estos cambios será que los partidos tendrán que centrarse mucho más en temas específicos que pueden estar cambiando, y probablemente subrayar más la personalidad del líder del partido, su capacidad y carisma. Es fácil atribuir este proceso de personalización de la imagen del partido a la televisión, ignorando los demás cambios que hacen más importante para el votante el elegir a la persona que va a asumir la tarea de gobernar el país. En cierto sentido, en muchos países la democracia es más que nunca un proceso de elección de un gobierno, un primer ministro y, en sistemas presidenciales, una persona, lo que se aproxima más a la definición schumpeteriana de democracia. Una persona puede resultar atractiva saltando las barreras tradicionales de clase y partido, aunque en un sistema parlamentario los votantes todavía tendrían que votar por los candidatos de su partido para asegurarles una mayoría en el parlamento, mientras que en un sistema presidencialista pueden repartir sus votos entre un candidato presidencial de un partido y un candidato al legislativo de otro.

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Consecuencias del cambio en la naturaleza de los partidos Estos cambios en la naturaleza de los partidos, sus organizaciones y su mensaje plantean algunos serios problemas para las democracias modernas. Después de todo, los partidos no son solamente organizaciones para obtener los votos de un electorado; son también organizaciones para seleccionar y promocionar líderes para múltiples puestos, desde concejales hasta un primer ministro. De hecho, con la democratización de tantas instituciones, los partidos han obtenido un papel en muchos organismos no políticos como representantes de los ciudadanos. Ahora, si asumimos que el grupo de personas dispuestas a afiliarse a las organizaciones de un partido y a participar activamente en ellas, a gastar tiempo asistiendo a los mítines, los congresos y convenciones es probablemente menor, esta función de reclutamiento de élites políticas será más difícil de realizar. Es también dudoso que un partido con pocos pueda ser representativo de una sociedad más amplia, y según se vaya convirtiendo principalmente en un instrumento para conseguir un puesto, es más posible que las motivaciones de los que se unan a él puedan ser distintas que en el pasado. En las sociedades modernas, los partidos no pueden contar con cooptar a los notables locales tradicionales —terratenientes, médicos, farmacéuticos, abogados—, gente educada que vive de sus rentas dedicando parte del tiempo a la práctica de la abogacía o a la dirección de sus propiedades, ni tampoco pueden, como tantos partidos de masa, contar con los de toda la vida que combinan la afiliación al partido con un puesto en los sindicatos o el liderazgo de las organizaciones laicas de la Iglesia, con una mezcla de presiones ideológicas y sociales, como en el pasado. Si se añade que el cargo político es cada vez menos una actividad a tiempo parcial, y que va exigiendo de forma progresiva una dedicación completa, es muy probable que la profesionalización de la política aumente. La gente posiblemente vivirá menos para la política que de la política; las recompensas directa o indirectamente vinculadas al cargo se convertirán en la motivación central para el que se dedique a la política. Este cambio implica también una relación distinta con el liderazgo del partido. Ir como candidato en la lista del partido, ser promovido a un puesto más alto es más importante, y las oportunidades electorales dependen más de la organización que del atractivo personal del candidato, especialmente

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en sistemas de listas con representación proporcional. Es más, con la financiación pública de las centrales del partido aumenta el control de los líderes sobre los candidatos y representantes y la dependencia de éstos. Las tendencias oligárquicas en los partidos que Michels observó se ven reforzadas por nuevos y distintos mecanismos. En algunos casos la incompatibilidad legal entre ciertas actividades ocupacionales y el cargo electivo es muy posible que elimine otro sector de candidatos y que refuerce las tendencias hacia la profesionalización de la política. Crecientemente los partidos políticos se pueden convertir en organizaciones de personas con cargos y candidatos. Una respuesta a los dilemas derivados de esta transformación es proponer una mayor participación, más democracia interna en los partidos. Los que destacan el papel fundamental de la afiliación asumen que la política es suficientemente importante para un número suficiente de gente como para generar un deseo de participación, pero ya hemos apuntado algunos de los cambios sociales que pueden reducirla, excepto en ciertos momentos de crisis. La participación en los partidos puede ser lo que Albert Hirschman ha llamado shifting involvement, «implicación alternante», dirigida más a un tema concreto que al día a día de las organizaciones del partido. Es una cuestión no sólo de crear condiciones para una mayor participación, sino de encontrar gente dispuesta a dedicar tiempo a los asuntos del partido de manera voluntaria, sin retribución. En algunas sociedades las oportunidades de un cierto patronazgo, ventajas clientelísticas, facilidades para una cierta corrupción y otras parecidas pueden todavía motivar a la gente para que se afilie a un partido y se involucre en sus actividades, pero quizá no a aquellos a quienes los demócratas querrían ver implicados. Habrá siempre un cierto número de gente motivada ideológicamente, pero los partidos que siguen una política pragmática puede que no se sientan contentos con afiliados muy ideológicos. Necesitamos saber mucho más sobre las motivaciones que llevan a una persona a afiliarse hoy a un partido político y a mantenerse activa dentro de él. Sin este conocimiento no entenderemos los problemas de la democracia contemporánea. Cohesión y disciplina de partido y democracia Las democracias varían mucho en cuanto a la cohesión de los partidos políticos, el grado de disciplina de los grupos parlamentarios, el facciona-

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lismo en las fuerzas políticas, el número de correnti, la frecuencia con la que los representantes cambian de partido, etc. La forma de comportarse de los partidos y representantes en los parlamentos varía enormemente. Italia no es Suecia y Brasil no es el sur de Europa. Vistas desde algunos países, la unidad y disciplina de los partidos y su apoyo predecible a la política del gobierno son cualidades envidiables. Muchos politólogos norteamericanos consideran un sistema de partido más disciplinado algo deseable, mientras que los europeos se quejan con frecuencia de la rigidez y las consecuencias negativas de la disciplina de partido. Indudablemente, si los partidos tienen que producir gobiernos y apoyarlos en el cumplimiento de su programa político, una cierta unidad y disciplina son necesarias. La idea de que el ejecutivo tiene que convencer a cada miembro del Congreso para obtener su voto con el fin de aprobar una legislación básica parece una pérdida de tiempo y contribuye a explicar la importancia del patronazgo, el clientelismo e incluso la corrupción de la política en algunos países. El faccionalismo dentro del partido hace el gobierno muy difícil en algunas democracias. Por otra parte, podría argumentarse que la disciplina del partido en el parlamento y en los grupos parlamentarios, la unidad excesiva y la lealtad al liderazgo en los congresos del partido ahogan el debate y la vida interna, haciendo la política menos atractiva para personas independientes. Como Carl Schmitt observó hace muchos años en su crítica del parlamentarismo, la disciplina del partido debilita la función del parlamento como arena para el debate y la decisión. En las democracias modernas, el resultado de las votaciones en el parlamento se conoce prácticamente para toda la legislatura desde el momento en que se conoce la composición de los partidos de dicha legislatura. Los discursos se hacen más para la audiencia fuera del parlamento que para persuadir a la oposición; en realidad, los textos de los discursos a menudo se distribuyen antes de la sesión, y algunas veces nadie hace referencia a lo que ha dicho el que le ha precedido en el uso de la palabra. La ausencia en los debates es una consecuencia natural. La lógica del voto de confianza que requiere disciplina de partido para asegurar la estabilidad del gobierno fosiliza el proceso parlamentario. Quizá haya llegado el momento de separar los temas sobre los cuales el gobierno y/o la oposición deciden si un gobierno debería permanecer en el poder de aquellos en los que debería ser posible un debate razonable con

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libertad de voto para los del parlamento. En el debate sobre la capital de la Alemania unida, Bonn frente a Berlín, los partidos decidieron no imponer disciplina porque los legisladores tenían buenas razones para apoyar una u otra alternativa en función de los intereses de sus distritos. Resultó refrescante ver lo interesante, vivo y apasionado de los argumentos articulados por los parlamentarios. Quizá una clara distinción entre temas sobre los que gira la vida del gobierno y aquellos en los que hay lugar para diversidad de opiniones cruzando las líneas de partido podría hacer más viva la vida parlamentaria y cambiar algo la imagen de los políticos. La democracia se basa en dos principios que en parte están en conflicto, o por lo menos en tensión: la idea de representación y la idea de que el proceso democrático tiene que producir gobiernos coherentes. El primero asegura la independencia de los legisladores —representantes— incluso cuando son elegidos en una lista del partido por votantes que pueden ignorar (y que incluso no necesitan saber) quién es el candidato, sino tan sólo que apoyará ciertas medidas y a ciertos líderes. El segundo principio limita la autónoma de los representantes insistiendo en la disciplina de partido, la cohesión del partido, la lealtad al liderazgo. En realidad, el Congreso en los Estados Unidos (en su House of Representatives), con su distendida estructura del partido (en muchos sentidos una supervivencia de las concepciones tradicionales), representa un extremo, mientras que la rígida «partitocracia» en algunos parlamentos europeos representa el otro. Cada uno genera sus propias frustraciones para el ciudadano democrático y por tanto sus propios intentos de reforma. La separación entre los estudios sobre la política de Estados Unidos y la europea, la ausencia de estudios comparativos, ha contribuido a ignorar esta tensión. No hay una solución simple, especialmente en la forma de regular los asuntos parlamentarios (un área interesante para un estudio comparativo), que haría a la democracia representativa más legítima sin hacerla menos efectiva. Algunas de las consideraciones en este ensayo tratan de abordar este problema. Es importante tener en cuenta que los problemas de la democracia resultan distintos según se vean desde Capitol Hill o desde la Carrera de San Jerónimo. Una cuestión también importante es cómo funciona la democracia cuando un partido tiene la mayoría absoluta. Se nos ha dicho que la demo-

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cracia es el gobierno de la mayoría, pero la mayoría generada por los resultados electorales no es una mayoría en todos los temas que se pueden presentar en una legislatura. Cuando hay una mayoría absoluta, la adhesión estricta a un gobierno mayoritario, combinada con la disciplina de partido, dejan a la oposición con muy poca oportunidad de influir en el proceso político, de controlar el gobierno, de exponer incluso su corrupción de manera efectiva. La mayoría se convierte en un rodillo. Afortunadamente, en democracias con partidos múltiples, a menos que haya un sistema electoral de distritos uninominales, las mayorías absolutas son raras. Estamos acostumbrados a juicios negativos de los sistemas de partido múltiple y de gobiernos de coalición, especialmente cuando la representación proporcional asegura una cierta fragmentación de ésta. Los críticos subrayan una posibilidad mucho mayor de crisis e inestabilidad del gobierno, que los ciudadanos atribuyen principalmente a la ambición de los partidos y los políticos y a conflictos personales irresponsables. Esta visión se ve reforzada a menudo por la forma en la que los medios de comunicación presentan estas crisis, pero puede también reflejar el hecho de que distintos partidos representan diferentes puntos de vista en diversos asuntos; pueden colaborar en un gobierno en una serie de temas, pero en otros pueden diverger y disolver la coalición provocando cambios de coaliciones e incluso la disolución del parlamento. Podría, por tanto, argüirse que un gobierno de coalición proporciona una oportunidad mucho mayor para las minorías de presentar sus puntos de vista y de influir en el proceso político y evita las implicaciones que genera un estricto mayoritarismo, que a veces puede suponer que gobierne un pequeño grupo con un liderazgo oligárquico o el líder de un partido. El gobierno de coalición, incluso un líder con poder dentro de su partido, tendrá que prestar atención no sólo a los que dependen de él y le son leales, sino a líderes de otros partidos y a sus representantes. El resultado de la democracia tendría que centrarse no sólo en el proceso de formación de coaliciones o en la estabilidad del gobierno, sino en el input de distintos partidos en la política y en su capacidad de vetar algunas de las propuestas que merecen ser vetadas y de forzar al partido más fuerte a que preste atención a las opiniones de la minoría. Uno de los datos interesantes de estudios recientes es que los votantes prefieren partidos con mucha unidad y disciplina y están dispuestos a cas-

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tigar a toda formación política en la cual el debate interno muestre falta de unión, con facciones articuladas que defiendan distintos proyectos. Datos de encuestas realizadas por Noelle-Neumann en Alemania y otras españolas lo muestran. Este hecho coincide con mi afirmación de que el electorado hoy vota por un gobierno, por un primer ministro y por el partido que lo apoya, y que por tanto teme y rechaza partidos cuya falta de unión puede debilitarlos.


Este votante sería el ideal en una perspectiva schumpeteriana, pero si pensamos que la democracia es una oportunidad para discusión y debate, un proceso de formación de opinión basado en argumentos y una mente abierta, tal reacción negativa ante la discusión y el debate dentro de los partidos indudablemente puede contribuir a empobrecer la vida política y desanimar a las personas de talante independiente a que participen activamente en las formaciones políticas y se interesen por un escaño en los cuerpos representativos. El punto de equilibrio entre disciplina y debate libre dentro y entre partidos políticos con el fin de convencer a otros es una de las cuestiones centrales en las democracias modernas. Será todavía más central ahora que los partidos antidemocráticos no van a representar ya el papel de denunciadores de aquellos otros que convergen compitiendo por un centro moderado en el electorado. La democracia como gobierno pro tempore Una de las características fundamentales de la política democrática es que se basa en la celebración de elecciones a intervalos regulares. Se dice que el votante es libre el día de las elecciones, pero pierde algo de libertad después de ese día, con la expectativa sin embargo de que pasado un tiempo razonable podrá ejercer de nuevo su libertad. Los que pierden pueden esperar ganar dentro de un tiempo razonable si convencen a un número suficiente de sus conciudadanos. Los que hoy están en el poder mañana pueden estar en la oposición. Es un gobierno pro tempore. Ésta es una de las razones por las cuales la gente está dispuesta a aceptar un proceso democrático como forma de decidir quién gobernará y a asumir una política con la que puede no estar de acuerdo.

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De hecho surge una serie de interesantes cuestiones. ¿Con cuánta frecuencia deberían celebrarse elecciones? ¿Cuánto tiempo debería durar el mandato de los elegidos? ¿Debería haber límites para la reelección de los que ocupan puestos electivos?


Todas estas preguntas distinguen unas democracias de otras y merecen un análisis más sistemático y comparativo. Los ideales de libertad y participación parecerían sugerir que las elecciones deberían ser frecuentes, y hay incluso quien va más lejos y propone permitir que los cargos elegidos puedan ser revocados en cualquier momento. Por otra parte, queremos gobiernos democráticos eficaces, y esto significa que los elegidos deberían tener tiempo suficiente para familiarizarse con los problemas con los que se enfrentan, para formular medidas políticas y legislación y para implementar esas políticas de manera que los votantes puedan razonablemente recompensar o castigar su actuación. Si las elecciones se celebran con demasiada frecuencia, la eficacia puede resentirse y las responsabilidades son difíciles de asignar. En una época en la que las tareas de gobernar son cada vez más numerosas y complejas, el período de gobierno para los que han sido elegidos puede verse reducido demasiado por el proceso democrático. Incluso si un gabinete puede conservar su mayoría durante toda la legislatura y no ve necesidad de anticipar las elecciones por una u otra razón, el período de gobierno en muchas democracias es bastante corto. Los cuatro años normales se reducen con el tiempo que lleva prepararse para las nuevas elecciones. Por otra parte, los gobiernos hoy día se ven afectados no sólo por el resultado de las elecciones nacionales, sino por las elecciones regionales, que directa o indirectamente pueden alterar la capacidad de gobernar. El liderazgo del gobierno y los partidos tienen a veces que dedicar una atención excesiva a esas elecciones, haciendo campaña por los candidatos, evaluando los resultados y algunas veces cambiando el programa como resultado de un equilibrio de poder distinto en los organismos federales (como el Bundesrat alemán, cuya composición puede cambiar como resultado de las elecciones de los Länder). Todavía más importante, los líderes de opinión, los medios de comunicación e incluso los votantes á menudo consideran esas elecciones regionales como medio de castigar al partido en el poder a nivel nacional, y pueden usar los resultados para poner en duda la capacidad del gobierno para continuar trabajando eficazmente. En Europa hay

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que añadir a este «horario» de elecciones las elecciones al Parlamento europeo en Estrasburgo. Estas elecciones supranacionales no tienen consecuencias inmediatas para los votantes y muy a menudo se usan para expresar descontento frente a los gobiernos que se han elegido justo dos años antes.


Una vez más, los medios de comunicación interpretan estas elecciones como un voto de confianza o no confianza de los votantes al gobierno, y los líderes de los partidos tienen que volver a evaluar otra vez sus actuaciones a la vista de estos resultados. El problema es especialmente agudo en sistemas presidenciales, en los cuales las elecciones al Congreso y la presidencia tienen calendarios distintos. Si se resta todo el tiempo dedicado a esos diferentes niveles de elecciones y al análisis de sus implicaciones, podemos ver que el período para gobernar eficazmente se puede reducir de manera apreciable. Afortunadamente, los electorados no son tan volátiles. En algunos países han dado su confianza al mismo partido y a los mismos líderes durante varias elecciones, asegurando su continuidad y probablemente una cierta eficacia a la hora de formular e implementar un programa político. Esta ventaja se pierde cuando hay un principio de no reelección, como en muchos sistemas presidenciales, especialmente en la América Latina. Un presidente con éxito en su actuación puede no tener la oportunidad de continuar un programa político una vez terminado su mandato puesto que el individuo no puede ser reelegido. Algunas democracias van más lejos y excluyen la reelección de los legisladores, lo que sin duda reduce la acumulación de experiencia en la clase política a lo largo de un continuo trabajo en comités para tratar problemas específicos durante un largo período de tiempo. Aunque tenemos datos empíricos sobre la continuidad y cambio de las élites políticas, los gobiernos, parlamentos y partidos, no hemos pensado en las implicaciones de estos fenómenos, y mucho menos los hemos estudiado sistemáticamente. El debate fluctúa entre, por una parte, indignación por la formación de una oligarquía y, por otra, apreciación de una cultura política en la cual las relaciones personales entre los líderes políticos facilitan la resolución de conflictos y valoración de la acumulación de experiencia y conocimiento que resulta en un gobierno mejor. Son estas dimensiones las que necesitamos para comparar mucho más sistemáticamente la amplia gama de democracias.

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¿Es más democracia la respuesta a los problemas de la democracia?


La casi universal legitimidad del principio democrático en la política puede muy bien producir una demanda creciente de democratización de las instituciones, aparte de las del Estado. Tal demanda tiene implicaciones muy distintas en el contexto de diferentes democracias y distintas sociedades y culturas, y nuestro entusiasmo por el método democrático no debe dejar sin analizar esta demanda en sus consecuencias anticipadas —e incluso más, no anticipadas por sus promotores pero no inanticipables—. Hay que prestar una profunda atención a la naturaleza de las distintas instituciones en la sociedad y determinar hasta qué punto la toma de decisiones en ellas puede y debe verse sujeta a procedimientos democráticos. Un sistema político nacional no es equivalente a las estructuras que gobiernan iglesias, universidades, ejércitos, empresas, instituciones culturales, periódicos, etc. Hay buenas razones para cuestionar si se puede aplicar a estas instituciones más limitadas los procedimientos democráticos basados en la igualdad de todos los (o de todos los afectados por las decisiones de esas instituciones). No voy a discutir todos estos problemas, pero quisiera subrayar algunas de las implicaciones para la democracia política y los distintos tipos de democracia política que brotan de la democratización de una amplia gama de instituciones. En sociedades muy politizadas y conflictivas, especialmente en momentos de profunda crisis política, la democratización de las instituciones no gubernamentales es muy posible que introduzca los conflictos de la sociedad en su conjunto en ambientes que antes no habían sido políticos, en los que los criterios de competencia profesional o de dedicación a la labor deberían prevalecer. Un conflicto que a nivel político puede ser tolerable (incluso aunque cree tensiones personales), si se le traslada a todas las esferas, especialmente a aquellas en las que la gente se ve involucrada diariamente, puede contribuir a una mayor polarización. La ampliación del proceso democrático a una gran variedad de contextos puede muy bien producir un proceso de Gleichschaltung, un término nazi que describe bien la sincronización, la transformación al mismo tipo de voltaje de todas las instituciones, propia del totalitarismo. De hecho, el éxito del nazismo en su marcha hacia el poder se vio facilitado por el control de muchas organiza-

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ciones funcionales y asociaciones voluntarias por jóvenes activistas nazis, antes de que Hitler conquistara el poder del estado.


Un movimiento político en una situación de crisis es muy posible que apele a sus seguidores para que voten incluso en instituciones en las cuales antes no había demostrado mucho interés, con el fin de ampliar su base. Un ejemplo clásico es el proceso mediante el cual de la Glaubensbewegung deutscher Christen (un partido en la iglesia protestante pronazi) se apoderaron de muchas de las iglesias protestantes establecidas en las elecciones de la Iglesia en 1933. El propio Hitler, católico, en vísperas de esas elecciones hizo un llamamiento a favor de los candidatos pronazis, y mucha gente que probablemente nunca iba a la iglesia pero que tenía derecho a votar (como cristianos bautizados) siguió ese mensaje. Sólo la valiente resistencia de una minoría de pastores y laicos decididos y la amenaza de un cisma neutralizaron la maniobra. Lo mismo sucede con los movimientos nacionalistas y étnicos en muchas partes del mundo. En sociedades más estables y políticamente apáticas las consecuencias puede que no sean tan dramáticas. Sin embargo, en ausencia de otros grupos organizados podría esperarse que los partidos políticos presentaran a sus candidatos para esos puestos representativos en muchas organizaciones, y los liderazgos elegidos pueden muy bien reflejar la distribución de preferencias políticas en la sociedad antes que la elección de personas especialmente motivadas y calificadas para dirigir esas organizaciones. La democratización en este caso facilitaría la penetración de los partidos en una amplia gama de instituciones, directa o indirectamente, aumentando así el potencial para clientelismo y patronazgo en la sociedad. El problema es relevante para nuestro análisis del pluralismo en sociedades modernas. El pluralismo y la diversidad de opiniones entre ciudadanos individuales no son suficientes para garantizar una sociedad plural en su totalidad. Tal sociedad requiere un gran número de instituciones muy diversas y plurales, que representen distintas tradiciones y valores que no respondan al mismo clima de opinión en la sociedad en su conjunto. Así como muchas constituciones democráticas establecen la renovación parcial en un momento dado de las instituciones representativas para prevenir verse arrastradas por cambios repentinos de opinión,

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hay que preguntarse si el pluralismo de instituciones intermedias —con sus diversos principios de organización, sus propios procesos de selección de élite, su relativa autonomía frente a los deseos de sus y especialmente de mayorías temporales entre ellos— no sería necesario para asegurar la independencia de esas organizaciones ante el poder político y su capacidad para resistir una potencial tiranía de la mayoría y mantener valores que pueden ser temporalmente discutidos. El hecho de que las iglesias tengan sus propios principios de legitimidad y gobierno (por ejemplo, el vínculo de la iglesia católica con el papa) les permite evitar responder a las presiones de las autoridades políticas e incluso en ocasiones mantenerse firmes en sus exigencias. Lo mismo puede decirse de las universidades, los consejos de bancos centrales autónomos e incluso de algunos casos del mundo militar. Politizar todas estas instituciones, en una democracia muy estable y no polarizada, puede suponer tan sólo un modesto peligro para el pluralismo social, cultural y político, pero en una sociedad con un alto nivel de polarización puede resultar desastroso y contribuir a que una fuerza antidemocrática se haga con el control del estado. Podría incluso aducirse que el pluralismo de opiniones de los ciudadanos está indirectamente mantenido por sus vinculaciones con instituciones no dominadas por el mismo clima de opinión general imperante. El hecho de que distintos intereses controlen diferentes periódicos, y que éstos no reflejen necesariamente la opinión de la mayoría de los periodistas profesionales, incluso de su propio equipo, nos permite conocer la posición de los que han creado y mantienen esos periódicos. La penetración de partidos, directa o indirectamente, en instituciones en una sociedad comparativamente estructurada puede favorecer la mediocridad. Más que elegir una alternativa, ya sea un proyecto o una medida política, la aplicación de criterios de proporcionalidad dará a cada sector una parte (en el momento o a lo largo del tiempo). Esto puede descalificar a los líderes potenciales más destacados (de los sectores no adecuados) o excluir toda elección o alternativa controvertida. Una fundación puede estar dispuesta a apoyar un proyecto de investigación, pero una vez que los partidos tengan representación, en su consejo de istración habría que considerar objeciones partidistas, y sería preferible inclinarse por propuestas menos «sensibles».

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Por otra parte, es bien sabido que hay menos gente interesada en participar y seguir una carrera dentro de organizaciones voluntarias e instituciones intermedias que en la política electoral nacional, y hay suficiente evidencia de que esas organizaciones es muy posible que tengan un liderazgo oligárquico debido a la apatía de sus . El pluralismo se fortalecerá no por la representación proporcional en gran número de instituciones sociales, sino por la existencia de muchas instituciones diversas con sus propios valores y tradiciones distintas. Es el pluralismo de las instituciones más que el pluralismo en las instituciones lo que sirve de soporte a una sociedad plural.


Élites en sociedades democráticas Otro tema íntimamente relacionado con la vida interna de los partidos políticos es el de las élites en sociedades democráticas. ¿Quiénes son las personas que nos van a gobernar en democracias contemporáneas? y ¿cuáles son los mecanismos para su elección o (a menudo más exactamente) su autopresentación para un cargo político? El estudio de las élites ha sido un tema central de los escritos de Pareto, Mosca, Michels, Aron, C. Wright Mills y muchos otros. Sin embargo, el campo no ha sido tan fructífero para el estudio de la política democrática como habríamos deseado. La mayor parte de los estudios se han centrado en la representatividad de las élites en términos de características tales como clase, sexo, origen regional o étnico y movilidad social, reflejando una preocupación por igualdad de oportunidades. La relativa accesibilidad de información biográfica de este tipo ha contribuido a este enfoque. Sin embargo, más importante quizá que quién es la élite en términos de estas características son preguntas sobre la calidad de esas élites, sus motivaciones y su papel en sistemas políticos democráticos, que no pueden contestarse con unos datos biográficos básicos. Necesitamos estudios mucho más cuidadosos de sus valores y actitudes, incentivos y dudas para dedicarse a la política, recompensas y costes de la actividad política, vínculos entre políticos y sociedad, la forma en la que los partidos eligen y rechazan a las personas con vocación política, la secuencia vertical de puestos mediante la cual los políticos suben dentro del partido y los caminos horizontales a través de los cuales entraron en el gobierno. Necesitamos comparar las democracias en todas estas dimensio-

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nes mucho más sistemáticamente más que centrarnos en unos cuantos partidos. Pensemos en la cantidad de estudios dedicados en los últimos años al eurocomunismo o a los Verdes, al liderazgo en movimientos de protesta, comparados con la relativa escasez de investigación sobre partidos en el gobierno y las élites en sus cargos. Escuchamos las quejas sobre la profesionalización de la política, la corrupción de la política o el carácter oligárquico del liderazgo, pero muy pocas preguntas sobre la política como vocación. Cuando estudiamos las élites políticas descubrimos que frecuentemente sus representantes vienen de familias en las que hay una tradición de interés por la política, a veces en varias generaciones e incluso en regímenes diferentes. Para dar un ejemplo: entre los líderes de la oposición democrática y de los partidos democráticos en España, varios estaban relacionados con personas políticamente activas en el régimen de Franco. La reacción simple, explícita o implícita, es de desconsuelo o de indignación ante tendencias oligárquicas, más que examinar cómo una cierta concepción del servicio público puede transmitirse en la familia. Lo mismo puede decirse de la investigación que descubre el solapamiento entre élites, el movimiento (el ir y venir) entre negocios y política, la sobrerrepresentación de ciertas ocupaciones, como profesor de universidad, en las élites políticas en algunas democracias. Habría que investigar más a fondo lo que estas experiencias en otras áreas de la vida social aportan a la arena política y la comprensión valiosa del proceso político que aportan a esas otras actividades los que han ocupado puestos políticos. La presunción implícita es que la política en el proceso siempre pierde su autonomía frente a la sociedad y que los grupos de los que vienen los políticos y a los que vuelven son los únicos beneficiarios del intercambio. Esto indudablemente es cierto en muchos casos; la corrupción y tráfico de influencias son rasgos de la política democrática que hay que denunciar y prevenir. Pero también cabe preguntarse: si se hace todo puesto político incompatible con otras actividades, especialmente en nuestras sociedades, cada vez más burocráticas, ¿de dónde vendrán las élites políticas? Quizá habría que plantearse si no sería deseable que se animara a personas con años de experiencia en otros ámbitos profesionales a que se dedicaran a la política, lo mismo que se debería animar a que vuelvan al mundo profesional a aquellos que han pasado algunos años en ella. La política está conce-

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bida como un servicio a la comunidad y cada vez más es una ocupación que requiere jornada completa, y por tanto habría que preguntarse cómo será posible que la gente deje su cargo a menos que se creen mecanismos para urgir y facilitar su regreso a otras actividades. El problema de la posibilidad de simultanear ciertas ocupaciones con la política, de alternarla con otras actividades y el reclutamiento de las élites políticas estaba ya al principio de la lista de temas importantes a investigar cuando Max Weber escribió sobre la política como vocación, pero desde entonces se ha agudizado. Leyes rígidas sobre la incompatibilidad de puestos en la sociedad y un cargo político suenan muy democráticas y dirigidas a garantizar el interés público, pero pueden llevar al otro peligro ya citado, la transformación de la política en una ocupación para toda la vida y de dedicación exclusiva, lo que haría a la élite política menos representativa de la sociedad en general y más aislada en sus preocupaciones, mucho más dependiente del liderazgo del partido y menos independiente en sus opiniones. El político que cuando no está de acuerdo con la política de los líderes de su partido está dispuesto a dimitir nos impresiona. Sin embargo, al mismo tiempo estamos dispuestos a limitar las oportunidades para que pueda salir de la política. Queremos una élite política viva y abierta, pero por una serie de mecanismos y reglas dentro de los partidos políticos, con el fin de evitar la existencia de una clase dirigente, podemos crear un stratum gobernante. Necesitamos pensar mucho más sobre estos problemas, y para hacerlo precisamos más datos y por tanto más investigación sistemática sobre élites políticas en todos los niveles del gobierno, incluyendo una sólida investigación sobre los líderes políticos (de la que puede disponerse sólo cuando dejan el cargo). El estudio de las élites políticas no puede y no debería ser un estudio aislado del de otras élites, ya que asumimos que una élite democráticamente representativa debería tener lazos estrechos con todos los sectores de la sociedad para que pudiera inyectar en el proceso de toma de decisiones las aspiraciones e intereses de toda o de la mayor parte posible de ésta. Sabemos muy poco sobre cómo los políticos en distintas sociedades, en diferentes partidos y cargos, combinan las múltiples y conflictivas exigencias que les supone el puesto, la participación en organismos representativos, el liderazgo en las organizaciones del partido, el o con los votan-

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tes y medios de comunicación, las campañas electorales y otras obligaciones, aparte de los intereses profesionales o personales. Tan sólo un dietario con el tiempo dedicado a todas las actividades en la vida de un político democrático iluminaría la carga que supone y las tensiones entre estos distintos papeles que algunas veces pueden explicar los fallos que percibimos en la clase política. Deberíamos también tratar de comprender mejor hasta qué punto nuestra sociedad, ansiosa de escándalos, irrumpe en la vida privada de los políticos, sin olvidar la invasión de la intimidad que va asociada a las amenazas de terrorismo en muchas sociedades. Una descripción adecuada de todas estas dimensiones de la vida de los políticos y del impacto en su vida personal y familiar quizá nos haría preguntarnos cómo hay quien se dedica a la política y podríamos comprender mejor por qué hay una aparente crisis en la calidad del liderazgo político. Sin pretender que los tiempos pasados eran mejores, convendría recordar que incluso a principios de siglo muchos políticos tenían la vida asegurada por fortunas personales y por su papel como notables locales y que los cargos públicos exigían sólo una atención parcial, a veces asociada con considerables placeres derivados de una vida social que contribuían a una atmósfera política relajada y que un electorado no populista no percibía como derroche. Un buen ejemplo con dos casos extremos sería el Congreso de Viena o Berlín en el siglo XIX y los encuentros de los jefes de Estado en los balnearios de Europa y las negociaciones internacionales contemporáneas, como la conferencia de Madrid o las cumbres anuales de las siete potencias industriales. Quizá la raíz de algunos de los fallos de nuestros políticos en sus vidas privadas haya que buscarla en las tensiones derivadas de la vida pública a la que cada vez están más sujetos. Éste es un tema en el que los politólogos, sociólogos e incluso psicólogos deberían colaborar con investigaciones comparativas. Este problema está relacionado con la necesidad de más investigación sobre la percepción que los ciudadanos de países democráticos tienen del papel y las exigencias que recaen en los políticos. En muchas democracias encontramos un creciente cinismo y desconfianza de los políticos, lo cual en cierta medida está justificado pero es también resultado de expectativas equivocadas y de la forma en que los medios de comunicación caracterizan a los políticos. Hay un abismo entre la legitimidad de las instituciones democráticas y la profunda crítica de su actuación y de los representantes, lo que Lipset y Schneider han llamado «el confidence gap», la discrepancia en

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la confianza en las instituciones y la exagerada desconfianza en las personas. Cuanto más sea la democracia una alternativa no discutida que haya que defender a pesar de sus limitaciones, más intensos probablemente se harán esos sentimientos y mayor posibilidad habrá de que produzcan reformas bien intencionadas basadas en un entendimiento insuficiente de cómo funcionan las instituciones democráticas, con consecuencias no anticipadas y deseables. Puede que hayamos agotado la fecundidad intelectual del estudio del comportamiento electoral. En el estudio de las democracias puede que tengamos que considerar temas más complejos, tales como la percepción del liderazgo y el funcionamiento de una serie de instituciones democráticas, sin recaer en la trampa de creer que la crítica de los que ocupan cargos y de la labor de las instituciones es necesariamente signo de crisis de la democracia.


El coste de la democracia Uno de los problemas que está afectando a la credibilidad de los líderes democráticos, de los partidos e indirectamente de las instituciones democráticas es la corrupción o la aparente corrupción ligada a la financiación del proceso democrático. Es éste un tema complejo que se presta a la demagogia y la crítica fácil. Lo cierto es que la democracia hoy cuesta mucho dinero. En una sociedad con una población numerosa, que vive en grandes ciudades, que adquiere su información política no a través de os personales sino a través de los medios de comunicación de masas, en una sociedad donde los partidos necesitan una organización burocrática adecuada para servir a sus representantes y a sus afiliados, el proceso democrático requiere grandes cantidades de dinero. Cada uno de los partidos tiene que disponer de esos fondos para poder competir en pie de igualdad con los demás. El problema se ha agravado al irse haciendo la actividad política cada vez más profesional, más a tiempo completo, dejando de ser una ocupación secundaria. Una solución que tiene muchos defensores y que se ha institucionalizado en mayor o menor medida en muchas democracias es la financiación pública de los partidos y de las campañas electorales, directa o indirecta, por exenciones de franqueo y por gratuito a los medios de informa-

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ción como la televisión. Es un cambio fundamental en la concepción de lo que es el partido político que supone una transformación en un ente público, parte de la estructura de poder del Estado, y no una expresión espontánea e independiente de la sociedad civil. La inclusión de los partidos en el presupuesto público significa que el contribuyente se ve obligado a financiar a los partidos que no ha votado. Aunque la proporcionalidad con los votos puede asegurar una cierta equidad, la proporcionalidad con los escaños, que reflejan las inevitables diferencias en la ley electoral para asegurar la gobernabilidad, ciertamente discrimina a aquellos que votan a partidos que no tienen representación. La financiación pública tiene también la consecuencia indirecta de congelar el sistema de partidos ya que hace difícil la articulación de nuevas fuerzas políticas y su esfuerzo para llegar a la sociedad. Además, en muchas sociedades los fondos públicos van a la organización central del partido y por tanto consolidan el control de las oligarquías partidistas sobre los representantes y las organizaciones locales. Aunque probablemente inevitable y en parte justificable, la financiación pública tiende también a fomentar la falta de participación y apatía entre los ciudadanos, así como el desinterés de los partidos en llegar a ellos para obtener contribuciones. Teóricamente el objetivo de la financiación pública es independizar a los partidos y a sus líderes de intereses concretos y presuntamente mezquinos y egoístas en la sociedad que tienen recursos económicos, ya sean personas con una fortuna personal, organizaciones patronales, sindicales, de agricultores, etcétera, o incluso asociaciones voluntarias con recursos. Esta crítica de los intereses concretos olvida el hecho de que la sociedad está compuesta de esa multitud de intereses concretos en conflicto, y que una de las funciones de la democracia es representarlos y no sólo a individuos aislados de cualquier relación con organizaciones e intereses. Surge así un conflicto difícil de resolver a nivel teórico y aun más en la realidad práctica de la democracia. Una de las razones de la complejidad del problema es que los ciudadanos, por las razones que sean, no están dispuestos a contribuir adecuadamente con sus cuotas y sus donativos al mantenimiento de los partidos, y éstos por tanto no pueden depender de sus electores o sus afiliados para una financiación modesta y razonable, que no implique comprar favores por parte de los contribuyentes a la caja de los partidos. Al mismo tiempo

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se ha producido el fenómeno, que discutimos en otro lugar, de la baja afiliación a los partidos y con ello la imposibilidad de contar en las campañas electorales con la actividad voluntaria de los militantes para poner carteles, ir de puerta en puerta, hablar con los vecinos, demostrar públicamente su identificación con los partidos, etc. No cabe duda de que una de las tareas de los partidos políticos es fomentar esa participación voluntaria de la sociedad en el proceso democrático a través de los mismos partidos.


Paradójicamente, la ideología hostil a los intereses de grupo reflejada en las limitaciones impuestas a las contribuciones de grupos organizados a la actividad política y a los partidos lleva a que esta contribución quede enmascarada y se realice de un modo ilegal, lo que da lugar a muchas de las corruptelas que constantemente se descubren en las democracias. Una regulación sensata de la publicidad de las contribuciones dentro de unos límites de grupos organizados y la libertad de sus para contribuir o no a la actividad política podrían ser una solución parcial. Lo cierto es que todo lo que se haga para reducir el gasto en el proceso democrático e inducir una mayor espontaneidad y actividad a favor del mantenimiento de los partidos por parte de sus afiliados y sus votantes, así como la publicidad en torno tanto al gasto como a las contribuciones, la honestidad y la gestión de esos fondos, son temas con los que tienen que enfrentarse los partidos si no quieren que pierda legitimidad el proceso democrático. Esa publicidad debería empezar por explicar al ciudadano que no puede haber partidos, elecciones, campañas para llegar a él sin dinero, y que es su responsabilidad contribuir a ese proceso democrático. Y ello exige que las cuentas sean públicas y claras y que se ita honestamente que la democracia es cara, que cuesta dinero y que es la obligación y el derecho de los ciudadanos contribuir al funcionamiento del proceso democrático, libremente, sin esperar beneficios directos o personales, sin clientelismo y sin corrupción, pero al mismo tiempo exigiendo una representación de sus intereses colectivos. Estados, naciones y democracia La desintegración de Yugoslavia y de la Unión Soviética, los esfuerzos por crear nuevos estados de sus fragmentos y la crisis de estados multina-

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cionales democráticos, como Checoslovaquia, hacen que el tema de la construcción de estados y naciones y la democracia deba ocupar un lugar preferente. Aunque se suele hablar de que están surgiendo nuevas naciones, lo cierto es que las nuevas unidades políticas tienen las fronteras históricas de las repúblicas federales diseñadas bajo Tito y muchas veces por Stalin y no responden a las fronteras étnicas, lingüísticas, culturales o históricas. Se trata, pues, de la «construcción» de nuevos estados democráticos, que no siempre serán estados nación sino estados multinacionales. La relación entre dos ideas que en teoría eran parte del mismo proceso dinámico, democratización y autodeterminación, ha permanecido en gran medida sin analizar. En el siglo XIX, cuando algunas de las nuevas naciones de Europa se crearon de la desintegración de las antiguas estructuras imperiales o transnacionales, como el Imperio otomano en los Balcanes o la Confederación de estados alemanes en los restos del Sacro Imperio Germánico, la identificación entre las ideas nacionales y las democráticas parecía plausible. Los conflictos entre los dos objetivos que caracterizarían el siglo XX —cuando el nacionalismo en muchas partes del mundo era más importante para las élites y los pueblos que la democracia— no se percibían todavía. La construcción del estado italiano sobre la base de la edificación de una nación italiana parecía abrir las puertas también a la democratización, aunque los dos procesos no fueran siempre sincrónicos. La unificación alemana después de 1848 mostró ya cómo la construcción de una nación alemana y un estado nacional contribuyó al fracaso o al retraso del proceso de democratización; ciertamente algunos estados alemanes habrían avanzado más hacia la democratización que la alemania imperial. Tampoco hay que olvidar hasta qué punto los movimientos «pan» —pangermanismo, paneslavismo, etc.— contribuyeron a los desastres de las dos guerras mundiales, al éxito del fascismo y el nazismo y a la crisis de la democracia en los años veinte y treinta. En muchas partes del mundo el nacionalismo y el éxito de la unificación nacional, la conquista de tierras irredentas, la imposición de una homogeneidad nacional, cultural y lingüística a las minorías eran más importantes que la creación de estados democráticos en los que todos los ciudadanos, independientemente de su identidad nacional, cultural o lingüística, pudieran participar libremente. El nacionalismo contribuyó a que llegaran al poder gobernantes autoritarios y a apoyar su gobierno. Es sig-

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nificativo que el concepto de libertad se transfirió de la libertad individual a la libertad de la nación, y que uno de los congresos del partido nazi en Nuremberg se llamara el Reichsparteitag der Freiheit (Congreso del Partido de la Libertad), apelando a la libertad de la nación para justificar la falta de libertad de los ciudadanos. No hay que olvidar que la democracia es una forma de organizar la vida política en un Estado; a menos que la gente se identifique con ese Estado y esté dispuesta a participar en él eligiendo pacíficamente a los que les van a representar y gobernar, la democracia no es posible.


La simple solución, a veces muy ingenua, de los defensores del principio de autodeterminación es que todos los estados deberían ser estados nación, que todo grupo que siente que es una nación debería tener también derecho a ser un estado. Todo parece fácil cuando las fronteras históricas legales del estado enmarcan una población «nacionalmente» homogénea, lo que sin embargo no es el caso en la mayoría de los estados del mundo. Sir W. Ivor Jennings, un gran constitucionalista británico, formuló el problema cuando escribió sobre el principio de autodeterminación: «Superficialmente parece razonable: dejemos al pueblo decidir. De hecho era ridículo porque el pueblo no puede decidir hasta que alguien decide quién es el pueblo». En la práctica, esto significa definir un territorio en el cual «el pueblo», o una mayoría (¿50,1 por 100?, o quizá una mayoría cualificada; pero ¿de cuántos?), decidirá. La realidad de poblaciones dispersas, de gente con identificación nacional potencial diferente que vive entremezclada en la misma área, la composición étnica distinta de las ciudades y el campo hacen que la aplicación de un método «democrático» para conseguir la autodeterminación y construir una nación sea inviable o extremadamente costosa. A menos que el nuevo «estado nacional» ita que es también un «estado multinacional», negando «autodeterminación» a un cierto número de sus ciudadanos pero respetando sus culturas, el principio puede llevar a conflictos trágicos. Los nacionalistas ignoran además que la gente puede tener una «identidad nacional» dual, identificándose tanto con una nación cultural como con un estado no idéntico a la nación, y que las identidades pueden cambiar con el tiempo. Satisfacer los principios de autodeterminación nacio-

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nal y la toma de decisiones democrática está muy lejos de ser fácil, y puede muy bien llevar a resultados absurdos que sólo podrán exacerbar los conflictos en el futuro. Robert Dahl expone muy bien el problema: «El hecho es que uno no puede decidir desde la teoría democrática lo que constituye una unidad adecuada para el proceso democrático. Como el principio de la mayoría, el proceso democrático presupone una unidad. Los criterios del proceso democrático presuponen la legitimidad de la propia unidad. Si la unidad no es una adecuada y legítima, no puede hacerse legítima simplemente por procedimientos democráticos».


Las dificultades en realidad eran visibles hacía mucho tiempo, desde que los socialistas norteamericanos trataron de aplicar el principio de autodeterminación después de la Primera Guerra Mundial. R. Lansing, un consejero del presidente Wilson, escribió que la autodeterminación «es una de esas declaraciones de principio que suena verdadera, que en abstracto puede ser verdad y que atrae poderosamente al innato sentido moral y a la concepción de la justicia natural, pero que, cuanto se trata de aplicarlo a cada caso concreto, se convierte en una fuente de inestabilidad política y de desorden interno, y frecuentemente en causa de rebeliones».

El propio Wilson, en un testimonio ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado americano, dijo: «Cuando yo pronuncié estas palabras (“que todas las naciones tenían derecho a autodeterminación”), las dije sin el conocimiento de que las nacionalidades existían, que nos llegan día a día... Ustedes no pueden saber y no pueden apreciar la ansiedad que he experimentado como resultado de los millones de gente que han visto surgir sus esperanzas por lo que yo había dicho».

Quizá la resistencia de tantos líderes democráticos a apoyar el principio cuando se enfrentan con la quiebra de un Estado multinacional como Yugoslavia o un imperio como el de la Unión Soviética o las exigencias de minorías en la India refleja esta experiencia y las lecciones extraídas de ella. Sin embargo, hace más imperativo que nunca el estudiar cómo estados democráticos pueden manejar estos problemas con éxito, ser genuinamente multinacionales y multiculturales, reconocer y proteger a las minorías y generar lealtades no incompatibles con identidades culturales. Esto

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puede llevarnos a cuestionar el ideal del «Estado nación» y a valorar la consolidación de la democracia liberal más que la integración «nacional». En vista de las dudas de los científicos sociales para creer en la viabilidad de estados democráticos multinacionales, es paradójico que estemos considerando la democratización total de organizaciones transnacionales como la Comunidad Europea, gobernada ahora por representantes de los estados . Hay un Parlamento europeo en Estrasburgo elegido directamente por los ciudadanos de los países , en gran medida de acuerdo con los principales partidos en cada uno de ellos, pero que hasta ahora ha tenido unos poderes limitados y ante el cual Bruselas todavía no tiene que responder. La política de la Comunidad Europea no es producto de las mayorías en el parlamento, sino de negociaciones entre gobiernos.


La discusión precedente sobre la relación entre nacionalismo, democracia y construcción de los estados modernos nos lleva a plantearnos otra tipología de regímenes democráticos. Tenemos al menos los siguientes tipos de países democráticos: 1) Los estados nación democráticos. Hay un número muy limitado de países que encajan totalmente en la idea de comunidad nacional, en la que todos los ciudadanos comparten una cultura, una lengua y una identidad común y que, al mismo tiempo, han logrado una estabilidad democrática. Con un criterio estricto, es decir, la ausencia de cualquier minoría lingüística, cultural o étnica, el número de estados que encajan en este tipo es sorprendentemente pequeño. Posiblemente se limite a Portugal, el más antiguo Estado nación europeo, Alemania, Austria y Uruguay. Noruega y Suecia casi satisfacen ese criterio, con una minoría sami que representa un porcentaje mínimo de la población, que vive en zonas poco pobladas y algunas de cuyas instituciones y tradiciones distintivas han sido reconocidas sin problema. Se podrían añadir países como Argentina y Chile, donde las minorías indígenas representan una parte muy pequeña de la población que ciertamente merece atención, pero que no plantea problemas importantes en el orden político de estados nación consolidados. 2) Democracias que son estados históricos cuya existencia se remonta al siglo XIX, que han hecho una transición a la democracia hace muchas décadas, que han sido capaces de incorporar a la vida nacional a las mino-

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rías no muy numerosas con una identidad cultural distintiva y cuyos vecinos no plantean problemas de irredentismo. El ejemplo más destacado es Finlandia. Por las circunstancias históricas se le podría sumar Nueva Zelanda y Australia, que se enfrentan con el reconocimiento de los derechos de las minorías indígenas (sobre todo los maoríes en Nueva Zelanda), pero donde ni el número ni la entidad de esas minorías plantean el problema de un nacionalismo secesionista. Aunque en un determinado momento los nacionalismos periféricos en Bretaña, Occitania y el País Vasco podrían aparecer como un desafío a la identidad de Estado y nación en Francia, y Córcega representa un problema serio para el sistema político francés, no cabe duda de que la inmensa mayoría de la población identifica el estado y la nación y la democracia, y que esos problemas no deberían ser obstáculo para una solución que garantice ciertos derechos a las minorías. Finlandia, con la minoría sueca, es quizá el mejor ejemplo de cómo en un marco democrático se pueden resolver estos problemas, aunque sea una realidad más reciente. Italia con las regiones de estatuto especial ha sido capaz de integrar en el sistema político a los habitantes del alto Adigio de cultura alemana y a los del Vall d’Aosta, y con algo más de dificultad a los eslavos de Friuli y Venezia Gulia en la zona fronteriza con Yugoslavia. Esa integración ha sido posible dentro del marco democrático porque los países vecinos, Francia, Austria y Yugoslavia, han renunciado a fomentar demandas secesionistas e irredentistas, y el número de habitantes de estas regiones y la prosperidad italiana han facilitado su integración en una democracia que para la inmensa mayoría de los italianos es un Estado nación. Lo mismo cabría decir de Dinamarca, donde la minoría alemana goza de ciertos derechos, como la minoría danesa en Alemania, en la zona fronteriza con poblaciones mixtas. En este caso también el abandono de posiciones nacionalistas por parte de países vecinos ha permitido la coexistencia de minorías dentro de un marco democrático. 3) Los estados democráticos plenamente legítimos para la inmensa mayoría de sus habitantes y que no son, estrictamente hablando, estados nación. Aunque se podría hablar de un nacionalismo estatal más que basado en la integración cultural y lingüística, tenemos a Estados Unidos, que Hannah Arendt describe en algún lugar como anacional. La democracia americana, fruto de un proceso histórico de inmigraciones masivas en el pasado y en el presente, sin una población originaria plenamente dominante que tratara de imponer una idea de nación y que basa su legitimi-

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dad más en las instituciones políticas que en la integración cultural, aunque ésta no estuviera ausente en el proceso de construcción del país, es un caso especial. Esa excepcionalidad de los Estados Unidos hace peligroso y difícil extrapolar su experiencia a otros países y a una futura Comunidad Europea. 4) Estados multinacionales o parcialmente multinacionales y democráticos. Es éste un grupo de países que merecen especial atención a la vista del carácter multinacional de muchos de los estados que están surgiendo de la desintegración de la Unión Soviética y de varios estados en los Balcanes y en los países bálticos. Desde la perspectiva de los que creen que el Estado debe ser un Estado nación, es decir, desde la visión del nacionalista, estos estados son un compromiso inestable, condenado más pronto o más tarde a la desintegración y a la constitución de nuevos estados nación. Para otros, son un ejemplo de cómo en el contexto de instituciones democráticas basadas en la libertad, el pluralismo, la tolerancia y el consenso es posible crear sociedades en las que convivan gentes de diversa cultura y lengua. Es difícil saber si este modelo de estado democrático, no puramente nacional, es posible en sociedades que acceden en este momento a la democracia o si sólo es viable cuando el estado existe desde hace mucho tiempo y ha conseguido una lealtad y legitimidad para muchos de sus ciudadanos, que sienten con mayor o menor intensidad diferentes identidades nacionales. Bélgica, fundada en 1830, es un ejemplo de un estado que no es Estado nación ni para los de habla holandesa ni para los valones de habla sa, pero no es objeto de reivindicaciones irredentistas por parte de holandeses o ses, ni parece que no exista una identidad belga que simbolizan las instituciones, incluyendo la monarquía, ni una capacidad para encontrar soluciones siempre nuevas y controvertidas a los problemas de convivencia de dos comunidades culturales y su coexistencia en el complejo urbano de Bruselas. Canadá representa otro caso, quizá más complejo y problemático por la enorme extensión del país y el número de francocanadienses y su identidad histórica, cultural, lingüística y geográfica en Quebec. La India es el caso más complejo de sociedad multicultural, multilingüe y multirreligiosa que trata de vivir en democracia, no sin serias dificultades que serían difíciles de resolver sobre la base del principio de autodeterminación sin enormes costes humanos. Es quizá también el ejemplo más claro de cómo las instituciones democráticas y federales pueden ayudar a resolver este tipo de problemas. La Confederación Helvética

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es la más antigua y compleja democracia multicultural, multilingüe y multirreligiosa, con una identidad que no se puede llamar estrictamente «nacional» pero que, en cierto sentido, funciona como nación, al menos con respecto al mundo exterior, y que es reconocida como tal por sus vecinos, que nunca han tratado de plantear irredentismos frente a las poblaciones de su misma lengua y cultura dentro de la Confederación. A estas antiguas democracias se ha sumado en el último cuarto de siglo el Estado de las autonomías españolas, al que se llegó en el proceso de democratización y en la Constitución de 1978 tras reconocerse la existencia de nacionalidades y garantizarse sus derechos, con una cultura y una lengua distintivas, al mismo tiempo que se reconocían los derechos de las minorías dentro de esas nacionalidades en la Constitución y en los estatutos al establecerse oficialmente el bilingüismo. España es desde este punto de vista una de las democracias más interesantes a estudiar en perspectiva comparada. El estado español, desde 1648, no ha sufrido modificación en sus fronteras estatales; es uno de los viejos estados del mundo, pero esto no ha sido obstáculo en otros casos a procesos de desintegración. Es la existencia de una conciencia de doble identidad de los españoles en Cataluña y Euskadi lo que ha permitido la creación de un estado nuevo, de un estado democrático que no es, estrictamente hablando, un Estado nación en el mismo sentido que lo pueden ser Portugal, Alemania o incluso Italia y Francia. En este grupo de democracias están algunas de las que han sufrido profundas crisis como consecuencia del esfuerzo de crear estados y democracias multinacionales o multiétnicas. Se encuentran también en este grupo una serie de países en los que los conflictos derivados de las múltiples identidades nacionales no se han resuelto dentro del marco de un estado democrático común. En unos casos se ha producido una división con todos los costes humanos asociados a ella cuando las poblaciones han convivido durante siglos, como es el caso del Líbano y Chipre. En otros ha llevado a una continuada existencia del estado pero con considerable violencia, como en Sri Lanka. En otros se han encontrado soluciones que son semidemocráticas, como en Malasia. Está por ver si los muchos estados multinacionales que han surgido del desmembramiento de la antigua Yugoslavia y de la Unión Soviética serán capaces de crear democracias multinacionales consolidadas y estables en este período histórico de constante afirmación del principio de autodeterminación y de nacionalismo en contextos en los que,

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como hemos señalado antes, es de difícil aplicación. La solución de una secesión pacífica como la de Eslovaquia y Eslovenia no es siempre viable por el número de personas que viven como minorías dentro de los territorios de una mayoría que fue o es minoría en el estado.


Existe mucha investigación sobre los movimientos nacionalistas, sobre la identidad nacional, sobre la base social de los nacionalismos, sobre las ideologías nacionalistas, etc., pero relativamente poca investigación sistemática, salvo la literatura en torno a la democracia consociacional, sobre cómo la democracia puede resolver este tipo de problemas o contribuir a exacerbarlos. En nuestra opinión, mucho depende del liderazgo político. Cuando los líderes quieren se puede crear un estado multinacional con libertad para todos; cuando los líderes optan por el nacionalismo extremo se puede llegar a los desastres del Líbano o de la antigua Yugoslavia. Es en estas sociedades donde el tema del liderazgo político en la democracia adquiere especial importancia. 5) Hay democracias cuyos límites geográficos y los de su soberanía no coinciden con los de la población que comparte un mismo sentimiento nacional o una identidad cultural y lingüística. Son las sociedades que tienen áreas irredentas en sus fronteras. Históricamente el irredentismo ha sido una de las causas de la hostilidad de sectores importantes de la población que no estaban dispuestos a dar su apoyo a la violencia de las minorías al otro lado de sus fronteras. El fascismo encontró un eco especialmente grande en las zonas fronterizas, empezando por la frontera con Yugoslavia después de la Primera Guerra Mundial. El rechazo de todas las fuerzas políticas de la identidad propia del Estado austríaco después de la Primera Guerra y la tradición pangermánica que había surgido en el siglo XIX hicieron de Austria una democracia especialmente inestable en el período de entreguerras y abrieron las puertas a los nazis, que favorecían el Anschluss, que se aprobó (es un tema a discutir y la prueba es difícil) más o menos democráticamente. No es imposible que el irredentismo sirva para deslegitimizar democracias cuyos límites geográficos no coinciden con los del estado, que teóricamente debía incluir a todos los que se sienten identificados con una nación. Un caso especial son los estados divididos, como lo fue Alemania durante muchos años y lo es hoy Corea, donde se ha creado con más o menos

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éxito y dificultades una democracia en la República del Sur, que coexiste dentro de la misma nación coreana con un sistema de características totalitarias. El tema de la unificación es central en la vida política coreana de una forma como no lo fue en el caso alemán, en parte porque la división no fue fruto de un desastre como el que produjo el nazismo y un castigo a la acción alemana en la Segunda Guerra Mundial, sino que se le impuso externamente a una sociedad que esperaba la independencia con la derrota del Japón. Lo cierto es que un sector importante de la sociedad surcoreana, sobre todo entre los estudiantes, pone en duda la legitimidad de una democracia que no consiga la reunificación. Ha sido éste uno de los obstáculos a la democratización de Corea del Sur. El tema, aunque más abstracto y confuso, se plantea en el caso de Taiwan, donde el reconocimiento de la identidad estatal de Taiwan supone abandonar la tesis de la unidad de China y la representatividad de la república de China en Taiwan e implica el riesgo de que una secesión de Taiwan como estado pudiera justificar una intervención de la República Popular China. Esto que parece un trabalenguas refleja una realidad política extremadamente compleja. El problema de la identidad del estado es una condición previa al de la democratización del estado. El caso más extremo hoy en día es el de Hong Kong, donde no existe un estado, donde la gente se había acostumbrado a vivir en libertad dentro de un régimen colonial con instituciones representativas subdesarrolladas y que se ve amenazado con la incorporación en la República Popular China con un estatuto de autonomía y un cierto grado de democratización cuyas consecuencias son aún imprevisibles. Sin la independencia, que ya no es posible dado los acuerdos entre Inglaterra y China, no era posible crear un régimen democrático para Hong Kong que habría implicado también la renuncia a la unidad histórica con China. Esta variedad de situaciones ilustra lo complejo que es el tema de nación, estado y democracia, al que sin duda habrá que dedicar una atención creciente en la investigación comparada sobre las democracias. Democracias unitarias y federales Existe una amplia literatura sobre el federalismo a la que no me voy a referir, pero queda mucho por explorar sobre en qué medida los ideales de

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la democracia, del gobierno responsable ante el demos, y los supuestos de libertad y pluralismo democrático se realizan en sistemas unitarios y federales. Existe una tendencia a considerar que el federalismo acerca el gobierno a los ciudadanos y por lo tanto es en principio más democrático que los estados unitarios, olvidando que éstos aseguran una mayor igualdad entre todos los ciudadanos, igualdad que una estructura federal tiende a reducir inevitablemente entre los estados más y menos desarrollados por muchos fondos de igualación que haya, y cuya eficacia parece dudosa. Una vez más nos encontramos con una significativa diversidad de situaciones que merecen comparación sistemática: 1) Estados unitarios en los que la soberanía reside en todo el pueblo sin diferenciación entre sus componentes territoriales y, a través de él, en los representantes directamente elegidos en todo el ámbito del estado. Es importante subrayar que una democracia en un estado unitario no tiene por qué tener elementos importantes de descentralización en la gestión del Estado. El Estado unitario en la concepción jacobina indudablemente ha tenido elementos de ejercicio autoritario del poder desde el centro ignorando problemas en la periferia, pero también, si pensamos en los países que han seguido este modelo en la Europa occidental, ha logrado una igualación en la calidad de muchos servicios públicos que no se habría conseguido en un sistema más descentralizado y sobre todo federal. El contraste entre países como Francia, Italia, Portugal, los escandinavos y los Estados Unidos en este aspecto merecería mucha más atención. Ciertamente, el estado unitario no es incompatible con la democracia. Es importante señalar que dentro del contexto de un estado unitario cabe una considerable autonomía y vitalidad de la democracia a nivel municipal, que acerca la gestión del gobierno a los electores y a las necesidades reales de los ciudadanos, así como también una descentralización istrativa importante. 2) Estados federales o federalizados. En el mundo existen muchos estados federales de características muy diversas, algunos de hecho sólo seudo-federales, como por ejemplo México y algunos otros en Hispanoamérica, y otros auténticamente federales en sus estructuras institucionales. No podemos olvidar que la gran democracia americana y la inmensa democracia india son ambas estados federales, aunque de características y origen histórico distintos.

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Una primera distinción entre estados federales que no se puede olvidar al comparar su funcionamiento es la que existe entre estados nación con una organización política federal y estados multinacionales con estructuras federales. Entre los primeros tenemos a Alemania y Austria junto a Australia. Hoy nadie duda de la lealtad a la federación de los estados , los Länder, lo cual no fue cierto en la misma medida en el período de entreguerras en el caso de Baviera, dentro de la república de Weimar. En ese contexto el federalismo cooperativo no presenta problemas políticos graves ni riesgos para la democracia, aunque sí problemas prácticos y financieros complejos. Aunque formalmente en las constituciones haya pocas diferencias entre estados federales multinacionales y multiétnicos y los que acabamos de mencionar, en la realidad política son democracias muy diferentes. Los conflictos normales en un estado federal que se resuelven por negociación o por decisiones de los tribunales constitucionales adquieren un significado político muy distinto cuando se pueden definir como conflictos entre nacionalidades y no entre estados de una sociedad básicamente homogénea. La alteración de los límites de un estado federal nacional único implica problemas, pero básicamente es viable sin mayor complejidad, mientras que cuando se trata de un estado multinacional y multiétnico presenta problemas graves. El gobierno de uno de los estados en una sociedad multinacional asume además competencias que afectan a la identidad del estado, y no está siempre claro si van a utilizarse para poner en duda la existencia del estado o conseguir objetivos secesionistas o si se puede contar con la lealtad a la constitución común del estado federal. El problema es menos complejo cuando los componentes de un estado federal multinacional son claramente distintos en la composición de su población, pero se complica cuando parte de la población del estado miembro es de la misma identidad étnica, lingüística, cultural, y podríamos decir nacional, que la mayoría del estado y por tanto constituye una minoría dentro de la minoría con autonomía estatal. En qué medida el estado central puede y debe defender o no los derechos de la minoría frente a intentos hegemónicos por parte de los estados de la federación es un problema complejo. Por un lado, los derechos de esa minoría suelen estar garantizados en la constitución, tanto del estado como del estado autonómico, y por tanto el primero tiene derecho a defenderlos por las vías constitucionales apropiadas. Por otro, esto implica una limitación de la creciente autonomía y soberanía del estado miembro. Des-

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de el punto de vista democrático el problema no tiene una solución fácil; cabría decir que en un contexto democrático una minoría dentro del estado miembro debería defender sus derechos por vía democrática sin apoyo desde el estado federal, pero, por otra parte, una minoría lógicamente tiende a buscar el apoyo de las autoridades federales. Son éstos problemas complejos para la teoría democrática, como se puede desprender del análisis de Robert Dahl al que me voy a referir. Subraya Dahl que en un sistema federal la mayoría no puede prevalecer sobre una minoría que está concentrada en una unidad subestatal constitucionalmente privilegiada cuyos están en mayoría. Esto significa que la mayoría en el estado no tiene control sobre una serie de decisiones que constitucionalmente competen a la unidad subestatal y a la mayoría en ésta. Su capacidad de decisión democrática por tanto está limitada por el principio federal. El gran problema en los sistemas federales es que la democracia no tiene una base filosófica para decidir cuáles pueden ser las unidades políticas en las que se debe ejercer el poder democráticamente. La legitimidad de las unidades políticas no se deriva de la democracia, sino que el proceso democrático presupone la legitimidad de las unidades políticas, tanto del estado federal como de las unidades que lo componen. La competencia de una y otra unidades políticas no se deriva directamente de un principio general democrático, aunque sí puede establecerse democráticamente en el proceso constituyente, como en el caso español, con la aprobación democrática de la constitución y de los estatutos de autonomía propuestos por los representantes democráticos de las nacionalidades y regiones, la aprobación democrática por las Cortes y su ratificación democrática en los referenda. Sólo este proceso constituyente sirve de base para el carácter democrático de un sistema en el que la mayoría, en el ámbito estatal, queda privada del poder de decidir una serie de materias de competencia exclusiva de las autonomías. El estudio comparado de los estados democráticos federales ha tendido a ser el monopolio de los constitucionalistas y juristas, salvo en algunos países federales como Estados Unidos y Alemania. Esa perspectiva constitucionalista hace que numerosos autores utilicen una definición restrictiva que no incluye sistemas que no son formalmente federales pero que de hecho lo son tanto o más que muchos constitucionalmente federales, como el estado de las autonomías español y el mismo sistema del estado regiona-

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lizado italiano. Paradójicamente, en los trabajos sobre el federalismo los autores a veces ignoran el carácter democrático o no democrático del sistema federal, incluyendo en sus comparaciones la antigua Unión Soviética y Yugoslavia antes de la actual crisis, México, etc. En esos trabajos se hace poca referencia a la relación entre federalismo y democracia, y la tipología de sistemas federales apenas se ocupa de los procesos democráticos.


Sería interesante iniciar la formulación de una tipología más comparativa y sociológica de sistemas federales y su relación con el funcionamiento de sistemas políticos democráticos. Una posible aproximación sería distinguir los siguientes tipos: a) Sistemas federales o casi federales en los que los partidos que compiten con cierto éxito, y sobre todo los que gobiernan las unidades políticas subestatales, son los mismos que gobiernan en el estado central. Es el caso de los Estados Unidos, donde, con raras excepciones, los republicanos o los demócratas gobiernan los estados , Australia, la República Federal Alemana (si consideramos la CSU bávara como parte de la CDU e ignoramos el hecho de que en los primeros años de la república un partido conservador con base regional gobernara en coalición en uno o más Länder), Austria, Suiza (aunque en algún cantón pequeño puede gobernar algún partido no representado en el Consejo Federal) e Italia (salvo en las regiones de estatuto especial, donde gobiernan partidos locales, generalmente coaligados íntimamente con partidos de ámbito estatal). Varios de estos países, Estados Unidos, Alemania, Austria, Italia, salvo en algunas regiones muy especiales, son naciones estado o estados nación. b) Estados federales en los que los partidos de ámbito estatal son dominantes a pesar de que en algunos estados otros partidos sean relativamente hegemónicos y tengan ambiciones de gobernar toda la federación. Un ejemplo sería Brasil y, en la medida en que la política mexicana es democrática, México, donde después de muchos años de hegemonía del PRI, el PAN gobierna en dos estados. Aunque tenga pocas expectativas de llegar a controlar la presidencia, el PAN no es un partido de vocación regional. c) Estados federales con partidos nacionalistas o regionales que no aspiran a obtener el poder en la federación y que, sin embargo, gobiernan en estados . Ésta sería la situación de Canadá, donde los partidos nacionalistas de Quebec sólo aspiran a gobernar en esa provincia, aunque

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por muchos años el Partido Liberal haya gobernado tanto en la federación como en Quebec. El sistema parlamentario ha permitido también que partidos con ambición de gobierno federal hayan conseguido una implantación fuerte en algunas provincias y el control de su gobierno. Lo mismo se puede decir de la India, donde hay partidos ideológicos y con ambición de gobierno que sin embargo sólo consiguen el control del ejecutivo en algunos estados de la unión. El caso de Bélgica sólo parcialmente encaja en este tipo, ya que los partidos nacionalistas flamenco y valón no han conseguido el control de los órganos casi federales que gobiernan las dos partes del reino, y el poder básicamente continúa en manos de los tres partidos tradicionales tanto a nivel nacional como regional, aunque la diferenciación de cada uno de ellos en términos de identidad lingüística les hace al mismo tiempo partidos representantes de las nacionalidades dentro del sistema consociacional de gobierno. España de 1931 a 1936 y desde 1978 también estaría en este tipo de sistemas federales, en este caso formalmente casi federal. Independientemente de las normas constitucionales y de las competencias asignadas a las unidades subfederales, este cuadro de relaciones con el sistema de partidos podría ser la base para un estudio sobre el diferente funcionamiento del proceso democrático en unos y otros estados federales. En el primer tipo es mucho menos probable que los votantes expresen preferencias distintas a nivel federal y a nivel estatal, aunque las particulares características de los partidos americanos y del sistema presidencial permitan la diferenciación en los distintos niveles políticos. Ciertamente, la posibilidad de coordinación política en el primer tipo es muy distinta de la que se da en los países del segundo y sobre todo del tercer tipo; la probabilidad de conflictos entre el poder central y el poder de los estados o comunidades miembro es muy distinta. Ilustraría esta afirmación el caso de la Alemania de la República de Weimar, en la que existía un partido bávaro mucho más independiente del Zentrum que la CSU de la CDU Un tema no tocado en los estudios sobre el proceso de democratización en los países latinoamericanos es su carácter federal o unitario. No cabe duda de que la estructura federal del Brasil permitió que las elecciones y gobernadores bajo el régimen militar crearan unos representantes y unos ejecutivos —gobernadores— de diez estados de la máxima importancia democráticamente elegidos, mientras que el gobierno de Brasilia seguía con-

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trolado por los militares. Esta situación fue uno de los factores en el proceso de democratización brasileño que en un régimen unitario no habría sido posible. En este momento, en el que se habla tanto de la reforma política y la democratización de las características autoritarias del sistema político mexicano, el hecho de que el PAN y el PRD compitan con el PRI con cierto éxito en una serie de estados y que incluso el PAN conquistara el gobierno de dos de ellos ha sido un factor importante a la hora de acelerar ese proceso político. No cabe tampoco duda de que cuando un partido es hegemónico a nivel central durante muchos años, la posibilidad de controlar gobiernos regionales permite al partido o a los partidos en la oposición su supervivencia, gracias a que ese control les da posibilidad de desarrollar su organización partidaria, sus clientelas electorales y sus recursos para ser un factor importante en la vida política nacional. El caso de Italia en este aspecto es paradigmático: el Partido Comunista, excluido por las coaliciones en torno a la Democracia Cristiana del poder en Roma durante muchas décadas, pudo participar en el poder en la vida italiana gracias al control de regiones como Emilia-Romagna, Toscana, etc. Lo mismo se puede decir sobre el resurgir del SPD alemán en la época de hegemonía de la CDU en los primeros años de la República Federal. En este sentido el federalismo facilita la persistencia de la competitividad democrática en sociedades en las que por una y otra razón un partido puede ser hegemónico a nivel de la federación. Probablemente la unión india confirmaría esa pauta si consideramos la posición hegemónica que ha tenido por tanto tiempo el Partido del Congreso. Conclusión Por supuesto, las tipologías de democracias contemporáneas no son exhaustivas; es más, no he desarrollado aquí una que considero de las más importantes e interesantes: la diferencia entre democracias parlamentarías y presidencialistas, a la que he dedicado considerable atención en los últimos años. Pero es un tema que habría merecido por sí solo una lección. Como saben mis alumnos, siempre me excedo en el tiempo en mis clases y hoy las normas de lo que debe ser un discurso académico no me lo

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permiten. Terminaré, pues, diciendo que como me siento doblemente vinculado a la Autónoma, otro día continuaré. Por hoy, gracias a los departamentos de Sociología y Ciencia Política, a mis colegas y amigos y a todos los que han venido a esta «clase» por su atención y el honor que me han hecho.

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3 LA POLIARQUÍA1 Robert A. Dahl


DEMOCRACIA POLIÁRQUICA I. El análisis de la teoría madisoniana y populista sugiere al menos dos métodos posibles que podrían utilizarse para estructurar una teoría de la democracia. Por una parte, el método de maximización, que consiste en especificar una serie de objetivos que se deben maximizar. Así, la democracia puede definirse en función de los procesos gubernamentales específicos necesarios para maximizar todos o algunos de esos objetivos. Ambas teorías son esencialmente de este tipo: la teoría madisoniana postula una república no tiránica como objetivo a maximizar; la teoría populista postula la soberanía popular y la igualdad política. Una segunda vía (que podría denominarse método descriptivo) consiste en considerar como una sola clase de fenómenos a todos los Estados-nación y a las organizaciones sociales que, en general, los politólogos llaman democráticos y, examinando los de esta clase, descubrir: primero, las características comunes que los distinguen y, segundo, las condiciones necesarias y suficientes para que las organizaciones sociales posean esas características. Pero no se trata de métodos excluyentes, y veremos que si empezamos utilizando el primer método, pronto será necesario utilizar también algo bastante parecido al segundo. II. Los objetivos de la democracia populista y la regla que se deduce de esos objetivos no proporcionan nada parecido a una teoría completa. Un defecto básico de la teoría es que sólo aporta una redefinición formal de una norma de procedimiento necesaria para el logro perfecto o ideal de la igualdad política y la soberanía popular; pero la teoría, como no es más que un ejercicio axiomático, no explica nada del mundo real. Sin embargo, plantearemos ahora la cuestión clave de una manera ligeramente distinta: 1 Ed. original: R. A. Dahl, A Preface lo Democralic Theory, cap. 3, The University of Chicago Press, 1956. Edición en castellano en VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política, Barcelona: Ariel, 2000.

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¿Cuáles son las condiciones necesarias y suficientes para maximizar la democracia en el mundo real? Demostraré que la expresión «en el mundo real» altera fundamentalmente el problema.


Empecemos, sin embargo, con una meticulosa tarea de precisión de significados. En primer lugar, ¿qué entendemos por «maximizar la democracia»? Es evidente que en este caso, como en el de la teoría populista, hemos de proceder considerando la democracia como un estado de cosas que constituye un límite, y todas las acciones que se acerquen a este límite serán maximizadoras. Pero, ¿cómo describiremos el estado de cosas que constituye el límite? El modelo de democracia populista sugiere tres características posibles que podrían hacerse operativamente significativas: 1) Siempre que se aprecie que existen posibilidades políticas a elegir, la alternativa elegida y aplicada como política gubernamental es la alternativa preferida por los individuos. 2) Siempre que se aprecie que existen alternativas políticas, en el proceso de elegir la que ha de imponerse como política del gobierno se asigna un valor igual a la preferencia de cada individuo. 3) La regla de decisión: al elegir entre alternativas, se elegirá la preferida por el mayor número de individuos. Para que la primera sea operativa debemos ignorar el problema de las diferentes intensidades de preferencias entre los individuos o entraremos en un laberinto tan lleno de obstáculos a la observación y la comparación que sería poco menos que imposible saber si se da o no la característica. Pero si ignoramos las intensidades, en realidad adoptamos como criterio la segunda característica: se asigna igual valor a la preferencia de cada miembro. A primera vista podría parecer que la cuestión de hasta qué punto se puede apreciar si se asigna igual valor a la preferencia de cada miembro de una organización es susceptible de observación. Del mismo modo debería ser apreciable la tercera característica, la regla. Pero dado que la regla puede deducirse de las dos primeras características, ¿no bastaría simplemente con examinar una organización social para determinar en qué medida se sigue o no la regla? Es decir, ¿constituye la regla una definición adecuada del límite de la democracia? Supongamos que se comprueba que una mayoría prefiere x a y, y que se elige x como política del gobierno. Sin embargo, puede ser que entre la mayoría haya un dictador; si el dictador estuviera en la minoría, se

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LA POLIARQUÍA

elegiría y. Evidentemente, la condición de igualdad política exige «intercambiabilidad», es decir, que el intercambio de un número igual de individuos de un lado al otro no afecte el resultado de la decisión. Pero, ¿cómo podemos comprobar si se da la intercambiabilidad? Está claro que no hay ninguna decisión única que nos proporcione información suficiente, porque una única decisión sólo puede revelar, en el mejor de los casos, que no se sigue la regla y que, por ello, no existe igualdad política en esa decisión. Sólo podemos comprobar la intercambiabilidad examinando un gran número de casos. ¿Qué podemos apreciar, incluso en un gran número de decisiones?


Supongamos que se comprueba que cuando A está con una mayoría, la elección de la mayoría se convierte en política de la organización; y que cuando A está con una minoría, se convierte en política de la organización lo que elige esa minoría. Es evidente que se viola la intercambiabilidad. Pero lo único que hemos comprobado es en qué medida se utiliza la regla en más de un caso. Hasta ahora, pues, el concepto de «igualdad política» no indica una serie de observaciones diferentes a las necesarias para determinar si se sigue o no la regla. Supongamos ahora que A está siempre con la mayoría y se aplica siempre como política lo que elige la mayoría. Sospechamos, sin embargo, que si A estuviese con una minoría, se aplicaría lo que eligiese la minoría. ¿Qué debemos examinar entonces para comprobar si nuestra suposición es correcta? Llegamos aquí a una conclusión importante: si elegimos una acción concreta, por ejemplo el resultado de la votación, como índice satisfactorio de las preferencias, entonces no existen pruebas operativas para comprobar la existencia de la igualdad política, aparte de las necesarias para comprobar si se sigue o no la regla. Es decir, si se considera adecuada la expresión de preferencias, la única prueba operativa de igualdad política es en qué medida se sigue la regla en una serie de casos. Por lo tanto, suponiendo que las preferencias expresadas sean válidas, nunca podemos calificar una decisión concreta de «democrática», sino sólo una serie de decisiones. (Se puede, claro, calificar adecuadamente una decisión particular como no democrática). Por lo tanto, nuestra cuestión clave pasa a ser la siguiente: ¿Qué acontecimientos debemos examinar en el mundo real para apreciar en qué medida una organización utiliza la regla?

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Por desgracia, la frase «dada la expresión de preferencias» encierra algunos problemas graves. ¿Qué tipos de actividad consideraremos como índices de preferencia? Por un lado, podríamos basarnos en algún acto manifiesto de elección, como depositar un voto o hacer una declaración2. Por el otro, podríamos buscar pruebas psicológicas indagando meticulosa y profundamente. Si lo primero resulta con frecuencia ingenuo, lo segundo es imposible a una escala suficiente. La mayoría adoptamos en la práctica una posición intermedia y tomamos otras claves del entorno imperante en que se expresan las preferencias concretas. En un entorno aceptamos la acción manifiesta de votar como índice adecuado aunque imperfecto. En otro, lo rechazamos totalmente.


Por lo tanto, es de importancia crucial especificar en qué etapa concreta del proceso de decisión consideraremos efectuada la expresión de preferencia. Es perfectamente válido decir que la regla se utiliza en una etapa y, en consecuencia que, en ese nivel la decisión es, por definición, «democrática»; y decir, al mismo tiempo, que en otra etapa no se emplea la regla y que la decisión en esa etapa no es democrática3. En el mundo actual de la política gubernativa de los Estados Unidos, la única etapa en que hay una gran aproximación a la regla parece ser durante el recuento de votos de las elecciones y en los órganos legislativos. En la etapa previa a la votación, diversas influencias, que incluyen las derivadas de una riqueza superior y un control superior de los recursos organizativos, exageran tan espectacularmente el poder de los pocos frente a los muchos que los procesos sociales que conducen al proceso de votación pueden calificarse con toda justicia como sumamente antiigualitarios y antidemocráticos, aunque menos que en una dictadura. Existe así en la teoría democrática la posibilidad de un tipo de regresión finita a etapas diferentes en el proceso de decisión; pero mientras uno 2 Seamos más precisos, al utilizar votos y encuestas de opinión nos apoyamos en general en ciertas afirmaciones explícitas de los individuos que recogen los resultados. 3 Es posible que pudiese darse lo contrario, es decir, una dictadura que rechazase la regla en la votación, pero que organizase la sociedad de modo que las etapas previas a la toma de decisiones fuesen altamente democráticas. Pero no tengo noticia de que exista tal sociedad. Intérpretes occidentales favorables al comunismo soviético han dicho, a veces, que allí existe esa relación, pero parece haber pruebas abrumadoras de que tanto la estructura social como los procesos decisorios en política son sumamente antiigualitarios. Sin embargo, algo así parece transparentar el curioso cuadro de la Unión Soviética de Webbs en Soviet Comunism: A new Civilization?

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tenga claridad absoluta en cuanto a qué etapa está describiendo, se pueden evitar algunas de las ambigüedades más comunes.


III. La consecuencia de la argumentación seguida hasta ahora es dividir en dos la cuestión clave: 1) ¿Qué actos consideraremos suficientes para constituir una expresión de preferencias individuales en una etapa determinada del proceso de decisión? 2) Considerando esos actos como expresión de preferencias, ¿qué hechos debemos comprobar para saber en qué medida se utiliza la regla en la organización que examinamos? No olvidemos que todavía buscamos una serie de condiciones limitadoras para abordar. Es preciso distinguir, como mínimo, dos etapas: la etapa de elección4 y la etapa interelectoral. La etapa electoral, por su parte, se compone de un mínimo de tres períodos que es conveniente diferenciar. El período de votación, el período previo a la votación y el período posterior a la votación (en casos concretos se podría determinar la duración de estos períodos con más exactitud, pero no es probable que una definición general fuese de mucha utilidad. En consecuencia, en lo que sigue, no se especifica la duración de cada uno). Durante el período de votación tendríamos que comprobar en qué medida se dan, al menos, tres condiciones: 1. Cada miembro de la organización efectúa los actos que consideramos una expresión de preferencia entre las alternativas previstas. Por ejemplo, votar. 2. Al tabular estas expresiones (votos), el peso asignado a la elección de cada individuo es idéntico. 3. La alternativa con mayor número de votos se proclama elección ganadora. La conexión entre estas tres condiciones y la regla es evidente por sí misma. Si el acto de expresar preferencias se considera dado, estas condiciones parecen condiciones necesarias y suficientes para que la regla opere 4 «Elección» se utiliza aquí en un sentido amplio. Para aplicar el análisis al funcionamiento interno de una organización que se constituye a través de unas elecciones, por ejemplo, un cuerpo legislativo, habría que considerar quizá los votos sobre medidas como «la etapa electoral».

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durante el período de votación5. Pero es también evidente por sí mismo que hemos incurrido así en una petición de principio respecto a la primera de nuestras preguntas. Un plebiscito totalitario podría cumplir (y sin duda lo ha hecho con frecuencia en la práctica) estas tres condiciones mejor que unas elecciones nacionales o una decisión de un órgano legislativo en países que la mayoría de los politólogos occidentales llamarían democráticos. La esencia del problema está en nuestra primera pregunta: ¿Qué consideramos una expresión de preferencia individual? ¿No es posible decir verazmente que el campesino soviético que deposita su voto favorable a la dictadura expresa sus preferencias entre las alternativas previstas, tal como él las ve? Porque las alternativas que ve quizá sean votar en favor de la dictadura o hacer un viaje a Siberia. Es decir, en cierto sentido, toda decisión humana puede considerarse una elección consciente o inconsciente de la alternativa preferida entre las que el agente percibe. Las maquinarias políticas urbanas más corruptas de este país a menudo cumplen también estos requisitos cuando los gestores electorales no se dedican realmente a llenar las urnas o a falsear los resultados; pues proporcionan a un número suficiente de parásitos sin escrúpulos una alternativa simple: unos cuantos dólares si votas a los nuestros y nada si votas a los otros. La esencia de toda política competitiva es, aproximadamente, el soborno del electorado por parte de los políticos. ¿Cómo diferenciar, pues, entre el voto del campesino soviético y el del vagabundo sobornado, del voto del campesino que apoya a un candidato comprometido con elevados precios de apoyo a los productos agrarios, del hombre de negocios que apoya a quien promete impuestos más bajos para las empresas o el del consumidor que vota candidatos contrarios a un impuesto sobre las ventas? Doy por 5

La condición 1 debe interpretarse con cuidado pues la expresión «actos» se presta a ambigüedad. Supongamos que los de la organización deben elegir entre las alternativas x e y; cada miembro tiene preferencía por una u otra; y la proporción de los que prefieren x respecto a los que prefieren y es a/b. Así que si los que realmente votan lo hacen en esta proporción, la magnitud del voto no es estrictamente pertinente. Lo único que hace falta según la regla es que los votantes sean plenamente representativos de todos los . En realidad, en una elección entre dos alternativas sería aún más fácil cumplir la regla, pues sólo exigiría que si a/b>l, entonces a1/b1>l, y si a/b
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supuesto que queremos excluir expresiones de preferencia del primer género e incluir las del segundo. Porque si no excluimos las primeras, es vana toda distinción entre sistemas totalitarios y sistemas democráticos. Pero si excluyésemos las del segundo género es indudable que no se podría demostrar la existencia en ninguna parte de ejemplos ni siquiera de las formas democráticas más aproximadas. No podemos permitirnos el lujo de expulsar a la especie humana de la política democrática. Éste es un problema que exige distinciones sutiles, pero, que yo sepa, no ha sido muy estudiado por la literatura científica. La distinción que buscamos no ha de hallarse, evidentemente, en la magnitud de las recompensas o carencias que resulten de la elección; lo que gana el parásito que se deja sobornar es en realidad muy poco, y si se compara con lo que gana el gran accionista de una empresa, microscópico. Si sólo adoptarnos como criterio la magnitud de las posibles carencias para efectuar una mala elección6, entonces no hay duda de que una de las alternativas que percibe el campesino ruso puede ser más de lo que puede soportar un ser humano; pero, comparativamente, el votante occidental para quien las alternativas entre candidatos son la guerra fría nuclear o la guerra no se halla muy lejos del dilema del campesino ruso. Lo que alegamos para no aceptar el voto del ciudadano soviético como expresión de preferencias es que no se le permite elegir entre todas las alternativas que nosotros, como observadores externos, consideramos que, en cierto modo, están potencialmente a su disposición. Si se enfrenta a las alternativas: x, votar a favor de la opción que gobierna, o y, votar contra la opción que gobierna con la consecuencia de muerte en vida en un campo de concentración, su preferencia por x frente a y es tan auténtica como cualquiera que pueda probablemente hallarse en cualquier elección en cualquier parte. Pero si pudiéramos programar las alternativas incluyendo z, votar contra la opción en el poder sin que eso acarreara ningún castigo previsible, sería más probable que aceptásemos el resultado de su elección entre esta serie de alternativas aunque, desde nuestro punto de vista, la serie no sea perfecta ni mucho menos. Podríamos suponer entonces que 6 Alguien podría proponer que la prueba se basara en el carácter público o privado, o social o egoís- ta, de la elección. Pero el análisis mostraría que esta distinción es intrascendente o que existen pocos casos de lo primero, si es que existe alguno, es decir, que la distinción, aunque no absurda, es intrascendente para el problema que nos ocupa.

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preferiría z a x y x a y; pero si prefiriese obstinadamente x a z no tendremos ya una base firme para rechazar los resultados del plebiscito, si se ajustan, por lo demás, a las tres condiciones antes indicadas. Lo que hemos hecho, pues, es enunciar una cuarta condición limitadora, una condición que debe cumplirse en el período previo a la votación y que debe regir la inclusión de alternativas para el período de votación.


4. Cualquier miembro que perciba un conjunto de alternativas, y considere al menos una de ellas preferible a las demás, puede añadir su alternativa preferida, o sus alternativas, entre las seleccionadas para la votación. Aun así, no queda resuelto del todo nuestro problema. Supongamos que se sabe que un grupo de votantes prefiere x a y e y a z. Pero A, que prefiere y a z y z a x, posee un monopolio de la información y convence a los otros votantes de que x no es una alternativa factible o pertinente. En consecuencia, nadie propone x y los votantes eligen y. Se cumplen nuestras cuatro condiciones. Sin embargo, la mayoría no aceptaríamos un período previo a la votación regido por este tipo de control monopólico de la información. Hemos de agregar, por lo tanto, una quinta condición que opere en el período previo a la votación: 5. Todos los individuos poseen idéntica información sobre las alternativas. Tal vez haya que hacer tres comentarios. Si a alguien le decepciona el carácter utópico de las dos últimas exigencias, conviene recordar que buscamos condiciones que puedan utilizarse como límites con los que poder medir, concretamente, lo logrado en el mundo real. Además, aunque se cumpliese plenamente la quinta condición los votantes podrían elegir una alternativa que habrían rechazado de haber tenido más información. Por ejemplo, la quinta condición no es, evidentemente, ninguna garantía de racionalidad cósmica. Nos permite decir, como máximo, que la elección no ha sido manipulada mediante el control de la información por parte de un individuo o un grupo determinado. Hay que itir, por último, que las condiciones cuarta y quinta no son tan fácilmente comprobables como las tres primeras; en la práctica, el observador se vería obligado a aceptar ciertos índices toscos respecto a la existencia de estas dos últimas condiciones y, debido a ello, la serie de condiciones limitadoras que nos proponíamos

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establecer como observables deben interpretarse también a través de otros fenómenos no especificados pero susceptibles de observación. A primera vista podría pensarse que estas cinco condiciones son suficientes para garantizar la aplicación de la regla; pero sería posible, al menos en principio, que un régimen permitiese que se diesen esas condiciones durante el período previo a la votación y durante el período de la votación y luego se limitase a ignorar los resultados. En consecuencia, hemos de postular al menos dos condiciones más para el período posterior a la votación, ambas lo bastante evidentes como para que no necesiten análisis: 6. Las alternativas (políticas o dirigentes) con mayor número de votos desplazan a todas las alternativas (políticas o dirigentes) con menos votos.


7. Las órdenes de los cargos electos se cumplen. Estas condiciones constituyen, pues, nuestro conjunto de condiciones limitadoras más o menos observables y que, si se cumplen durante la etapa de la elección, se considerarán prueba de la máxima aplicación de la regla, que se considera prueba, a su vez, del máximo nivel de igualdad política y de soberanía popular. ¿Qué decir de la etapa interelectoral? Si hasta ahora nuestra argumentación es correcta, la maximización de la igualdad política y de la soberanía popular en esa etapa interelectoral exigiría: 8.1. Que todas las decisiones interelectorales estén subordinadas a las establecidas durante la etapa de elección o que sean aplicación de éstas, es decir, las elecciones controlan en cierto modo; 8.2. o que las nuevas decisiones del período interelectoral estén regidas por las siete condiciones precedentes, actuando, sin embargo, en circunstancias institucionales bastante distintas; 8.3. o ambas cosas. IV. Creo que puede sostenerse dogmáticamente que ninguna organización humana (desde luego, ninguna con un cierto número de ) ha cumplido jamás, ni es probable que cumpla, esas ocho condiciones. Es cierto que las condiciones segunda, tercera y sexta las cumplen con bastante exactitud algunas organizaciones, aunque en los Estados Unidos hay prácticas corruptas que a veces las anulan. En cuanto a las otras, en el mejor de los casos, sólo se aproximan muy toscamente a ellas.

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En cuanto a la primera condición, en todas las organizaciones humanas hay claramente variaciones significativas en la participación en las decisiones políticas; variaciones que, en los Estados Unidos, parecen funcionalmente relacionadas con variables como el grado de interés o participación, capacidad, , estatus socioeconómico, educación, residencia, edad, identificaciones étnicas y religiosas y ciertas características de la personalidad poco comprendidas. Como es bien sabido, en las elecciones nacionales concurren a las urnas, como media, la mitad de todos los adultos de los Estados Unidos; sólo una cuarta parte hacen algo más que votar: escriben a sus representantes en el Congreso, por ejemplo, o aportan dinero para las campañas, o intentan convencer a otros para que acepten sus puntos de vista políticos7. En las elecciones de 1952, sólo el 11% de una muestra de ámbito nacional ayudaron financieramente a los partidos políticos, asistieron a reuniones del partido o trabajaron para uno de los partidos o de los candidatos; sólo el 27% hablaron con otras personas para intentar explicarles por qué deberían votar a uno de los partidos o de los candidatos8. Las élites políticas operan, pues, con unos límites que son frecuentemente vagos y ambiguos, aunque a veces sean estrechos y bien definidos, establecidos por las expectativas que tienen de las reacciones del grupo de ciudadanos políticamente activos que acuden a las urnas. Otras organizaciones, como los sindicatos, en las que la igualdad política está prescrita en los estatutos oficiales, operan más o menos del mismo modo, aunque las élites y los políticamente activos sean a menudo una proporción aún más pequeña del total9. En ninguna organización que yo conozca se da la cuarta condición. Quizás haya una aproximación mucho mayor a ella en grupos muy pequeños. Desde luego, en todos los grupos grandes de los que tenemos datos, el control sobre la comunicación está tan desigualmente distribuido que algunos individuos disponen de una influencia considerablemente mayor 7 Por ejemplo, véase Julian L. Woodward y Elmo Roper, «Political Activity of American Citizens», American Polilical Science Review, diciembre 1950. 8 Angus Campbell; Gerald Gurin, y Warren E. Miller, The Voler Decides, Row, Peterson & Co., Evanslon, 1954, p. 30, cuadro 3.1. 9 S. M. Lipset, «The polilical Process in Trade Unions: A Theoretical Slalement», en Freedom and Control in Modern Society, eds., M. Berger, T. Abel y C. H. Page, D. Van Nostrand Co., Inc., Nueva York, 1954. Joseph Goldstein, The Government of Brilish Trade Unions: A Study of Apalhy and the Democralic Process in the Transport and General Workers Union, Allen & Unwin, Londres, 1952. Bernard Barber, «Participation and Mass Apathy in Associations», Studies in Leadership, ed. A. W. Gouldner, Harper & Bross, Nueva York, 1950.

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que otros en la defmición de las alternativas programadas para la votación. No sé cómo cuantificar este control, pero si pudiera cuantificarse supongo que no sería exagerado decir que Henry Luce tiene un control sobre las alternativas programadas para el debate y la decisión provisional en unas elecciones nacionales mil o diez mil veces mayor al que tengo yo. Aunque hay aquí un problema importante que nunca ha sido analizado adecuadamente: es una hipótesis preliminar razonable que el número de individuos que ejercen un control significativo sobre las alternativas programadas, es, en la mayoría de las organizaciones, una pequeña fracción del total de sus . Esto sucede, al parecer, hasta en las organizaciones más democráticas, si tienen un considerable número de . En gran medida son aplicables los mismos comentarios a la quinta condición. Es indudable que la diferencia de información entre las élites políticas y los activos (no digamos ya los inactivos) es casi siempre grande. En épocas recientes ha crecido aún más en los gobiernos nacionales, por la mayor complejidad técnica y por la rápida difusión de normas de seguridad. Como sabe todo el que haya estudiado la burocracia, la séptima condición origina graves dificultades; pero quizá lo más difícil de cuantificar objetivamente sea en qué medida se da esta condición. Si las elecciones, como el mercado, fueran continuas, no sería necesaria la octava condición. Pero, como sabemos, las elecciones son sólo periódicas. Se dice, a veces, que las presiones que se ejercen sobre los procesos decisorios entre elección y elección son una especie de elección, pero en el mejor de los casos esto es nada más que una metáfora engañosa. Si las elecciones, con su complicada maquinaria, sus códigos legales y sus oportunidades, que tienen un respaldo judicial, no maximizan de hecho la igualdad política y la soberanía popular por las razones que acabamos de esbozar (y por algunas más), entonces no creo que pueda argumentarse seriamente que el proceso interelectoral maximice esos objetivos en el mismo grado. Como las organizaciones humanas raras veces, quizá nunca, llegan al límite establecido por estas ocho condiciones, es preciso considerar cada una de ellas como el fin de un continuo o escala con el que podría medirse cualquier organización. Por desgracia, no existe actualmente ningún medio conocido para asignar valores significativos a las ocho condiciones. Sin embargo, aun sin ellos, si pudieran medirse cada una de las ocho escalas,

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sería posible y quizá conveniente establecer clases arbitrarias, pero no absurdas, cuyo sector superior podría denominarse «poliarquías». Sin embargo, es claro y evidente que lo que se acaba de describir no es más que un proyecto, pues creo que nunca se ha intentado nada parecido. En consecuencia, me limitaré a exponer aquí los siguientes comentarios. Las organizaciones difieren marcadamente en la medida en que se acercan a los límites establecidos por las ocho condiciones. Además, las «poliarquías» incluyen una variedad de organizaciones a las que los politólogos occidentales llamarían normalmente democráticas, incluyendo ciertos aspectos de los gobiernos de Estados-nación como los Estados Unidos, Gran Bretaña, los dominios británicos (tal vez, exceptuando Sudáfrica), los países escandinavos, México, Italia y Francia; estados y provincias, como los estados norteamericanos y las provincias de Canadá; numerosas ciudades y pueblos; algunos sindicatos; numerosas asociaciones, como por ejemplo las asociaciones de padres y profesores, la liga de votantes femeninas, algunos grupos religiosos, y también algunas sociedades primitivas. El número de poliarquías es, por lo tanto, grande. (Es probable que el número de poliarquías igualitarias sea relativamente pequeño o puede que no exista absolutamente ninguna). El número de poliarquías debe superar sobradamente el centenar y probablemente supere el millar. Pero los politólogos sólo han estudiado exhaustivamente un reducido número de ellas, y han sido las más complicadas, los gobiernos de los Estados-nación y, en algunos casos, unidades gubernamentales más pequeñas. Algunos se apresurarán a decir que las diferencias entre tipos concretos de poliarquías, por ejemplo, entre Estados-nación y sindicatos, son tan grandes que probablemente no merezca la pena incluirlas en la misma clase. Yo no creo que tengamos pruebas suficientes para sacar esa conclusión. De todos modos, considerando que hay un número tan grande de casos a estudiar, debería ser posible, en principio, resolver el problema de cuáles son las condiciones necesarias y suficientes para que existan poliarquías. Vemos así que el primer método para elaborar una teoría de la democracia, el método de maximización, se funde en este punto con el que he denominado método descriptivo. Lo primero que hicimos fue buscar las condiciones que serían necesarias y suficientes en el mundo real para maximizar, en la medida de lo posible, la soberanía popular y la igualdad política. Des-

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cubrimos que podríamos resolver este problema determinando en qué medida se utilizaba la regla en una organización. Pero para determinar en qué medida se utiliza la regla, tuvimos que establecer ocho condiciones más o menos observables. Las interpretamos primero como límites, y vimos que no se alcanzaban en el mundo real y que era muy probable que fueran inalcanzables; y luego las reinterpretamos como el fin de ocho continuos o escalas que podrían utilizarse en las mediciones. Ahora podemos reformular el problema del modo siguiente: ¿Cuáles son las condiciones necesarias y suficientes en el mundo real para que existan estas ocho condiciones, por lo menos hasta el grado mínimo que hemos acordado llamar poliarquía? Para responder a esta pregunta, sería necesario clasificar y estudiar un número considerable de organizaciones del mundo real. Cerramos así el círculo entre el método de maximización y el método descriptivo.


V. Desarrollar rigurosamente este programa es una tarea que sobrepasa con mucho los límites de este trabajo y es muy posible que también supere los de la ciencia política actual. Pero podemos formular algunas hipótesis con pruebas considerables a su favor. Para empezar, cada una de las ocho condiciones puede formularse como una regla o, si se prefiere, una norma. Por ejemplo, de la primera condición podemos deducir la norma de que cada miembro deber tener una oportunidad para expresar sus preferencias. No cabe duda de que si todos los de una organización rechazasen las normas que prescriben las ocho condiciones, esas condiciones no existirían; o, dicho de otro modo, el nivel de poliarquía existente dependerá de la medida en que se consideren deseables las normas. Si estamos dispuestos a aceptar que la magnitud del acuerdo (consenso) sobre las ocho normas básicas es mensurable, podemos formular las siguientes hipótesis, que han sido un lugar común en la literatura de la ciencia política: 1. Cada una de las condiciones de poliarquía aumenta al aumentar la amplitud del acuerdo (o consenso) sobre la norma correspondiente. 2. La poliarquía es una función del consenso sobre las ocho normas, si todas las demás condiciones permanecen invariables. Por desgracia para la simplificación de las hipótesis, el consenso posee tres dimensiones como mínimo: el número de individuos que concuerdan,

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la intensidad o profundidad de su convicción y el grado en que su actividad manifiesta se ajusta a la convicción. Sin embargo, merece la pena exponer explícitamente lo que a primera vista puede parecer trivial e incluso puramente definitorio, pues es un hecho curioso y posiblemente significativo que a pesar del antiguo respeto que los politólogos sienten por las hipótesis nadie, que yo sepa, ha reunido los datos empíricos necesarios, ni siquiera para una confirmación preliminar de su validez. Tenemos una cantidad tranquilizadora de pruebas muy indirectas de que el consenso en la aceptación de las ocho normas es menor, por ejemplo, en Alemania que en Inglaterra, pero me parece sumamente arbitrario dejar nuestras hipótesis cruciales en semejante estado de imprecisión.


La magnitud de la coincidencia de criterios debe, a su vez, depender funcionalmente de la medida en que la familia, los centros de enseñanza, Iglesias, clubes, la literatura, la prensa, etc., utilizan los diversos procesos de socialización en favor de las normas. Igualmente, si fuese posible determinar en qué medida se utilizan esos procesos, podríamos formular nuestras hipótesis del siguiente modo: 3. La amplitud del acuerdo (consenso) sobre cada una de las ocho normas aumenta con el grado de instrucción social en la norma. 4. El consenso es pues una función de la instrucción social total en todas las normas. De las hipótesis precedentes se deduce también que: 5. La poliarquía es una función de la instrucción social total en todas las normas. La variable «instrucción» es sumamente compleja. Sería preciso diferenciar, como mínimo, entre la instrucción favorable (o de refuerzo), la compatible (o neutral) y la negativa. Cabe suponer que estos tres tipos de instrucción actúan sobre los de la mayoría de las organizaciones poliárquicas, e incluso de todas, y quizá también sobre los de diversas organizaciones jerárquicas. Pero, al parecer, hay muy pocos datos fidedignos sobre esta cuestión10.

10 La obra pionera aquí es sin duda La República de Platón. La tentativa más ambiciosa de analizar este problema en la época moderna parece haber sido la inspirada por Charles Merrian, incluyendo su

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En principio, no tenemos por qué dar por terminada la cadena de relaciones con la instrucción. ¿Por qué —podríamos preguntar— algunas organizaciones sociales se dedican a difundir una instrucción general sobre las normas y otras realizan poca o ninguna? La respuesta se pierde en las complejidades del accidente histórico, pero hay una hipótesis subsidiaria útil que parece proponerse sola, a saber, que la cantidad de instrucción que se da en estas normas no es independiente del nivel de acuerdo que existe sobre las posibles elecciones entre alternativas políticas11. Es razonable suponer que cuanto menos acuerdo haya sobre las elecciones políticas alternativas, más difícil será para cualquier organización instruir a sus en las ocho normas; porque entonces, aunque la práctica de las reglas pueda beneficiar a algunos , impondrá graves limitaciones a otros. Si los resultados son graves para un número relativamente grande de individuos, es razonable suponer que quienes sufren por la aplicación de las reglas se opondrán a ellas y por lo tanto se resistirán a que se les instruya en ellas. Así: 6. La instrucción social en las ocho normas aumenta con el nivel del consenso o acuerdo sobre las elecciones posibles entre las alternativas políticas. De la 5 y la 6 se deduce que: 7. Con el consenso sobre las alternativas políticas aumenta una, o más de una, de las condiciones de la poliarquía. La hipótesis 6 indica, además, que también es válido lo contrario de la hipótesis 4. Podría esperarse que la amplitud con que se permite la instrucción social en las normas dependiese del nivel de acuerdo ya existente respecto a ellas. Cuanto más desacuerdo haya respecto a las normas, más probable es que alguno de los medios de instrucción social (la familia y la escuela sobre todo) instruyan a algunos individuos en normas opuestas. La

propio The Making of Citizens, University of Chicago Press, Chicago, 1941; véase también Elizabeth A. Weber, The Duk-Duks. Primitive and Historie Types of Citizenship, University of Chicago Press, Chicago, 1929. 11 Hay un análisis fáctico y especulativo sumamente interesante del consenso sobre temas en Elmira. Nueva York, en el libro de B. R. Berelson, Paul F. Lazarsfeld y William N. Mhee, Voting, University of Chicago Press, Chicago, 1954, capítulo IX. En realidad, todo el volumen tiene interés para el estudio empírico de la poliarquía.

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relación entre instrucción social y consenso es, por lo tanto, un ejemplo perfecto del problema del huevo y la gallina. Así pues:


8. El nivel de instrucción social en una de las ocho normas aumenta también con el grado de acuerdo existente sobre ella. Esporádicamente, la relación que existe entre poliarquía y diversidad social origina confusión. Se oye decir a menudo que «la democracia exige diversidad de opiniones». No cabe duda que la diversidad de opiniones es un hecho de la sociedad humana; no hay ninguna sociedad conocida en la que todos los estén siempre de acuerdo con todas las políticas, y esto hace imprescindible que todas las organizaciones sociales posean algunos medios, aunque sean primitivos, para resolver los conflictos sobre objetivos. Podría sostenerse incluso la proposición de que debido a que es inevitable cierto conflicto sobre objetivos en las organizaciones humanas, son necesarias poliarquías para maximizar el bienestar humano... si pudiese defmirse apropiadamente este término. Muchas personas opinan que la diversidad, un concepto hasta cierto punto mal definido, tiene otros valores: estéticos, sentimentales e intelectuales. Puede ser cierto también, como sostenía Mill que cierta diversidad de opinión sea una condición necesaria para el cálculo racional sobre políticas alternativas. Pero todas estas proposiciones son muy distintas de la afirmación de que la diversidad de opinión, o el conflicto sobre objetivos, es una condición necesaria para la poliarquía12. Porque si nuestra argumentación es válida hasta aquí, no puede ser del todo cierto que la poliarquía exija discrepancia, ni respecto a la validez de las ocho normas básicas, ni sobre políticas públicas concretas. No se trata, al menos, de una relación simple. En los Estados Unidos hemos glorificado como virtud un inevitable destino histórico. (Albergo la esperanza de que continuemos haciéndolo.) Pero no deberíamos permitir que la glorificación de la diversidad nos confundiese sobre las relaciones sociales importantes. ¿Qué queda, pues, de nuestro punto de vista tradicional? ¿Y la hipótesis, tan repetida, de Madison en The Federalist, número 10?

12 Por supuesto, la proposición es válida en el sentido trivial siguiente: La sociedad humana es necesaria para la poliarquía. Una característica fundamental de las sociedades humanas es el conflicto respecto a objetivos. Ergo...

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«Amplía la esfera e incluirás mayor variedad de partidos e intereses; harás que sea menos probable que una mayoría tenga un motivo común para no respetar los derechos de otros ciudadanos; o, si existe ese motivo común, será más difícil para todos los que lo tienen descubrir su propia fuerza y actuar todos al unísono».


Para abordar, si existe, esta cuestión de la relación entre diversidad y democracia, necesitarnos diferenciar cuidadosamente dos categorías (o continuos, que es como prefiero considerarlos) bastante distintas: a) Uno es el continuo que va desde la coincidencia de pareceres sobre objetivos hasta la discrepancia. Debemos distinguir aquí, además, entre coincidencia sobre objetivos políticos y sobre objetivos no políticos. Es político cualquier objetivo que los individuos pretendan propugnar o rechazar por medio de la acción del gobierno13. En las hipótesis 1 a 5 hemos diferenciado, en concreto, dos tipos de objetivos políticos: los plasmados en las ocho normas básicas y los referidos a políticas públicas. El argumento es, hasta ahora, que la poliarquía exige una coincidencia de pareceres relativamente amplia sobre ambos tipos de objetivos políticos. b) El otro es un continuo que va de la autonomía al control. Un grupo es autónomo en la medida en que su política no está controlada por individuos exteriores al grupo. El argumento de Madison sostiene, en concreto, que un grado relativamente elevado de autonomía de grupo, unido a un grado relativamente alto de discrepancia sobre los objetivos políticos, constituirá un freno importante a la capacidad de cualquier mayoría para controlar la política gubernamental. Pero si lo que interesa, como sucede en este ensayo, es saber qué condiciones permiten maximizar la existencia de la regla, no parece una respuesta muy feliz. Así que necesitamos reconstruir el argumento de Madison; y aunque él habría formulado la reconstrucción siguiente con una elegancia, un vigor y una precisión que superan mi capacidad, no creo que hubiese discrepado del análisis. 13 No quiero entregarme a una regresión inacabable de definiciones. En estos ensayos el significado de «gobierno» puede muy bien aceptarse como algo intuitivamente más o menos claro, o puede utilizarse la definición siguiente, pese a sus limitaciones: gobierno es el grupo de individuos con un monopolio suficiente del control para imponer ordenadamente soluciones a posibles conflictos.

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Imaginemos dos grupos de individuos. El grupo A prefiere la política x a la y, y los otros prefieren la y a la x. Ahora bien, recordando que la autonomía social completa de un grupo es (por definición) idéntica a la ausencia completa de control por individuos o grupos externos de cualquier género, si el grupo A y el grupo B son completamente autónomos entre sí en todas las políticas, no se da entre ellos ninguna relación gubernamental y no pueden ser, por lo tanto, de la misma poliarquía. En estas condiciones extremas, no surgirá ningún conflicto político porque discrepen14. Por el contrario, si los de los grupos A y B no pueden ser autónomos en ninguna elección, incluyendo la de x e y, entonces, en principio, la poliarquía es posible entre ellos, es decir, puede aplicarse la regla para resolver el problema de x o y. Al margen de las dificultades que puedan imaginarse, si no hay ninguna autonomía, y si la discrepancia sobre x e y es muy fuerte (como, por ejemplo, en una cuestión como la esclavitud, que llega a la esencia misma de la ideología y la estructura social), entonces, como se ha propuesto en relación con la hipótesis 4, probablemente se reduzca, quizá drásticamente, el acuerdo sobre las ocho normas básicas y la instrucción en ellas, factores necesarios para la poliarquía. Es decir, la discrepancia y la falta absoluta de autonomía minan la poliarquía. Sin embargo, si los dos grupos son autónomos entre sí, al menos en la elección entre x e y, la decisión no es ya una decisión política en la que haya de utilizarse la maquinaria de la poliarquía. Se convierte, como la tolerancia religiosa, en una cuestión no política, y elecciones distintas pueden ser compatibles con un alto grado de acuerdo acerca de las normas básicas necesarias para la poliarquía y de la instrucción en ellas. Formulamos, por lo tanto, la siguiente hipótésis: Pasado cierto punto, cuanto más agudo es el desacuerdo sobre políticas dentro de una organización social y cuanto mayor es la proporción de individuos que se incluyen en el desacuerdo, mayor es el nivel de autonomía social que hace falta para que exista un cierto nivel de poliarquía.

Pero el nivel de acuerdo no puede considerarse absolutamente independiente de la cuantía de actividad política de una organización. El grado con que se cumplen algunas de las condiciones de la poliarquía (1, 4 y

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En las condiciones expuestas, hasta la guerra se desecha.

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5) dependerá también de la actividad política de sus , es decir, de la medida en que votan en las elecciones generales y primarias, participan en las campañas y buscan y propagan información y propaganda. Así por definición:


9. La poliarquía es una función de la actividad política de los . Se sabe bastante sobre las variables con las que se asocia la actividad política; de hecho, la próxima década debería proporcionar un conjunto bastante preciso de proposiciones sobre estas relaciones. Sabemos ya que la actividad política, al menos en los Estados Unidos, está positiva y significativamente relacionada con variables como ingreso, estatus socioeconómico y educación, y que se relaciona también de forma compleja con sistemas de creencias, expectativas y estructuras de la personalidad. Sabemos ya que los de las masas ignorantes y sin propiedades, a los que tanto temían Madison y colaboradores, son considerablemente menos activos políticamente que las personas acomodadas y que han estudiado. Los pobres e incultos se privan ellos mismos del derecho a votar por su tendencia a la pasividad política15. Como, además, tienen menos que los ricos a los recursos organizativos, financieros y de propaganda que tanto influyen en las campañas, las elecciones y las decisiones legislativas y ejecutivas, cualquier cosa parecida a un control igual sobre la política gubernamental está triplemente vedado a los de la masa sin propiedades de Madison. Les está vedado por su inactividad relativamente mayor, por su relativamente limitado a los recursos y por el propio sistema madisoniano de controles constitucionales. VI. Éstas son, pues, algunas de las relaciones que los politólogos necesitamos investigar con la ayuda de nuestros colegas de otras ciencias sociales. Difícilmente se puede rebatir que sólo hay unas cuantas relaciones cruciales. Por ejemplo, existe indudablemente una relación, aunque se trate de una relación compleja, entre el grado de igualdad política posible en una sociedad y la distribución de ingreso, riqueza, estatus y control sobre los recursos organizativos. Además, es cada vez más probable que exista cierta relación entre el grado de poliarquía y las estructuras de personali15 Véase, especialmente, B. R. Berelson, P. F. Lazarsfekld, y W. N. Mhee, op. cit.; S. M. Lipset et al., «The Psychology of Voting: An Analysis of Political Behavior», Handbook of Social Psychology, Addison-Wesley, Cambridge.

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dad de los de una organización; hablamos ahora de los tipos de personalidad autoritario y democrático, aunque nuestro conocimiento de estos tipos hipotéticos y de su distribución concreta en las diferentes sociedades sea todavía sumamente fragmentario. Opino que es demasiado pronto para decir que se ha establecido una correlación elevada entre poliarquía y ausencia o presencia relativa de ciertos tipos de personalidad; pero, desde luego, la eficacia de la instrucción social en las normas básicas antes mencionadas, debe basarse en parte en las predisposiciones más profundas del individuo.


Como el interés por los requisitos sociales previos de los distintos sistemas políticos es tan viejo como la especulación política, no puede alegarse que la hipótesis de este capítulo sea original. Me he limitado a exponer, a veces con mayor rigor del que es habitual, un cuerpo de proposiciones insinuadas, sugeridas, deducidas y con frecuencia expuestas con suficiente claridad por varios politólogos, desde Sócrates hasta el presente. Sin embargo, puede que merezca la pena diferenciar este punto de vista del madisoniano y del populista, aunque sólo sea una diferenciación de grado. El compromiso de Madison entre el poder de las mayorías y el poder de las minorías se apoyaba en gran parte, aunque no por completo, en la existencia de frenos constitucionales a la actuación de la mayoría. La teoría de la poliarquía, a diferencia del madisonianismo, se centra primariamente no en los requisitos previos de tipo constitucional para un orden democrático sino en los requisitos sociales. La diferencia es de grado: Madison, como vimos, no se mostraba indiferente a las condiciones sociales necesarias para su república no tiránica. Pero seguramente no es injusto decir que lo que le interesaba ante todo eran los controles constitucionales prescritos más que los controles sociales que operaban, los pesos y contrapesos constitucionales más que los sociales. Después de todo, la convención constitucional tenía que elaborar una constitución; no podía elaborar una sociedad. La naturaleza humana y la estructura social eran cuestiones que los hombres de la convención daban por supuestas en gran medida; su tarea, tal como la concebían ellos, era elaborar una constitución que estuviese lo más plenamente en consonancia con la estructura social y con la naturaleza humana, y con el objetivo de una república que respetase los derechos naturales, en especial, los de los selectos y de buena familia.

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Pero la tendencia que imprimió la convención constitucional al pensamiento estadounidense en la apoteosis que siguió a su promulgación de la constitución ha obstaculizado, a mi modo de ver, que se pensase con rigor y con realismo en las condiciones necesarias para la democracia. Es significativo que, hasta que cayó Fort Sumter, la disputa entre el Norte y el Sur se formulase, salvo unas cuantas excepciones importantes, casi en el lenguaje del derecho constitucional. Lo trágico de la decisión de Dred Scott no fue tanto su consecuencia como la disposición mental que reflejaba. Como se nos enseña a creer en la necesidad de los pesos y contrapesos constitucionales, depositamos muy poca fe en los sociales. iramos la eficacia de la separación constitucional de poderes para controlar a mayorías y minorías, pero a menudo olvidamos la importancia que tienen las limitaciones impuestas por la separación social de poderes. Sin embargo, si la teoría de la poliarquía es más o menos sólida, se deduce de ella que, en ausencia de ciertos requisitos previos de carácter social, ninguna estructura constitucional puede producir una república no tiránica. Creo que es suficiente prueba la historia de numerosos Estados latinoamericanos. Por el contrario, un aumento de la presencia de uno de los requisitos sociales previos puede ser mucho más importante para el fortalecimiento de la democracia que ningún esquema constitucional concreto. La teoría de la poliarquía, tanto si lo que nos preocupa es la tiranía de una minoría como si es la de una mayoría, indica que las variables primarias y cruciales a las que los politólogos deben prestar atención son sociales y no constitucionales. Se consideró que la teoría populista era formal y axiomática, pero que le faltaba información sobre el mundo real. Decir que sólo es posible alcanzar la igualdad política y la soberanía popular perfectas, por definición de términos, con el principio de la mayoría, no es enunciar una proposición absolutamente inútil, pero tampoco es algo de gran utilidad. Porque lo que desesperadamente queremos saber (si nos interesa la igualdad política) es qué debemos hacer para maximizarla en una situación concreta, en determinadas condiciones existentes. Si queremos volver la atención hacia el caos del mundo real, sin perdernos totalmente en hechos sin sentido y en un empirismo trivial, necesitamos que la teoría nos ayude a ordenar el increíble y desconcertante des-

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pliegue de acontecimientos. La teoría de la poliarquía, una ordenación inadecuada, incompleta y primitiva de la reserva común de conocimientos sobre la democracia, se formula con la convicción de que, en algún punto situado entre el caos y la tautología, algún día seremos capaces de elaborar una teoría satisfactoria sobre la igualdad política.

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4 PARLAMENTOS Y REPRESENTACIÓN1 Maurizio Cotta


1. PARLAMENTOS Y REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA En una primera aproximación se advierte que la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos revela la presencia de una institución que, aunque denominada de forma diferente según los países (Congreso, Parlamento, Asamblea Nacional, Estados Generales, Consejo, etc.) se ha venido definiendo normalmente como parlamento2. La ausencia total de un parlamento es hoy más excepcional que su presencia. Si volvemos la mirada detenidamente a otro eje —el diacrónico— incluso el pasado revela la presencia significativa de instituciones parlamentarias. Aquí, sin embargo, las lagunas son más consistentes: son esencialmente los países europeos los que se benefician de una tradición de largo alcance. La extensión del fenómeno en el espacio (y esto es lo que más cuenta dentro de la variedad de las culturas y de los regímenes políticos contemporáneos) y en el tiempo (con los problemas obvios de la transformación de la propia forma de la política) crea, naturalmente, riesgos importantes de «ampliación» y de generalización del concepto del parlamento. ¿Conviene abarcar con el mismo término realidades tan fuertemente diferenciadas? Para afrontar estos problemas de puesta a punto conceptual conviene partir de un significado «fuerte». Es posible hacerlo comenzando por una identificación de las características fundamentales del fenómeno parlamentario tal y como se presenta en el interior del ámbito histórico y geográfico en el que logró su culminación, es decir, el ámbito de las democracias liberales occidentales a partir, a grosso modo, de la segunda mitad de este siglo. A partir de ahí se podrá proceder, después, a retroceder históricamente para tratar de entender hasta qué punto el fenómeno hunde sus raíces en experiencias «par1 Cotta, M. (1998): «Parlamentos y representación», en VV.AA., Manual de Ciencia Política, Madrid, Alianza Universidad, 265-310. 2 Merman, V., y Mendel, F., Parliaments of the World. A Reference Compendium, Berlín, de Gruyter, 1976.

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lamentarias» del pasado», a extender la mirada en el espacio político contemporáneo para valorar el grado de alejamiento de las asambleas parlamentarias presentes en los regímenes no democráticos del modelo original. Con respecto a este último eje el modo de proceder puede parecer etnocéntrico, pero queda bien justificado con tal de tener presente que las instituciones parlamentarias de la época contemporánea son una «invención» de las democracias liberales occidentales y han sido recibidas (y adaptadas) en los demás regímenes, a partir del modelo de éstas. A modo de una primera esquematización, lo que caracteriza a los parlamentos democráticos son los siguientes atributos: 1) su naturaleza asamblearia; 2) su carácter permanente; 3) su pluralismo interno; la unión orgánica con los procesos de la representación. Como se puede ver inmediatamente, no hemos tomado en consideración, por el momento, los aspectos funcionales de las instituciones parlamentarias y nos hemos concentrado en las características estructurales, en sentido amplio, siguiendo una estrategia de definición y de análisis que nos parece útil3. Veamos con un poco más de detenimiento el significado de los cuatro rasgos precedentes. Con el primero se hace referencia a la forma colegiada, es decir, tendencialmente paritaria, de la pertenencia a la institución y a su relativa amplitud. Una asamblea parlamentaria es un organismo fundamentalmente no jerárquico (aunque no faltan desniveles potestativos, pero plurales y circunscritos a ámbitos bastante más delimitados que en otras instituciones. Además está compuesto por un número de por lo general más extenso que otros organismos colegiados (comisiones, comités, etc.). En segundo lugar, los parlamentos, en cuanto organismo permanentes y no ad hoc, no están limitados a decisiones particulares, sino que son capaces de originar un flujo decisional continuo, poniéndose, de este modo, en el mismo nivel que las demás instituciones fundamentales de gobierno. El carácter permanente tiene, además, un primer significado de autonomía: la no dependencia del parlamento de otros organismos para su convocatoria. Se trata, además, de una institución organizada según un principio de pluralismo, es decir, de modo a consentir y regular la coexistencia de una pluralidad de «voces». Esta característica encuentra su expresión en una compleja normativa reglamentaria, muy variada según los casos, pero con un mínimo común denominador 3 Riggs, F. W., Legislative Structures: Some Thoughts on Elected National Assemblies, en A. Kornberg (ed.), Legislatures in Comparative Perspective, Nueva York, McKay, 1973, pp. 39-93.

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que es el de permitir de manera continuada la expresión de la oposición. Las características precedentes, es decir, el asambleísmo y la permanencia, adquieren desde esta óptica una particular relevancia. Se presentan como condiciones extremadamente favorables (aunque no suficientes) para permitir jugar un papel político a las oposiciones. Una última característica de los parlamentos democráticos, no por su importancia, sino, por el contrario, porque entre todas las demás es la que posee un mayor poder de discriminación, es que éstos están situados en la cima de los procesos «representativos». Se trata de asambleas no existentes por sí mismas y con una autolegitimación propia (como, por ejemplo, los diversos consejos de expertos que, con todo, en ocasiones pueden jugar papeles muy importantes en la vida política), sino que se basan en un vínculo orgánico con la ciudadanía política. El instrumento de esta relación lo constituyen formas diversas (más o menos directas) de elección, salvo en algunos casos, más frecuentes en el siglo pasado y hoy en día excepcionales (y, además, limitados únicamente a una cámara del parlamento), debidos a la supervivencia de formas «históricas» de representación no electoral (el ejemplo de la Cámara de los Lores inglesa es hoy el único), o a su nombramiento por parte del ejecutivo. Una definición estructural mínima del parlamento podría ser, por todo ello, la siguiente: «asamblea representativa, permanente y pluralista». La ausencia de cualquiera de estos elementos determina un cambio sustancial en la naturaleza de la institución. La multiplicidad de experiencias de «parlamentos no democráticos» revela una gama bastante variada de desviación de este modelo. La característica del pluralismo es la que, en primer lugar, desaparece o se atenúa, pero también la representatividad y la permanencia se convierten, por lo general, en aleatorias o carentes de significado. Continuar utilizando el mismo término de parlamento incluso para estos casos puede hacerse únicamente con una cierta prudencia: las propiedades del concepto utilizado, de hecho, ya no serán las mismas. Y si la convención lingüística impide diferenciar los términos se necesitará, al menos, afianzarlos con un adjetivo calificativo que llame la atención sobre la diversidad. La conveniencia de partir de una consideración del concepto de representación es bastante obvia después de todo lo dicho con anterioridad. El atributo políticamente más significativo de la definición de los parlamentos es, de hecho, en realidad su carácter representativo. Con ello se hace referencia a una de sus características estructurales, pero también, obvia-

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mente, a una dimensión fundamental de sus atribuciones funcionales. Pero aún hay más. Como se ha visto en el capítulo tercero de este manual, el atributo «representativo» no califica únicamente a una estructura política (el parlamento), sino además a un régimen en su conjunto (la democracia representativa). Fijar con precisión el significado del concepto de representación no es algo simple. Dentro de este concepto, con el que interpretamos aspectos cruciales de la política, confluyen una variedad verdaderamente notable de elementos. Como se ha expuesto en uno de los estudios más profundos sobre este concepto4, podemos diferenciar por lo menos cinco variantes principales de su significado. Contribuyen a determinar esta variedad, además, las importantes sugerencias provenientes de la utilización del concepto de representación en esferas distintas de la política. Piénsese, ante todo, en el campo del derecho privado y las importantes y diversas aplicaciones que posee el tema de la representación en éste; pero también en el del derecho procesal (y a las relaciones entre las partes del proceso y sus respectivos «representantes»); e incluso al campo de la creación artística figurativa y escénica además de a la teología cristiana. Un detenido análisis del lenguaje y de las conceptualizaciones políticas a lo largo del tiempo revela en qué medida han sido dependientes de utilizaciones metafóricas de las aplicaciones que la palabra representación posee en esferas no políticas. Las cinco variantes diferenciadas por Pitkin son las siguientes: 1) la representación como cesión de autoridad; 2) la representación como responsabilidad); 3) la representación como representación, espejo, reproducción de una determinada realidad; 4) la representación como evocación simbólica; 5) la representación como acción en interés de alguien que no puede o no desea actuar personalmente. Todas estas acepciones aparecen en alguna medida en la experiencia política, de una manera individual, pero incluso con más frecuencia, con una cierta dosis de interferencia. La preeminencia atribuida a uno u otro aspecto produce dentro del sistema político efectos «representativos» bastante diferentes, como puede advertirse comparando las experiencias históricas concretas de las actuaciones de estos modelos. Algunos más bien nos llevan fuera de la experiencia parlamentaria y democrática. De este modo como hemos visto pueden existir asambleas políticas 4

Pitkin, H. F., The Concept of Representation, Berkeley, University of California Press, 1967.

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no representativas, pueden darse formas de representación no parlamentaria. Por todo ello los dos términos no se solapan completamente.


Antes de ilustrar los significados de las cinco variantes es necesario evidenciar un elemento común a todas ellas: el concepto de representación hace referencia a una situación dual y relacional, presupone, de este modo, un representante y un representado, y que entre éstos exista una cierta relación. En la esfera política los dos polos se identifican con los gobernantes y los gobernados; bajo esta óptica las teorías y las instituciones representativas responden todas a la exigencia de interpretar y modelar la relación entre estos dos polos y es el eje central de la propia política. La variedad de los significados de la representación (y la extensión de sus referentes empíricos) dice mucho sobre el aspecto crítico de esta relación y sobre la exigencia para todo sistema político de afrontarla en términos no puramente de fuerza. En el centro de todas las interpretaciones de la representación se encuentran, por lo tanto, la naturaleza y el contenido de esta relación; pero ello supone además una clarificación de la identidad de los dos polos: ¿quién es el representante(s) y quién es el representado(s)? La primera acepción, a su vez susceptible de variaciones significativas, hace referencia a aquel aspecto de la relación entre el representado y el representante que permite que las acciones del segundo «valgan» para el primero y lo comprometan. Queda totalmente sin definir la cuestión del contenido de las acciones y de los vínculos en cuestión para el representante. Este concepto de representación, que ha sido utilizado ampliamente en la teoría política y iuspublicista a partir del medioevo5 para interpretar todas aquellas situaciones en las cuales al no poder una colectividad, a causa de su naturaleza, actuar en primera persona debe recurrir a sujetos que actúen legítimamente para ella, y así extiende su radio de aplicación mucho más allá de las instituciones y de los regímenes que se suelen definir como representativos. Tanto es así que a ello recurrer Hobbes en un texto como el Leviatán que se refiere a un régimen político bien distinto: la monarquía absoluta6. La ambigüedad de esta acepción varía notablemente según como se precise esta «cesión de autoridad». ¿Se trata de la aliena-

5 Ullmann, W., Principles of Government and Politics in the Middle Ages, Londres, Methusen, 1966; trad. castellana, Principios de Gobierno y Política en la Edad Media, Madrid, Revista de Occidente, 1971. 6 Hobbes, T., Leviatán, Madrid, Editora Nacional, 1980 (2.a ed.).

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ción hobbesiana definitiva y permanente de la potestad de actuar por parte de la colectividad a favor de los gobernantes por medio del contrato original, o bien de una cesión de autoridad que hace permanecer en la potestad del representado el retirar o delimitarlo dentro de límites sustanciales? La quinta acepción presenta aspectos relevantes de complementariedad con la precedente. El aspecto ahora diferenciado es el contenido de la acción del representante en lugar del título que lo legitima. La representación se define sobre la base del interés del representado, significa, por lo tanto, una acción de protección de los intereses de quien no puede o no quiere actuar en primera persona. El criterio de la representatividad reside, por lo tanto, en el respeto por parte del representante de los intereses del representado. Este significado es complementario del precedente en el sentido de que la autoridad para actuar en lugar del representado se confiere normalmente al representante en el supuesto de que éste actúe, con posterioridad, defendiendo los intereses del primero. Del mismo modo en esta variante se vuelven a plantear los problemas de indeterminación del contenido; basta con pensar en las profundas diferencias que introducirá el hecho de que se conciba el representante como el único autorizado para establecer cuál es el «verdadero» interés del representante o bien que se reconozca básicamente a este último el derecho a determinarlo. Se puede advertir en seguida cómo se valen de la primera interpretación los regímenes autocráticos de todos los tiempos cuando se visten con los atributos de la representación mientras que, por el contrario, los regímenes liberal-democráticos se inspiran en la segunda. Evidentemente la interpretación de la representación como «actuar según los intereses de alguien que es, en última instancia, el único juez de su propio interés» introduce la exigencia de que se le reconozca un rol activo al representado y no sólo pasivo, en la relación de representación, es decir, la posibilidad de articular y de expresar sus propios intereses y de controlar que éstos sean respetados por el representante. Lo que nos vuelve a llevar como complemento indispensable a la segunda acepción, la de la representación como relación que comporta una responsabilidad del representante en las relaciones con el representado y prevé mecanismos para hacerla valer7. Tomada aisladamente, 7 Friedrich, C. J., Constitutional Government and Democracy, Boston, Ginn and Ca., 1950; trad. castellana, Gobierno Constitucional y Democracia, Madrid, CEC, 1975; Friedrich, C. J. (ed.), Responsability (Nomos III), Nueva York, Liberal Arts Press, 1960.

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esta concepción no dice nada acerca de los contenidos sustanciales de la representación, sino que expresa únicamente una dimensión procedimental de la relación representado-representante, es decir, el poder del representado de controlar y sancionar (por medio de una rescisión de la relación) al representante y su correspondiente deber de someterse. Implícitamente, de esta situación se pueden recabar también indicaciones sobre cuáles deben de ser los contenidos de la acción del representante; pero no se podrá ir más lejos de aquí: «las acciones que permiten al representante ser confirmado en su papel». La variante de la representación como responsabilidad conduce implícitamente a la otra acepción procedimental, la de la concesión de autoridad. La llamada para que responda el representante por parte del representado se legitima sobre la base de una «autorización» previa a representar concedida por el segundo al primero. Las últimas dos variantes que quedan por considerar se sitúan en una dimensión un poco diferente del significado de la palabra representación. No hacen tanto referencia a la representación como un modo de actuar, lo que constituía de forma implícita o explícita, directa o indirecta, el punto de vista de las acepciones examinadas hasta el momento, sino más bien a la representación como un modo de ser capaz de reproducir y evocar la realidad representada. Entra aquí en juego otra parte del patrimonio semántico de la palabra representación: después de aquella de origen fundamentalmente jurídico aquella ligada al campo de las artes y técnicas figurativas, e incluso a la expresión lingüística y simbólica. La noción de representación como reconocimiento de tipo simbólico vuelve a surgir con cierta frecuencia en la vida política. Se utiliza, por ejemplo, cuando se dice que el jefe del estado «representa» la (unidad de la) nación. Una persona en su rol institucional sirve para expresar de un modo totalmente simbólico, no realista, una característica de la realidad política que directamente, por sí sola, no puede manifestarse con tanta eficacia. La representación como símbolo no es, naturalmente, una prerrogativa de las instituciones parlamentarias; al contrario, como en el ejemplo que se acaba de mencionar, se utiliza incluso con más frecuencia al referirse a órganos políticos monocráticos (monárquicos o republicanos) como el del jefe del estado (nótese cómo esta denominación está ya cargada en sí misma de evocaciones simbólicas). En esta acepción los representantes no se diferencian mucho de los objetos materiales o inmateriales que desem-

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peñan funciones similares de representación simbólica: las banderas nacionales, los himnos, e incluso acontecimientos pasados como batallas, etc. En resumen, si es cierto que incluso en las asambleas parlamentarias concurren probablemente elementos simbólicos de representación, éstos no son totalmente peculiares de por sí y todavía menos pueden diferenciar un régimen representativo de uno no representativo. La marginalidad de esta acepción de representación con respecto a las instituciones de los regímenes representativos está determinada sobre todo por la forma tendencialmente monista (y no pluralista) de expresión y por la relación fuertemente emocional entre representante y representado que tienen lugar en la representación simbólica. La última variante, la de la representación como «espejo», es bastante más relevante para nuestro discurso. De hecho, de forma más o menos explícita, aparece con mucha frecuencia en la discusión acerca de la representatividad de los regímenes políticos. La metáfora del espejo, del arte pictórico (y hoy fotográfico) y de la técnica cartográfica utilizada a este respecto indican todas ellas con suficiente claridad cuál es el significado evocado. La representación es entendida como reproducción de los sujetos representados, o, mejor dicho, de las características de éstos. La referencia a las instituciones parlamentarias es, en este caso, obligada: su naturaleza asamblearia permite, de hecho, concebirla como un microcosmos que refleja las características del cuerpo político. Naturalmente, una concepción de este tipo implica necesariamente, aunque no siempre se explicita este problema en la discusión, una drástica selección de las características del cuerpo político a reproducir. El paso de una población que puede ser de millones de individuos con una enorme variedad de atributos a la población de pocas centenas de unidades de los «representantes» de las instituciones parlamentarias no permite materialmente la fiel reproducción de la distribución de más de dos o tres características. Las dos dimensiones de la representación a las cuales se hace referencia con más frecuencia son las de la representatividad «sociológica», es decir, la de la reproducción de las características de la población como la clase, el estatus, la condición profesional, la etnia o la pertenencia confesional, etc., a las que corresponden las articulaciones más sobresalientes de la estructura social8, y la de la re-

8

Putnam, D., The Comparative Study of Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976.

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presentación de las opiniones, es decir, la reproducción de la distribución de las orientaciones políticas presentes en la población. Este último es el punto de vista que más o menos explícitamente mantiene la postura proporcional en materia de sistemas electorales: las técnicas del voto proporcional, al asegurar una reproducción más exacta de las distintas orientaciones políticas difundidas en la sociedad permitirán dar lugar a instituciones parlamentarias más «representativas» y, por lo tanto, parecidas a la sociedad (al menos desde este punto de vista). Mientras que para llevar a cabo la representatividad como espejo de las orientaciones políticas se dispone de un instrumento institucional ad hoc (ni más ni menos que los sistemas electorales proporcionales), para la representación «sociológica» no existen instrumentos institucionales análogos. Su posible realización en un contexto electoral parece más bien ligada a la presencia simultánea de algunas condiciones políticas de hecho, tales como la voluntad de los representados de escoger representantes similares a sí mismos y la disponibilidad de un número suficiente de «candidatos-representantes» dotados de características similares. La presencia de ambas condiciones es a menudo problemática. La realización de la primera en relación a una determinada característica es más probable cuando se convierte en factor de definición de la identidad política de un sector de la sociedad. La segunda, sin embargo, depende obviamente de los procesos de reclutamiento y de la carrera de las élites políticas y parece difícilmente compatible con las tendencias a la profesionalización de las mismas. Es necesario señalar, además, que esta variante de la representación, se entienda tanto en un sentido como en otro, no presupone necesariamente la existencia de instituciones representativas electivas9. Las técnicas de muestreo desarrolladas por las ciencias estadísticas y demográficas pueden ser consideradas igualmente, por ello, bastante eficientes para los fines de realización de este modelo. Sin embargo, sin llegar a este extremo se puede señalar que algunos parlamentos de regímenes no democráticos, habitualmente considerados como expresión de procesos electorales fuertemente manipulados y por ello poco representativos según las otras acepciones de la palabra, son, sin embargo, bastante más representativos que los parlamentos democráticos en lo que concierne a algunas característi9 Fisichella, D., Sul concetto di rappresentanza politica, en D. Fisichella (ed.), La rappresentanza politica, Milán, Giuffre, 1983, pp. 3-51.

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cas sociales de la población. De hecho, en éstos la representatividad sociológica se realiza «desde lo alto» precisamente como sustituto (con funciones de legitimación) de los demás contenidos de la representación que están ausentes. El caso del Soviet Supremo de la URSS es significativo a este respecto10.


La principal limitación de este modelo es la de olvidar completamente la posibilidad de que la similitud de características (o de opiniones de partida) entre representados y representantes no se corresponda necesariamente con una similitud de acciones; con todo, ésta es una posibilidad a no abandonar y cuya plausabilidad se hace evidente en el momento en que se explicitan las diferencias fundamentales del contexto dentro del cual operan los unos y los otros, y, en particular, el hecho de que el contexto de los representantes es el del poder. Esta rápida exposición de los significados más relevantes que forman parte del concepto de representación aplicado a la esfera política nos sitúa naturalmente frente al dilema de la elección. Pero escoger un significado en lugar de otro requiere, a modo de prevención, que se establezca un criterio «plausible» sobre cuya base decidir. Aquí se propone adoptar el de la capacidad de discriminación del concepto y el de su capacidad de determinación para los fines de la caracterización del régimen político. Proponemos, por lo tanto, llamar representación política en sentido estricto sólo a aquella acepción, o aquel conjunto de acepciones, que permiten delimitar la extensión del concepto dentro de límites no excesivamente amplios y conferir a éste un contenido bastante rico. La cuestión es que la disposición de la relación gobernantes-gobernados al que hace referencia dicho concepto sea tal que su presencia o ausencia pueda constituir un elemento significativo para establecer la naturaleza del régimen político, y a partir de aquí el que las expresiones «régimen representativo» o «régimen no representativo» puedan tener alguna utilidad eurística y clasificatoria. Por lo tanto, es obvio que si aceptamos de una manera indiscriminada todas las acepciones del concepto a las que hemos pasado revista resultará prácticamente imposible encontrar algún modelo de relaciones gobernantes-gobernados y, por ello, un régimen político a quienes no se pueda atribuir el calificativo de representativo. Este modo de proceder es rechazado, ade10

Blondel, J., Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1973.

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más, por la experiencia histórica. La afirmación de la idea de representación política primero como reivindicación y después como elemento central de la vida política tiene lugar paralelamente a la concreción de un núcleo bastante delimitado de significados. Con ello no se desea excluir que pueda existir un círculo más amplio de significados (y de referentes empíricos). Se tratará de acepciones «débiles» del concepto, más periféricas con respecto al núcleo central: acepciones que comparten algunas connotaciones de éste, pero que no poseen su poder de discriminación. Por consiguiente, definiremos la representación política del siguiente modo: «una relación de carácter estable entre ciudadanos y gobernantes por efecto de la cual los segundos están autorizados a gobernar en nombre y siguiendo los intereses de los primeros y están sujetos a una responsabilidad política de sus propios comportamientos frente a los mismos ciudadanos —por medio de mecanismos institucionales electorales»—. Como puede verse, se trata de un concepto complejo y multidimensional respecto a las variables particulares examinadas con anterioridad. En éste se conjugan elementos de, al menos, tres acepciones —la representación como cesión de poder, como «actuar en interés de» y como responsabilidad— que se combinan completándose entre sí. Por otra parte, y es este un aspecto especialmente relevante, esta combinación se realiza en un contexto institucionalizado. La presencia simultánea de los diversos significados da lugar a que el concepto de representación abarque una pluralidad de dimensiones de la experiencia política. La representación es, al mismo tiempo, principio de legitimación política, estructura institucional y modalidad de comportamiento. Dicho esto no debe de excluirse además la presencia de otros elementos (de representatividad simbólica o sociológica, por ejemplo); pero no podrán ser considerados esenciales como los anteriores. Aunque si el aspecto institucional no puede considerarse suficiente para determinar por sí solo la existencia de un ordenamiento representativo11, constituye naturalmente un elemento de garantía fundamental. Es precisamente el carácter institucional el que permite a la representación ser un elemento duradero y no aleatorio de un sistema político.

11 Pitkin, H. F., The Concept of Representation, op. cit.; Böckenförde, E.-W., Democrazia e rappresentanza, en «Quaderni costituzionali», 5, 1985, pp. 227-264.

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La estructura institucional típica, por medio de la cual la representación se constituye como eje central de la democracia moderna, es aquella que se identifica por el binomio elecciones competitivas-parlamento. La elección competitiva del parlamento, que constituye el principio de legitimación de los políticos que lo componen, y que, aún más, pone en marcha un mecanismo de responsabilidad de éstos en sus relaciones con los electores, junto con la situación del parlamento en los ganglios centrales de decisión del sistema político, determina una relación institucional entre gobernantes y gobernados que puede interpretarse precisamente por medio del concepto de representación tal y como ha sido especificado con anterioridad. Deberemos, por lo tanto, volver nuestra atención a un análisis más detallado de este ordenamiento institucional y de su funcionalidad. Pero primero parece oportuna una breve digresión histórica.


2. LOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA Si es cierto que la representación política, según la definición que hemos dado, es un fenómeno esencialmente reciente, que se manifiesta en los países europeos o en la civilización europea (Estados Unidos) a partir del final del siglo XVIII y sobre todo en la segunda mitad del siglo XIX para extenderse después (aunque de un· modo limitado) fuera de este área cultural a lo largo del siglo XX, no puede dejarse de lado el hecho de que justamente en el área de origen el fenómeno nace de una larga y secular incubación a lo largo de la cual se habían anticipado una serie de elementos. Si bien es cierto que la representación democrática se expresa en forma institucional esencialmente por medio de las asambleas parlamentarias, no podemos ciertamente ignorar el hecho de que estas en el área europea tienen importantes precedentes desde el medioevo. Por ello puede mantenerse que la consolidación de la representación política como mecanismo central de los sistemas políticos democráticos contemporáneos se ha debido a la convergencia de una serie de factores (culturales, sociales y políticos) desarrollados en los dos últimos siglos, pero que estos han podido ser eficaces en esta dirección precisamente por la existencia de un terreno ya preparado con mucha anterioridad.

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En el área europea la presencia de instituciones de tipo parlamentario, llamadas de formas distintas12 pero en lo sustancial parecidas entre sí, no es un fenómeno extraño a partir del siglo XII y XIII. Sin embargo no siempre es fácil discernir su verdadero significado y peso político como demuestran las fuertes discusiones existentes en el seno de la historiografía «parlamentaria»13. A partir de la amplia literatura existente sobre este tema se pueden, de cualquier modo, recavar algunas características suficientemente ciertas, no sin algunos problemas abiertos hasta este momento que serán necesariamente enunciados de un modo sintético.


1. El parlamentarismo premoderno posee como condición fundamental el carácter fuertemente descentralizado del sistema político medieval, la presencia de una pluralidad de sedes y de niveles de autoridad no reconducibles de hecho (aun cuando lo sean de derecho, cosa no siempre cierta) a un esquema jerárquico que tiene a la monarquía en su vértice. Los parlamentos medievales son fundamentalmente los instrumentos institucionales de «representación» de esta compleja realidad en su conjunto. 2. Los parlamentos medievales son estructuras institucionales complejas precisamente porque reflejan de manera relativamente fiel la compleja estructura de la sociedad política medieval. La complejidad que es una característica común a todos los parlamentos medievales no asume, por otro lado, formas estandarizadas porque son diferentes las articulaciones de los «estados» (Staende) en los distintos países. Entre los factores de variación más significativos se han considerado: la estructura de la nobleza y en particular las relaciones entre la alta y la baja nobleza, el estatus del clero, el peso de la presencia de un elemento urbano, etc.14. Se trata en todo caso de instituciones fundamentalmente pluralistas, entendiendo el pluralismo en un sentido bastante diferente del moderno. Un pluralismo estático más que dinámico, ligado a características adscritas a la organización sociopolítica en lugar de a orientaciones adquiridas. 3. El parlamentarismo premoderno refleja también la naturaleza compuesta de las unidades políticas medievales. En el seno de una única mo12

Marongiu, A., Il Parlamento in Italia nel Medio Evo e nella Eta Moderna, Milán, Giuffre, 1962. D’Agostino, G. (ed.), Le istituzioni parlamentari nell’ancien régime, Nápoles, Guida, 1980. 14 Hintze, O., Typologie der ständischen Verfassungen des Abendlandes, en «Historische Zeitschrift», 143, 1931, pp. 1-47; Blockmans, W. P., A Typology of Representative Institutions in Late Medieval Europe, en «Journal of Medieval History», 4, 1978, pp. 189-215. 13

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narquía pueden existir tantas instituciones parlamentarias como unidades «provinciales» la compongan (por ejemplo, en la monarquía española las Cortes de Castilla, de Aragón, de Sicilia, etc.). No siempre existe, sin embargo, una institución parlamentaria «central». Las vicisitudes históricas de las distintas instituciones parlamentarias de una misma monarquía pueden ser muy diferentes. A menudo es más fácil que frente al empuje absolutista de la monarquía sobrevivan los parlamentos «provinciales» y no los «centrales». Pero incluso entre los parlamentos provinciales de un mismo país se dan casos en los que algunos sobreviven y otros desaparecen15.


4. Las asambleas parlamentarias medievales no son un fenómeno excepcional limitado solamente a algunos, sino que, por el contrario, se difunden en casi todos los países europeos16. En cambio, es mucho más variable su éxito y su capacidad de poner límites al refuerzo de la monarquía. 5. Los parlamentos medievales tienen un carácter representativo en distintos sentidos de la palabra. Como se ha visto, podemos considerarlos como una «imagen» a escala reducida de la articulación sociopolítica del país. Naturalmente, una imagen que refleja el peso diversificado de los distintos estratos. Por otro lado, para algunos sectores del cuerpo político constituyen una verdadera representación en el sentido de un grupo de individuos autorizados para actuar en el puesto de otros individuos que no pueden actuar directamente (a causa de su elevado número, por la distancia, etc.). Si la alta nobleza y el alto clero por lo general se «representan» interviniendo en persona, los otros estamentos —baja nobleza, bajo clero, burguesía urbana y rural— envían representantes para tutelar sus propios intereses. Los mecanismos de designación de esta representación no son, sin embargo, necesariamente electorales: la cooptación, además de la herencia o la designación desde lo alto, juega un papel significativo17. Esto

15 Koenigsberger, H. G., Dominium regale or dominium politicum et regale? Monarchies and Parliaments in Early Modern Europe, en K. Bosl y K. Moeckl (ed.), Der moderne Parlamentarismus und seine Grundilagen in der staendischen Repraesentation, Berlín, Dunker y Humblot, 1977, pp. 43-68. 16 Blockmans, W. P., A Typology of Representative Institutions in Late Medieval Europe, op. cit.; Lousse, E., Gouvernés et Gouvernants en Europe Occidentale durant le Bas Moyen Age et les Temps Modernes, en «Gouvernés et Gouvemants», Recueil de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des Institutions, XXIV, Bruxelles, 1966, pp. 15-42; MaronGiu, A., Il Parlamento in Italia nel Medio Evo e nell’Età Moderna, op. cit. 17 Lousse, E., Gouvernés et Gouvernants en Europe Occidentale durant le Bas Moyen Age et les Temps Modernes, op. cit.

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sugiere que las dimensiones del control y de la responsabilidad están menos desarrolladas que las demás dimensiones de la representación.


6. El grado de institucionalización alcanzado por estos organismos varía mucho según los países. Junto a parlamentos que poseen frecuencias de convocatoria muy altas a lo largo de varios decenios, existen otros que se reúnen sólo excepcionalmente18. 7. Los mecanismos políticos que estimulan la formación y la convocatoria de los parlamentos son objeto de discusión y de interpretación bastante variadas. En la literatura se contraponen con frecuencia dos interpretaciones: aquella que podemos definir como la de la «iniciativa real» y la de la «autotutela de los poderes periféricos». La segunda, en resumidas cuentas la más obvia, ve en los parlamentos medievales el instrumento por medio del cual los poderes no monárquicos de la sociedad defienden sus propios intereses y la propia libertad contra los intentos de prevaricación del poder real. Por lo tanto, ve en los orígenes de éstos la iniciativa de los poderes periféricos. La otra interpretación refuta esta tesis realzando el papel de la monarquía en la convocatoria de estas cámaras, junto con la frecuente resistencia a participar opuesta justamente por aquellos que, por el contrario, deberían tener pleno interés en estar presentes. Los parlamentos serían, por ello, los instrumentos por medio de los cuales el poder monárquico construye el consenso en una sociedad fragmentada. Formuladas de un modo simplificado las dos interpretaciones parecen irreconciliables. Pero si las analizamos de un modo más detenido pueden proporcionar elementos susceptibles de ser integrados en un modelo explicativo más complejo. Como ya se ha dicho, no se puede poner en duda el hecho de que los parlamentos medievales existen precisamente porque los poderes periféricos son significativos y el proceso de toma de decisiones no puede sino tenerlos en cuenta19. Pero ello no excluye la importancia del mecanismo monárquico20 y de su intervención. Los poderes periféricos de la sociedad política medieval «dejados a sí mismos» no utilizarían necesariamente el instrumento parlamentario como instrumento para ha18

Blockmans, W. P., A Typology of Representative Institutions in Late Medieval Europe, op. cit. Koenigsberger, H. G., Dominium regale or dominium politicum et regale? Monarchies and Parliaments in Early Modern Europe, op. cit. 20 Elias, N., Über den Prozess der Zivilization. II. Wandlungen der Gesellschaft Entwurf zu einer Theorie der Zivilization, Frankfort, Suhrkamp, 1969. 19

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cer valer los intereses propios: frente a ellos tienen otro camino que puede ser igual o más beneficioso, en concreto el de la defensa individual y no colectiva de la propia libertad hasta el extremo del abandono de la comunidad política de pertenencia. La presencia de un impulso monárquico para el mantenimiento de la unidad del cuerpo político resulta, por ello, un factor relevante para explicar la utilización por parte de los poderes periféricos del instrumento colectivo de defensa (voice) con respecto al individual (exit). La representación parlamentaria medieval está, por ello, teñida de una cierta ambivalencia: voz de la pluralidad del cuerpo político, y al tiempo instrumento de preservación de un cierto grado de unidad, y por ello vínculo equilibrador de la tendencia centrífuga. Instrumento de expresión de los intereses particulares, pero además de construcción del consenso «nacional». 8. Se mantiene hasta este momento un amplio campo de discusión sobre el tema de la diversa fortuna del parlamentarismo medieval. ¿Qué es lo que determina el diferente éxito de estas instituciones en las confrontaciones con las tendencias absolutistas de las monarquías? Sin entrar en los detalles de esta discusión que se sitúa en el corazón del complejo problema de la formación de las estructuras de los estados modernos se pueden esquematizar las propuestas de explicación de este modo: explicaciones basadas en el factor monárquico y explicaciones basadas en las características del factor parlamentario. Las primeras hacen referencia fundamentalmente a la dinámica de la institución monárquica considerada como el principal factor activo en las transformaciones de la edad moderna. A su vez, pueden privilegiar el rol internacional de la monarquía (guerra y competición interestatal) como factor de su crecimiento21, o bien su papel interno (desarrollo de la burocracia y de cursos propios)22 para explicar la capacidad de expansión de las instituciones de la representación y de los recursos que éstas controlaban. Las demás explicaciones, por el contrario, centran su atención fundamentalmente en las características del segundo polo de la relación, es decir, el parlamentario. Los diversos ordenamientos de los «estados», su rivalidad interna o bien su capacidad de colaboración en un

21 Hintze, O., Weltgeschichtliche Bedingungen der Repräsentativverfassung, en «Historische Zeitschrift», 143, 1931, pp. 1-47. 22 Elias, N., Über den Prozess der Zivilization. II. Wandlungen der Gesellschaft Entwurf zu einer Theorie der Zivilization, op. cit.

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frente común, la disponibilidad o la inexistencia para éstos de otros canales de acción política son todos ellos elementos que pueden haber tenido una incidencia en el mantenimiento de un peso significativo de una parte de los parlamentos medievales23. Como conclusión de esta rápida incursión en las instituciones y en la representación medievales queda por discutir la cuestión de los nexos entre éstos y sus correspondientes modernos. Las respuestas a los interrogantes sobre la existencia y la naturaleza de estos vínculos no son simples. Una primera observación de carácter general es la siguiente: las instituciones parlamentarias de la representación moderna se desarrollan de un modo efectivo dentro del área del mundo que ha conocido una sólida tradición de formas parlamentarias de tipo medieval. No, por ejemplo, en los sistemas políticos igualmente desarrollados en Oriente (más· que en un segundo momento y bajo la influencia occidental). Pasar de este vínculo más bien general a relaciones más directas y específicas requiere respuestas diferenciadas de país a país. Ante todo el vínculo anteriormente establecido no significa siempre y necesariamente una continuidad institucional ininterrumpida entre las dos experiencias políticas. En efecto, bajo esta óptica, se dan situaciones más bien distintas. En un extremo tenemos el máximo de la continuidad institucional ilustrada por el caso inglés: todavía hoy el parlamento británico conserva en la Cámara de los Lores un vestigio formalmente intacto del parlamentarismo medieval, «momificado» dentro de una institución representativa que, por lo demás, ha podido transformarse profundamente, pero por medio de correcciones graduales que no han interrumpido jamás la continuidad. Y en el otro extremo encontramos países como el reino de Cerdeña, España, Francia, en los cuales entre el parlamentarismo medieval y el moderno existe una amplia ruptura institucional y no se puede hablar en modo alguno de una continuidad institucional24. Pero existe otra serie no despreciable de países (Polonia, Hungría, Wuerttemberg, Suecia, Países Bajos) para los cuales, si no se puede hablar de continuidad institucional en un sentido tan estricto como en

23 Koenigsberger, H. G., Dominium regale or dominium politicum et regale? Monarchies and Parliaments in Early Modern Europe, op. cit. 24 Marongiu, A., Il Parlamento in Italia nel Medio Evo e nell’Età Moderna, op. cit.; Koenigsberger, H. G., Dominium regale or dominium politicum et regale? Monarchies and Parliaments in Early Modern Europe, op. cit.

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el caso inglés, ciertamente la fase de los parlamentos de los «estados» está históricamente bastante próxima a la de los parlamentos modernos25. Por lo tanto, estos últimos nacen dentro de un contexto sociopolítico en el cual no se ha podido consolidar plenamente el absolutismo monárquico. El tema de la continuidad o la discontinuidad no concierne tanto al aspecto temporal de la secuencia entre estructuras institucionales, sino también e incluso aún más al tema de la naturaleza sustancial de las instituciones de las que se discute. ¿Qué semejanzas existen, y cuáles son las diferencias, entre la representación parlamentaria medieval y la moderna? La respuesta a estos interrogantes no puede ser sino compleja. En el plano de la continuidad se registra, ciertamente, una lógica de representación por lo menos en sentido amplio: tanto el parlamentarismo premoderno como el moderno corresponden a una exigencia de «hacer presente» de algún modo al «país» ante las instancias supremas de gobierno. Es decir, tienen como presupuesto una concepción del cuerpo político dotado de subjetividad y no como puro objeto de dominio (tal y como aparece en la óptica del despotismo). En segundo lugar, este cuerpo político capaz de expresar de forma autónoma intereses y orientaciones políticas se interpreta como realidad pluralista, compuesta. El parlamento, es decir, una estructura de carácter asambleario, es el lugar en donde esta pluralidad del país puede reproducirse y permanece presente. Las diferencias en la traducción concreta de esta exigencia fundamental tienen básicamente su origen en la estructura real y percibida del cuerpo político para ambos casos, pero es necesario añadir en este momento que se trata de una pluralidad de distinto tipo. La sociedad que expresa el parlamentarismo premoderno está profundamente caracterizada por el fenómeno de la desigualdad y de la diversidad; tanto verticalmente, en el sentido de una estratificación jerárquica del estatus superpuesto y subordinado, como, horizontalmente, en el sentido de una disparidad de tratamiento y de una autonomía recíproca de grupos, comunidades, centros urbanos, corporaciones que si no estaban ordenadas realmente de forma paritaria, tampoco estaban encua25 Koenigsberger, H. G., Dominium regale or dominium politicum et regale? Monarchies and Parliaments in Early Modern Europe, op. cit.; Carsten, F. L., The German Estates in the Eighteenth Century, en AA. VV., Gouvernés et Gouvernants, op. cit., pp. 227-238; Loewenthal, R., Kontinuität und Discontinuität: zur Grundproblematik der Symposions, en K. Bosl y K. Moeckl (ed.), Der Moderne Parlamentarismus und seine Grundlagen in der staendischen Repraesentation, Berlín, Dunker y Humblot, 1977, pp. 341-356.

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dradas por lo general de un modo jerárquico. La sociedad del parlamentarismo moderno está, por el contrario, profundamente imbuida de un grado de homogeneidad bastante mayor, al menos en el plano del derecho. Se distingue tendencial y progresivamente por un único estatus político para los ciudadanos adultos: el de los súbditos mientras que permanece el absolutismo, el de los ciudadanos electores con el advenimiento de la democracia26. La pluralidad moderna es, por lo tanto, de un tipo distinto de la premoderna: no es una pluralidad de posiciones en la sociedad, sino pluralidad de opiniones, de intereses referibles a individuos y grupos situados en un plano de igualdad legal. Estas distintas bases sociopolíticas se reflejan directamente en la estructura de las respectivas asambleas parlamentarias. Mientras que los parlamentos medievales tienen, por lo general, una estructura bi- o pluricameral y se componen de individuos presentes en base a títulos y procedimientos bastante diferentes (de los magnates y altos prelados que figuran a título propio y con plena potestas a los representantes de ciudades, pequeña nobleza, bajo clero, etc., que con un mandato más o menos limitado «hacen presentes» a sectores del cuerpo político que no pueden participar directamente)27; los parlamentos modernos están compuestos tendencialmente por representantes definidos en base a un mismo título. Es cierto que con frecuencia también éstos poseen una estructura bicameral; pero, como se verá mejor más adelante, ésta puede ser en gran medida considerada como un legado histórico, y, por lo menos, una de las dos cámaras, la que expresa de forma más directa el mecanismo representativo moderno, tiene un papel dominante. En todo caso, los representantes representan a sectores del cuerpo político delimitados territorialmente y no definidos en términos de diferencia de estatus jurídico y político. Las articulaciones internas fundamentales de los parlamentos modernos seguirán, por lo tanto, líneas «de partido» siguiendo el pluralismo de las opiniones en lugar de seguir líneas de estatus. De forma resumida se puede contraponer, por consiguiente, una representación de tipo corporativo (en el parla-

26

Dahl, R., La democrazia procedurale, en «Rivista italiana di scienza politica», 9, 1979, pp. 3-36. Buchda, G., Reichstände und Landstände in Deutschland im 16. und 17. Hahrhundert, en AA. VV., Gouvernés et Gouvernants, op. cit., pp. 193-226; Lousse, E., Gouvernés et Gouvernants en Europe Occidentale durant le Bas Moyen Age et les Temps Modernes, en AA. VV., Gouvernés et Gouvernants, op. cit., pp. 15-42. 27

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mentarismo premoderno) y una representación de tipo individualista (en el parlamentarismo moderno)28.


En relación a estas distintas concepciones del cuerpo político y de la representación, los procesos formativos de las asambleas parlamentarias se caracterizan de distinta forma: mientras que la competitividad de las elecciones aparece como elemento clave del parlamentarismo moderno29, su relevancia en el parlamentarismo premoderno es decididamente secundaria. Lo que cuenta fundamentalmente es que los distintos segmentos del cuerpo político estén representados por sus fiduciarios: con respecto a este hecho es menos relevante su modo de selección en el interior de este grupo. El último elemento distintivo surge de la distinta situación sistémica del parlamento: mientras que en el parlamentarismo premoderno el rol de autoridad política central permanece generalmente en manos del poder monárquico y el parlamento es más bien el instrumento de contención de éste (por lo que el sistema político se convierte básicamente en dualista), en el moderno, por el contrario, el parlamento, como expresión más directa de la soberanía popular tiene un papel de protagonista más que de antagonista. Sobre éste recae la tarea no sólo de la representación de los intereses particulares, sino también la de su composición. Como conclusión de esta somera exposición se introduce una nota de cautela. Si la delimitación de las características distintivas de los dos tipos ideales es ampliamente aceptada, las realidades empíricas son obviamente un poco menos nítidas. La imagen de la ruptura clara entre premoderno y moderno es en parte más ideológica que real. Se adapta mejor a las respectivas teorías que a la realidad de los hechos. Se han indicado, en efecto, algunos elementos de continuidad; pero incluso para los aspectos que atestiguan más la separación entre la forma premoderna y la moderna ha de decirse que la transición no ha tenido lugar necesariamente sin pasos intermedios. Es cierto que el cuerpo político representado, en los parlamentos medievales está compuesto por estados diferenciados mientras que aquel

28 Loewenthal, R., Kontinuität und Diseontinuität: zur Grundproblematik des Symposions, en K. Bosl y K. Moeckl (ed.), op. cit., pp. 341-356. 29 Loewenthal, R., Kontinuität und Diseontinuität: zur Grundproblematik des Symposions, en K. Bosl y K. Moeckl (ed.), op. cit., pp. 341-356; Fisichella, Sul Concetto di rappresentanza politica, en D. Fisichella (ed.), op. cit., pp. 3-51.

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que está representado en los parlamentos modernos está compuesto por ciudadanos iguales ante el derecho; y a pesar de todo durante un período más o menos largo según los países, pero en todas partes significativo, los nuevos parlamentos se basan en un electorado no universal sino determinado por el grupo social. La presencia difusa, en esta fase de la transición, de segundas cámaras que se apartan del principio de la elección popular introduce además otro elemento de atenuación de la contraposición. En cuanto al carácter competitivo de la representación moderna que posee como presupuesto un cuerpo político individualizado en el que prevalecen opiniones e intereses «móviles» respecto a un cuerpo político en el cual los intereses son esencialmente fijos y dependen de la identidad social (del grupo social) de los individuos, no se pueden ignorar algunos límites relevantes de la adecuación del primer modelo a la realidad. Incluso en la vida política moderna juegan un papel nada desdeñable las identidades colectivas profundamente enraizadas y organizadas (por ejemplo de clase, pero incluso de confesión o lingüísticas) para las cuales prevalece un modelo de representación más próximo al premoderno de la representación de grupos sociales y no al moderno de la representación de opiniones30. Tanto es así que, allí donde en las circunscripciones electorales prevalece una de estas identidades organizada; la competición desaparece o es meramente formal. En conclusión, la contraposición de los dos modelos de representación y de parlamentarismo no debe hacer olvidar que se trata de dos tipos ideales construidos (como todos los tipos ideales) por medio de una selección y acentuación de las características específicas de cada uno de éstos. De este modo, quedan, inevitablemente, un poco en la sombra los aspectos menos distintivos, que, sin embargo, no por ello son menos reales. 3. ALTERNATIVAS A LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA: EL MODELO NEOCORPORATIVO Hasta este momento se ha hablado de la representación moderna y de la representación democrática y parlamentaria como si estos términos pudieran ser considerados, sin problemas, como intercambiables. Este punto 30 Maier, C. S., «Vincoli littizi... della ricchezza e del diritto»: teoria e pratica della rappresentanza degli interessi, en Berger, S. (ed.), Organizing Interests in Western Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, ed. italiana (1983), pp. 47-101.

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no puede, a partir de ahora, darse por descontado. No podemos, de hecho, ignorar que el módelo de la representación identificado por características típico-ideales que se han indicado en los párrafos precedentes está sometido hoy a la competición con otros modelos. En particular deseamos referirnos en este momento al modelo de la representación funcional, o (neo) corporativa. A decir verdad el tema de «otra» forma de representación acompaña toda la historia de la representación moderna constituyendo una especie de segunda voz que atraviesa las más diversas culturas políticas31. Esta presencia significativa en el plano doctrinal, a la que corresponden conspicuas realidades de hecho, aunque no necesariamente en las formas planteadas por sus teóricos, se explica con la manifestación de un problema crucial para la funcionalidad de la representación moderna. Es la realidad de la economía industrializada y después terciarizada con sus grandes grupos de interés organizados. El modelo típico ideal de la representación moderna, construido a la medida de una sociedad compuesta por individuos «libres» de vínculos y diseminados territorialmente (una dimensión ciertamente no irreal pero de ningún modo absoluta) debe enfrentarse a una realidad en la cual pesa de modo creciente otra dimensión, la de las grandes organizaciones para la tutela de los intereses originados en la esfera productiva32. Estas organizaciones actúan en la esfera «privada» de la negociación económica pero también de modo creciente en la pública en el momento en que el estado (no importa aquí establecer si por iniciativa propia o porque es «llamado» precisamente por estos grupos organizados) interviene para regular o para mediar en la conflictividad económica33. De este modo, se origina una situación caracterizada por la presencia de más circuitos representativos: por un lado el circuito electores-representantes, previsto por la teoría democrática, mediado por los partidos como factores de organización y reducción de la pluralidad de opiniones en alternativas simplificada y decidido por el cómputo de votos; por otro lado, un circuito basado en la actividad de presiones de grupos organizados según líneas funcionales y decidido

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Schmitter, P., Still the Century of Corporatism?, en «The Review of Politics», 36, 1974, pp. 85-131. Maier, C. S., «Vincoli littizi... della richezza e del diritto»: teoria e pratica della rappresentanza degli interessi, en Berger, S. (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 47-101; Pizzorno, A., Il sistema pluralistico di rappresentanza, en Berger, S. (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 351-413. 33 Berger, S. (ed.), Organizing Interest in Western Europe, op. cit. 32

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por el cálculo de los recursos (diferentes de la expresión democrática del principio un hombre un voto)34. Los problemas que se plantean una vez descubierta esta realidad son, por lo menos, dos: 1) qué formas asume este segundo circuito; 2) qué relaciones establece con el primero.


En relación al primer punto la literatura, por medio de una discusión en la cual la constatación empírica se ha mezclado con frecuencia con la prescripción normativa35, ha distinguido esencialmente dos modelos de organización y de representación de los intereses: el pluralista y el corporativo. Los dos modelos se contraponen en base a características comunes: el número de unidades organizativas en juego y su relación con las categorías de interés, la competitividad o su inexistencia en el interior de las categorías de intereses, la presencia o ausencia de un orden jerárquico entre los grupos, la presencia o ausencia de una autoridad «representativa» oficial. Por ejemplo, en la definición de uno de los autores más significativos, el corporativismo sería: «un sistema de representación de los intereses en el que las unidades constitutivas están organizadas en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, sin competición entre sí, ordenadas jerárquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el estado que, de forma deliberada, les concede el monopolio de la representación en el seno de las respectivas categorías...».

El pluralismo, al contrario, podría definirse como «un sistema de representación de los intereses en el cual las unidades constitutivas están organizadas en un número no especificado de categorías múltiples voluntarias, en competencia entre sí, no ordenadas jerárquicamente y autodeterminadas (en relación al tipo o al ámbito de interés), que no son autorizadas de manera especial, ni reconocidas, apoyadas o creadas... por parte del estado y que no ejercen el monopolio de la actividad de la representación en el seno de las respectivas categorías»36.

Estas definiciones se sitúan en la vertiente del input del sistema político en una perspectiva que a grandes rasgos puede inscribirse en el modelo 34 Rokkan, S., I voti contano, le risorse decidono, en «Rivista italiana di scienza política»; 5, 1975, pp. 167-176. 35 Maraffi, M. (ed.), La societa neo-corporativa, Bolonia, Il Mulino, 1981. 36 Schmitter, P., Still the Century of Corporatism?, op. cit.

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eastoniano y almondiano de input-output: es decir, hacen referencia a los problemas y procesos de la mediación de los intereses (articulación y agregación, pero también control)37. Pluralismo y corporativismo así entendidos son ciertas formas de «representación» de los intereses, con todo aquello de más elaborado y complejo que comporta este concepto en relación a un simple concepto de comunicación o de participación38. Pero este aspecto de la mediación de los intereses o de su representación, por sí solo no dice todavía casi nada sobre las relaciones con el circuito de la representación política democrática. Por sí mismas estas dos formas de organización de los intereses podrían además quedar confinadas a un ámbito no público, sino privado, como el ámbito económico del mercado, o insertarse, por lo general de forma subordinada, en el circuito democrático representativo. Cuando hablamos del circuito de la representación política democrática no nos referimos, sin embargo, únicamente a mecanismos de transmisión y de mediación de intereses y opiniones, sino también a un sistema de gobierno. O, mejor dicho, a un único circuito político que vincula estrechamente la autoridad del gobierno en sentido amplio (es decir, el binomio gobierno-parlamento) con la base del cuerpo político (es decir, los ciudadanos). Por lo tanto, tenemos un circuito de comunicación y de influencia «desde abajo» que actúa en virtud del hecho de ser al mismo tiempo también un circuito de «producción» (selección, legitimación, atribución del consenso y de autoridad) de las autoridades políticas; y que, por ello, para utilizar la imagen input-output, desde la vertiente del input ejerce su influencia sobre la vertiente del output. Cuando se habla de representación funcional y se plantea el problema de sus relaciones con la representación democrática (y más explícitamente si la primera constituye una alternativa, una amenaza o una integración de la segunda) es necesario tener presente toda la complejidad del circuito. Incluso si las referencias a estas relaciones y a las transformaciones del ordenamiento político que se derivan de éstas son frecuentes en la literatura sobre el neocorporativismo39 no se puede afirmar que se haya profundizado en el tema de una 37 Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party Government, en «Comparative Political Studies», 10, 1977, pp. 91-126; Maraffi, M. (ed.), La societa neo-corporativa, op. cit.; Schmitter, P., Teoria della democrazia e pratica neo-corporativa, en «Stato e Mercato», 3, 1983, pp. 385-424. 38 Böckenförde, E.-W., Democrazia e rappresentanza, op. cit. 39 Maier, C. S., «Vincoli fittizi... della ricchezza e del diritto»: teoria e pratica della rappresentanza degli interessi, en Berger, S. (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 47-101; Offe, K.,. L’attribuzione dello

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manera tan sistemática y explícita como en otros aspectos de la problemática neocorporativa (por ejemplo, el de sus orígenes). De un modo esquemático parece haber dos posibilidades. La primera es aquella que ve las organizaciones de intereses fundamentalmente insertas en el circuito democrático electoral de la representación, limitada a la vertiente del input. De este modo se configuran como mediadoras entre los individuos y la clase política representativa (organizada tendencialmente en la forma partidista). Por consiguiente, desarrollan una actividad de articulación de los intereses difusos en la población y de selección y reducción de los mismos, conformando así, en buena medida, las bases sobre las cuales los partidos llevarán a cabo después la agregación política final40. Las organizaciones de interés actúan, por ello, preferentemente en el escenario electoral valiéndose de su capacidad de movilización de segmentos del electorado definidos funcionalmente. Se consigue de este modo, ciertamente, una modificación de la representación individualista, pero sin poner en cuestión el principio del cómputo de los votos para determinar los resultados del juego político: en definitiva, se habría tocado esencialmente la cuestión de la disposición de la organización de los intereses: más pluralista o por el contrario más monopolista y corporativista. El impacto de los grupos de interés sobre el output de la autoridad gubernativa estará determinado por medio de la amenaza de sanciones electorales, es decir, gracias a la capacidad de desviar el propio apoyo hacia otros actores políticos. La segunda posibilidad prevee, por el contrario, la emergencia de un verdadero circuito al menos parcialmente alternativo al democrático-representativo. Las organizaciones de intereses no sólo intervienen como sedes de presentación de las demandas, sino que toman parte directamente en la verdadera y particular actividad del gobierno. Decisiones «públicas» status pubblico ai gruppi di interesse: osservazioni sul caso della Germania occidentale, en Berger, S. (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 165-216; Pizzorno, A., Il sistema pluralistico di rappresentanza, en S. Berger (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 351-413; Anderson, C. W., Political Design and the Representation of Interest, en «Comparative Political Studies», 10, 1977, pp. 127-152; Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party Government, op. cit.; Shmitter, P., Intermediazione degli interessi e governabilita nei regimi contemporanei dell’Europa occidentale e dell’America del Nord, en S. Berger (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 385-424; Pappalardo, A., Neocorporativismo, partiti e crisi economica, en «Stato e Mercato», 3, 1983, pp. 207-250. 40 Almond, G. A., y Powell, B. G., Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston, Little, Brow and Co.; trad. castellana, Política Comparada: una concepción evolutiva, Buenos Aires, Paidós, 1972.

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para la sustancia y el conocimiento erga omnes son tomadas por medio de procedimientos de tipo negociador en los cuales las organizaciones de intereses (en particular el trabajo dependiente y el capital) participan en primera persona y sin reparos41. Por lo tanto, se crea una situación bien diferente de la precedente. Ahora los intereses ya no deben subordinarse a la criba electoral, sino que se representan ellos mismos y cuentan en este punto en base a una ponderación de hecho, más que de derecho, que depende de su fuerza en un escenario oligopólico en el cual mercado y la esfera pública han visto perder precisión a sus fronteras42. La corporativización de la mediación de los intereses se asociaría, por lo tanto, a la «concertación» en el plano de la elaboración política (policy-making). A este respecto algunos autores43 sugieren la posibilidad de que los dos aspectos varíen de un modo relativamente independiente; por lo que podría existir concertación incluso en presencia de una mediación más pluralista que corporativa. El elemento problemático de este segundo modelo viene dado por la permanencia, junto al nuevo circuito representativo-decisional corporativo, o quizá también pluralista, del viejo circuito electoral, democrático con base territorial. Para valorar la naturaleza del régimen político, será crucial, pero al tiempo no siempre fácil, la valoración del peso respectivo de los dos circuitos. La tercera posibilidad es aquella que ve surgir al circuito funcional, corporativo en sus dos vertientes de input y de output con un papel exclusivo ya sea en el plano sustancial como en el formal, mientras que la representación electoral territorial se margina. Tendremos aquí un verdadero régimen político corporativo no reconducible ya a la figura de la democracia (a menos que se dé una redefinición radical de nuestro concepto de demos). Nuestro siglo ha conocido, en efecto, un cierto número de programas de corporativización de la política y algunos intentos de traducción práctica de éstos que de forma deliberada se proponían una superación del modelo democrático. Son las experiencias definidas por algunos como corporativismo de estado o autoritario, para distinguirlo del corporativismo 41

Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party Government, op. cit. Pizzorno, A., Sulla razionalitá della scelta democratica, en «Stato e Mercato», 3, 1983, pp. 3-46. 43 Schmitter, P., Reflections on Where the Theory of Neo-corporatism Has gone and Where the Praxis of Neo-corporatism may Be Going, en Lehmbruch, G., y P. Schmitter (ed.), Patterns of Corporatist PolicyMaking, Londres, Sage Publications, 1982. 42

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societario o liberal44. Por otro lado, hay que observar que ninguna de estas experiencias comportó en realidad una corporativización total del régimen político y de sus circuitos fundamentales. Si los circuitos democrático-representativos han sido marginados y sustituidos por los corporativos, estos últimos tampoco se han convertido en el único fundamento y quizá tampoco en el principio de la autoridad política. Estructuras de poder autoritarias (partidistas, militares, burocrático-estatales) han afianzado siempre a las estructuras corporativas y por lo general las han dominado. Aunque sería interesante buscar las razones por las cuales el modelo corporativo de estas perspectivas autoritarias no se ha podido realizar más que parcialmente, estas experiencias son secundarias en relación a nuestra problemática porque en éstas las técnicas corporativas son únicamente un injerto en el tronco de una intervención autoritaria que ha sido, en mayor medida que aquéllas, la verdadera alternativa a los mecanismos de la democracia y de la representación electoral. A causa de la ausencia de formas de corporativismo puro la tercera de las tres posibilidades elegidas vale forzosamente más como experimento mental que como modelo con referentes reales. Por lo tanto, son las situaciones híbridas las que se ofrecen a nuestro análisis y valoración. Formas híbridas en el interior de un contexto autoritario y formas híbridas en el interior de un contexto democrático (al menos formalmente). Para estas últimas nos referiremos, por consiguiente, a la segunda posibilidad indicada con anterioridad. El primer interrogante que naturalmente se plantea frente a la unión del corporativismo con la democracia territorial es hasta qué punto se ha tendido en la realidad a la sustitución de la segunda por el primero. ¿Se trata de una sustitución parcial que deja a ésta todavía una existencia real o bien se ha dado una completa desaparición sustancial de la representación democrática de la que sobrevive, por consiguiente, sólo la forma (un poco como lo que ha sucedido con la monarquía)? ¿y en el primero de los casos se trata del inicio de una tendencia destinada a desembocar en el segundo o bien existen límites a la transformación corporativa? Son preguntas que requieren ante todo una respuesta en el plano de la confirma-

44 Schmitter, P., Still the Century of Corporatism?, op. cit.; Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party Government, op. cit.

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ción empírica, pero necesitan además una reflexión sobre los presupuestos y significados de la representación en el seno de un régimen político no autoritario. Las respuestas que proporciona la literatura en el plano empírico a estas preguntas no son sistemáticas; merecen mencionarse, sin embargo, algunos elementos. Un primer punto no muy controvertido es que si bien la problemática neocorporativa (y un cierto nivel de experimentación de formas neocorporativas) está presente en todos o casi todos los países democráticos, el grado alcanzado por la corporativización no es ni mucho menos homogéneo. Junto a países definidos bastante uniformemente por un alto nivel de corporativización (Austria, Suecia, Noruega) existen otros para los cuales ha de hablarse de un nivel bajo (Italia, Francia, USA). Entre ambos existe una gama más bien variada de posiciones45. Esta diversidad de niveles es susceptible de dos interpretaciones distintas: 1) Existe un único recorrido «obligado» que se mueve en dirección a la corporativización y con respecto al cual algunos países están más avanzados y otros más retrasados; estos últimos, por lo tanto, no son una evidencia en contra, sino que muestran únicamente de las mayores o menores dificultades que puede encontrar el proceso en las diversas realidades políticas a causa de una serie de circunstancias particulares. ¿No ha ocurrido, en el fondo, lo mismo con el proceso de democratización? 2) Existen, en realidad, más recorridos independientes que producen niveles distintos de corporativización y que no están destinados necesariamente a homogeneizarse. Como ha ocurrido, por ejemplo, para el grado y la forma de intervencionismo estatal en la economía que han seguido siendo extremadamente heterogéneos en los países democráticos. Naturalmente, el examen de los países en los cuales la corporativización ha ido más lejos ofrece un campo de verificación privilegiado para estas interpretaciones. Si acaso se pudiera demostrar que incluso en estos casos la transformación en sentido corporativo de los circuitos representativo-decisionales es incompleta y las elecciones, los partidos y el parlamento mantienen un papel significativo, y que, por el contrario, en algunos

45 Lehmbruch, G., y Schmitter, P. (eds.), Patterns of Corporatist Policy-Making, Londres, Sage Publications, 1982; Parri, L., Svizera: ancora un caso di neocorporativismo?, en «Stato e Mercato», 4, 1984, pp. 97-130.

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casos vuelven a apropiarse de competencias ya istradas de forma corporativa, lograremos tener automáticamente una imagen menos determinista e inevitable y más problemática del proceso de corporativización de los sistemas políticos occidentales. Un resultado similar en el plano empírico requeriría un examen en el plano teórico de los respectivos elementos de fuerza y de debilidad de los dos circuitos políticos, el de la representación democrática y el de la representación corporativa. Y en particular de su capacidad de legitimar y mantener un ordenamiento político en su globalidad. En efecto, no faltan resultados empíricos que apuntan en esta dirección. Una primera observación bastante corriente es que la transformación corporativa está bien lejos de cubrir todos los intereses activos en la escena política y todas las las áreas de políticas concretas (policies) que debe de afrontar el proceso de toma de decisiones. Si bien implica fuertemente a los intereses fundamentales para el ordenamiento capitalista (es decir, aquellos de lo que dan trabajo y los que ejecutan el trabajo) no hace desaparecer ciertamente aquellos que están en juego en la comunidad política. La razón estaría en el hecho de que no todos los intereses y problemas se prestarían de la misma forma al tipo de representación y de decisión postulado por el modelo corporativo46. Además, según algunos autores los últimos años y los que han de venir habrían visto y habrán de ver aún más la explosión de intereses menos ligados que en el pasado al proceso económico, es decir, intereses postmaterialistas difícilmente corporatizables47. Pero incluso omitiendo considerar la esfera de los intereses no «corporativizados» y su mayor o menor amplitud, existe otro factor de limitación que emerge entre las líneas de la misma literatura que lo adopta: se trata del tema del «estatus público» de las organizaciones de interés implicadas en la negociación corporativa. Este estatus que les confiere una particular autoridad en las relaciones con sus seguidores y con las organizaciones implicadas presupone una autoridad política capaz de atribuirlo. La literatura neocorporativa hace referencia a este respecto al estado, aunque después por lo general no se especifica con suficiente precisión qué aspecto de la realidad estatal entra en juego en el otorgamiento de dicho estatus privilegiado y, por consiguiente, de dónde extraen éstos su propia legitimidad. 46 47

Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party Government, op. cit. Inglehart, R., The Silent Revolution, Princeton, Princeton University Press, 1977.

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¿Es el estado como ordenamiento burocrático dotado de los instrumentos de intervención y control en la esfera económica al que se aferran los intereses, o bien es el estado en un sentido más estrictamente político, es decir, son el conjunto de las autoridades legítimas, y, por lo tanto, en un régimen democrático esencialmente los órganos representativos y el sistema de partidos estrechamente vinculados a éstos? En el primer caso se permanecería más en el plano de una legitimación funcional del corporativismo, en el segundo caso, por el contrario, se establecería una relación de dependencia con el circuito de la representación democrática electoral. No faltan, en efecto, autores que han llamado la atención sobre las relaciones entre la afirmación de las estructuras corporativas y la fuerza de los partidos socialistas48. Esta asociación, puede indicarse por un lado la posibilidad que tienen las organizaciones funcionales de interés de influir sobre los sujetos de la competición democrática, revela, por otro lado, también una relación de dependencia inversa. Los grupos de interés (y en particular los del trabajo asalariado) pueden afirmarse con un rol público gracias al apoyo de los partidos «amigos» que han conquistado en el circuito electoral un consenso gracias al cual pueden hacerse garantes de la legitimidad democrática de éstos. Pero este apoyo no existirá sin contrapartidas: de hecho los partidos deberán tener en cuenta el «mercado electoral» y el contexto parlamentario en la definición de su propia posición política y no sólo responder a la «corporación» amiga. Como se ha mostrado por el estudio de algunos casos empíricos significativos49, los partidos, y por lo tanto el circuito representativo democrático, frente a las exigencias de llevar a cabo elecciones drásticas a causa de la crisis económica del último decenio, han retomado en varios países en sus propias manos la responsabilidad delegada con anterioridad a compañeros corporativos, demostrando de este modo la reversibilidad del proceso de corporativización50. Los datos disponibles del cuadro empírico (pero es necesario repetir que falta una investigación sistemática) sugieren, por lo tanto —como, por otro lado, ha sido reconocido incluso por algunos partidarios del modelo

48 Korpi, W., The Working Class in Welfare Capitalism: Work, Unions and Politics in Sweden, Londres, Routledge and Keagan Paul, 1978; Lange, P., Sindicati, partiti, stato e liberal-corporativismo, en «Il Mulino», 28, 1979, pp. 943-972; Lehmbruch, G., Liberal Corporatism and Party economica, op. cit. 49 Pappalardo, A., Neocorporativismo, partiti e crisi economica, op. cit. 50 Rokkan, S., I voti contano, le risorse decidono, op. cit.

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neocorporativo—, que, si bien en todas las democracias de los países económicamente avanzados puede observarse la presencia de elementos de corporativismo en los circuitos representativos y de toma de decisiones, su peso no es ni mucho menos homogéneo y constante y que en ningún caso puede hablarse, hoy en día, de una sustitución integral de los circuitos representativos y de toma de decisiones democrático-territoriales-electorales por circuitos funcional-corporativos51. Por otra parte, tampoco existen elementos suficientes para pronosticar de manera determinista un desarrollo futuro que transforme las democracias en regímenes corporativos. La discusión sobre las relaciones entre corporativismo y circuito representativo-parlamentario no plantea únicamente un problema de constatación empírica de la respectiva incidencia de los dos fenómenos en la experiencia política, sino que suscita además una reflexión teórica sobre las relaciones entre estos fenómenos, con sus aspectos estructurales y funcionales por un lado y el sistema político en su globalidad por otro. Se plantean, con particular relevancia, interrogantes sobre los requisitos funcionales de los regímenes políticos democráticos en los países de economía capitalista avanzada. Están en juego las cuestiones del consenso y de la legitimación de la autoridad política, pero también del control sobre aquellos que detentan el poder y de la libertad de disentir, de la relación entre los intereses particulares y los generales, entre intereses a corto plazo y a largo plazo, pero también de la eficacia y efectividad de las políticas públicas. En otras palabras, ¿puede considerarse la emergencia de aspectos del corporativismo como una respuesta eficaz a ciertos déficits funcionales propios de los regímenes democráticos en su forma tradicional y, por ello, además, como un factor de estabilización; o por el contrario se debe recordar que el proceso de corporativización introduce elementos de contradicción con el régimen democrático que, más allá de un cierto punto, pondrían en cuestión su permanencia? En la literatura sobre los ordenamientos neocorporativos no faltan reflexiones, más optimistas o pesimistas, según los autores, sobre estos interrogantes. Más de un autor· ha sacado a la luz las potencialidades positivas de los ordenamientos neocorporativos ante el problema de la ingobernabilidad, por su capacidad de actuar tanto en el 51 Schmitter, P., Reflections on Where the Theory of Neo-corporativism has gone and Where the Praxis of Neo-corporativism May be Going, en Lehmbruch, G., y Schmitter (eds.), Patterns of Corporation Policy-Making, op. cit.

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frente de los intereses, construyendo agregaciones, desplazando la perspectiva del corto al largo plazo52, equilibrando de este modo la demanda, tanto en el plano de la producción y actuación de las políticas concretas (policies), tomando decisiones que, por haber sido elaboradas y permitidas directamente por las partes que después serán afectadas por ellas y deberán de seguirlas, estarán dotadas de un alto grado de eficacia y efectividad53. Por el contrario, en ambos aspectos se puede tender a una interpretación bastante menos optimista. El modelo de la representación de los intereses típico del neocorporativismo entra en conflicto con aspectos relevantes de la deontología democrática, como el principio de igualdad, en la medida en que más que en el cómputo paritario de los votos se basa en el peso fuertemente desigual de los intereses, o en los principios de participación y de libertad de elección a causa de la estructura fuertemente jerárquica y monopolista de las organizaciones de representación de los intereses54. Por otro lado, desde el punto de vista de la disposición institucional el corporativismo amenaza con reducir a roles secundarios al parlamento, es decir, a la institución clásica de la democracia moderna (y, por ejemplo, hacer desaparecer ciertas garantías de publicidad del proceso de toma de decisiones que ésta había desarrollado ampliamente). Por último, no falta incluso la perplejidad acerca de los límites de eficiencia de un sistema de toma de decisiones que se apoya fundamentalmente sobre la regla de la unanimidad. Como conclusión de este rápido examen de las alternativas funcionales a la representación democrática (y en particular de la neocorporativa) pueden formularse las siguientes observaciones. Incluso en los regímenes políticos que pueden definirse como democracias representativas el circuito electoral-parlamentario no monopoliza íntegramente la función de representación. Junto a éste se han afianzado, a lo largo de este siglo, en medida significativa pero bastante variable de país a país, circuitos de tipo diferen-

52 Pizzorno, A., Il sistema pluralistico di rappresentanza, en S. Berger (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 351-413. 53 Streek, W., y Schmitter, P., Comunità, mercato, stato e associazioni? Il possiblile contributo dei governi privati all’ordine sociale, en «Stato e Mercato», 5, 1985, pp. 47-86. Schmitter, P., Intermediazione degli interessi e governabilitá nei regimi contemporanei dell’Europa occidentale e dell’America del Nord, en S. Berger (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 385-424. 54 Schmitter, P., Teoria della democrazia e pratica neo-corporativa, op. cit.; Pizzorno, A., Il sistema pluralistico di rappresentanza, en S. Berger (ed.), op. cit., ed. italiana (1983), pp. 351-413.

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te de naturaleza funcional. Entre éstos es, sobre todo, relevante el corporativo por su potencial (mayor que el pluralista) de unir las vertientes de input y de output de la propia representación. A este respecto queda, sin embargo, abierta la discusión de que si se debe mantener este fenómeno confinado a una fase temporalmente limitada, y, quizá, además, en vías de conclusión en la historia de los regímenes democráticos o bien éste está destinado a posteriores desarrollos. Desde una perspectiva valorativa el interrogante sobre su compatibilidad con el modelo democrático parece poder tener una respuesta positiva sólo en la medida en que el circuito corporativo se asiente en ámbitos limitados del circuito elecciones-partidas-parlamento sin sustituirlo íntegramente y permaneciendo, en última instancia, subordinado a los resultados de éste. Incluso en los países en los cuales ha sido más pronunciado el proceso de corporativización no parece que esta condición haya sido violada hasta el momento. El análisis de las estructuras y de la funcionalidad del circuito representativo electoral-parlamentario sigue siendo, por consiguiente, determinante para comprender los regímenes democráticos. 4. LAS ESTRUCTURAS PARLAMENTARIAS DE LA REPRESENTACIÓN Como ya se ha dicho, la representación política democrática es una relación, o mejor un sistema de relaciones entre gobernantes y ciudadanos caracterizado por un elevado grado de articulación institucional. Por el contrario, para ser más precisos, el circuito de la representación constituye el eje institucional central de los regímenes democráticos. Ciertamente, desde el punto de vista normativo éste es un aspecto no controvertido. Desde el punto de vista empírico, de lo que son o en lo que se están convirtiendo realmente los regímenes que llamamos democráticos, el discurso es más problemático. No faltan, de hecho, por un lado, los descubrimientos de la emergencia de canales alternativos y por otro las revelaciones (más o menos alarmistas) de una pérdida tendencial de «peso» de las instituciones representativas y, en particular, del «declinar de los parlamentos». Se volverá sobre este punto en el próximo apartado tratando de precisar los términos del problema para lograr que la discusión sea más concluyente, lo cual no sucede con frecuencia cuando se aborda este tema. Por ahora bas-

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ta, sin embargo, con señalar unos pocos elementos de hecho significativos: en todos los países normalmente definidos como democráticos las elecciones políticas, es decir, el procedimiento de constitución de las instituciones representativas, siguen siendo un acontecimiento cuyo desenlace, que no se da por descontado, se considera generalmente de un relieve de primer orden en la vida política; en segundo lugar, el vértice de la clase política nacional está compuesto predominantemente (aunque con variaciones de un cierto relieve entre países de tipo parlamentario y países de tipo presidencialista) por individuos con una prolongada experiencia parlamentaria a sus espaldas (y en su mayoría todavía en curso); en tercer lugar, la gran mayoría de las decisiones políticas de mayor relieve deben obtener una sanción parlamentaria que no puede considerarse adquirida a priori. Dicho en otras palabras, las instituciones parlamentarias, aunque marcadas por profundas transformaciones a lo largo de la evolución de la democracia contemporánea, siguen siendo en los países regidos por este régimen una sede obligada del proceso de toma de decisiones, un canal privilegiado de reclutamiento de los políticos y, por lo tanto, una puesta en juego significativa de la competición electoral. Las asambleas parlamentarias no son necesariamente la única expresión institucionalizada del circuito de la representación democrática, dada la posibilidad de que incluso el vértice del ejecutivo (como en los regímenes presidencialistas), esté ligado directamente y de forma autónoma al proceso electoral y, por lo tanto, asuma un valor representativo independiente. De aquí que sea, sin embargo, una articulación institucional no fungible y, por lo tanto, siempre presente, mientras que no se puede decir lo mismo de la presidencia electiva. No existe, de hecho, una democracia «sólo presidencial» en la cual sea electivo únicamente el vértice del ejecutivo. Por el contrario, existe una democracia «sólo parlamentaria» en el sentido en que únicamente el parlamento es elegido directamente. La razón esencial de este distinto grado de indispensabilidad puede encontrarse precisamente en la estructura asamblearia de los parlamentos que es una condición. necesaria para asegurar el carácter pluralista a la representación. Esta centralidad en el diseño constitucional de la democracia se traduce en un rol bifronte característico del parlamento: por un lado instrumento de expresión muy directa de la sociedad y de sus inputs en el sistema

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político, por otro lado del poder de toma de decisiones y, por lo tanto, situado ya en la vertiente del output. La reflexión sobre la estructura y sobre el funcionamiento de dicha institución debe, por lo tanto, tener presente esta situación peculiar. En términos por el momento muy generales, se puede decir que la estructura de los parlamentos refleja por un lado el «estado» de los procesos representativos (y las transformaciones cualitativas que sufren éstos en el tiempo) y por otro los problemas de los procesos de toma de decisiones en su conjunto. Si las características estructurales que se han indicado al comienzo (asamblearidad, carácter permanente, pluralismo interno, carácter representativo) son suficientes para distinguir el mínimo común denominador de los parlamentos democráticos, éstas no ocultan naturalmente sus variaciones. No hay que asombrarse, por otra parte, de que una institución tan relevante para el ordenamiento político constitucional de los últimos dos siglos haya sido objeto de una experimentación organizativa intensísima y extremadamente variada. Aquí no se intentará ilustrar en los detalles y de modo completo todas las variaciones de las formas parlamentarias; para una amplia referencia véanse, por ejemplo, el volumen de la Inter-Parliamentary Union55 y Hedlund56. Nos limitaremos a los aspectos más relevantes para definir los modelos estructurales fundamentales. Al decir estructura se desea hacer referencia no a una forma abstracta, «formal», sino a una forma concreta, «sustancial». Ello significa hacer referencia a los esquemas organizativos definidos por un complejo corpus de normas jurídicas (constitucionales, legislativas, reglamentarias y consuetudinarias), pero combinando este dato con otro elemento esencial para «leer», la estructura de un parlamento, es decir, la naturaleza y las características de los sujetos que lo componen. De hecho, si bien es cierto que un parlamento está formado por individuos, éstos pueden poseer características bastante diferentes y sobre todo dar lugar a formas bastante distintas a sujetos colectivos, determinando, de este modo, en la realidad, reinterpretaciones significativas del sistema de normas y de los modelos organizativos formales.

55

Inter-Parliamentary-Union, Parliaments of the World, A Reference Compendium, op. cit. Hedlund, R. D., Organizational Attributes of Legislatures: Structure, Rules, Norms, Resources, en «Legislative Studies Quarterly», 9, 1984, pp. 51-121. 56

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Comenzaremos por una serie de características que reflejan directamente la modalidad específica del circuito representativo dentro del cual se sitúan las asambleas parlamentarias. En primer lugar hay que mencionar una dimensión clásica de variación estructural: la de la articulación del parlamento en una o más cámaras. Mientras que el modelo unicameral corresponde al predominio de un criterio único de organización de la relación representativa, el modelo, bicameral refleja la exigencia (por lo general manifestada en determinadas fases históricas de la democratización y, por ello, a partir de este momento, puramente tradicional, pero en algunos casos todavía actual) de «acomodar» y equilibrar criterios distintos a los que no es posible renunciar completamente. Por lo tanto, por medio del examen de los distintos tipos de bicameralismo se pueden reconstruir los «problemas de representación» afrontados y resueltos con este instrumento institucional en la historia de los diversos sistemas políticos. Un primer grupo de modelos bicamerales, típicos de la primera fase de la democratización, y que ha desaparecido hoy de la escena salvo la excepción inglesa, corresponde a la exigencia de conservar vivas formas de representación predemocrática junto a la nueva forma en vías de consolidación. Se trata de atenuar el carácter innovador de ésta y de garantizar su aceptación por parte de los viejos estratos políticos dominantes (aristocracia, alto funcionariado de los aparatos estatales monárquicos, etc.). Un segundo grupo importante de modelos bicamerales está ligado, por el contrario, a la necesidad de un compromiso representativo entre la concepción unitaria y policéntrica (federal, descentralizada, regionalista) de la comunidad política; en este caso una cámara se basa fundamentalmente en el principio de la paridad representativa de los individuos que componen la comunidad política en su conjunto, mientras que la otra cámara se basa en el principio de la paridad representativa (o de una mayor o menor aproximación a ésta) de las unidades subnacionales (estados, regiones, etc.), o bien en una forma de representación de segundo grado que asigna a los organismos del gobierno local un papel de anillo intermedio en el circuito representativo. Un caso bastante excepcional desde este punto de vista es el bicameralismo italiano del período republicano que en la práctica acabó por perder todo significado de equilibrio de los diferentes principios representativos (como, por el contrario, se había propuesto a lo largo de la discusión constituyente) para llevar a cabo única-

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mente modestas variaciones en los mecanismos electorales entre las dos cámaras. La característica que se ha señalado como específica de los parlamentos de forma bicameral, es decir, el «compromiso representativo», introduce en la disposición parlamentaria un factor de relativa falta de determinación en el equilibrio entre las dos cámaras. En base a los poderes y las relaciones entre las dos ramas del parlamento, más allá de las prescripciones jurídico-constitucionales, se determinarán las evoluciones de hecho de la funcionalidad y de la «autoridad» de los distintos principios representativos adoptados. La pérdida de legitimidad de uno de éstos se traducirá en el debilitamiento (de facto y después por lo general también de iure) de la cámara correspondiente. El carácter paritario o su inexistencia en las dos ramas parlamentarias, por lo tanto, podrá variar a lo largo del tiempo. Con el fin de definir la disposición de los parlamentos bicamerales ha de atribuirse, por lo tanto, una relevancia fundamental a los partidos en cuanto principales agentes mediadores de los procesos representativos. Pensemos, por ejemplo, en la diferencia que entrañará en los bicameralismos de tipo federal la presencia de un sistema de partidos con estructura centralizada o por el contrario con un carácter de coaliciones poco cohesionadas de grupos subnacionales. Y, en general, en la diferencia entre una situación en la cual los partidos están capacitados para organizar a la clase parlamentaria «transversalmente» a la división entre las dos cámaras, y una en la cual éstos tienen capacidad para ello. La cuestión de los agentes mediadores del proceso representativo tiene, obviamente, una relevancia crucial para la forma de las instituciones parlamentarias. La evolución histórica y las variaciones nacionales de las modalidades organizativas, del modus operandi y del propio rol político de los parlamentos en el ámbito de los regímenes democráticos ha estado fuertemente condicionada por esta variable. De ésta dependen, de hecho, no sólo una serie de características individuales bastante relevantes de los componentes de las asambleas parlamentarias, sino sobre todo las modalidades de agregación colectiva en el interior de éstos. Los numerosos estudios de largo alcance sobre el personal parlamentario y sobre sus características han revelado la incidencia que ha tenido la afirmación de los partidos como principales actores de la mediación representativa. Los diferentes modelos organizativos de los partidos —desde el partido de opinión al par-

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tido de aparato— han dado lugar a clases parlamentarias profundamente diferentes no sólo por su entorno (background) social y por su estilo de vida, sino incluso por su modalidades de comportamiento político en todos los principales campos de actividad parlamentaria (desde la formación de los gobiernos a la actividad legislativa57. Pero es sobre todo en el paso de la acción individual a la acción colectiva, un aspecto crucial en organismos numerosos y no jérárquicos, como son en la mayor parte de los casos los parlamentos, en donde la incidencia de los partidos aparece como un factor de particular relevancia. En líneas generales los parlamentos contemporáneos se configuran como asambleas de sujetos colectivos, es decir, de partidos, de una forma bastante más clara de lo que había sucedido en el siglo XIX. Respecto a este modelo el Congreso norteamericano, con su fuerte caracterización individualista, se presenta como un caso bastante desviado. En éste el escaso grado de estructuración de los partidos permite a los parlamentarios individuales gozar de márgenes de autonomía bastante más amplios de lo que existen normalmente en los demás parlamentos, incluso si esto no anula completamente la línea de división partidista que sigue siendo siempre un elemento significativo de articulación de la institución parlamentaria58. La estructuración más claramente partidista de los demás parlamentos, por otro lado, no ha de ser interpretada de un modo excesivamente simplista como a veces lo ha sido en la literatura acerca del «declinar de los parlamentos». En primer lugar, como han podido señalar algunos estudios empíricos, incluso en los parlamentos tradicionalmente considerados más partitocráticos como el inglés, no podemos reducir totalmente la estructura parlamentaria a su articulación partidista. La cohesión de los partidos en el parlamentos no es absoluta como testimonia la presencia significativa de disidencias individuales y de grupo en cuestiones de voto59. Además estos fenómenos, lejos de poder ser considerados como un puro residuo 57 Duverger, M., Les partis politiques, París, Colin, 1951; trad. castellana, Los Partidos Políticos, México, FCE, 1981; Dogan, M., Les filières de la carrière politique en , en «Revue Française de Sociologie», 7, 1967, pp. 468-492; Farneti, P., Sistema politico e societa civile, Turín, Giappicheli, 1971; Pedersen, M. N., Political Development and Elite Transformation in Denmark, Sage Professional Paper in Contemporary Sociology, n. 06-018, Londres, Sage Publications, 1976; Putnam, D., The Comparative Study of Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976. 58 Mayhew, D. R., Congress. The Electoral Connection, New Haven, Yale University Press, 1974. 59 Norton, P., Dissension in the House of Commons, 1945-74, Londres, Macmillan, 1975; Norton, P., Dissesion in The House Of Commons, 1974-79, Oxford, Clarendon Press, 1980.

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histórico, mostrarían en los últimos tiempos una tendencia al crecimiento. La presencia de disidencias puede asumir un peso importante en parlamentos sin embargo caracterizados normalmente por la disciplina partidista cuando las reglas de procedimiento de la asamblea fomentan las formas secretas de voto respecto a las públicas, debilitando de este modo el control de los grupos parlamentarios sobre sus . A este respecto el caso italiano es significativo. Se debe de añadir, en segundo lugar, que la estructura efectiva de las asambleas parlamentarias no puede reconstruirse únicamente sobre la base de las manifestaciones más visibles de las complejas actividades en las que están comprometidas, es decir, los votos. Incluso permaneciendo en el ámbito de la actividad legislativa sería necesario además del comportamiento del voto señalar todo aquello que sucede anteriormente, desde la presentación de las propuestas legislativas, a las enmiendas presentadas a lo largo de su examen, a la rapidez del iter legislativo, para poder valorar de forma menos esquemática la relación entre sujetos parlamentarios individuales y colectivos. Indicadores como el número de proposiciones de ley de iniciativa parlamentaria (en lugar de las gubernativas) o incluso mejor la tasa de éxito de aquellas aprobadas, pero también el número y el éxito de las enmiendas introducidas por los partidos en los enfrentamientos de la legislatura oficial (es decir, esencialmente la de la iniciativa gubernamental) y la facilidad y la prontitud con que éstas alcanzan la meta pueden proporcionar un cuadro más completo del peso respectivo de los dos tipos de sujetos60. Hay que decir, finalmente, que la cuestión de la relación entre el nivel individual y el nivel colectivo (partidista) de articulación del parlamento no se resuelve en el grado de autonomía de los parlamentarios individuales con respecto a las agrupaciones partidistas y a su liderazgo. Igualmente crucial es valorar cuáles son las bases de la autoridad de los partidos y de su liderazgo en el ámbito del parlamento. Al respecto se pueden trazar dos modelos polarizados: el del partido cuyo liderazgo tiene su fuente de legitimación esencialmente en el grupo parlamentario, que representa, por

60 Cantelli, P.; Mortara, V., y Movia, G., Come lavora il Parlamento, Milán, Giuffre, 1974; Cazzola, F., Governo e opposizione nel Parlamento italiano, Milán, Giuffre, 1974; Di Palma, G., Surviving Without Governing, Berkeley, University of California Press, 1977.

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ello, el verdadero centro de gravedad del propio partido (como en el caso del partido conservador inglés)61; y el del partido cuyo liderazgo extrae su investidura formal y sustancial del aparato organizativo extraparlamentario y la dirección del grupo parlamentario, por cuanto que formalmente puede ser elegida por los de éste, esencialmente no es otra cosa, ni más ni menos, que la proyección del «partido de los afiliados» (el caso del partido comunista italiano, al menos hasta épocas recientes, podría aproximarse a este modelo)62. En el primer caso los parlamentarios constituyen efectivamente la base de la autoridad del partido como estructura colectiva de la vida parlamentaria; su importancia efectiva (aunque no necesariamente distribuida de forma paritaria) tenderá a manifestarse bastante más en la capacidad de influir en la formación de las decisiones del grupo que en la de sustraerse a su disciplina partidista63. En el segundo caso los parlamentarios se presentan, por el contrario, como el brazo ejecutivo de un partido que define su posición en ámbitos extraparlamentarios. Ambos modelos son, por lo tanto, compatibles con una estructuración «partitocrática» del parlamento, pero expresan dos variantes profundamente distintas desde el punto de vista del significado de la propia institución parlamentaria. Sin embargo, hay que decir que, si en principio la definición de estos dos modelos puede ser bastante clara, su traducción práctica será probablemente menos nítida. En los casos que más se acercan al primer modelo el hecho de que el liderazgo partidista se base en el grupo parlamentario no excluye que éste pueda lograr por medio de la victoria electoral una legitimación que, en cualquier caso, trasciende el ámbito parlamentario y pueda contar, gracias al control sobre el aparato del partido, con recursos extraparlamentarios. En cuanto al otro modelo, el de la subordinación del grupo parlamentario al aparato del partido, adoptado en principio por casi todos los partidos de origen externo64, en la práctica se ha revelado muy difícil mantener su pureza. El hecho es que ello presupone un estrecho control sobre las carreras políticas del personal parlamentario por parte del partido externo para evitar la consolidación de espacios de autonomía de los elegidos. Pero en presencia del objetivo de la 61

Panebianco, A., Modelli di partito, Bolonia, Il Mulino, 1982. Cotta, M., Classe Política e Parlamento in Italia: 1946-1976, Bolonia, Il Mulino, 1979. 63 King, A., Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, , and Western , en «Legislative Studies Quarterly», 1, 1976, pp. 11-36. 64 Duverger, M., Les Partis Politiques, op. cit. 62

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maximización del consenso electoral e incluso de las exigencias de profesionalización planteadas por la acción parlamentaria ello no puede ser fácil de realizar (el ejemplo del partido socialista italiano en el período prefascista es significativo). El resultado más probable es, por ello, un modelo más híbrido en el cual la autoridad del partido externo es ciertamente preeminente pero en ningún caso absoluta y para afirmarse debe adquirir por medio de la negociación el consenso de una clase parlamentaria con recursos autónomos a no omitir en términos de séquito electoral, pero incluso, y más aún, en términos de dominio de las técnicas de acción parlamentaria y de control de las posiciones de autoridad en el seno de la institución. La manifestación de las disidenciás parlamentarias, claras u ocultas, en relación al liderazgo de los grupos partidistas, será el signo de una falsa solución de este problema. Otros aspectos tanto técnicos como políticos de los procesos de representación se reflejan en la estructura de las asambleas parlamentarias. Todo el capítulo, ampliamente analizado por la ciencia política contemporánea, de las relaciones entre sistemas electorales y sistemas de partidos65 tiene una relevancia inmediata desde el momento en que la estructura concreta de una asamblea parlamentaria está fuertemente condicionada por las modalidades de agregación de sus y, entre éstas, en particular por aquellas de naturaleza partidista. En la medida en que el potencial más o menos manipulador y reduccionista de los diferentes sistemas electorales, asociándose a ciertas características de los partidos (nivel de estructuración, difusión a escala nacional, etc.) es capaz de influir en el grado de fraccionamiento del sistema de partidos, repercutirá también automáticamente en el grado de fragmentación de la asamblea parlamentaria. Pero las características estructurales de los parlamentos no se definen únicamente en relación al proceso representativo y a sus modalidades organizativas, sino también en relación al proceso de toma de decisiones y de gobierno en cuyo centro se sitúa el parlamento. En concreto, en lo que se refiere a esta responsabilidad los parlamentos han desarrollado tradicionalmente algunas importantes articulaciones estructurales. Pretendemos

65 Duverger, M., Les Partis Politiques, op. cit.; Fisichella, D., Elezioni e democrazia, op. cit.; Sartori, G., Le «leggi» sull’influenza dei sistemi elettorali, en «Rivista italiana di scienza política», 14, 1984, pp. 3-40.

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referirnos por un lado a las relaciones mayoría-oposición, y por otro al sistema de las comisiones.


La primera dimensión, con toda la intensa carga de politización que conlleva, ha representado y representa todavía hoy, sin riesgo de error alguno, la contribución institucional más significativa del parlamentarismo a la solución de la dificultad crucial de la democracia moderna: el logro de un equilibrio entre el reconocimiento de la disensión y la exigencia de consenso a la cual incluso este régimen no se sustrae66. Veamos con más detenimiento cómo se traduce esto en la forma de la organización del parlamento. El primer dato, y el más obvio, del que partir es el de la estructura pluralista de los parlamentos democráticos. En cuanto única institución que consiente la presencia conjunta, no saludable pero continua, de todos los sujetos políticos (que superan el umbral de la representación establecida por los mecanismos electorales) los parlamentos son, de un modo muy evidente, la «vitrina» del pluralismo. Este hecho, fundamental para la vida parlamentaria, tiene como contrapartida un complejo y sofisticado instrumental de reglas y procedimientos para permitir a esta pluralidad de sujetos modalidades ordenadas de expresión. En este primer nivel se puede mantener que la estructura del parlamento es la estructura del sistema partidista canalizada en su dinámica por el corpus reglamentario. No obstante, en cuanto el parlamento no es sólo un lugar de expresión de la pluralidad, sino también un lugar de toma de decisiones, sobre este nivel se superpone un segundo que corresponde a las exigencias de la decisión política. En base al tipo de reglas de toma de decisiones (formales o informales) que prevalecen se determinan modalidades específicas de articulación de las asambleas parlamentarias. A este respecto hay que observar que si en el texto constitucional la regla mayoritaria simple es dominante (salvo en aquellos campos en los que está en juego la tutela de las minorías), en la práctica de los regímenes democráticos este predominio es menos claro. Junto a sistemas políticos caracterizados (y no sólo en el plano parlamentario) por el principio mayoritario encontramos otros que recurren a mayorías ampliadas hasta aproximarse a la regla de la unanimidad67. Cuanto 66

Fisichella, D., Elezioni e democrazia, op. cit. Lijphart, A., Democracies, Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven, Yale University Press, 1984. 67

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más prevalece en la práctica la regla mayoritaria simple, tanto más clara será también la articulación del parlamento en «mayoría» y «minoría». Por el contrario, cuanto más se aproxima a la regla de la unanimidad menos relevante será la distinción entre estos dos polos, uno de los cuales —la minoría— tenderá a desaparecer. Además, en la hipótesis de la existencia de grandes coaliciones la modalidad de gestión y de mantenimiento de éstas adquirirá mayor relieve. En las formas de gobierno parlamentarias esta dimensión de la articulación estructural de los parlamentos (independientemente de la forma concreta que asumirá después) está vinculada de un modo particularmente estrecho a la exigencia de «producir» y legitimar al ejecutivo. La pareja mayoría-minoría tiende a adquirir incluso el valor del binomio gobierno-oposición. Por el contrario, en las formas puras de gobierno presidencial con el distanciamiento del ejecutivo de la mayoría parlamentaria las dos articulaciones mayoría/minoría y gobierno/oposición no son necesariamente superponibles: la posición del gobierno puede también coincidir sistemáticamente con la posición de la minoría parlamentaria y, por lo tanto, la mayoría parlamentaria puede asumir el rol de la oposición. Además, dada la necesidad que tiene el ejecutivo de disponer de una mayoría parlamentaria para realizar su propio programa de gobierno, una situación de disparidad entre presidencia y mayoría parlamentaria se traducirá en un fuerte incentivo para atenuar la línea de estructuración del parlamento en mayoría y minoría mediante técnicas de negociación que atraviesan esta línea de división. Volviendo a las formas parlamentarias de gobierno se debe mencionar el caso de los gobiernos minoritarios que en algunos países tienen una relevancia no despreciable. En su base está generalmente la ausencia de una mayoría positiva en el parlamento, y por lo tanto se permite operar a una minoría como si gozase del estatus de ésta y en consecuencia expresar el gobierno. Se trata, por ello, de una situación distinta de la que se presenta en un régimen presidencialista cuando la mayoría presidencial y la parlamentaria no coinciden. Pero incluso este caso determina la necesidad que tiene el gobierno (y su base parlamentaria) de negociar con la oposición o con parte de ésta68.

68 Strom, K., Governi di minoranza e democrazie parlamentari, en «Rivista italiana di scienza politica», 15, 1985, pp. 167-204.

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El hecho de que en las formas parlamentarias de democracia el gobierno se adhiera profundamente al parlamento hasta convertirse en un elemento fundamental de su estructura no significa, sin embargo, que ésta pueda reducirse íntegramente al binomio gobierno/oposición. En particular los límites se manifiestan en la vertiente gubernamental de esta polaridad: la identificación gobierno-mayoría, tanto desde el punto de vista del gobierno como del parlamento, es una simplificación de la realidad. El gobierno no es únicamente la mayoría ni la mayoría está toda dentro del gobierno (al menos en términos personales). La imagen simplificada es aceptable únicamente hasta que se eleva la compatibilidad de la mayoría, y el control del equipo de gobierno sobre ésta es total. En el momento en que esto no se pueda mantener se hace necesario recurrir a un modelo estructural más complejo que, junto al dualismo gobierno-oposición, introduzca la posibilidad de un dualismo gobierno-mayoría. En resumen, podemos razonar en términos de un continuum de la dimensión estructural «control del gobierno sobre la propia mayoría». Al polo del máximo control le corresponde la identificación de lo que se ha dicho y, por ello, puede recurrirse al modelo simplificado gobierno-oposición. Cuanto más nos alejemos se hace más relevante, para interpretar la realidad parlamentaria, introducir la dinámica relativa al dualismo, gobierno-mayoría. Si no por su existencia, sí por la eficacia de la acción programática, la adquisición del consenso de la mayoría parlamentaria se convierte en una variable crítica para el gobierno. Además se puede añadir otro punto del que hay que hablar, en lugar de una mayoría, una pluralidad de mayorías, una mayoría de gobierno, más mayorías legislativas diferenciadas según las políticas concretas (policies). La búsqueda de los factores que están en la base de estas variaciones estructurales nos remite, en primer lugar, a variables que atañen a la dimensión partidista de la organización del parlamento. La cohesión interna del partido (de los partidos) del gobierno es obviamente relevante, al igual que la tipología del sistema partidista en cuanto se traduce en modalidades diversas de «composición» de la mayoría parlamentaria que mantiene a un gobierno. Hasta el momento en que el sistema partidista permite gobiernos con mayoría parlamentaria (lo que sucede, evidentemente, en el caso del bipartidismo, e incluso en algunas situaciones de pluripartidismo moderado) la variable determinante para definir las relaciones gobierno-ma-

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yoría parlamentaria es el grado de cohesión del partido del gobierno. Cuando el sistema partidista impone gobiernos de coalición pluripartidistas el problema de la cohesión de los partidos se inscribe en un contexto particular, el de los procesos de acomodación entre los programas políticos de la pluralidad de sujetos que componen la coalición. La necesidad de negociar un programa común sacrificando parte de las propias plataformas iniciales es una base potencial de tensiones entre el liderazgo partidista y parlamentario, además del acuerdo y de la inclusión de personas entre los del gobierno, por un lado, y las respectivas bases por otro. La elevada probabilidad de que los grupos parlamentarios de la mayoría expresen un abanico de posiciones políticas más amplias que el representado en el gobierno hace particularmente delicada la relación entre gobierno y mayoría parlamentaria en los gabinetes de coalición. La variable determinante (para lo problemático de este problema) será la extensión del espectro político de la coalición aún más que el número más o menos grande de los partidos implicados. Cuanto más elevado sea el espectro político de la coalición gubernativa tanto mayor será la distancia de los grupos parlamentarios individuales del mínimo común denominador programático expresado por el gobierno. El número de los que participan en la coalición, por sí solo, aparece desde este punto de vista como menos relevante, desde el momento en que no introduce por sí solo elementos de variación en el nivel del gobierno y el nivel parlamentario de la mayoría. Por lo tanto, para una consideración de esta dimensión de la estructura parlamentaria, se deben utilizar aquellos instrumentos tipológicos de análisis de los sistemas de partidos que no se basan tanto en las características numéricas y cuantitativas de éstos sino que preveen también la valoración de la extensión del espacio político69. La cuestión de la relación entre gobierno y base parlamentaria se tornará particularmente delicada en situaciones de recurso a «grandes coaliciones». Estas, a pesar de prescindir de consideraciones específicas acerca de la extensión del espacio político, amplían obviamente el espectro político de la mayoría hasta hacerlo coincidir, o casi, con el abanico de las fuerzas parlamentarias. No parece casual que quien ha tratado de reconstruir las condiciones de estabilidad de fórmulas semejantes haya señalado el papel de dicha 69 Sartori, G., Parties and Party Systems, Cambridge, Cambridge University Press, 1976; trad. castellana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980.

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actitud cultural diferenciada en los enfrentamintos de vértices de las fuerzas políticas sin la cual el acuerdo en la cima entre las élites no podría contener la tendencia centrífuga de un espectro político tan amplio. Desde nuestro punto de vista este dato cultural podría interpretarse como un factor de control de un dualismo de otro modo destinado a hacerse muy marcado entre gobierno y base parlamentaria en una situación de grandes coaliciones. Otra dimensión estructural de particular importancia, y basada además en las exigencias operativas de las instituciones parlamentarias, es la de la articulación en comisiones. Las dimensiones numéricamente amplias de las asambleas, el volumen y la tecnificación del trabajo parlamentario han producido en todos los parlamentos, junto a la modalidad asamblearia de organización, la de la organización en comisiones. Los parlamentos difieren, sin embargo, significativamente de la importancia asignada a esta forma de descentralización en relación al trabajo en el pleno. Planteando la hipótesis de un continuum entre un máximo de descentralización y un máximo de centralización tendremos en un extremo los parlamentos caracterizados por un sistema de comisiones fuerte e institucionalizado y en el otro extremo los parlamentos con comisiones débiles y poco estables y un predominio del plenum. Entre los factores que son relevantes para determinar la importancia del sistema de las comisiones se debe citar su especialización funcional y la duración de las mismas, además de una serie de características de los y del liderazgo entre los que la estabilidad tiene un peso similar. En líneas generales, será más fuerte un sistema de comisiones con comisiones especializadas en lugar de no especializadas, un sistema con comisiones permanentes en lugar de uno con comisiones constituidas ad hoc. En cuanto al liderazgo, los aspectos a controlar conciernen a los criterios de selección y al grado de consolidación institucional. Si normalmente la presidencia de las comisiones es competencia de los partidos de la mayoría, recordando de este modo en cierta forma esta dimensión estructural a la precedente, en algunos parlamentos los demás partidos participan también en el reparto de estos cargos70. A igualdad de las demás condiciones esta última solución acentúa posteriormente el potencial de dispersión del propio poder del sistema de las comisiones. Pero para lograr una valoración no puramente formal de estas 70

Herman, V., y Mendel, P., Parliaments of the World. A Reference Compendium, op. cit.

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diferentes soluciones y de su incidencia es importante tener en cuenta la composición en términos de personal parlamentario de las comisiones en su conjunto y de su liderazgo en particular. Cuanto más estable sea la composición de las comisiones en el tiempo tanto más probable será que la especialización funcional de estos organismos se asocie a una especialización ya sea técnica o política (es decir, en el sentido de una representación de intereses particulares) de los parlamentarios que las componen. En cuanto al liderazgo, además de su duración será interesante señalar en qué medida la especialización, expresada por una carrera interna en una comisión, pesa en los criterios de la selección. Comisiones con un elevado grado de estabilidad en su propia composición y que expresan un liderazgo de extracción interna y duradera tendrán una identidad institucional y una autonomía mucho más marcada que comisiones caracterizadas por un rápido recambio71 de los componentes y por un liderazgo impuesto desde el exterior. La presencia de un sistema de comisiones fuerte parece estar directamente en contradicción con el modelo del control gubernativo sobre el parlamento. Mientras que el segundo supone una fuerte concentración de los recursos políticos en un único centro de autoridad que corresponde al liderazgo partidista-parlamentario dislocado en la institución del gobierno y un ocultamiento tendencial de la mayoría parlamentaria sobre éste, un sistema fuerte de comisiones favorece una redistribución de los recursos hacia la base parlamentaria de la mayoría o, más aún, en cierto modo hacia componentes parlamentarios ajenos a la mayoría. La pérdida de control del ejecutivo está ligada además al modus operandi de las comisiones; generalmente éstas operan en condiciones de publicidad bastante inferiores a las del plenum parlamentario, con procedimientos menos formales y sin la presencia institucional del representantes del gobierno; todos ellos elementos que favorecen la asunción de posiciones autónomas por parte de sus componentes y la erosión del límite entre mayoría y oposición, haciendo difícil un constante control por parte del ejecutivo. Utilizando conjuntamente estas distintas dimensiones de variación estructural de las asambleas parlamentarias se pueden dibujar y establecer algunos tipos de particular relevancia. En un extremo podremos situar el tipo de parlamento policéntrico, en el cual se suman las variables más cen71

«Turnover» en el original. (N. del T.)

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trífugas de todas las dimensiones. Por lo tanto, un bicameralismo real, partidos poco cohesionados y/o en número elevado, una limitada relevancia del binomio gobierno/oposición, un fuerte dualismo gobierno-mayoría y un sistema de comisiones fuerte. Una aproximación real bastante elevada a este tipo tiene lugar en el Congreso estadounidense (además a causa de la forma presidencial de gobierno). En el extremo opuesto podremos configurar el tipo adversativo que combina las variables más centrípetas. Surgirá, de este modo, un verdadero monocameralismo o un bicameralismo únicamente formal; un sistema bipartidista con partidos cohesionados, una estrecha identificación entre gobierno y mayoría parlamentaria y un sistema de comisiones débil. La articulación gobierno-oposición será, en este modelo, la línea fundamental de estructuración y de funcionamiento de la institución parlamentaria. El parlamento inglés en las fases de mayor cohesión de los dos partidos principales se ha aproximado muchísimo a este modelo72. Entre estos dos polos se pueden situar después múltiples combinaciones de las distintas dimensiones de variación estructural y es en este terreno intermedio donde se encuentran la mayor parte de los parlamentos. El análisis de las diferentes dimensiones de articulación estructural de los parlamentos, además de proporcionar la base para ejercicios tipológicos, suscita interrogantes acerca de las relaciones que existen entre cada una de éstas. En particular se plantea la cuestión de la relación entre las dimensiones estructurales determinadas por la realidad partidista y aquellas formales-institucionales. ¿Hasta qué punto podemos considerarlas recíprocamente independientes? ¿y si no son independientes qué dirección tomarán las hipótesis que estableceremos entre estas relaciones? A falta de investigaciones empíricas adecuadas y sistemáticas sobre estos problemas parece bastante plausible formular una hipótesis como la siguiente. Si ordenamos cada dimensión de variación en relación a la mayor o menor «fuerza estructural» de las distintas soluciones posibles en su interior, podremos plantear la hipótesis bastante razonable de que el peso de una dimensión estructural sobre la otra y sobre el modelo global del parlamento será tanto más elevado cuanto más se manifieste ésta en una de sus dos variantes «fuertes»; viceversa, cuanto más asuma la forma de una de sus variantes «débiles» tanto más probable será que esté condicionada por las

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Walkland, S. A., y Ryle, M. (eds.), The Commons Today, Londres, Fontana, 1981.

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otras dimensiones estructurales. De este modo, la dimensión partidista será tanto más relevante en el condicionamiento de la eficacia de las demás dimensiones (como la del número de las cámaras o la organización por comisiones) y en determinar la estructura global del parlamento cuando exprese las propias variantes fuertes, tales como un bipartidismo o un pluripartidismo moderado con partidos cohesionados. Mientras que un pluripartidismo extremado con partidos poco cohesionados tendrá poca incidencia sobre las demás dimensiones de la estructura parlamentaria; con mayor razón, naturalmente, si éstas asumen formas fuertes como un bicameralismo con dos cámaras con legitimación diferenciada pero con la misma fuerza y/o un sistema de comisiones altamente especializadas.


5. LAS FUNCIONES DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS El tema de la funcionalidad de los procesos representativos no atañe naturalmente únicamente a los parlamentos, sino también un poco a todas las demás estructuras del sistema político democrático, en particular las elecciones y los partidos. Por ello resulta algo arbitrario separar esta realidad en la cual todos los elementos se condicionan mutuamente. A pesar de todo, por exigencias de profundización, este apartado se centrará en aquellos aspectos que pueden advertirse a partir de la perspectiva ofrecida por las instituciones representativas por antonomasia, es decir, en concreto por los parlamentos. Una valoración de la contribución específica de dichas instituciones a la funcionalidad de los sistemas políticos democráticos no puede naturalmente dejar de tener en cuenta el hecho de que este tema está fuertemente influido por esquemas tradicionales muy enraizados que definen las «funciones del parlamento», al menos como contrapuestas a las de los demás órganos constitucionales. Estos esquemas, de naturaleza bastante más normativa que empírica, y que se remiten a la concepción más general de lo que debe ser la democracia (pero también en buena medida a tradiciones predemocráticas como la del gobierno mixto o atemperado) se han traducido con frecuencia en prescripciones de los textos constitucionales manteniendo de este modo una particular fuerza de sugestión. Pero el examen de la funcionalidad de los parlamentos no puede concluir en este nivel, incluso si es aquel que aparece más formalizado y de fácil, lectura para su «constitucio-

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nalización». Al igual que para la democracia también para los parlamentos es necesario confrontar la teoría normativa y la teoría empírica; por lo tanto, es necesario añadir al examen de las funciones prescritas por la primera la constatación de las funciones observadas por la segunda. No se afirma que estas últimas sean necesarias y radicalmente diferentes de las primeras. Pero es probable que sus límites sean menos formales y claros además de más variables, que el papel específico del parlamento en relación a tales funciones sea menos exclusivo y que, respecto a éstos, además de al parlamento en su conjunto, haya que referirse por separado a sus distintos componentes que pueden delimitar campos de acción preferencial diferenciados. Las clasificaciones de las funciones parlamentarias son naturalmente múltiples. Entre tantas nos limitaremos aquí a recordar la clásica de Bagehot. En ella, de hecho, se han inspirado muchos otros y ha sido considerada casi como una unidad de medida para valorar el declive de los parlamentos. En el libro The English Constitution73 el autor inglés enumera las siguientes funciones: 1) la electiva (es decir, de designación del ejecutivo); 2) la expresiva (es decir, de transmisión de las orientaciones populares); 3) la educativa (es decir, de elevación de las opiniones populares); 4) la informativa (es decir, de comunicación de los intereses de las minorías); 5) la legislativa, y 6) la financiera. De un modo sintético se podría hablar de funciones de representación (funciones 2, 3 y 4); de control sobre el gobierno (función 1) y de elaboración política (policy-making) (funciones 5 y 6). Como ya se ha visto al analizar la estructura incluso en el examen de las funciones de las instituciones parlamentarias se debe partir de su situación en el vértica entre el input y el output del sistema político. Es decir, podemos observarlas a grandes líneas desde la perspectiva de la representación o desde la de la decisión política. No es quizá inútil repetir que se trata de puntos de vista diferentes a los cuales se recurre para lograr una simplicidad de análisis, no de actividades realmente distintas, casi como si en un momento el parlamento representase y en otro decidiese. Comencemos con el punto de vista de la representación que posee un valor constitutivo para los parlamentos. Aquí el modelo normativo, expresado casi siempre explícitamente en los textos constitucionales, es extremada-

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Bagehot, W., The English Constitution, 1867.

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mente simple: los parlamentos (el parlamento) representan a la nación (o al pueblo). Pero así formulado el modelo de la función representativa permanece en un nivel tal de abstracción que lo hace de escasa utilidad empírica. En particular se pasan por alto o se dan por resueltos con una fórmula normativa precisamente algunos de los aspectos más problemáticos de la relación representativa. En primer lugar está la cuestión del sujeto de la acción representativa: ¿los parlamentarios individuales o el parlamento en su conjunto? Es necesario preguntarse hasta qué punto estas dos realidades pueden ser consideradas equivalentes e intercambiables. En cuanto al objeto de la representación, los conceptos de pueblo o de nación, sometidos a la criba de la observación empírica, deben dejar lugar a una pluralidad de entidades distintas y que se componen y se interseccionan mutuamente de modos bastante distintos. Su significado sigue siendo más el de los modelos prescriptivos que el de los descriptivos. Reagrupamientos territoriales, categorías funcionales, corrientes más o menos organizadas de opinión, alineamientos partidistas e incluso interpretaciones diversas de los intereses generales son las entidades en competición para obtener representación en el panorama pluralista de las sociedades democráticas. Por ello, se trata de una pluralidad de entidades particulares (y potencialmente particularistas) no reducibles inmediatamente las unas a las otras; una realidad que plantea la exigencia de una representación que dé voz a una pluralidad de demandas y al mismo tiempo plantea el problema de una reducción de esta misma pluralidad dentro de ciertos límites (definidos por las exigencias de la convivencia social, de la compatibilidad financiera, etc.). Queda, por último, la cuestión de la naturaleza y cualidad de la relación entre representantes y representados. Si ésta consiste en un «actuar en el puesto de y en interés de» dentro de un contexto institucionalizado de control de los representados sobre los representantes queda por verificar el grado de restricción de este control y cuáles son, por el contrario, los márgenes de independencia que éste deja al representante. A este respecto sigue siendo relevante el dilema clásico de Burke entre delegate y trustee, entre delegado fiduciario74, incluso si se interpretan no tanto en términos prescriptivos como observados.

74 Burke, E., Speech to the electors of Bristol, 177; Eulau, H., Changing Views of Representation, en I. de Sola Pool, Contemporary Political Science, Toward Empirical Theory, Nueva York, McGraw-Hill, 1967, pp. 53-85.

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Si lo que se busca es cuál es la relevancia de las instituciones parlamentarias en este campo, una primera respuesta bastante obvia es que éstas no son la sede exclusiva de la representación. Muchas otras estructuras más o menos institucionales (desde el gobierno a los partidos, a la burocracia, a los grupos de interés organizados más fuertes) operan en el proceso representativo o incluso constituyen circuitos representativos autónomos con respecto a los parlamentarios de indudable relevancia. La especificidad del circuito parlamentario es todavía tal que le hace difícilmente sustituible en el interior del diseño democrático.


La primera razón es naturalmente que el parlamento junto con los mecanismos electorales de los que depende su vida lleva a cabo el contexto del control institucionalizado de la ciudadanía sobre la clase política más sistemática y de mayor alcance. Sin embargo, con todos los límites que la literatura sobre elecciones ha señalado, si comparamos la realidad de éste no con un modelo ideal de lo que debería ser, sino con la realidad de los mecanismos de control propios de otros circuitos representativos, no se puede pasar por alto su relevancia. La segunda razón es que las instituciones parlamentarias, a causa de su estructura, permiten una disposición pluralista de la representación y al mismo tiempo ofrecen mecanismos formales e informales de reducción del pluralismo (aunque no son condiciones suficientes para que estas dos exigencias fundamentales del régimen democrático se realicen). El carácter asambleario del parlamento constituye un contexto propicio para la presencia de una pluralidad de intereses, opiniones y puntos de vista como no son capaces de ofrecer los demás ámbitos de la política: gobierno, vértices de los aparatos partidistas o de los grupos de interés organizados (incluso cuando en su interior existen estructuras asamblearias están bien lejos de poseer el nivel de institucionalización y de incidencia de los parlamentos). La peculiaridad de la contribución de la institución parlamentaria al desarrollo de la función representativa se manifiesta con claridad en cuanto se compara con los efectos de una estructura representativa monocrática como la que existe, por ejemplo, en las formas de gobierno presidenciales. Mientras que en las elecciones directas a la presidencia el proceso electoral reduce drásticamente la pluralidad de las posiciones determinando un único vencedor y dejando fuera a todos los demás,

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la presencia del parlamento hace, al menos parcialmente, posible reenviar la reducción de la pluralidad de alternativas a un momento posterior al electoral y proyectar dicha pluralidad de alternativas al interior del proceso de toma de decisiones. Naturalmente, si el parlamento constituye la condición institucional para permitirlo, otros factores, entre los cuales, como se ha mencionado, los sistemas electorales y la realidad de los partidos influirán de modo determinante en el tipo de esta presencia pluralista. El caso extremo es obviamente aquel en el cual un sistema monopartidista· con un partido único altamente cohesionado reduce a cero la expresión del pluralismo incluso en el parlamento. Entonces se asiste a una situación que constituye una verdadera contradicción de los prinpicios estructurales fundamentales del parlamentarismo y es tal que hace del parlamento una parodia en sí mismo. En realidad estamos fuera del continuum de la representación democrática, el que aquí interesa y que presupone la expresión del pluralismo. Pero si permanecemos en el terreno del pluralismo encontraremos expresiones continuas en el seno del parlamento (y, por lo tanto, de las instituciones centrales del gobierno) de una pluralidad de posiciones políticas que, en relación con los factores antes mencionados, podrán variar entre el extremo representado por las dos posiciones cohesionadas, definidas en términos de partidos y en términos de alternativas ideológicas generales, y el otro extremo de una atomización de posiciones definida ante todo en términos de varios tipos de intereses fuertemente particularistas y sólo débilmente reconducibles a vagas alternativas partidistas generales. El alcance de la contribución institucional de los parlamentos a la vida política democrática no debe ser evaluado únicamente (y, por tanto, tampoco de modo primordial) en términos de expresividad pluralista. Precisamente en la medida en que ofrecen una sede permanente y de alta definición institucional para el pluralismo político los parlamentos se plantean como un factor fundamental de regulación de lo que es indudablemente el elemento más delicado y crítico de la democracia moderna: la competición pluralista. Esta es, ciertamente, un mecanismo fundamental del régimen democrático, pero únicamente en la medida en que sigue siendo «competición», es decir, una forma de conflicto limitada (en los medios y en los fines) y no se transfiere a formas más radicales de antagonismo. La contribución de las asambleas parlamentarias a la limitación del conflic-

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to político (cuyos sujetos son representantes en su seno) se lleva a cabo por un lado por medio de una sofisticada ritualización del propio conflicto que atribuye a las partes oponentes (y, por lo tanto, incluso a las minorías) roles, poderes y formas de expresión específicas, por otro lado incentivando un cierto grado de colaboración entre estos mismos partidos. Ciertamente los parlamentos democráticos varían entre sí significativamente en las formas y en la importancia respectiva de estos dos mecanismos; de este modo tendremos parlamentos más caracterizados por la ritualización del enfrentamiento «entre adversarios» y parlamentos caracterizados fundamentalmente por la dimensión de la cooperación entre las partes, parlamentos más mayoritarios y parlamentos más consensuales. Pero ninguno prescinde completamente del recurso a ambas técnicas. Los incentivos para un cierto grado de cooperación entre las fuerzas políticas representadas en el parlamento nacen de la propia forma organizativa de la institución y de su responsabilidad en la toma de decisiones. En cuanto órganos de toma de decisiones, los parlamentos son «máquinas» extremadamente pesadas en primer lugar a causa de sus dimensiones, después por su carácter poco jerárquico que permite a todos sus individuales amplias posibilidades de intervención, y finalmente por el carácter público y dialogante de sus procedimientos. Si a esto se añade el creciente volumen de decisiones que requieren los programas políticos de la era del estadó intervencionista, se dibuja una situación en la cual la mayoría, incluso si posee los instrumentos para prevalecer, debe darse cuenta inmediatamente de que un prolongado obstrucionismo a grupos significativos de la oposición pondría en serio peligro la realización de su propio programa75. La oposición tiene en sus manos el recurso del tiempo. Para quien gobierna puede resultar, por lo tanto, más beneficioso, e incluso necesario, acceder a una cierta cooperación de procedimiento e incluso sustancial con ésta. En cuanto a la oposición, a favor de su disponibilidad a la cooperación juega la posibilidad de realizar por esta vía una parte, aunque sea reducida, de su propio programa, reduciendo de este modo los efectos negativos de la derrota electoral (y pudiendo así demostrar al propio electorado que su voto no ha sido inútil). La eficacia de

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Loewenberg, G., y Patterson, S. C., Comparing Legislatures, Boston, Little, Brown and Co., 1979.

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estos incentivos a la colaboración se manifiesta bastante claramente, por ejemplo, en la frecuencia de leyes aprobadas por mayorías amplísimas y que, en consecuencia, testimonian una colaboración entre la mayoría y (sectores) de la oposición76. Incluso en los parlamentos normalmente considerados como «mayoritarios», es decir, parlamentos caracterizados por una distinción precisa entre mayoría y oposición, este fenómeno resulta extremadamente significativo77. Un análisis más detallado de los procesos legislativos, que controlase no sólo los votos finales sino también las enmiendas aceptadas y las adaptaciones que anticipan las demandas de la oposición, revelaría probablemente una extensión todavía mayor de este área de colaboración78. La relevancia del papel de las instituciones parlamentarias en la limitación del conflicto entre los actores políticos emerge con claridad del examen de algunos casos extremos. Un buen ejemplo es la trayectoria de aquellos partidos que han aparecido en la escena política democrática con posiciones de contestación de las formas de la democracia representativa y parlamentaria, como muchos de los partidos socialistas europeos entre el final del siglo XIX y los inicios del siglo XX. En general, se puede advertir que en el seno de su dirección ha sido precisamente el componente parlamentario, es decir, el más expuesto a estos incentivos, el que ha preparado el terreno para la aceptación recíproca de las demás fuerzas políticas. Desde este punto de vista adquieren una relevancia particular aquellos aspectos de la institucionalización del parlamento que atañen más directamente a las características de las élites políticas y se manifiestan en forma de un elevado grado de continuidad de la clase parlamentaria y de carreras políticas en las cuales la fase parlamentaria se distingue por su duración y por el alto grado de estructuración respecto a experiencias políticas externas79. Se trata de aspectos que, considerados desde un punto de vista distinto, pueden interpretarse con la categoría conceptual de la «parlamentarización» de la clase política partidista80.

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Cazzola, F., Governo e opposizione nel Parlamento italiano, op. cit. Loewenberg, G., y Patterson, S. C., Comparing Legislatures, op. cit., p. 225. 78 Di Palma, G., Surviving Without Governing, op. cit. 79 Polsby, N. W., The Institutionalization of the U.S. House of Representatives, en «American Political Science Review», 63, 1968, pp. 144-168. 80 Cotta, M., Classe Politica e Parlamento in Italia: 1946-1976, op. cit. 77

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De cuanto se ha dicho se desprende, por lo tanto, un cuadro en el cual más que atribuir al parlamento un papel exclusivo en el desarrollo de la función representativa, se le reconoce un papel estratégico en relación a algunas características cualitativas básicas de tales funciones (pluralismo y control del conflicto). Pero, como ya se ha anticipado, este papel de la institución parlamentaria está estrechamente ligado a su participación en los procesos de la toma de decisiones política. Y es a éstos a los que debemos dedicarnos en este momento. El segundo gran «vínculo funcional» es aquel que concierne a la relación entre las instituciones parlamentarias y las gubernamentales. Este encuentra también su fundamento en el papel representativo de los parlamentos, pero evidencia su proyección en la dirección de la vertiente de output de la actividad política. La teoría democrática clásica de signo normativo interpreta generalmente este tema por medio de la categoría funcional del «control parlamentario sobre el ejecutivo». Se trata de una formulación que está fuertemente influida por un contexto histórico pasado, ve a los parlamentos afirmar su propia pretensión de control precisamente sobre gobiernos surgidos del poder monárquico y, por lo tanto, separados ya sea formal o sustancialmente de éstos81. En el contexto de la plena democratización, que ve, por lo tanto, ejecutivo o reconducido al interior del circuito representativo, el significado de la expresión se hace más ambiguo y pierde mucho de su agudeza originaria, en la medida en que se entiende por gobierno más la faceta burocrática que la política. La vigilancia del parlamento sobre los aparatos burocráticos del estado es lo que más se acerca al sentido originario del concepto de control del parlamento sobre el gobierno. Pero en presencia de un gobierno político en el vértice de estos aparatos dicha actividad significaría también la competencia entre dos autoridades políticas democráticas (el parlamento y el propio gobierno) por el control sobre la burocracia. Pero limitémonos al tema de la relación entre parlamento y gobierno en su «faceta» política82. La máxima aproximación al modelo tradicional del control parlamento-ejecutivo se realiza allí donde, como en el caso de los 81

Von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme, Munich, Piper, 1970. Cassese, S., Is There a Government in Italy? Politics and istration at the Top, en R. Rosey E. N. Suleiman (eds.), Presidents and Primer Ministers, Washington, American Enterprise Institute, 1980, pp. 171-202. 82

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sistemas presidenciales, la forma de gobierno determina la separación entre las dos instituciones y en particular cuando la mayoría parlamentaria y la presidencial no coinciden. Salvo que en este caso no se enfrenten un poder con legitimación democrática y otro privado de ésta, sino dos poderes ambos legitimados democráticamente. De aquí se deriva una reversibilidad de las relaciones de control. Al igual que el parlamento se siente legitimado para controlar al ejecutivo, la presidencia (democráticamente elegida) se cree autorizada a controlar el parlamento. Como atestigua bastante significativamente el caso americano la opinión popular común, pero también la de la comunidad científica, puede dar un vuelco radical a sus convicciones respecto a cuál sea el vector de control a privilegiar desde una óptica de maximización de la democracia. En realidad en este caso la fórmula conceptual más apta para interpretar las relaciones parlamento-ejecutivo, más que la del control, parece ser la de la concurrent majority, es decir, la de la atenuación del principio de la mayoría simple en la gestión del gobierno y de la concertación entre dos mayorías distintas. En el contexto de las formas de gobierno parlamentarias los problemas son, una vez más, distintos. La atracción del gobierno a la órbita parlamentaria, que se lleva a cabo entre el final del siglo XIX y los primeros decenios del siglo XX en los países europeos83, da lugar a una situación en la cual interpretar el parlamento y el gobierno como dos entidades distintas no se adecua a la realidad84. El dato del que es necesario partir es el de la compenetración en lugar del de la separación entre las dos instituciones. El primer aspecto que se desprende del propio ordenamiento constitucional de la forma de gobierno parlamentaria es que, debiendo contar el gobierno con la confianza explícita o implícita del parlamento, entre la mayoría de éste (o en algunos casos particulares la minoría victoriosa) y el propio gobierno se establece un vínculo muy estrecho. De este modo, por un lado, el gobierno puede ser visto como expresión (de la mayoría) del parlamento, y por otro constituye el órgano más significativo de guía del propio parlamento por medio del liderazgo que ejerce sobre la mayoría (y por medio de ésta sobre el parlamento en su conjunto). El segundo aspecto

83 84

Von Beyme, K., Die parlamentarischen Regierungssysteme, op. cit. King, A., Modes of Executive-Legislative Relations, Great Britain, and Western ,

op. cit.

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que refuerza esta compenetración es la preponderante coincidencia del personal político de las dos instituciones. Salvo limitadas excepciones de gobiernos técnicos, que en algunos países asumen tareas de transición en situaciones en las que los partidos tienen dificultad en llegar a acuerdos de coalición, las formaciones ministeriales de los países con formas de gobierno parlamentarias están compuestas en su gran mayoría por parlamentarios en activo (o dimisionarios cuando una cláusula constitucional establece la incompatibilidad entre cargo ministerial y parlamentario)85. ¿Qué ocurre entonces con la noción de control? Ante todo es necesario extenderse sobre el tema del control en sí mismo. Si éste se refiere al parlamento en su conjunto se puede hablar de su control sobre el gobierno en una acepción muy general y más estructural que funcional de la palabra: es decir, en el sentido de que determina el carácter «parlamentario» del propio gobierno en el doble significado que se ha mencionado con anterioridad (un gobierno de parlamentarios y que se apoya sobre la mayoría parlamentaria). Pero si se quiere ir más allá de este significado para referirse a actividades específicas (vigilancia, examen, investigación) no se puede hablar ya de un modo genérico de parlamento, sino que es necesario especificar sus partes. Por lo menos será necesario hablar de mayoría y de oposición; y eventualmente se podrá distinguir posteriormente dentro de la primera (y de la segunda) entre liderazgo y base (backbenchers en la terminología anglosajona)86. En la medida en que precisamente el carácter «parlamentario» del gobierno exige un control de éste sobre la mayoría parlamentaria, la función parlamentaria de control entendida como examen público de la actividad del gobierno será básicamente una prerrogativa de las fuerzas de la oposición. Mientras que por otra parte de la mayoría se deberá esperar más bien un apoyo público a la acción del gobierno. Además, en la medida en que el gobierno es una expresión inevitablemente reduccionista de las posiciones de la propia mayoría, podrá desarrollarse por parte de sectores minoritarios de ésta una acción sobre el gobierno más parecida a la de la oposición. Pero normalmente la acción de la mayo-

85 Colliard, J. C., Les régimes parlementaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978; trad, castellano, Los Regímenes parlamentarios contemporáneos, Barcelona, Blume, 1981. 86 King, A., Modes of Executive-Legislative Relations, Great Britain, , and Western , op. cit.

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ría asumirá más bien la forma de presiones y consultas en privado con el gobierno. Por lo tanto, en sentido técnico la función de control del parlamento sobre el gobierno es esencialmente una función llevada a cabo por las «minorías» parlamentarias. En consecuencia, se confía en los instrumentos de los cuales éstas pueden disponer: por un lado, el instrumento de la publicidad; por el otro, el de la posibilidad de obstaculizar y ralentizar la actuación de los programas del gobierno; en ocasiones, realizando alianzas de hecho con los sectores descontentos de la mayoría. Desde este punto de vista el instrumento del voto (por ejemplo, sobre las mociones de censura al gobierno o a un ministro, pero también sobre los presupuestos o sobre otras leyes de iniciativa gubernamental) será utilizado por la oposición más que por su eficacia en dar lugar a una caída del gobierno (a excluir salvo en una situación de descomposición de la mayoría), por la posibilidad que ofrece de sacar a la luz las tensiones internas de la mayoría. En la discusión de las relaciones gobierno-parlamento la atención se concentra de una forma exagerada en la cuestión de la capacidad del gobierno de poner fin a la vida del gobierno con un voto. Al ver en este instrumento la garantía fundamental del control parlamentario y al verificar que la caída de los gobiernos como consecuencia de un voto parlamentario es un acontecimiento hoy en día bastante raro87 se ha afirmado con frecuencia el declive del parlamento. Esta tesis es demasiado formalista y está ligada a un modelo «individualista» del parlamento. En un contexto parlamentario organizado según partidos y en el cual, por lo tanto, los alineamientos políticos son bastante más fácilmente predecibles que cuando los parlamentarios son individuos fuertemente autónomos, existe una necesidad mucho menor de aguardar a un voto explícito para conocer las orientaciones de la mayoría parlamentaria. Se tratará más bien de comprender si estos instrumentos expresan la voluntad de sujetos internos o bien externos al parlamento; en otras palabras, si los sujetos colectivos son los partidos, la cuestión no será tanto si éstos recurren más o menos al voto parlamentario, sino si los procesos de determinación de sus elecciones están controlados predominantemente por la clase partidista parlamentaria, o bien por aquella que es la expresión de los aparatos extraparlamentarios.

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Colliard, J. C., Les régimes parlementaires contemporains, op. cit.

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La dimensión funcional asociada de manera más significativa a las asambleas parlamentarias es naturalmente la legislativa. La forma más elevada de producción normativa se atribuye, en el ordenamiento constitucional de todos los países democráticos (y por lo general incluso de aquellos no democráticos) al parlamento. Realmente ello no excluye que otras disposiciones normativas o decisiones también relevantes sean tomadas en contextos procedimentales distintos; sin embargo, se establece una jerarquía que asigna la preeminencia a las decisiones parlamentarias. Pero si el significado procedimental de esta atribución es explícito (de las disposiciones que para adquirir el rango de ley deben pasar a través de una vía de toma de decisiones prefijada, que se desarrolla en el seno del contexto institucional parlamentario) y no presenta variaciones excesivas en los países democráticos, el significado sustancial está bastante menos predeterminado. En otras palabras, el cómo se hacen las leyes tiene una confirmación bastante más inmediata que el quién las «escribe». Entendida en sentido procedimental, la expresión según la cual la función legislativa incumbe al parlamento es en lo fundamental exacta. Si consideramos, por el contrario, la determinación del contenido sustancial de las leyes, es bastante más problemática. A diferencia de cuanto sucede con frecuencia es necesario, por lo tanto, precisar de manera explícita a cuál de los dos aspectos se hace referencia. De otro modo es fácil llegar a valoraciones contradictorias sobre el papel del parlamento en este campo. Es frecuente la observación acerca de una tendencia de hecho a la desposesión del parlamento por parte del ejecutivo en el campo de la función legislativa. Esta afirmación contiene elementos de verdad, pero requiere algunas precisiones. Para centrar con exactitud su significado es oportuno hacer referencia a las articulaciones fundamentales del procedimiento legislativo. La primera es la de la iniciativa de las leyes, la segunda la de la deliberación. Entre ambas se vuelve a plantear la distinción entre aspectos de procedimiento y sustanciales. Con respecto a la iniciativa legislativa se puede observar que ésta en términos de procedimiento es, salvo limitadas excepciones, prerrogativa o de los parlamentos o del gobierno. En realidad, esta distinción no es muy exacta: la iniciativa gubernamental es además una iniciativa con una «componente parlamentaria». Tanto es así que generalmente esta atribución está ausente en los gobiernos presidenciales. Más que hablar de iniciativa parlamentaria y gubernativa se debería, por lo

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tanto, de hablar de iniciativa parlamentaria gubernamental y no gubernamental (éste es, por ejemplo, el sentido transmitido por la expresión inglesa private bills). Desde el punto de vista sustancial los sujetos titulares del poder de iniciativa (gubernativos o no) pueden, por lo tanto, naturalmente, ser portavoces de muchos otros sujetos —partidos, sindicatos, grupos de interés, gobiernos locales y naturalmente sectores de la istración central y periférica—. Además también de instituciones políticas centrales: el caso más evidente es ciertamente el estadounidense, en el cual la presidencia, al no disponer de la iniciativa legislativa en términos procedimentales (por la lógica de la separación de los poderes), debe «pasar» a través de los canales de la iniciativa legislativa parlamentaria. Aquí no se podrá profundizar en los aspectos sustanciales de la iniciativa legislativa que van mucho más allá del tema de este capítulo. El aspecto de procedimiento al cual nos limitamos no es, por lo demás, un dato puramente formal, proporciona algunas indicaciones relevantes sobre el grado de centralización o descentralización del proceso de elaboración política (policy-making) (y también, en la medida en que está estrictamente vinculado a él, de la representatividad). A este respecto es interesante valorar el peso respectivo de la iniciativa gubernamental y de la no gubernamental (o en aras de la brevedad parlamentaria). En líneas generales el predominio de la iniciativa gubernamental es bastante claro. En este marco no faltan, por lo demás, variaciones relevantes. Mientras que en algunos países la iniciativa legislativa no gubernamental es casi irrelevante, en otros, sin embargo, sigue siendo significativa o incluso mayoritaria. El caso italiano está entre aquellos que hoy en día quizá son el ejemplo más significativo de esta última posibilidad. El dato de la iniciativa es, sin embargo, todavía demasiado parcial. Sepamos, de hecho, que una parte de la iniciativa legislativa puede tener un significado únicamente simbólico (leyes-bandera) y han de entengerse desde el comienzo como destinadas a no convertirse en ley88. Y, en todo caso, el grado de éxito legislativo de las iniciativas es muy variable. En líneas generales se puede señalar que el dominio gubernamental sobre la actividad legislativa se debe además de al peso en materia de ini-

88 Cantelli, F.; Mortara, Y., y Movia, G., Come lavora il Parlamento, op. cit.; Predieri, A., Parlamento 1975, en Predieri, A., Il Parlamento nel sistema politico italiano, Milán, Comunitá, 1975, pp. 11-90.

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ciativa al mayor grado de éxito de sus propuestas de ley. En algunos países, sin embargo, o bien por un grado de éxito superior a la norma (como en el caso de Alemania Federal) o por el enorme volumen de la iniciativa parlamentaria (como en el caso italiano) la legislación de origen no gubernamental es, finalmente, una parte no despreciable del producto legislativo total89. El tema de la centralización o descentralización del proceso legislativo no está libre, evidentemente, de un examen de la iniciativa y de la aprobación final de las leyes. Entre los dos momentos, inicial y final, del proceso es necesario considerar la posibilidad de que se aporten modificaciones a los proyectos de ley. El examen de las enmiendas aportadas a la legislación de iniciativa gubernamental es, por lo tanto, un elemento posterior necesario para evaluar la distribución de la influencia sobre la producción legislativa entre los distintos componentes parlamentarios. A este respecto nos podríamos plantear si el poder de enmienda constituye una alternativa, para ciertos componentes parlamentarios, al poder de iniciativa del cual han sido privados en gran medida. Los datos de que se disponen no parecen confirmar esta hipótesis: la frecuencia y el éxito de las enmiendas no gubernamentales en la legislación que tiene su origen en el ejecutivo son mayores allí donde es también más relevante la iniciativa legislativa no gubernamental90. Ambas son, por lo tanto, indicadores de un mismo fenómeno de descentralización legislativa. Sobre la base de estos datos se puede dibujar un continuum de centralización-descentralización de la actividad legislativa. Se acercan al polo de la centralización aquellos países en los cuales el proceso legislativo está controlado fundamentalmente por el gobierno y las posibilidades de intervención sustancial por parte de los demás componentes parlamentarios son extremadamente limitadas; en cambio, gravitan hacia el polo de la descentralización aquellos países en los cuales, junto al gobierno, tienen también un papel significativo en las distintas fases del proceso legislativo (iniciativa, enmiendas y deliberación final) otros componentes parlamentarios (ya sea que se trate de la oposición como de sectores de la mayoría que escapan al control del gobierno). Más que de un papel mayor o menor

89 90

Di Palma, G., Surviving Without Governing, op. cit. Di Palma, G., Surviving Without Governing, op. cit.

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del parlamento, se debería hablar probablemente de papeles diversos de los distintos componentes del subsistema parlamentario (gobierno, oposición, actores principales y secundarios [frontbenchers y backbenchers], etc.91, e igualmente también de estilos distintos del proceso legislativo. Después de este breve examen de las principales funciones desarrolladas por los parlamentos en los regímenes democráticos no se puede por menos de señalar una tesis que ha tenido una amplia difusión en los países europeos (pero escasa o nula en los Estados Unidos): la del declive de los parlamentos. Aunque no se le pueden negar elementos de verdad, en su conjunto esta tesis casi puede ser tomada como ejemplo del tipo de argumentación científica a evitar. El punto de partida respecto al cual ha sido «medido» el declive de los casos reales ha sido generalmente un modelo ideal reconstruido sobre la base de concepciones doctrinales más que de observaciones empíricas. Los elementos de inicio han sido más las atribuciones funcionales de los textos constitucionales o de los modelos doctrinales que las actuaciones efectivas de los parlamentarios de la supuesta edad de oro. Por lo demás, la atención a las funciones ha sido con frecuencia fuertemente selectiva, privilegiando algunas de ellas a costa de las demás. Otra limitación de esta tesis es el haber identificado una tendencia general de los parlamentos en base a un número limitado y no suficientemente significativo de casos reales, sin tener en cuenta las variaciones, en ningún modo irrelevantes, que se manifiestan apenas se amplía el análisis a una muestra más representativa. Por último, no se ha puesto tampoco en discusión la posibilidad de que los procesos de transformación puedan tener desarrollos no lineales y conocer paradas o incluso inversiones de tendencia. Las insuficiencias de esta tesis se hacen todavía más manifiestas cuando se observa quién se beneficiaría de este declive de los parlamentos. Normalmente se hace referencia a los partidos o al ejecutivo. Pero ¿qué significa exactamente hablar de declive del parlamento a favor de los partidos o del gobierno cuando tanto los unos como el otro (al menos en los regímenes parlamentarios) no son, de hecho, entidades claramente diferenciables del parlamento, sino que, por el contrario, están presentes y operan dentro del propio contexto parlamentario? La cuestión de las relaciones entre par-

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King, A., Modes of Executive-Legislative Relations, Great Britain, , and Western ,

op. cit.

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lamento, partidos y gobierno, que ciertamente es crucial para los parlamentos (de ayer y de hoy), requiere unas «lentes» un poco menos simplificadoras si se desea tratar de descifrar las relaciones en su verdadera efectividad y no por medio de esquemas preconstituidos sobre la base de teo- rías y doctrinas bastante más normativas que empíricas. Basta con reseñar aquí dos puntos, el primero relativo a los partidos, el segundo al ejecutivo. Si bien no se puede desdeñar ciertamente el hecho de que los partidos con aparatos organizativos extraparlamentarios han asumido un peso relevante en la gestión de los parlamentos (pero no en todos en la misma medida), es necesario señalar también que la clase política de una gran parte de estos partidos, nacida fuera y con frecuencia contra el parlamento, se ha parlamentarizado progresivamente (tanto en el sentido de haber aceptado esta institución como en el de haber entrado a formar parte de ella). En cuanto al ejecutivo, si bien es cierto que su control sobre el desarrollo de la actividad parlamentaria es generalmente fuerte (¡pero de nuevo no en todos los países en la misma medida!), esta situación parece ser precisamente el resultado de la afirmación definitiva del parlamento como canal de legitimación del gobierno. Mientras que no se desmiente que en el siglo XIX, mítica edad de oro del parlamentarismo según esquemas bastante difusos, en buena parte de los países europeos este control del parlamento sobre el ejecutivo era bastante contestado. Realmente, allí donde se habla de un modo genérico de declive de los parlamentos, se deberían señalar sobre todo transformaciones en la estructura de estas instituciones ligadas fundamentalmente al nuevo papel asumido en el interior de éstos por parte del ejecutivo y de los partidos organizados92. Ciertamente se trata de transformaciones que se reflejan en buena medida en el estilo y en la esencia de las funciones parlamentarias. Pero que a todo ello se adapte la definición del declive es una cuestión que no parece deber darse por descontada. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANDERSON, C. W., Political Design and the Representation of Interests, en «Comparative Political Studies», 10, 1977, pp. 127-152.

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5 EL PODER POLÍTICO1


Klaus von Beyme

Se ha definido a los partidos como «aquellas organizaciones que tratan de alcanzar el poder» (cf. cap. 1a), pero aunque se presentan como menos burocratizados que los grandes grupos de interés y aunque sus límites parecen más flexibles, su número de más variables, sus finanzas más inestables y sus líderes menos profesionalizados que los de otras grandes organizaciones, los partidos ejercen mayor influencia en los centros del poder que otros grupos y organizaciones. Aunque la burocratización y la oligarquización no han adquirido las dimensiones que supusieron los primeros teóricos de los partidos desde Ostrogorski hasta Michels (cf. cap. 2h), los niveles sobre los que actúan están mucho más diferenciados, lo que ha intensificado el riesgo de que las elites de los partidos comiencen a separarse de la organización y de sus objetivos originales. Los partidos actúan a nivel de gobierno y a nivel parlamentario y esto da a sus elites un cierto grado de autonomía frente a su organización, lo cual es especialmente evidente en el caso del grupo parlamentario, pero también en cierta forma entre los representantes del partido que entra a formar parte de un gobierno. A. EL GRUPO PARLAMENTARIO Al grupo parlamentario no se le ha prestado la suficiente atención en los estudios sobre partidos políticos y sus parlamentarios. Una obra clásica que compara los diferentes modos de operar de los parlamentos sólo menciona a los grupos parlamentarios en relación con la toma de decisiones parlamentarias. Se han distinguido tres tipos de comportamiento entre los grupos parlamentarios de las democracias occidentales2. 1 Von Weyme, K. (1986): «El poder político», en V. Beyme, Los partidos políticos en las democracias occidentales, Madrid, CIS, págs. 391-448. 2 G. Loewenberg, S. C. Patterson, Comparing legislatures, Boston, Little Brown, pp. 213 ss.

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— El comportamiento individualista de los diputados a la hora votar, con escasa influencia de los partidos políticos (Estados Unidos). — Fuertes y claras divisiones entre gobierno y oposición con gran disciplina de partido (Gran Bretaña, República Federal de Alemania, Italia, Canadá).


— Coaliciones multipartidistas sin línea clara de separación entre gobierno y oposición (Dinamarca, Finlandia, Países Bajos). En este tipo la disciplina de partido no es necesariamente más baja que en el segundo tipo. En la escala izquierda-derecha se ponen de manifiesto determinadas regularidades de comportamiento a la hora votar3, con conflictos ocasionales entre áreas urbanas y rurales. No parece que exista una relación entre el tamaño de los partidos y el grado de disciplina de partido en el Parlamento. En los sistemas multipartidistas con numerosos grupos de reducidas dimensiones en cuyo seno teóricamente debería conseguirse más fácilmente una homogeneidad social y política, la disciplina de partido en modo alguno es máxima. Más bien ocurre lo contrario. Cuanto más numerosos sean los partidos, más del Parlamento habrá que actúen de forma individualista (Francia, Italia, Suiza). Las constituciones de la mayoría de las democracias parlamentarias subrayan la libertad individual de los del Parlamento. Esto es especialmente evidente en el concepto de «libertad de conciencia» en los países luteranos (Dinamarca, art. 56; República Federal de Alemania, art. 38). Los países calvinistas no ponen tanto énfasis en este punto. En los países anglosajones la libertad de conciencia se incluye dentro de un contexto social y tienen menos tendencia que los países de Europa central a pasar por alto el alcance de los fundamentos de interés. Independientemente de los fundamentos religiosos de su respectivo concepto de libertad, todas las democracias occidentales han entendido el mandato de los diputados como no sujeto a instrucciones. En ningún lugar se impuso de iure a los representantes un mandato operativo de los electores, aunque en la ideología de los radicales y de los socialistas se encontraban ínsitas en diverso sentido ideas de

3 A. R. Clausen, S. Holmberg, «Legislative voting analysis in disciplined multiparti systems. The Sweclish case». En: W. O. Aydelotte (comp.), The History of parliamentary behavior, Princeton UP, 1977 (159-185), p. 179.

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EL PODER POLÍTICO

este tipo acerca del mandato. A pesar de esta coincidencia en los fundamentos de la democracia representativa se desarrollaron diferentes grados del sentimiento fáctico de la cinculación al electorado. Especialmente en América se extendió la idea de que el diputado era en primer lugar «Embajador de su distrito electoral en Washington». Los sistemas pluralistas con pequeñas circunscripciones (cf. cap. 4c) tienden a fomentar este tipo de actitud. En conjunto, sin embargo, también en América se mantuvo la tensión entre el partido y sus diputados tal y como ya se había desarrollado en la época predemocrática. Sólo donde el partido era prácticamente inexistente a nivel organizativo en el distrito electoral los diputados se sintieron especialmente vinculados a los mandatos de sus electores.


La independencia de los diputados no sólo ha tenido que ser defendida frente a los electores, sino también frente al grupo parlamentario. La disciplina de partido que se desarrolló en muchas democracias a medida que los partidos fueron tomando fuerza, nunca ha llegado a institucionalizarse por más que debería ser una parte esencial de cualquier teoría coherente del sistema de partidos. Se ha sostenido a veces la idea de que un sistema de representación proporcional es menos propicio al mantenimiento de la independencia de los diputados que el sufragio mayoritario relativo. Incluso llegó a proponerse complementar el sufragio proporcional mediante una apropiada disciplina de partido. Como esto sería anticonstitucional según la ley fundamental alemana, se consideró si no podría al menos codificarse esta disciplina por la vía de los estatutos de los partidos4. Tales regulaciones existen esporádicamente en otros países. Los estatutos del mayor partido de Irlanda, el Fianna Fáil, obligan a los candidatos del partido a «ajustarse en todo momento a la decisión mayoritaria del partido» o a abandonar su escaño parlamentario (art. 54). Desde una perspectiva alemana se ha puesto en tela de juicio, incluso para Irlanda, la constitucionalidad de esta medida por más que la Constitución irlandesa, según la tradición anglosajona, no contiene en la regulación de la relación representativa ningun alusión a la «libertad de conciencia de los diputados» (art. 16,2,1)5. 4 K. Loewenstein, «Uber die parlamentarische Disziplin im Ausland». En: Die poetischen Parteien im Verfassungsrecht, Tubinga; Mohr, 1950 (25-40), p. 39. 5 R. Lagoni, Die politischen Parteien im Verfassungssystem der Republick Irland, Francfort, Athenaäum, 1973, pp. 227 ss.

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Aunque la mayoría de las democracias occidentales parten con diferente énfasis de la idea de que el diputado es libre de votar como quiera, los mecanismos de control social de los partidos sobre sus diputados han experimentado un desarrollo progresivo. El control sobre los diputados no siempre es ejercido desde fuera del Parlamento. La disciplina de partido no obliga siempre del mismo modo a respetar las decisiones del partido sino que, a veces, también se ejerce sobre decisiones que difieren de las recomendaciones de la organización del partido. El grado de dependencia del grupo parlamentario respecto a la organización central del partido viene predeterminado en algunos países a través de regulaciones constitucionales acerca de la relación entre poder ejecutivo y poder legislativo. Allí donde existe una incompatibilidad entre el escaño parlamentario y el cargo ministerial, la dirección del partido no podrá ser la misma que la del grupo parlamentario (Francia, Países Bajos). Esto fortalece, por regla general, al grupo parlamentario frente a la organización del partido. Si, además, el sistema de partidos se encuentra intensamente fragmentado y los gobiernos sólo pueden formarse tras largas negociaciones entre los partidos, los grupos parlamentarios adquirirán todavía más fuerza (Países Bajos). La génesis del partido desempeñó también un papel en el equilibrio de poderes entre la organización del partido central y el grupo parlamentario. Los partidos burgueses han surgido predominantemente de grupos parlamentarios. Pero durante cierto tiempo se vieron marcados por un cierto tinte de ilegalidad por lo que tendían a encontrarse fuera del Parlamento, en los clubes ses o en las cervecerías en Alemania que dieron su nombre a los grupos del primer Parlamento de ámbito nacional de la Paulskirche en Franckfort de 1848-1849. En raras ocasiones los primeros jefes de gobierno de los regímenes parlamentarios pudieron apoyarse en un partido coherente en el Parlamento, sino que, por lo general, tuvieron que buscar apoyos donde pudieron. Los medios que utilizaron para conseguir este fin rayaban en la corrupción (Walpole en Inglaterra, Guizot en Francia, Depretis en Italia). La legalización de los grupos parlamentarios se alcanzó primero allí donde existía una línea divisoria y una clara ruptura entre gobierno y oposición. Allí donde, como en Francia, continuó predominando un comporta-

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miento de voto de signo individualista, la legalización de los grupos parlamentarios tuvo lugar particularmente tarde. En Francia no se produjo hasta 1910, en el reglamento de la cámara que preveía la formación de las comisiones a partir de los grupos parlamentarios6. En Alemania y en Finlandia no se mencionaban los grupos parlamentarios en la legislación sobre partidos, y no se incluyeron en las constituciones hasta fechas más tardías (Italia, 1947, art. 72.3; Portugal, 1976, art. 183; España, 1978, art. 67.3).


La pertenencia a un grupo parlamentario, según estudios empíricos, determina el comportamiento de los diputados mucho más que cualquier Otra variable, sin excluir la dependencia de los diputados frente a determinados grupos de interés7. Con el fortalecimiento de la organización de los partidos, los grupos parlamentarios se han convertido en un reflejo más exacto de aquéllos. Pero esto no ha sido siempre así. En la IV República sa diversos grupos de centro unieron sus fuerzas para formar grupos parlamentarios que tenían poco en común con los nombres de los partidos bajo cuyas banderas habían participado en las elecciones sus individuales8. En la República Federal de Alemania los de diferentes partidos que quieran formar un grupo parlamentario sólo podrán hacerlo con el permiso del Parlamento Federal (Reglamento del Parlamento Federal, art. 10.1), limitación jurídica que fue utilizada a veces por los enemigos de la Unión incluso cuando el CDU y el CSU trataron de unirse en un solo grupo parlamentario. En las democracias modernas la disciplina de partido es tal que sólo en casos excepcionales pueden los diputados votar libremente, generalmente con respecto a temas controvertidos que son difíciles de resolver por decisión mayoritaria, como las votaciones sobre la abolición de la pena de muerte (Nueva Zelanda, 1950; Gran Bretaña, 1964; Canadá, 1976), las leyes sobre el aborto (Gran Bretaña, 1967; Francia, 1974 y en muchos otros países repetidas veces), la abolición de la discriminación por razón de homo-

6 J. C. Colliard, Les régimes parlementaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationales des Sciences Politiques, 1978, p. 206. 7 J. D. Lees, M. Shaw (comps.), Committees in legislatures. A comparative analysis, Londres, Martin Robertson, 1979, p. 392. 8 Colliard, ob. cit. (nota 5), p. 3.

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sexualidad (Gran Bretaña, 1966). Estas son cuestiones sobre las que los diputados deberían decidir libremente de acuerdo con su conciencia, por lo que, en la mayoría de las ocasiones se les libera de la disciplina de partido. En todos los demás casos, la disciplina de partido es tan rígida que lo que debería analizarse es el grupo parlamentario y no el propio Parlamento o el «Parlamento menos gobierno»9. Sólo en raras situaciones continúa el Parlamento, como un todo, desempeñando el papel que había tenido antaño en el sistema constitucional del siglo XIX. No es el Parlamento, sino en todo caso la oposición quien ejerce la función de control, y es realmente sorprendente que en el sistema donde el grupo mayoritario está muy identificado con el gobierno, la función del control del Parlamento ha sufrido un debilitamiento notable. Sólo en pocas ocasiones hay comisiones en las que también los propios diputados, que habitualmente no tienen ningún tipo de responsabilidad parlamentaria, experimentan la sensación de ser libres frente a decisiones previamente adoptadas por los partidos y de poder atacar al gobierno según su criterio y sin consideraciones de partido o coalición, conforme al dicho «coges al ministro y lo tuestas como si no hubiera partidos»10. En la actualidad ni siquiera las comisiones de investigación crean esa atmósfera suprapartidista sobre la base de la libertad de los diputados individualmente considerados. Históricamente, la relación de fuerzas entre la organización del partido y el grupo parlamentario ha estado predeterminada por la forma de surgimiento del partido. El partido de comité en la tipología de Duverger era predominantemente un grupo parlamentario, mientras que el partido de sección, que surgía fuera del Parlamento, constituía más bien un colectivo de con un equipo dirigente. El grupo parlamentario se encontraba subordinado al partido fuera del Parlamento. En los partidos que surgieron como movimientos de protesta se ha intentado evitar que el grupo parlamentario llegara a ser demasiado poderoso dentro de los órganos centrales del partido. Sobre todo en los partidos de izquierda de los países latinos su participación en los congresos de partido se encontraba sujeta a limitaciones. Los primeros partidos trataron de combatir la jerarquía de un grupo 9 A. King, «Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, , and West »), LSQ, 1976, pp. 11-36. 10 Citado en A. King, British of Parliament. A self-portrait, Londres, Macmillan, 1974, p. 101.

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parlamentario que se desarrollaba progresivamente en los grandes partidos. Así, por ejemplo, al principio el SPD hacía tomar la palabra a sus representantes en el Parlamento sajón según el principio de rotación, a fin de evitar la especialización. A los diputados se les obligaba a rendir cuentas frente al partido. En la época de las leyes antisocialistas, sin embargo, el grupo parlamentario del SPD se vio fortalecido frente al partido, pues por aquellos tiempos los congresos sólo podían celebrarse en el extranjero11. Entre tanto, las diferencias existentes entre los partidos burgueses y los partidos socialistas en lo que concierne a la relación entre partido y grupo parlamentario se han ido difuminando en gran medida. El propio Duverger12 no entendía su tipología de las relaciones de poder entre partido y grupo parlamentario de un modo atemporal, suponiendo la existencia en todos los sistemas de una tendencia gradual a pasar de una situación de predominio del grupo parlamentario a otro de primacía de la organización partidista extraparlamentaria. Tal y como Duverger había predicho, la oleada democratizadora de los años 60 y 70 ha continuado incluso fortaleciendo esta tendencia. La reideologización de los partidos políticos (cf. cap. 2j) ha conducido a una revaluación de los congresos del partido y de sus resoluciones, fomentando un «entendimiento estratégico» de la política (W. Hennís) también frente a los grupos parlamentarios. Los partidos políticos de orientación marxista vieron siempre el grupo parlamentario como dependiente del partido, pero también un partido obrero como el Partido Laborista británico, que en principio apenas si tenía coloración marxista, se ha servido progresivamente de la democracia congresual para hacer frente a la primacía del grupo parlamentario, que se mantuvo intacta hasta los años 70. El proceso de pérdida de poder del grupo parlamentario experimentó un avance en octubre de 1979 a impulsos del ala izquierda del partido, reunida en torno a Tony Benn. En el futuro, los programas electorales deberán ser redactados por la presidencia del partido, con lo que el grupo parlamentario de la Cámara baja pierde su tradicional derecho de participación, al mismo tiempo que el jefe del partido ya no va a ser elegido por el grupo parlamentario, sino por un colegio más amplio, a propuesta de la dirección del partido. 11 U. Mittmann, Fraktion un Partei. Ein Vergleich von Zentrum und Sozialdemokratie im Kaiserreich, Düsseldorf, Droste, 1976, p. 123. 12 M. Duverger, Les partis politiques, París, Colin, 1977, p. 212.

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La relación entre partido y grupo parlamentario se ha visto marcada por el faccionalismo en el seno del partido. En el Partido Laborista británico las alas eran los exponentes en la lucha en torno a la posición del grupo parlamentario. Los moderados pretendían mantener un grado de relativa autonomía del grupo parlamentario, mientras que los radicales luchaban en pro de la «soberanía del congreso del partido»13. Incluso en la democracia cristiano-italiana, descompuesta por las luchas de las alas, el partido extraparlamentario se ha visto reforzado en diversos sentidos por virtud de las luchas fraccionales. Con frecuencia, las correnti podían ponerse de acuerdo más fácilmente en el seno del partido extraparlamentario que dentro del grupo parlamentario, lo que ha hecho que el partido extraparlamentario haya intentado debilitar al grupo, al objeto de combatir más eficazmente el faccionalismo (cf. cap. 3g). Estados Unidos es el único país donde la formación de grupos intrapartidistas en el seno del Parlamento ha guardado poca relación con los procesos del mismo orden producidos en el conjunto del partido, por lo que el propio presidente se ve obligado a imponer su «liderazgo legislativo» valiéndose de diversos rodeos (cf. cap. 3g). Sin embargo, el sistema presidencial dualista resulta atípico frente al resto de las democracias representativas en cuanto a la relación entre partido y grupo parlamentario14. En todo caso, por lo que hace a los sistemas parlamentarios, resulta posible generalizar el comportamiento de los grupos parlamentarios. Este comportamiento resulta relevante para la relación del poder que existe entre el grupo parlamentario y la organización del partido: — Por razón de las normas plasmadas en los estatutos de partido. — Por razón de las expresiones verbales que los diputados hacen cuando se les pregunta sobre la forma en que entienden su papel. — Por razón del comportamiento de hecho de los diputados, comprobado mediante análisis cuantitativos del voto en el Parlamento. El instrumento más importante a este respecto lo constituye la valora-

13

L. Minkin, The Labour Party Conference, Manchester UP, 2.a ed., p. 9. J. M. Burns, The deadlock of democracy: four-party politics in America, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1968; J. Hartmann, Der amerikanische Präsident im Bezugsfeld der KongreBfraktionen, Berlín, Duncker & Humblot, 1977. 14

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ción cuantitativa de las votaciones nominales (Roll Analysis), que se emplea frecuentemente, sobre todo en Estados Unidos, para hacer transparente ante los electores de los distritos respectivos el comportamiento de sus diputados.


1. En algunos estatutos de partidos políticos se alude a que los diputados no se encuentran sujetos a directivas fuera del Parlamento, lo cual, según la concepción predominante del mandato libre en las democracias occidentales, resulta superfluo según algunos observadores15. Sin embargo, el ideal de la libre representación no siempre ha resistido a la presión de las bases. Tanto la organización de los partidos a nivel de distrito electoral como las direcciones de los grupos parlamentarios han intentado muchas veces revitalizar suavemente la idea de mandato. La relación de los diputados con el grupo parlamentario se ha comparado con la del perro de Pavlov, que ejecuta sus acciones16 por reflejo de determinados sonidos, que en el Parlamento no son sino el sonido de las campanillas que anuncian la votación. Originariamente, la concepción de la libertad del mandato era muy distinta en los partidos burgueses y en los partidos socialistas. Estas diferencias se han ido allanando progresivamente. En la República Federal de Alemania, el SPD, sólo de manera muy indirecta, ha hecho al grupo parlamentario responsable ante las instancias centrales del partido (art. 20 de los estatutos) y la CDU se ha expresado así en torno a las funciones del Congreso Federal del partido: «El Congreso decide sobre los fundamentos de la política [...], y el programa del partido [...] Sus resoluciones vinculan a los grupos parlamentarios tanto a nivel de la Federación como de los Laender». Formulaciones parecidas a las de los programas de los partidos burgueses se encuentran también en otros estatutos de partidos socialdemócratas, como las del partido socialdemócrata sueco17. En algunos casos, se apunta en los estatutos un cierto equilibrio entre el partido y el grupo parlamentario, equilibrio que ha de ser preservado (por ejemplo en Finlan-

15

J. Nousiainen, Finlands politiska partier, Helsinki, Schildt, 1969, p. 35. E. Hughes, Parliament and Mumbo Jumbo, Londres, Allen & Unwin, 1966, p. 62. 17 Fuentes en: O. K. Flechtheim (comp.), Die Parteien der Bundesrepublik Deutschland, Hamburgo, Hoffman & Campe, 1973, pp. 360, 374. Sobre el SPD: G. Braunthal, The West German Social Democrats, 1969-1982. Boulder, Westview, 1983, pp. 202 ss.; Sveriges socialdemokratiska arbetareparti: Program, Stadgar, Estocolmo, 1972, p. 47. 16

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dia) mediante deliberaciones conjuntas. En los estatutos de los socialistas ses (art. 54), a los del grupo parlamentario solamente se les obliga a respetar el règlement del partido y a adaptarse a la táctica de éste. Pero la disciplina del grupo parlamentario se hace vinculante: «La regla de la unidad de votación del grupo parlamentario ha de respetarse en todas las circunstancias»18.


Sólo en culturas políticas relativamente tradicionales continúa en vigor la vieja predominancia del grupo parlamentario, procedente de la época del surgimiento parlamentario de los partidos burgueses. En Suiza, el CVP subrayaba la autonomía del grupo parlamentario, mientras que los socialdemócratas, por el contrario, han establecido desde 1966 que la autonomía del grupo parlamentario tiene que ajustarse a los límites de las resoluciones generales del Congreso del partido y de su ejecutiva (art. 21)19. Sólo los comunistas han considerado siempre vinculante la subordinación del grupo parlamentario al partido. En sus condiciones de ingreso, la Internacional Comunista comprometía a los partidos comunistas a someter la composición personal de su grupo parlamentario a una revisión, a apartar de ella a todos los elementos que no resultasen fiables y a controlar a los grupos parlamentarios no sólo teóricamente, ya que se exige que todo miembro parlamentario comunista someta toda su actividad a los intereses de la propaganda y agitación realmente revolucionarias (art. 11)20. La autonomía del grupo parlamentario se supone que está en contra del principio del «centralismo democrático». En todo caso, los partidos comunistas que se han acercado a los centros del poder en el Estado burgués a través de su participación en el gobierno o del apoyo parlamentario a coaliciones burguesas (Finlandia, Islandia, Italia) han intentado no tomar al pie de la letra los viejos principios de la Komintern. O bien no se menciona al grupo parlamentario en los estatutos, o bien los diputados han de vivir con la contradicción de que, por una parte, son principalmente responsables ante el grupo parlamentario (art. 45), mien18 Nousiainen, ob. cit. (nota 14), p. 36. «Status du parti socialiste», París, Supplement au poing et la rose, 1981, p. 44. 19 E. Gruner: Die Parteien in der Schweiz, Berna, Francke, 2.a ed., 1977, pp. 213 ss. 20 Fuente en: H. Weber, Die Kommunistische Internationale. Eine Dokumentation, Hannóver, Dietz, 1966, p. 60.

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tras que, por otra, la validez de los principios del centralismo democrático para todos los del partido y también, por consiguiente, para ellos siguen siendo vinculantes21. En el caso de los comunistas ses, el control del partido sobre el grupo parlamentario se ha mantenido de dos formas. Una gran parte de los del grupo parlamentario son también del Politbureau, y las funciones directivas en el seno del grupo han de distribuirse de acuerdo con el Comité central del partido22. Los partidos comunistas que han ido asumiendo las ideas «eurocomunistas» han modificado parcialmente sus estatutos. Sin embargo, lo hicieron con un retraso cronológico tan grande que a los escépticos, frente a la autenticidad del cambio operado dentro del comunismo, les resultaba fácil, basándose en citas de los estatutos, demostrar todavía el carácter leninista ortodoxo de estos partidos23. Se recomienda, pues, no analizar escrupulosamente tan sólo los estatutos, sino también el comportamiento fáctico de los partidos. 2. El comportamiento verbal de los diputados permite concluir que hay un cambio en los partidos que antaño tuvieron una inclinación anti o, cuando menos, aparlamentaria. Los diputados «rebeldes» han tenido que plegarse las más de las veces al grupo parlamentario, ya que de otra manera no habrían llegado a sobrevivir a la primera legislatura24. En Italia, las diferencias entre los grupos parlamentarios resultan mayores que en la República Federal de Alemania. Encuestas realizadas a los diputados han puesto de manifiesto que los representantes comunistas se sometían a las orientaciones de la organización general del partido, mientras que los diputados democratacristianos se sometían, fundamentalmente, al grupo parlamentario25. Las diferencias también se diluyen progresivamente en la dimensión izquierda-derecha, ya que los diputados de partidos burgueses tienen, a todas luces, una fidelidad hacia grupos ajenos al Parlamento. Sin embargo, la ayuda la buscan más entre los grupos de interés que dentro de la organiza21 Stadgar för Finlands Kornmunistisk Parti, Helsinki o. J. M. D’Antonio, G. Negri, Raccolta degli statuti dei partiti politici in Italia, Milán, Giuffré, 1958, p. 20. 22 J. E. Charlier, Le rôle du député et ses attachés institutionnelles sous la V e République, París, LGDJ, 1979, p. 100. 23 C. M. Hutter, Eurokommunisten. Lenins treue Jünger, Krefeld, Sinus, 1978, pp. 55 ss. 24 B. Badura, J. Resse, Jungparlamentarier in Bonn. Ihre Sozilisation im Deutschen Bundestag, Stuttgart, Fromann-Holzboog, 1976. 25 R. Leonardi et al., «Institutionalization of Parliament and parliamentarization of parties in Italy», LSQ, 1978 (161-186), p. 173.

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ción extraparlamentaria del partido26. Las declaraciones de los diputados de los partidos obreros no siempre están en armonía con las expectativas que el diputado pone en su partido. Los diputados del Partido Laborista inglés piden menos información para el trabajo parlamentario a los órganos centrales del partido que los diputados del Partido Conservador27. Posiblemente, el Partido Conservador ofrece a sus diputados un nivel de información parecido, pero sucede que los diputados de este partido tienen unas expectativas menores, por lo que se encuentran menos desilusionados con respecto al partido que los diputados laboristas. En sistemas multipartidistas el flujo de información resulta aún más asimétrico que entre los partidos de gobierno y de oposición en sistemas cuasi bipartidistas, lo que obliga a los partidos pequeños a buscar aún más intensamente que los grandes partidos las fuentes de información fuera del Parlamento y fuera del propio partido, lo que robustece su independencia del grupo parlamentario28. La obligación de procurar información fuera del Parlamento y del partido tiene más importancia que lo que en Francia se ha dado en llamar «la fuerza impulsora de las necesidades internas de los diputados»29. 3. El comportamiento fáctico de los de los grupos parlamentarios puede analizarse, junto a su comportamiento verbal, en términos de conducta de oposición o cooperativa. En otros tiempos, el ejercicio de la iniciativa legislativa constituía un indicador del comportamiento de los grupos parlamentarios. Sin embargo, en todos los sistemas polarizados, la iniciativa legislativa ha pasado a ejercerse por el gobierno en proporciones que van desde los dos tercios (República Federal de Alemania) hasta los cuatro quintos (Gran Bretaña)30. Tal como se ha puesto de manifiesto en Italia y en Suecia31, en los países en los que el porcentaje de 26

W. Kaltefleiter, R. Wildenmann, Westdeutsche Führungsschicht, Kiel, Mannheim, 1973 (multicopiado), pp. 12 ss.; H. Maier et al., Zum Parlamentsverständnis des Fünften Deutschen Bundestages, Munich, Xero, 1969, p. 59. 27 A. Barker, M. Rush, The member of Parliament and his informatíon, Londres, Allen & Unwin, 1970, p. 234. 28 M. P. C. M. van Schendelen, «Information and decision-making in the Dutch Parliament», LSQ, 1976, pp. 231-250. 29 O. H. Woshinsky, The French deputy. Incentives and behavior in the National Assembly, Lexington, Heath, 1973, p. 3. 30 S. A. Walkland, The legislative process in Great Britain, Londres, Allen & Unwin, 1968, p. 23. 31 N. Sternpvist, «Riksdagens arbete och arbetsformer». En: Samhälle och riskdag, Estocolmo, Almqvist & Wiksell, 1966, vol. IV, p. 31; G. Sartori (comp.), Il parlamento italiano 1946-1963, Neapel, Edizioni scientifiche italiane, 1963, p. 214.

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iniciativas de los diputados es mayor, el éxito de tales iniciativas (el porcentaje de proposiciones que llegan a plasmarse en ley) no resulta, empero, mucho mayor. En los años 70, sólo en contadas ocasiones ha continuado creciendo el número de las iniciativas parlamentarias en comparación con las iniciativas procedentes del gobierno. Una excepción lo constituye el caso de Dinamarca, aunque desde 1973 la aparición de nuevos partidos en el Parlamento transformó los usos vigentes32. En la mayoría de los parlamentos, también la oposición ha perdido su ímpetu originario para responder con iniciativas legislativas a las propuestas gubernamentales, incluso en un sistema polarizado como el italiano33. El margen que resta para iniciativas individuales de diputados es escaso. Por regla general, los grupos parlamentarios aciertan a imponer a sus la exigencia de que las iniciativas importantes han de ser aprobadas por el grupo34. En los casos en que, dentro de los disciplinados grupos parlamentarios británicos, la iniciativa individual de determinados diputados dio origen a leyes importantes, como es el caso de las leyes sobre las publicaciones obscenas (1959), la abolición de la pena de muerte (1965), la ley del aborto (1967) y la reforma de la separación matrimonial (1969), eran leyes inspiradas indirectamente por el gobierno y por el partido, pero este último evitaba salir a la palestra en cuestiones ideológicas muy problemáticas y estaba muy satisfecho de abandonar la iniciativa a los del grupo parlamentario35. Como imagen del control que el grupo parlamentario ejerce sobre los diputados, sirve de símbolo la figura del whip en el Parlamento británico. Su papel, sin embargo, no es tan omnipotente como algunos libros de texto hacen suponer. En el período de tiempo comprendido entre 1970-74, el gobierno conservador fue derrotado cinco veces por sus propios diputados. A pesar de la débil mayoría ostentada por el gobierno, dos tercios de los diputados conservadores han votado, al menos una vez, en su contra. J. E. Powell ostenta el récord a este respecto, con aproximadamente un 10% de votaciones en contra de las directrices de su partido. Entre 1970 y 1979, los 32

E. Damgaard, Folketinget under forandring, Copenhague, Samfundsvidenskabeligt forlag, 1977,

p. 114. 33 Cifras en: A Predieri (comp.), Come lavora il Parlamento, Milán, Giuffrè, 1974, p. 278; A. Manzalla, Il Parlamento, Bolonia, Il Mulino, 1977, pp. 101 ss. 34 H. van Impe, Le régime parlementaire en Belgique, Bruselas, Bruylant, 1968, p. 118. 35 R. M. Punnet, British government and politics, Londres, Heinemann, 1980, p. 246.

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diputados han votado, por término medio, seis veces en contra de las instrucciones emanadas de su whip36. En determinada ocasión, el whip laborista Bob Mellish contestó a la pregunta de qué hacía cuando constataba una ruptura de la disciplina de partido por parte de de su grupo parlamentario «Well, first of all I get upset and then after that I have to live with it»37. La función más importante del fustigador (whip) continúa siendo la de informar a la dirección del partido sobre el estado de opinión dentro del grupo parlamentario38. Su tarea consiste en prevenir las disensiones en el seno del grupo parlamentario más que en imponer sanciones cuando las disparidades de opinión se plasman en votos. Al aumentar la importancia de los medios de comunicación para la información entre políticos y electores, las diferencias en el seno de los grupos parlamentarios se han hecho objeto de una atención pública mucho más intensa, al mismo tiempo que han perdido peligrosidad política para los afectados, ya que la opinión pública suele valorar de forma positiva las diferencias de criterio39. La amplitud del control ejercido sobre los diputados por el grupo se ha medido en Estados Unidos mediante una evaluación cuantitativa de las votaciones parlamentarias (Roll Call Analysis). En Europa, los análisis de este tipo no desempeñan el mismo papel, puesto que la disciplina de partido hace que este tipo de análisis tenga menos importancia. Al comparar los resultados de los estudios disponibles, se confirma la vieja experiencia de que la disciplina llega al grado máximo entre los comunistas. Les siguen los socialistas y, a continuación, figuran los conservadores. El menor grado de disciplina se da, en muchos países, entre los liberales40. Cuanto más importante resulta una votación para los puntos programáticos esenciales de los partidos, tanto más homogéneo resulta el comportamiento del grupo parlamentario a la hora de votar41. Incluso en sistemas partidistas fragmentados, la disciplina de partido en Europa se sitúa hoy en un nivel

36 Ph. Norton, Dissension in the House of Commons. Intra-Party Dissent in the House of Commons’ Division Lobbies 1945-1974, Londres, Macmillan, 1975, p. 610, ibid: Dissensions in the House of Commons, Oxford, Clarendon, 1980, p.435. 37 Cit. en: A. King, A. Sloman, Westminster and beyond, Londres, Macmillan, 1973, p. 108. 38 W. N. Coxall, Parties and pressure groups, Londres, Longman, 1981, p. 39. 39 D. Solomon, Inside the Australian Parliament, Londres, Allen & Unwin, 1978, p. 40. 40 B. Bjurulf, A dynamic analysis of Scandinavian Roll-Call Behavior, Lund, Studentlitteratur, 1974, pp. 23 ss. 41 S. Holmberg, Riksdagen representerar svenska folket. Empiriska studier i representativ demokrati, Lund, Studentlitteratur, 1974, p. 385.

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aproximadamente del 80-90%, como es el caso de Finlandia42. En Francia, durante la III República, el partido radical dio pie a que se difundiera la fama de los diputados ses como especialmente poco disciplinados. En muchos congresos de partido y sesiones de grupo parlamentario se hicieron llamadas a una mayor disciplina, pero todo fue en vano43. En la IV y, sobre todo, en la V República sa, sin embargo, la tasa de desviación frente al comportamiento regular del partido se aproximó sensiblemente a la media europea44.


La relación de fuerzas entre partido y grupo parlamentario se ha desplazado en casi todas las democracias occidentales en detrimento del grupo parlamentario. A este respecto, son varias las explicaciones disponibles: 1. Con el proceso de «estatalización» de los partidos políticos y con la asunción progresiva de nuevas funciones por parte de éstos, el grupo parlamentario se ha visto superado, ganando peso específico la organización general del partido. En los partidos políticos el desarrollo de la planificación política también fortalece más a los aparatos del partido que a los grupos parlamentarios45. Asimismo, la financiación estatal de los partidos redunda en beneficio de sus aparatos. Sólo en pocos países las subvenciones se destinan principalmente a los grupos parlamentarios. 2. La democratización interna de los partidos políticos, unida a una nueva inclinación a discusiones programática de principio, fortalece a los congresos de partido frente a las deliberaciones del grupo parlamentario. Si esta evolución tiene como consecuencia un fraccionamiento cada vez mayor, el poder del grupo parlamentario sobre los diputados, individualmente considerados incluso se intensifica al objeto de evitar que la formación de alas se convierta en un peligro para la mayoría gubernamental. En Alemania, por ejemplo, no sólo se ha exigido disciplina de grupo parlamentario, sino incluso también disciplina de coali42 P. Pesonen, «Political parties in the Finnish Eduskunta», en: C. Patterson y J. C. Wahlke (comps.), Comparative legislative behavior, Nueva York, Wiley, 1972 (199-233), p. 229. 43 P. J. Larmour, The French Radical Parti in the 193Os. Stanford, UP, 1954, p. 18. 44 D. Macrae, Parliament, parties an society in 1946-1958, Nueva York, St. Martins Press, 1967, p. 55; F. L. Wilson, R. Wiste, «Party cohesión in the French National Assembly 1958-1973», LSQ, 1976 (467-490), p. 471; E. Ozbudun, Party cohesion in western democracies. A causal analysis, Beverly Hills, Sage, 1970, p. 311. 45 F. Grube et al., Politische Planung in Parteien und Parlamentsfraktionen, Gotinga, Schwartz, 1976, pp. 210 ss.

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ción, al objeto de salvar la coalición entre SPD y FDP frente a sus propios disidentes. En algunos partidos la reideologización ha traído consigo nuevas líneas de confrontación entre el partido y el grupo parlamentario. En Gran Bretaña este conflicto condujo en 1981 a la escisión del Partido Laborista. El ala izquierda, en un plan de reforma del partido, pretendía someter a los diputados a una «reselección» y desvincular del grupo parlamentario la elección del líder del partido. Una propuesta mediadora del presidente del partido, Michael Foot, que postulaba la concesión al grupo parlamentario de la mitad de los votos en el colegio que debía elegir al máximo dirigente del partido fracasó. En marzo de 1981 se aceptó una solución según la cual a ios sindicatos les correspondía un 40% y al grupo parlamentario y a las agrupaciones locales del partido un 30% respectivamente de los votos. Esta decisión constituyó para el ala socialdemócrata del Partido Laborista la señal para el abandono de la organización del partido y su constitución como nuevo partido político. En Alemania, los conflictos con el ala izquierda del grupo parlamentario del partido socialista con motivo de las leyes antiterroristas y de otras cuestiones tan discutidas como el rearme de la OTAN fortaleció de modo pasajero al grupo parlamentario. En el seno de un triunvirato compuesto por el Canciller Federal, el Jefe del partido y el Líder del grupo parlamentario, ha sido este último, el diputado Herbert Wehner, quien se ha mostrado frecuentemente como el más capaz de imponerse. En cualquier caso, tampoco parece que en el seno del SPD se haya encontrado todavía un equilibrio definitivo en la relación de fuerzas entre partido y grupo parlamentario. 3. La disminución de los márgenes de la mayoría gubernamental en situaciones de empate entre gobierno y oposición fortalecen la presión ejercida sobre los diputados. En Berlín, en 1981, los diputados liberales que apoyaban con su voto al gobierno mayoritario democratacristiano se vieron amenazados de expulsión en caso de que transgredieran una resolución del Congreso del partido, y a nivel federal, hablando siempre de la República Federal de Alemania, las votaciones eran frecuentemente tan reñidas que se produjeron casos muy próximos a la corrupción (como, por ejemplo, el caso Steiner). También en Suecia se dio en algunas ocasiones el caso de que un solo diputado desempeñara un papel clave, como ocurrió con Ture Königsom, un diputado liberal que en cuanto sindicalista apoya-

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El poder político


ba el proyecto socialdemócrata de pensiones y que se vio expuesto a una campaña contra su persona por parte de los partidos burgueses46. 4. La profesionalización de las elites es un factor adicional que fortalece al partido fuera del Parlamento frente a su grupo parlamentario. En el primitivo parlamentarismo de notables, la libertad de los diputados frente al partido se basaba en la independencia económica de los representantes. Estos no vivían, como en el caso de muchos de los actuales diputados, de las dietas. En los partidos de masas la profesionalización se impuso antes que en los partidos de notables47. La profesionalización de la elite política tuvo como consecuencia la acumulación de cargos en distintos niveles del partido al objeto de asegurar a los ocupantes de dichos cargos frente a eventuales riesgos políticos. En algunos partidos en los que los estatutos no preveían ningún tipo de limitación el grupo parlamentario ha ocupado hasta dos tercios de los puestos en los órganos de dirección del partido, como es el caso del partido del Zentrum sueco48. Excesos similares se produjeron en el Partido Liberal Alemán (FDP), cuyos estatutos, por lo demás, no contemplan la existencia de de oficio en los congresos del partido, mientras que en los dos grandes partidos alemanes los natos representan por sí solos entre el 10 y el 20% de los delegados49. A la vista de semejante desproporción puede llegarse a la situación de que sea el grupo parlamentario quien maneje al partido. Incluso dentro del FDP pareció darse el peligro de una hegemonía del grupo parlamentario sobre el partido en los años 5050. Sin embargo, en muchos casos, la simultaneidad de los cargos ha aumentado también la influencia del partido sobre la fracción parlamentaria. 5. El incremento del poder del jefe de gobierno en el moderno sistema de Premier también ha robustecido al partido frente al grupo parlamentario. Gracias a la habilidad de lograr una aclamación plebiscitaria, los líderes han encontrado, por lo general, una oposición menor en los congresos de partido que en las sesiones del grupo parlamentario. El ejemplo del P. E. Back, Det svenska partiväsendet, Estocolmo, Almqvist & Wiksel, 1972, p. 155. K. A. Eliassen, M. N. Pedersen, «Professionalization of legislatures. Longterm change in political recruitment in Denmark and Norway». Comp. Studies in society and history, 1978, n.o 2, pp. 186-318. 48 R. V. Winqvist et al., Svenska partiapparater, Estocolmo, Alberts Bonniers, 1972, p. 161. 49 B. Zeuner, Innerparteiliche Demokratie Berlin, Colloquium, 2.a ed., 1970, p. 56; H. Kaack, Die FDP, Meisenheim, Hain, 2.a ed., 1978, p. 71. 50 E. P. Müller, Demokratischer Sozialismus und reale Politik, Köln, Deutscher Institutsverlag, 1976, p. 63. 46

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Partido Laborista pone de manifiesto la tendencia a hacer elegir el jefe del partido por el Congreso del partido y no por el grupo parlamentario. En la República Federal esto sucede así en los dos grandes partidos. Sólo cuando se produce un cambio repentino en la Cancillería entre dos elecciones, como acaeció tras la dimisión de Brandt en 1974, la falta de tiempo impide que el candidato sea elegido al supremo puesto de gobierno en un Congreso extraordinario. Pero ni siquiera en este caso la dirección del partido encomendó al grupo parlamentario los primeros pasos para la designación de Schmidt51. En sistemas multipartidistas, la jefatura del grupo parlamentario y del partido suelen coincidir a veces en una sola persona, de modo que no se produce un conflicto en situaciones como la descrita. En algunos países, sin embargo, crece también la tendencia a diferenciar las funciones, tal y como se ha practicado en la República Federal de Alemania sobre todo por parte del SPD tras la etapa de Brandt. El inestable equilibrio entre grupo parlamentario y partido que se desarrolló en la mayoría de los sistemas democráticos —con un predominio del partido extraparlamentario en casos de conflicto—, está profundamente marcado por las perspectivas que tengan los partidos políticos de participar en el gobierno, lo que constituye el segundo y supremo plano desde donde los partidos pueden incidir en los centros del poder. B. PARTICIPACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PODER GUBERNAMENTAL Y FORMACIÓN DE COALICIONES Los partidos no buscan éxitos en la captación de afiliados (cap. 3b) y en la movilización del electorado (cap. 5) de modo gratuito. La finalidad más importante de la organización partidista continúa siendo la participación en el poder dentro del Estado. En muchas democracias occidentales es raro que se pueda formar un gobierno sin coalición lo que ha estimulado a los estudiosos a intentar establecer unas hipótesis cuantitativas sobre el comportamiento coaligacional. La mayoría de las teorías experimentan la influencia de la teoría de los juegos, incorporando así hipótesis altamente abstractas acerca de la racio51

U. Lohmar, Das hohe Haus. Der Bundestag und die Verfassungswirklichkeit, Stuttgart, DVA, 1975,

p. 140.

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nalidad de los actores implicados y la transparencia y aceptación de las reglas del juego por todos los participantes. Estas hipótesis se ajustan mejor a las coaliciones formadas en el Congreso norteamericano, a las que se aplicó primeramente la teoría de los juegos que a los sistemas de partidos europeos. En Europa hay, frecuentemente, partidos políticamente relevantes que definen las reglas del juego en términos distintos o aceptan la definición de los otros partidos sólo en virtud de consideraciones tácticas. Con respecto a estos sistemas las hipótesis de la teoría formalista de las coaliciones resulta fundamentalmente errónea, y ello por varias razones: 1. En los sistemas de pluralismo polarizado no todos los partidos son aceptados como compañeros de coalición a los ojos de los demás actores. Esto vale no sólo en lo que atañe a los partidos abiertamente antisistémicos, sino también por lo que respecta a partidos testimoniales como los poujadistas en Francia, el partido del progreso danés de Glistrup y, más recientemente, los grupos ecologistas de diversos países. Incluso en sistemas de pluralismo moderado no todos los partidos relevantes son siempre aceptados como posibles compañeros de coalición, tal y como se muestra en el ejemplo del partido liberal austríaco (FPOe). En todos los países en los que el campo para las negociaciones tendentes a la formación de coaliciones se encuentra así limitado existen normalmente reglas de juego distintas a las desarrolladas por Riker y otros estudiosos norteamericanos. 2. La teoría cuantificadora de las coaliciones supone en algún sentido la existencia de sistemas de partido que, desde hace décadas, son tan estables como se supuso inicialmente en las hipótesis de Lipset y Rokkan. La fuerza predictora de la teoría formalista de las coaliciones resulta escasa allí donde partidos de reciente origen experimentan durante una serie de años un éxito grande (Flash-Parties), alterando sensiblemente las normas usuales de negociación (Francia, Dinamarca 1973 y ss., Países Bajos 1966 y ss., Noruega). 3. A causa de la polarización que los partidos experimentan en sistemas muy ideologizados, muchas coaliciones que resultarían posibles en términos meramente de cálculo, resultan de antemano políticamente inviables52. En sistemas intensamente fundamentados en la democracia de base resul-

52

G. Sjöblom, Party strategies in a multiparty system, Lund, Studentlitteratur, 1968, p. 269.

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tan imposibles, por presiones que proceden de las bases mismas, incluso combinaciones que se contemplaban como posibles por las elites partidistas respectivas. Un caso espectacular lo constituye la oposición de las organizaciones locales socialdemócratas y de los sindicatos contra el intento de Jorgenesen de formar una coalición con el Partido Liberal (Venstre) en septiembre de 1978 en Dinamarca. Las reglas del juego definidas en el plano parlamentario por las elites frecuentemente no son observadas, ya que los encargados de formar la coalición se encuentran sometidos a la presión de grupos extraparlamentarios (como es continuamente el caso de Finlandia e Italia). El comportamiento coaligatorio se asemeja entonces a una partida de ajedrez entre dos jugadores en la que no se impide que los espectadores alteren a su libre arbitrio la posición de las figuras en el tablero. 4. La democratización de los partidos políticos ha hecho que los encargados de formar las coaliciones sean cada vez más responsables frente al electorado, y que las reglas de formación de gobierno sean cada vez más definidas en la campaña electoral. En los sistemas multipartidistas no resulta fácil interpretar a partir de los resultados electorales cuál es la voluntad de los electores a la que apelan con tanta frecuencia los partidos democráticos. Sólo en raras ocasiones los partidos políticos manifiestan sus intenciones de coalición antes de la celebración de las elecciones de forma tan clara como lo hacen el Partido Liberal Alemán o el Country Party australiano. Ni siquiera para electores bien informados resulta fácil imaginar las posibles combinaciones de gobierno. Racionalmente, es posible que el elector abandone su primera preferencia y conceda el voto a otro partido al objeto de facilitar determinadas coaliciontes. En un sistema con una socialdemocracia dominante puede resultar racional votar en términos «conservadores», aunque se prefiera a un partido de centro53. Este es el caso de Suecia donde un elector que quiera ver en el poder a una coalición de signo burgués no votará conservador. Las cláusulas porcentuales pueden conducir incluso a consideraciones mucho más afinadas por parte del elector racional. En sistemas multipartidistas los electores aprenden pronto a. «pensar en términos estratégicos», del mismo modo que las elites parlamentarias de los partidos54. 53

A. de Swaan, Coalition theories and cabinet formations, Amsterdam, Elsevier, 1973, p. 291. B. H. Bjurulf, R. G. Niemi, «Strategic voting strategies in Scandinavian Parliaments». SPS, 1978 (5-22), p. 17. 54

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El poder político


Los partidos políticos socialistas son los que más frecuentemente han alegado representar y defender opciones políticas claras, ideológicamente definidas antes de las elecciones y bendecidas por mayorías democráticas en el seno de sus congresos de partido. Justamente por ello, en sistemas multipartidistas estos partidos pueden frustrar particularmente a sus electores, ya que las coaliciones pueden obligarles a desviarse de sus principios. 5. La teoría formalista de las coaliciones se apoya en la hipótesis de que todos los juegos coaligatorios son un «juego de suma cero». Aun cuando en Europa la fragmentación de los sistemas de partido no hace irreal una hipótesis como ésta, el actor colectivo que el «partido» representa se nos aparece, frecuentemente, como una unidad que actúa menos homogéneamente de lo que suponen los teóricos de las coaliciones. La formación de alas y las luchas internas que se producen en sistemas ideologizados relajan la disciplina de los grupos parlamentarios, necesaria para un comportamiento político homogéneo55. En el juego de la formación de gobierno, sobre todo en Italia, se han producido muchas crisis de gobierno, aunque no había conflictos con los compañeros de coalición. Los gobiernos monocolor de la democracia cristiana se encontraban continuamente amenazados de disolución debido a que las corrientes o facciones exigían nuevas distribuciones de cargos. En la III y IV República sa, los gobiernos sucumbieron mucho más frecuentemente a causa de la reorientación de las fracciones dentro de los partidos que por virtud de conflictos surgidos entre el gobierno y la oposición56. 6. En el contexto europeo, la hipótesis de que los partidos políticos tendrían interés en formar una coalición lo más pequeña posible (en el caso óptimo, una coalición del 55%, minimum size-principle) sólo en muy pocos casos resulta realista57. En la mayoría de los regímenes con gobier-

55 I. Budge, V. Herman, «Coalitions and government formation: An empirically relevant theory», BJPS, 1978 (459-476), p. 460; H. Rausch, Ein neuer Phönix aus der Asche? Bemerkungen zur formalisierten Koalitions-theorie, Civitas, vol. 14, 1976 (74-98), p. 90; M. A. Liserson, «Factions and coalitions in one-party japan», APSR, 1968, pp. 770-787. 56 D. M. Wood, J. T. Pitzer, «Parties, coalitions, and cleavages: A comparison of two legislatures in Two French Republics», LSQ, 1979 (197-226), p. 218. 57 W. H. Riker, The theory of political coalitions, New Haven, Yale UP, 1962, pp. 32 ss. Crítica en: M. Taylor, «On the theory of Government coalition formation», BJPS, 1972, pp. 361-373; M. Taylor, M. Laver, «Government Coalitions in Western Europe», EJPR, 1973, pp, 205-248.

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nos de coalición, los partidos deben desviarse frecuentemente de la regla del mínimo, ya sea formando coaliciones sobredimensionadas, ya otras subdimensionadas. Las coaliciones sobredimensionadas aparecen con mayor frecuencia bajo las siguientes condiciones: — Durante la guerra y la posguerra era posible encontrar en casi todos los países europeos las llamadas grandes coaliciones, formadas para solucionar la crisis. Sin embargo, posteriormente, también ha habido grandes coaliciones en Austria hasta 1966, en la República Federal de Alemania tras la crisis económica de 1966-69, en Bélgica, condicionadas cada vez más por el conflicto étnico (1947-48, 1961-66, 1968-74, 1977-81), en Islandia (1947-49, 1959-71) y en Luxemburgo (1951-59, 1964-69).


A pesar de la gran mayoría que comportaban, estas grandes coaliciones no siempre resultaron más estables que las pequeñas. En Bélgica, Luxemburgo y Austria han estado sujetas a procesos de descomposición parecidos a los de las coaliciones con base mayoritaria más oscilante. — Las coaliciones sobredimensionadas son la regla en los sistemas de democracia proporcional (Suiza) y frecuentes en democracias consensuadas con inclinación a la solución pacífica de los conflictos (Países Bajos). — Pueden aparecer también en sistemas con un partido dominante (cf. cap. 4b) en el que el partido hegemónico acepta en el gobierno a un compañero de menor importancia, aunque no lo necesite para la formación de la mayoría. La Democracia Cristiana italiana se comportó a veces de esta manera frente a los republicanos y a los socialdemócratas, y la Democracia Cristiana alemana, bajo Adenauer, aceptó al partido alemán (Deutsche Partei) en el gobierno en el año 1957, aunque los partidos de la unión habían alcanzado mayoría absoluta. En estos casos, el partido dominante se mostró obsequioso con sus compañeros de coalición por una previsión de futuro, por más que en el momento presente no necesitaran sus votos. A fines de los años 70, el Partido Liberal Alemán tomó una posición de principio en contra de este tipo de coalición sobredimensionada, anunciando que no entraría, ni en el nivel federal ni en el nivel de los

198


EL PODER POLÍTICO

Lander, en ningún gobierno que fuera liderado por un partido que en las elecciones hubiera alcanzado mayoría absoluta de los votos.


— Las Oversize Coalitions han sido habituales en sistemas con partidos de notables escasamente perfilados. En. la III República sa, la «camaradería» de la Republique des Deputés hizo necesaria, debido al cambio permanente de las coaliciones de centro, la formación de coaliciones políticas de más amplio espectro. Los gobiernos dependían de los votos parlamentarios y las mayorías, a causa de la escasa disciplina de partido reinante en Francia, tendían a descomponerse. La coalición sobredimensionada constituía, pues, un medio para procurar una cierta reserva de votos al objeto de no debilitar al gobierno en caso de que perdiera la confianza parlamentaria. — En sistemas presidencialistas semiparlamentarios (República de Weimar, Finlandia, V República sa), en los que el presidente tiene una gran influencia en la formación del gobierno, el jefe del Estado forma, en muchos casos, coaliciones más grandes de las necesarias para obtener la mayoría. Esta coalición se apreciaba muy particularmente en el caso del presidente Kekkonen en Finlandia. Estas variables institucionales y las peculiaridades de los sistemas de partido resultan más precisas para explicar la existencia de coaliciones sobredimensionadas que los enunciados muy generales de la teoría formalista de las coaliciones, que consideraba que las Oversize-Coalitions predominaban allí donde se daba una alta predisposición a la negociación y poca seguridad en los resultados58. También las coaliciones subdimensionadas se explican en términos generales a partir de una «débil predisposición negociadora y poca confianza en los resultados». También esto suena demasiado abstracto. Los gobiernos minoritarios se producen frecuentemente: — En sistemas multipartidistas polarizados en los que existe una oposición fundamental (República de Weimar, Italia). — Y en sistemas en los que se da una asimetría entre la izquierda y la derecha, por ejemplo porque la socialdemocracia es el partido dominante y existen varios partidos burgueses (países escandinavos). En 58

L. C. Dodd, Coalitions in Parliamentary Government, Princeton UP, 1976, p. 208.

199



Dinamarca y Noruega ésta es, hasta la fecha, una de las razones principales de la sucesión de gobiernos minoritarios, pero también en Suecia los gobiernos minoritarios se encontraban a la orden del día antes de que el SAP ocupara su posición hegemónica dentro del sistema.


— Allí donde la formación de gobierno resulta muy complicada y la creación de coaliciones mayoritarias lleva mucho tiempo, a veces han sido gabinetes de gestión, en cuanto gobiernos minoritarios, los que han servido para superar los períodos de crisis. Con este recurso excepcional han debido vivir frecuentemente los sistemas presidencialistas sobre todo (República de Weimar, Finlandia), pero también otros países como Italia. Desde la perspectiva (normativa) del principio mayoritario propio de la teoría de la democracia, los gobiernos minoritarios no resultan aceptables. A este tipo de gobierno se le considera particularmente inestable y perjudicial para el funcionamiento de la democracia. Sin embargo, salvo en la última forma descrita, como gobierno meramente gestor, no son obligatoriamente más ineficientes que los gobiernos mayoritarios59, aunque no dispongamos todavía de comparaciones válidas sobre la capacidad de decisión política de los gobiernos minoritarios. En ciertas ocasiones, las hipótesis de Riker sobre la teoría de la coalición han sido comprobadas en democracias fuera del ámbito norteamericano. Los resultados no son particularmente convincentes60. Incluso en países que parecen comparables entre sí, como los países escandinavos, las hipótesis de Riker sólo valen parcialmente, mostrándose válidas con respecto a Islandia y Dinamarca, pero sin utilidad por lo que hace a los otros tres países61. 7. La teoría formalista de las coaliciones se pretendió mejorar incluyendo factores de orden cualitativo, tales como la distancia ideológica que separa a los compañeros de coalición (cf. cap. 2j), el tipo de política que se persigue y los ministerios que se obtienen durante las negociaciones62. 59

V. Hermann,J. Pope, «Minority Governments in Western Europe», BJPS, 1973, n.o 3, pp. 191-212. G. Mahler, R. J. Trilling, «Coalitions behavior and cabinet formation. The case of Israel», S, 1975, pp: 200-233; E. Damgaard, «Party Coalitions in Danish Law-Making 1953-1970», EJPR, 1973 (33-66), p. 59. 61 E. C. Browne, «Testing theories of coalitions formation in the european context», S, 1970 (391-412), p. 403. 62 R. Axelrod, Conflict of interest. Theory of divergent goals with applications to politics, Chicago, Markham, 1970, p. 198. 60

200


EL PODER POLÍTICO


Pero incluso con esta mejora de las hipótesis básicas, la fuerza predictiva de la teoría de las coaliciones sólo ha mejorado parcialmente. La aplicación de la teoría al caso italiano mostró que 18 coaliciones se ajustaron a la norma, pero otras 13 no lo hicieron, resultado éste más bien pobre63. Las preferencias políticas de los partidos no resultan fácilmente cuantificables. Estas preferencias son la causa de que no todos los ministerios resulten igualmente deseables para todos los participantes en una coalición. Unos grupos se encuentran especializados con respecto a un ministerio (el caso de los partidos agrarios con respecto al Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Trabajo para los socialistas, el ministerio competente en materia de refugiados para el BHE en la Alemania de la posguerra). Ahora bien, también partidos populares multifuncionales tienen preferencias que se encuentran fijadas en sus programas. Las posibilidades de redistribuir cargos que van anexos a determinados ministerios mueven a los partidos a negociar la formación de coaliciones cuando parece posible procurar a los electores de un partido determinadas gratificaciones, robusteciendo así la propia posición del partido64. De esta manera, sin embargo, se introducen en el juego factores adicionales que no se muestran fácilmente susceptibles de cuantificar por los estudios formalistas sobre las coaliciones, como, por ejemplo, el talento negociador de las elites partidistas. 8. La teoría formalista de las coaliciones prestó especial énfasis durante mucho tiempo al factor «estabilidad gubernamental», como si éste fuera el valor supremo que los partidos implicados trataran de maximizar. Desde Lowell y Bryce, que fueron los primeros en desarrollar una teoría comparativa de los gobiernos, se ha defendido continuamente la tesis de que los gobiernos de coalición son más inestables que los gobiernos formados por un solo partido con base mayoritaria65. Esta hipótesis continúa siendo válida en la actualidad. Se ha calculado que en Europa, y para el período de tiempo comprendido entre 1919-1939 y 1945-1974, los gobiernos mayoritarios duran, por término medio, cincuenta y cinco meses, mientras que las coaliciones de varios partidos sólo llegan a mantenerse veinticinco me63

E. Pappalardo, Partiti e governi di coaliziones in Europa, Milán, F. Angeli, 1978, p. 162. B. Bueno de Mesquita, «Coalition payoffs and electoral perfomance in European democracies», S, 1979, n.o 1 (61-81), p. 78. 65 A. L. Lowell, «Government and parties in Continental Europe», Cambridge / Mass, Harvard UP, 1896, vol. 1, pp. 73 ss. 64

201



ses66. Estos resultados podrían parecer deformados al tener en cuenta a países con coaliciones muy estables, como la República Federal y Austria. Sin embargo, si sólo se confronta a los gobiernos de un solo partido del mundo anglosajón (con excepción de Australia a causa de la coalición permanente entre los liberales y el Country Party) con los sistemas clásicos de coaliciones en los que se presentan combinaciones mutantes (Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos), la diferencia tampoco es menor. Los gobiernos formados por un solo partido tienen una expectativa de vida de treinta y cinco meses que es de sólo 19,7 para los gobiernos de coalición, durante el período 1946-80.


Sin embargo, debería evitarse que estas cifras restringieran el concepto de estabilidad. La estabilidad de los gobernantes, la estabilidad de la burocracia por debajo del nivel gubernamental, la estabilidad de los partidos que participan en la formación de las mutantes coaliciones, todo ello puede hacer que un sistema se presente casi como inmóvil, a pesar del permanente cambio de gobiernos (así, por ejemplo, la III República sa, Italia)67. 9. Ya que los estudios sobre coaliciones tienen en cuenta también variables institucionales como el federalismo y las instituciones que, además de los partidos, participan igualmente en el proceso de formación de gobiernos68, es necesario considerar igualmente otros puntos de vista que generalmente resultan obviados en las teorías formalistas. Los sistemas parlamentarios han desarrollado diversos principios de formación de gobierno según que sean las elecciones, las negociaciones entre partidos o las votaciones parlamentarias los factores que constituyen las causas principales de disolución de los gobiernos69. Según los postulados democráticos de la primacía de la mayoría, deberían ser los principios mayoritario o pluralista los que rigieran la formación de gabinetes. En sistemas multipartidistas, sin embargo, no siempre está en el poder el partido más fuerte, sobre todo cuando los gobiernos cambian frecuentemente entre elecciones.

66

Dodd, ob. cit. (nota 57), p. 11. K. von Beyme, «El problema de la estabilidad de los gobiernos. Un estudio comparado». En: M. Ramírez (comp.), El control parlamentario en las democracias pluralistas, Barcelona, 1978, pp. 375-389. 68 H. Hermeren, Regiérungsbildningen i flerpartisystem, Lund, Studentlitteratur, 1975; ibid., «Government Formation in Multiparty Systems», SPS, 1976, pp. 131-146. 69 K. von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, Munich, Piper, 2.a ed., 1973, pp. 501 ss. 67

202



EL PODER POLÍTICO

En muchos países, el partido más fuerte se integra en una coalición dirigida por el partido segundo en número de votos, tal como sucede casi siempre en Australia, con excepción de 1972, y ha sucedido en la República Federal de Alemania en 1969, 1976 y 1980; en Irlanda en 1948-54, 1973 y 1981; en los Países Bajos en 1982, en Noruega en 1965 y 1972 y en Suecia en 1976 y 1979. En sistemas partidistas intensamente fragmentados con frecuencia no resulta claro quién ha de formar gobierno tras las elecciones. Aquí se ha de aplicar el llamado «principio de crecimiento». El partido que continúa siendo el más poderoso renuncia, a veces, a la formación de gobierno por haber sufrido un retroceso relativo en las elecciones (Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo e Irlanda). En países en los que la caída de un gobierno se produce a raíz de una votación parlamentaria (véase tabla 1), a veces se aplica el principio de responsabilidad) pues no siempre parece posible disolver el Parlamento y celebrar nuevas elecciones, por lo que el partido que causó la caída del gobierno ha de asumir la tarea de formar un nuevo gobierno (República de Weimar, III República sa, Bélgica, Finlandia). Cuando los tres primeros principios no consiguen que se forme el gobierno, entra en acción, de modo subsidiario, el principio de gravitación. La formación de gobierno se encomienda, en estos casos, al partido que por razón de una favorable posición mediadora tiene mejores perspectivas para llevarla a cabo con éxito (Zentrum de la República de Weimar, el KVP holandés, el partido agrario y el partido del Zentrum en Finlandia e Islandia, el partido radical Venstre de Dinamarca, los republicanos italianos en 1981-82). La virtualidad de estos principios mueve a consideraciones que habían sido totalmente descuidadas en las teorías de coaliciones orientadas por el número de escaños parlamentarios. Las causas de la disolución de los gobiernos en las democracias occidentales (tabla 1) cumplen un papel, junto a las consideraciones relativas al mantenimiento del poder de los partidos formuladas por las teorías coaligatorias70 que han de contemplarse en relación, con los usos predominantes dentro del sistema. En la República Federal de Alemania, donde los gobiernos se disuelven antes de las elecciones, el intento de derribar al canciller por la vía parlamentaria fue considerado casi ilegal (Brandt, 1972; Schmidt, 1982). En la IV República sa, por el contrario, la derrota 70 Cf. P. Warwick, «The durability of coalition governments in parliamentary democracies», S, 1979 (465-498), p. 490.

203



204

20

1

2

8

2 3

1 3

Voto en el Parlam.

134

13 10 6 10 12 11 6 10 9 9 6 4 8 8 9 3

Elecciones generales

61

1 3

2 17 3

4

2 10

3 16

20

1

1 7

1 6 2

2

20

3 1 1 2 2 1

3

2 1 3 1

Desintegra- Ampliación Dimisión de la ción de la voluntaria coalición coalición

11

1 1 1

2

3

2 1

Enferm. o muerte

4

1 2

1

Protocolo

289

5

1 3

17 15 26 13 20 36 14 17 16 15 42 10 13 12 14 9

N.º de gabinetes* 1

Conflicto con el Jefe del Estado

(*) Los gobiernos que se mantenían en el poder en enero de 1984 no están incluidos entre las causas de disolución.

Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Finlandia Francia (1959 ss.) Holanda Irlanda Islandia Italia Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda RFA (1949 ss.) Suecia

País

Tabla 1. Razones para la disolución de los gobiernos en las democracias occidentales (1947-1983)



EL PODER POLÍTICO

parlamentaria constituía el fin normal de un gobierno y en Finlandia o Italia todavía hoy la derrota parlamentaria se presenta como una posibilidad continuamente amenazante. Las consideraciones de estabilidad no siempre ocupan el centro del cálculo que, de cara a las coaliciones, realizan los partidos políticos. En la III y en la IV República sas o en la República italiana, donde la «coreografía ministerial» estaba casi siempre compuesta por los mismos políticos, el concepto de estabilidad implicaba la continuidad de las elites, no la duración de los gabinetes. Sin embargo, si nos atenemos al concepto formal de estabilidad, que tiene en cuenta el número de gabinetes en el seno de los sistemas parlamentarios, la estabilidad gubernamental puede explicarse, en este caso, merced a diversos factores que operan dentro del sistema de partidos:


1. Los efectos del sistema electoral. Los sistemas de sufragio mayoritario relativo, sobre todo aquellos que evitan gobiernos de coalición, producen gobiernos más estables incluso en el supuesto de que, a veces, se formen gobiernos minoritarios (como en Canadá y en Gran Bretaña, bajo Callaghan). 2. El número de partidos políticos. Con la excepción del sistema suizo de gobierno de representación proporcional suizo, la inestabilidad gubernamental guarda relación con el número de partidos que forman parte de la coalición. 3. El tamaño de los partidos que no se consideran susceptibles de entrar a formar parte de las coaliciones puede incrementar la inestabilidad (partidos comunistas francés e italiano). La entrada de los comunistas ses en el gobierno constituido en 1981 se debió exclusivamente al sistema presidencialista, ya que a la vista del resultado electoral hubiera sido casi inimaginable en un sistema puramente parlamentario. 4. También resultan de capital importancia las posibilidades de formación de mayorías. La estabilidad es menor allí donde tienen lugar con frecuencia gobiernos minoritarios. Una excepción lo constituye el caso de Canadá. Aunque los gobiernos minoritarios también tuvieron en parte una vida más corta que la de los gobiernos de mayoría, en conjunto, a pesar de los gobiernos minoritarios que se han venido sucediendo ocasionalmente, Canadá posee una estabilidad gubernamental relativamente alta. Nada im-

205



pide analizar la duración de todos los gobiernos minoritarios, sin embargo, desde un punto de vista aritmético, los resultados serían poco esclarecedores. Los gobiernos belgas e italianos que cayeron en la votación inicial de confianza con motivo de la investidura del gobierno, pero que, debido a los usos parlamentarios de esos países, han de ser contados como gobiernos, distorsionarían las cifras. Si se limita el análisis a los gobiernos que se mantuvieron algún tiempo en el cargo, vemos que en Dinamarca los gobiernos minoritarios, con sus 15,5 meses de existencia media, se sitúan por debajo de las expectativas de supervivencia de los gobiernos en ese país que llegan a 23,3 meses (véase tabla 2). En Italia, por el contrario, por temor a nuevas crisis gubernamentales se procedió tan prudentemente con los gobiernos minoritarios que, exceptuando a los gabinetes que sólo pervivieron un día, se les atribuye una duración media de 16,5 meses, mientras que la duración media de los gabinetes italianos no llega a la cifra de un año (11,1 meses).


Tabla 2. Estabilidad gubernamental: duración (en meses) de los gabinetes (1947-83) Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Finlandia Francia (1959-1983) Holanda Irlanda

26,5 29,6 16,9 34,0 22,2 12,3 21,4 26,1 27,7

Islandia Italia Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Reino Unido RFA (1949-1983) Suecia

27,7 10,6 40,0 34,0 37,0 34,0 30,0 49,3

Es difícil especular sobre los diferentes niveles de actividad que contribuyen al mantenimiento o derrocamiento de un gobierno. Sólo en pocos países el gobierno parlamentario merece tal nombre, ya que por regla general, el destino de los gobiernos ya no se decide en el Parlamento. La expresión «democracia de partidos» es, por tanto, más adecuada. La disolución de los gobiernos por el Parlamento, que todavía desempeñó un papel importante en los sistemas políticos antes de la Segunda Guerra Mundial71, han ido progresivamente perdiendo importancia. En la actualidad sólo representan aproximadamente el 6% de las causas que en las democracias 71

Cifras en: V. Beyme, ob. cit. (nota 68), pp. 876 ss.

206


El poder político


occidentales provocan la caída de los gobiernos (tabla 1). Un estudio cuantitativo realizado con anterioridad cifró en el 20% los casos en que la pervivencia de los gobiernos se decidía en un plano puramente parlamentario72. A la hora de contabilizar los casos, sin embargo; se presentan ciertas dificultades. Por ejemplo, si un gobierno es derrocado en el Parlamento y el Jefe del Estado disuelve las cámaras, pero el gobierno sólo dimite si es derrotado en las elecciones, el motivo de la crisis lo constituye la derrota parlamentaria, pero los resultados son la causa de la dimisión del gobierno. Sin embargo en el 10% de los casos, los movimientos de protesta fuera del Parlamento y de los partidos han desempeñado un papel importante para la pervivencia de los gobiernos, factor que difícilmente puede incluirse en los análisis de las teorías de la coalición centradas en el sistema parlamentario. Este factor fue importante en Finlandia y en Italia. En algunos casos resulta difícil diferenciar entre los conflictos parlamentarios y los puramente internos de los partidos. En muchas ocasiones los partidos sólo se sirven marginalmente del Parlamento para dirimir sus conflictos. En el moderno parlamentarismo, los partidos ya no mueren en el campo de batalla parlamentario. Un presidente francés se expresó en cierta ocasión en unos términos así de irónicos: «Vivimos ciertamente en la era atómica, pero los gobiernos mueren las más de las veces por desintegración y, al igual que en la tragedia clásica, no expiran en el escenario, sino tras el telón»73. En algunos países las elecciones se han convertido en la causa más frecuente de cambio de gobierno, tal y como corresponde a los postulados democráticos. En estos países los partidos sólo de forma indirecta pueden ser considerados como causa de formación de nuevos gobiernos en la medida en que son capaces de reorientar el voto del electorado (RFA, países anglosajones, Irlanda, países escandinavos). En otros sistemas, por el contrario, los partidos constituyen la fuerza dominante en el proceso de formación o disolución del gobierno, y no siempre contando con los electores. La descomposición de una coalición y su variante constructiva, la dimisión voluntaria al objeto de ampliar la coalición, es en estos países la principal causa de disolución de los gobiernos (tabla 1). En estos sistemas,

72 D. Sanders, V. Herman, «The stability and survival of govermnents in Western Democracy», AP, 1977 (346-377), p. 371. 73 Cito J. P. Harcourt, La dissolution de l’Assemblée du 1er décembre 1955, Caen, These, 1958, p. 208.

207


Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Finlandia Gran Bretaña Holanda Irlanda Islandia Italia Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda RFA Suecia

Países


208

124 4

6

191

23

Comunistas

21

174

Izda.

324 304 227 201 147 235 264 196 354 122 189 381

91 407 291

Dcha.

Socialistas

148

64

37 241

78

304 406

Rad.

Lib.

406 73

253 144 (FF) 223 126 301 61

250 376 131 144

Liberales

256

456 387 63

456 456

15

292 397

Demócratacristianos

69 339 146 /DP) 56

326

72 82 34 229

363

Conservadores

Tabla 3. Participación de los partidos en el gobierno (1946-83), en meses


295

60

Regionalistas


EL PODER POLÍTICO


la función de formación de gobiernos se asume fundamentalmente por los partidos que tienen que pagar el precio de que los electores reaccionen periódicamente en contra de la forma de actuar de las elites de los partidos. En las democracias occidentales sólo Bélgica e Italia constituyen casos de «Estados de partidos» puros. En el plano de gobierno, la legitimidad del Estado de partidos depende no sólo del número de gabinetes y de la estabilidad gubernamental general, mensurable en términos cuantitativos, sino también de la calidad del cambio. ¿Tienen los partidos una participación más o menos equilibrada en el gobierno? El caso más satisfactorio en cuanto a la participación en el gobierno tal vez lo representen los partidos democratacristianos. Por el contrario, en comparación con su fuerza parlamentaria, los liberales ocupan siempre la máxima tasa de participación en el poder (tabla 3). Los socialdemócratas y socialistas se encuentran más bien sobrerrepresentados en países en los que existe un partido democratacristiano (Bélgica, República Federal de Alemania, Países Bajos, Italia) o donde la alternancia entre conservadores y partido laborista sólo se produce raras veces (Australia, Nueva Zelanda). Hasta la fecha sólo en Islandia y en Finlandia han tenido los comunistas alguna posibilidad de participar en el gobierno. La participación de los partidos en el gobierno (medida en meses) constituye un indicador de su papel en la formación de gobierno dentro del sistema político. Allí donde se alternan en el poder coaliciones de centro o, en ocasiones grandes coaliciones (Bélgica, Islandia, Luxemburgo, Países Bajos), puede equipararse la amplitud de la participación en el gobierno con la satisfacción de los partidos dentro del sistema. Sin embargo, en los países en que, pese al «enredo» que se produce en un sistema multipartidista fragmentado, ha permanecido viva la idea de que debería de existir una alternancia entre los distintos campos políticos, la participación esporádica de determinados grupos (por ejemplo del PSI en Italia) no puede legitimar suficientemente al sistema. En Francia, la alternancia en el gobierno era una posibilidad tan lejana para la izquierda hasta 1981 que se hablaba de Inglaterra y de la República Federal de Alemania como «casos idílicos»74. Durante largo tiempo Gran Bretaña y Canadá parecían las úni-

74 J. Elleinstein, «Réflexions sur le marxisme, la démocratie et l’alternance». En: L’alternance. Pouvoirs, Revue d’Études Constitutionnelles et Politiques, 1977 (73-84), p. 74.

209



cas excepciones al inmovilismo de los gobiernos de posguerra. Más tarde, sin embargo, la alternancia en el poder se ha incrementado también en sistemas parlamentarios fuera del mundo anglosajón (tabla 4). En Gran Bretaña la alternancia en el poder ha sido objeto de múltiples críticas debido a las oscilaciones que produce en la política (por ejemplo los ciclos de nacionalizaciones y reprivatizaciones). Por el contrario en países con estructuras de poder inmóviles y con predominio de un gran partido burgués la alternancia de los gobiernos sigue siendo anhelada por la mayoría de los partidos. Y realmente la forma de gobierno de alternancia sólo puede legitimarse si es posible demostrar que la política realizada bajo los distintos gabinetes y coaliciones es efectivamente diferente. Por esta razón el análisis debe dirigirse en última instancia a examinar la influencia que los partidos políticos ejercen sobre el output de las decisiones políticas en el marco del sistema.


Tabla 4. Gobiernos de alternancia y coaliciones Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca España Francia Gran Bretaña Irlanda Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda RFA Suecia

1946, 1972, 1975, 1983, 1970, 1954, 1957, 1963, 1979, 1980, 1950, 1953, 1968, 1971, 1973, 1975, 1982 1982, 1981, 1945, 1951, 1964, 1970, 1974, 1979, 1948, 1951, 1954, 1973, 1977, 1981, 1982, (2 x), 1974, 1979, 1963, 1965, 1971, 1972, 1973, 1981, 1949, 1957, 1960, 1972, 1975, 1969, 1982, 1976, 1982,

C. ¿CUÁL ES EL PAPEL DE LOS PARTIDOS? LA INFLUENCIA DE LOS PARTIDOS EN LAS DECISIONES CLAVES DEL SISTEMA POLÍTICO Para un ciudadano normal la pregunta de si los partidos políticos resultan decisivos para el resultado de la política, podría parecer el clásico pseudoproblema de los científicos. Todo el mundo sabe que los partidos son

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EL PODER POLÍTICO


importantes, pues de otra manera la mayoría no iría a votar. Incluso muchos políticos están firmemente convencidos de la relevancia de los partidos, ya que de otra manera Margaret Thatcher difícilmente habría podido contestar: «Todo» a la pregunta que la plantearon antes de su primera victoria electoral sobre qué cosas cambiaría durante su gobierno. ¿Cómo llegan los científicos a plantear, pues, una pregunta así que contradice el sentido común democrático? Los problemas nuevos surjen cuando un cambio de paradigmas tiene lugar en la ciencia política. Los estudios sobre partidos políticos, en cuanto parte integrante de una teoría de las instituciones, se han venido entendiendo desde hace tiempo como estudios de input que arrancan de la sociedad y llegan al proceso de toma de decisiones. Lo que se estudiaban eran las aportaciones que los partidos políticos realizaban para el sistema político en el plano de la movilización, socialización y el reclutamiento de las elites. Con menor frecuencia se preguntaba también en qué medida el output decisorio del sistema dependía de la actividad de los partidos. Ciertamente, en las llamadas «policy sciences» existía desde Lasswell una línea de investigación que se centraba en el análisis de los outputs. Sin embargo, esta línea se vio rápidamente marginada por los enfoques sociológicos y económicos de los problemas políticos. Las prestaciones del sistema se pusieron en relación, en series cronológicas, con factores sociales y económicos de acción a largo plazo, presentándose muchas veces como un producto cuasi automático de determinados avances modernizadores de la sociedad civil. El debate acerca del Estado de bienestar ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de una forma de ver las cosas de cuño más político. Lo que se pregunta es si el alto desarrollo alcanzado por el Estado social en los países escandinavos, que todavía a principios del siglo XX padecían un cierto grado de miseria periférica, está condicionado por factores políticos, en especial por la circunstancia de que en aquellos países gobiernos socialdemócratas habían detentado el poder antes que en otros países y durante más tiempo75. También se ha tratado de demostrar que en los países escandinavos la capacidad de los socialdemócratas para asegurarse el apoyo

75 F. G. Castles y R. D. McKinlay, «Public welfare provision. Scandinavia and the sheer futility of the sociological aproach to politics», BJPS, 1979, pp. 157-171; R. Scase, Social democracy in capitalist society, Londres, Croom Helm, 1977, pp. 162 ss.

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electoral de las masas no depende meramente de magnitudes sociales inmutables, como la amplitud de la clase trabajadora o el perfil social del electorado, sino de la política que los gobiernos socialdemócratas han llevado a cabo. Esta hipótesis, sin embargo, choca con la dificultad de que el predominio de la socialdemocracia en los países escandinavos varía sensiblemente. En Suecia es mayor que en Dinamarca, lo que explicaría el mayor éxito de la política social y de vivienda sueca76. Sin embargo la fijación de la ciencia política por la relación entre socialdemocracia y Estado de bienestar ha disminuido recientemente. Harold Wilensky ha planteado la cuestión de si los partidos democratacristianos no serían igualmente causantes de la aceleración del desarrollo del Estado social en algunos países, sobre todo aquellos que reciben su impulso ideológico de la doctrina social católica y que, debido a su estructura de partido, facilitan la integración de muchos grupos sociales. Los datos disponibles no permiten una respuesta definitiva. Sin embargo, sí es cierto que se observa una tendencia hacia un nivel de gastos públicos más elevado allí donde democratacristianos y socialdemócratas luchan por el poder dentro del Estado y tienen las mismas oportunidades de alternarse en las responsabilidades de gobierno77. Como quiera que a veces se han extraído conclusiones precipitadas de estudios comparativos de orden cuantitativo, tal vez sea oportuno hacer algunas advertencias: las peculiaridades institucionales del sistema, el período de tiempo que los partidos asumen la responsabilidad gubernamental, la homogeneidad de los gabinetes y las posibilidades de «vender» al electorado durante la campaña electoral las ofertas políticas, afectan de modo negativo a la comparación con datos agregados y obligan a tener en cuenta otros factores políticos: 1. Entre las variables institucionales que dificultan la imputación de «policy outputs» a partidos determinados figura el federalismo. En los Estados Unidos y en la República Federal de Alemania —y no sólo en el sistema

76 G. Esping-Andersen, «Social class, social democracy, and the State. Party policy and party decomposition in Denmark and Sweden», Comparative Politics, 1978, pp. 42-58. 77 H. L. Wilensky, «Leftism, catholicism, and democratic corporatism: The role of political parties in recent Welfare State development». En: P. Flora y A. J. Heidenheimer (comps.), The development of Welfare States in Europe and America, New Brunswick, Transaction Books, 1981 (345-382), p. 368.

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de gobierno proporcional o concordado de Suiza— el federalismo fuerza al partido dominante en el gobierno a realizar numerosas concesiones a territorios, cantones o Estados en los que dominan mayorías políticas de signo distinto. Pero también en sistemas bicamerales no federales, con procedimientos rígidos para la solución de divergencias de opiniones entre las mayorías de las cámaras, es a veces necesario hacer concesiones a la oposición, sin que el resultado del proceso pueda imputarse exclusivamente al partido en el gobierno. Las negociaciones de entendimiento y permuta (Logrolling) con los partidos de la oposición hacen que también éstos puedan imponer una serie de objetivos78. 2. La tendencia al desarrollo de una oposición cooperadora, apoyada por el proceso de aproximación ideológica de algunos partidos, también contribuye a que sea más difícil que en la época en que predominaban oposiciones radicales imputar los resultados de una política a un determinado partido. En algunos países, incluso los partidos comunistas son corresponsables de hasta las tres cuartas partes de la legislación gubernamental79. Sólo las coaliciones sobredimensionadas, que se apartan considerablemente del modelo de la coalición mínima de la teoría de juegos, tienden a no tomar apenas en consideración a la oposición, como es el caso de la oposición del Partido Liberal Alemán (FDP) entre 1966 y 1969, o los gobiernos del frente popular (Centro más partidos de izquierda) que en ciertas ocasiones impuso el presidente Kekkonen bajo la presión del vecino soviético80. 3. Sólo es posible establecer una relación clara entre la política real llevada a cabo dentro de un sistema y un determinado partido político cuando este partido se mantiene en el gobierno durante un período de tiempo suficientemente largo. Esto sólo sucede cuando los partidos se alternan en el poder, como en Gran Bretaña, Canadá, Nueva Zelanda o donde el gobierno de alternancia también funciona, a veces con coaliciones, como Australia y la República Federal de Alemania (Austria también sin coalición desde 1966). En países con coaliciones grandes y pequeñas, pero 78 W. Dewachter et al., «The effect of the opposition parties on the legislative output in a multiparty system. The Belgian case from 1965 to 1971». EJPR 1977 (245-265), p. 259. 79 F. Cazzola, Governo e opposizione nel Parlamento italiano, Milán, Giuffrè, 1974, p. 99. 80 Cf. P. Pesonen y O. Rantala, «Change and stability in the Finnish party system». En: H. Daalder et al. (comps.), The party systems of Western Europe, Londres, Sage, 1983, part. 3 (en prensa).

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continuamente cambiantes (Bélgica, Países Bajos, Finlandia), la imputación resulta particularmente difícil. En sistemas con predominio permanente de un grupo, como en Francia hasta 1981 e Italia, esta afirmación es imposible de demostrar. En ambos países, la influencia de los partidos de izquierda en la política, hasta la fecha, sólo se ha podido estudiar en el plano regional81.


4. La planificación política a medio plazo sólo puede aplicarse en un período relativamente libre de crisis. Allí donde hay que enfrentarse a una crisis a corto plazo, las estrategias políticas de uno y otro campo se acercan de tal manera que el margen de acción de los distintos gobiernos es reducido. Los primeros estudios realizados parece que han dedicado particular atención a los períodos de calma del mundo occidental. En base a los datos disponibles desde 1973, es de temer que las comparaciones políticas sobre el período político de los años 70 ya no puedan poner de manifiesto divergencias tan intensas entre gobiernos de «izquierda» y de «derecha». 5. En sistemas de partidos con una socialdemocracia dominante, la influencia política del partido resulta frecuentemente inseparable de los sindicatos, sobre todo allí donde el partido está constituido fundamentalmente por la afiliación colectiva de los sindicatos (Gran Bretaña, Noruega, Suecia) o donde se da una estrecha interrelación entre partido y sindicato, incluso sin afiliación colectiva (Israel, Austria). Por el contrario, allí donde falta un movimiento sindical poderoso y politizado, como es el caso de los Estados Unidos, el compromiso ocasional de los demócratas y movimientos populistas no ha podido compensar las desventajas que presentan unas relaciones de clase segmentadas y las prestaciones sociales del sistema se mantienen por debajo de la media de las democracias occidentales82. Vistas las cosas con una perspectiva histórica, muchas de las tesis globales sobre el nexo existente entre partidos en el gobierno y el output del Estado de bienestar necesitan nuevas explicaciones. En los estadios iniciales del Estado de bienestar, fueron los conservadores del patrimonio quienes fomentaron, en muchos sentidos, las prestaciones sociales del Estado. Entre las dos guerras mundiales, el desarrollo del Estado social se encuentra en re81 S. Tarow, Between center and periphery. Grassroots politicians in Italy and , New Haven, Yale UP, 1977, p. 256. 82 I. Katznelson, «Consideration on social democracy in the United States», Comparative Politics, 1978, pp. 77-99.

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lación con el poder creciente de los partidos obreros. Tras la segunda guerra mundial, las prestaciones sociales se equipararon en todos los Estados, con independencia de la composición partidista de los respectivos gobiernos. Algunos de los últimos Estados que pusieron en práctica esta política ocuparon inmediatamente el primer lugar ajenos a la composición partidista del gobierno83. Incluso en las épocas en las que los partidos tenían gran importancia para las prestaciones estatales, éstas no han sido siempre independientes de otros factores. Los partidos actuaron en muchos sentidos influidos por la solución de los conflictos de corte neocorporativista84. Esto demuestra la tesis del autor de que el corporativismo no acaba necesariamente con el Estado de partidos, tal como parecen temer algunos analistas y esperan algunos autores de la escuela dialéctica85, sino que los grupos de interés necesitan la ayuda de los partidos al objeto de dotar de operatividad las estrategias neocorporativistas86. 6. La influencia de los partidos no puede demostrarse de igual forma en todos los campos de la política, por lo que es oportuno un cierto grado de prudencia a la hora de elegir los indicadores. La influencia de los partidos políticos alcanza el grado mayor en el campo social, sobre todo en la asistencia a la tercera edad, es menor en el presupuesto destinado a la juventud, y menor, comparativamente, en los campos de la educación y la sanidad. Aproximadamente en el punto medio parece encontrarse la política de construcción de viviendas87. En tiempos normales, los partidos socialdemócratas y socialistas han subrayado en su política el bienestar y la seguridad interior. Esto último parece paradójico, pero resulta explicable por la época de persecución sufrida por los partidos socialdemócratas, que les lleva a rechazar la utilización de las fuerzas armadas para reprimir los desórdenes públicos y a desarrollar, en consecuencia, el aparato policial88.

83

J. Alber, Vorn Armenhaus zum Wohlfahrstsstaat. Analysen zur Entwicklung der Sozialversicherung in Westeuropa, Francfort, Campus, 1982, p. 197. 84 M. G. Schmidt, Wohlfahrstsstaatliche Politik unter bürgerlichen und sozialdemokratischen Regierungen. Ein internationaler Vergleich, Francfort, Campus, 1982, pp. 211 ss. 85 C. Offe, «Competitive democracy and the keynesian Welfare State. Factors of stability and disorganization», Policy Science, 1983, pp. 225-246. 86 K. von Beyme, «Neo-Corporatism. A new nut in an old shell?» International Political Sciencie Review, 1983 (173-196), p. 191. 87 A. Heidenheimer et al., Comparative public policy, Londres, Macmillan, 1976, p. 273. 88 M. G. Schmidt, CDU und SPD an der Regierung. Ein Vergleich in den Politik in den Ländern, Francfort, Campus, 1980, p. 74.

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La política de bienestar de signo socialdemócrata está extremadamente centrada en el Estado. El sector estatal de la economía y la participación del Estado en el producto nacional muestran una tendencia creciente también bajo gobiernos socialistas89. Los gobiernos burgueses tienen otras prioridades, por ejemplo, tienden a destacar los aspectos conservadores de la política cultural mucho más que los socialdemócratas, tal y como puede mostrarse en el ejemplo alemán90. 7. Las realizaciones políticas no son sólo la emanación de la idelogía de los partidos en el poder, sino que progresivamente se están utilizando como un arma durante las campañas electorales. Si se compara en una serie cronológica la correlación entre años electorales y aumento de los gastos sociales, se observa cómo en muchos países los «regalos electorales» están a la orden del día. Sólo en pocos países (República Federal de Alemania, Dinamarca, Italia, Austria) no se observa ninguna relación entre ambas variables91. La barrera que supone el federalismo, con campañas electorales anuales en algunas partes del territorio, la frecuencia de los cambios de gobierno y la debilidad de los gobiernos minoritarios, impiden que se regalen prestaciones sociales durante las campañas electorales. En todos los países en los que la «nueva economía» puso de manifiesto la existencia de ciclos —electoralmente condicionados— de prestaciones sociales, el dato tiene la misma validez para cualquier partido que ocupe el poder, ya sean partidos socialdemócratas o partidos burgueses. Esto significa que los programas y los instrumentos que los partidos emplean para llevarlos a cabo tienden a equipararse, al mismo tiempo que se reduce a la relevancia de los conflictos partidistas con respecto a los resultados finales de la política a largo plazo. Resumiendo, puede decirse que la influencia de los partidos sobre el output político es más fácil de estudiar en los Estados federales, ya que las condiciones estructurales de orden económico y político son más fáciles de comparar y se prestan mejor al cálculo las diferencias de desarrollo entre las distintas regiones o Estados . A diferencia de la República 89 D. R. Cameron, «The expansion of public economy. A comparative analysis», APSR 1978, pp. 1243-1261. 90 K. von Beyme, Das Kulturdenkmal zwischen Wissenschaft und Politik. Deutsche Kunst-und Denkmalpflege, 1981, pp. 89-98. 91 E. R. Tufte, Political control of the economy, Princenton UP, 1978, p. 12.

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Federal de Alemania, los antiguos estudios realizados en los Estados Unidos no permiten sentar la conclusión de que el partido en el poder es más importante para el resultado de la política que las variables sociales y económicas92. La razón puede estribar en que las diferencias ideológicas de los partidos norteamericanos son menores todavía que en Alemania y que, en muchos Estados, la competencia entre los partidos es también menor que en la mayoría de los Länder alemanes.


En un plano internacional, sin embargo, las condiciones estructurales son tan diversas que, a la vista del pequeño número de casos que pueden ser comparados en las democracias occidentales, los resultados pueden aparecer fácilmente deformados. En países con estructuras muy tradicionales, como Irlanda o Italia, algunos análisis de correlaciones no hacen sino duplicar las mediciones: los resultados políticos en algunos campos parecen débiles, precisamente porque existe un déficit de desarrollo. La misma causa, sin embargo, también se emplea para explicar por qué en estos países un partido burgués ha adquirido una posición hegemónica, achacando la falta de desarrollo a los gobiernos burgueses en comparación con los socialdemócratas del norte de Europa. Sólo tras estas advertencias, resulta posible formular algunas hipótesis relativas a la comparación entre el dominio de un partido, por una parte, y el «output» de decisiones políticas, por otra. La comparación se efectúa en dos planos: • Como comparación de presupuestos, y • como comparación de prestaciones políticas medidas por datos agregados. 1. El enfoque más sencillo puede ser comparar las partidas contenidas en los presupuestos del Estado. Incluso en las circunstancias en que domina un solo partido se ha presentado la alternancia de las elites partidistas como explicación de la variación de las partidas presupuestarias93. En las democracias occidentales, la mayoría de las veces se parte de la hipótesis de que en países con gobiernos predominantemente socialdemócratas el por92

B. Fry y R. Winters, «The politics of redistribution». APSR 1970, pp. 508-523. V. Bunce, «Elite succession. Petrification and policy innovation in communist systems», Comparative Political Studies, 1976, pp. 3-42. 93

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centaje del producto social bruto de gastos públicos se encuentra por encima de la media. Esta hipótesis no carece de fundamento (tabla 5). Hasta 1975 iban a la cabeza en este punto los países escandinavos (Suecia, 51%; Dinamarca, 47,5%, y Noruega, 46,5%). En este cuadro no encaja del todo Holanda, que ocupa el primer puesto de la tabla (54,3%), aunque una explicación de esta circunstancia podría consistir en que las grandes coaliciones entre socialdemócratas y democratacristianos, normales en los países del Benelux, tienden especialmente a extender las actividades del Estado94. Sin embargo, la tesis ya no es tan plausible si se comparan las épocas de las grandes coaliciones de los otros países europeos con el crecimiento del gasto público: Bélgica 1947-48, 1961-66, 1968-74, 1977 y ss.; República Federal de Alemania, 1966-69; Países Bajos, 1946-58, 1965-66, 1973-77, y Austria, 1945-66. Aun eliminando a Suiza, como caso de una gran coalición permanente que va más allá de la simbiosis entre socialdemócratas y democratacristianos, la tesis no puede verificarse. Hasta 1966, Austria se situaba en la franja intermedia, la República Federal de Alemania no dio ningún gran salto durante la gran coalición y en 1970, bajo los socialdemócratas, se produjo incluso un ligero retroceso. Bélgica y los Países Bajos parecen confirmar mejor la tesis. Sin embargo, en Bélgica es posible que los conflictos étnicos y las consecuencias que se derivan sean la causa del gasto público. La necesidad imperiosa de formar grandes coaliciones es, quizá, la consecuencia del conflicto étnico y no la causa del elevado gasto público. En todas las democracias occidentales, el gasto público ha subido durante los años 70 de modo desproporcionado frente a épocas anteriores. Incluso en Francia e Italia, los países con el menor grado de participación socialista en el gobierno, el gasto público es más elevado que en Austria, país con poderosa influencia socialdemócrata, situándose de modo inapreciable sólo por debajo del nivel de la República Federal de Alemania. De los gobiernos puramente conservadores se dice que tratan de limitar el crecimiento del gasto público en general y el nivel de la prestaciones sociales en particular95. Por lo que respecta a las prestaciones sociales, hasta 1975 figuraban a la cabeza una vez más los Países Bajos (26,1% del pro-

94 J. Kohl, «Trends and problems in postwar public expenditure development in Western Europe and North America». En: Flora y Heidenheimer, ob. cit. (nota 3) (307-344), p. 327. 95 Kohl, ibid., p. 327.

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25,0 28,2 29,0 29,2 27,6 27,5 28,8 29,5 31,5 31,,4 30,7 31,0 32,8 33,8 34,6 33,8 34,3 36,2 36,8 36,3 35,8 36,2 36,3 36,6 38,0 40,3

32,3 33,4 34,5 36,3 36,1 36,5 37,8 38,9 39,1 39,5 44,9

26,3 26,1 24,7 24,8 24,4 26,8 28,2

19,4 21,3 22,4 22,6 23,0 23,6 23,7 24,4 24,8 24,0 25,0 27,2 28,1 28,7 28,5 29,9 31,7 34,2 36,2 36,2 40,0 42,2 41,8 40,3 44,0 47,5

Dinamarca

26,9 26,4 27,8 30,2 30,4 31,5 32,2 33,5 34,1 32,7 32,0 33,4 34,4 32,9 34,3 37,2

28,4 29,3 32,1 33,0 32,0 32,2 34,3 34,3 33,3 33,8 32,5 33,7 35,0 35,6 35,6 36,1 36,0 36,5 37,6 36,5 38,5 38,0 37,8 38,1 38,7 42,4

FinlanFrancia dia 30,8 30,6 31,3 31,1 30,6 30,0 30,2 31,7 33,1 33,4 31,7 32,3 34,0 35,0 34,7 35,0 35,4 37,1 36,4 36,0 35,9 37,0 37,8 38,6 41,5 45,6

RFA

27,8 29,3 29,2 29,5 31,5 29,6 28,3 29,3 30,3 31,0 33,3 33,5 32,9 34,5 34,2 35,4 38,4 40,3 39,3 39,3 43,1

Italia 27,0 27,1 27,1 28,9 28,7 28,5 29,9 32,5 33,4 31,6 34,3 34,7 35,8 38,1 38,8 40,0 42,2 43,8 42,6 43,0 44,4 46,6 47,1 47,6 50,0 54,3

25,5 23,4 25,3 27,4 27,2 26,8 26,7 28,4 29,7 31,1 31,9 31,7 33,7 35,2 35,1 36,4 36,7 38,1 37,8 39,5 41,0 42,9 44,7 44,8 44,8 46,5 37,5 37,4 38,7 41,1 41,1 35,4 37,2 39,1 41,3 41,9 42,8 44,9 46,0 45,6 49,0 51,0

Holan- NorueSuecia da ga

20,8 22,1 23,3 24,2 25,5 25,3 26,1 26,5 26,2 27,4

Suiza 30,4 31,6 32,9 32,2 31,4 30,2 29,8 29,3 30,1 30,5 32,2 33,0 33,6 33,8 33,5 35,2 36,0 38,4 39,0 38,1 38,1 37,7 39,4 39,9 44,6 46,1

GB

28,3 29,6 31,6 31,8 31,5 32,9 33,0 32,8 32,2 33,8 36,2

27,4 26,6 24,9 28,2 27,1 29,0 27,6

26,8 27,9 27,1 27,8 27,2 29,5 29,7 29,7 31,1 31,0 30,4 29,5 29,3 30,4 32,3 33,2 33,6 35,8 36,7 37,4 36,1 38,0 41,1

EE UU Canadá

Nota: En negrita los períodos de gobierno socialista o sus equivalentes.

Fuente: J. Khol: «Trends and problems in postwar public expenditure development in Western Europe and North América», en P. Flora, A. J. Heindenheimer (comps.): The development ofWelfare States in Europa and América, New Brunswick, Transaction Books, 1981 (307-344), p. 338.

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Austria Bélgica

Tabla 5. Gastos públicos totales en relación con el PNB (%)


EL PODER POLÍTICO


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7,8 8,6 9,9 10,4 9,9 9,4 9,8 10,0 10,5 10,7 10,5 10,9 11,9 12,2 12,2 12,2 12,5 13,1 13,5 13,4 13,0 13,3 13,1 12,9 12,8 13,9

9,6 9,2 8,8 8,6 8,6 9,9 10,6 11,2 10,9 11,2 11,4 10,8 12,2 12,8 13,0 14,0 13,7 14,1 14,2 14,9 15,5 16,0 18,9

5,8 6,4 6,6 6,4 6,2 6,7 6,8 7,6 7,8 7,5 7,3 7,5 7,7 8,0 7,6 8,3 9,0 9,9 10,8 10,8 11,6 12,1 12,4 12,2 13,2 15,0

Dinamarca

5,8 6,1 6,5 6,8 6,5 7,0 7,4 7,9 7,9 7,6 7,4 8,1 8,5 8,0 8,3 8,8

11,3 11,7 11,8 12,4 12,7 13,1 13,3 13,5 13,2 13,2 12,9 13,5 14,6 15,4 15,6 16,1 16,2 16,4 16,7 16,5 16,9 17,0 17,2 17,4 17,8 20,0

FinlanFrancia dia 12,4 11,3 11,6 12,0 11,8 11,6 11,8 13,1 13,9 13,3 12,5 12,5 12,7 12,6 12,7 12,8 13,1 14,3 13,8 13,3 12,6 12,7 13,2 13,3 14,2 16,7

RFA

9,3 10,1 10,2 10,5 11,7 10,7 10,3 10,8 11,5 11,4 13,3 13,5 13,4 14,2 14,3 15,4 16,8 17,7 17,2 17,2 19,6

Italia 6,6 6,7 7,2 7,2 7,2 7,1 7,1 8,9 10,1 9,7 10,2 10,4 11,4 12,6 12,6 13,9 15,0 16,8 17,2 17,9 18,5 19,8 20,9 21,6 23,5 26,1

4,9 4,5 5,1 5,6 5,8 6,0 5,9 6,5 7,1 8,0 8,4 8,5 9,2 9,6 9,7 9,8 10,0 10,6 11,5 12,2 13,8 14,8 15,7 16,1 15,5 16,0

6,3 5,6 5,5 6,2 6,3 7,3 7,5 7,7 8,5 8,5 7,7 7,7 7,8 8,4 8,5 9,6 9,9 10,6 11,3 11,8 11,8 13,1 13,8 13,9 16,4 16,6

Holan- NorueSuecia da ga

5,9 5,8 3,9 4,2 4,4 4,3 5,2 5,3 5,4 5,8 5,7 6,7 6,2 6,2 6,2 8,1 8,5 10,2

Suiza 5,7 5,3 5,7 5,9 5,7 5,8 5,7 5,7 6,5 6,8 6,2 6,3 6,6 7,0 6,9 8,2 8,4 9,0 9,5 9,5 9,5 9,4 10,4 10,1 10,8 11,1

GB

3,3 3,9 3,8 3,9 4,3 5,2 4,9 5,1 5,6 5,4 5,4 5,2 5,4 5,5 6,2 6,6 6,8 7,9 8,7 8,7 9,0 9,9 11,5

5,8 6,6 6,4 5,8 6,5 8,0 7,9 8,1 6,9 6,8 6,5 6,3 6,1 6,0 6,9 7,4 7,6 8,1 8,7 9,4 9,1 9,5 10,4

EE UU Canadá

Nota: En negrita los períodos de gobierno socialista o sus equivalentes.

Fuente: J. Khol: «Trends and problems in postwar public expenditure development in Western Europe and North América», en P. Flora, A. J. Heindenheimer (comps.): The development ofWelfare States in Europa and América, New Brunswick, Transaction Books, 1981 (307-344), p. 339.

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Austria Bélgica

Tabla 6. Transferencias sociales en relación con el PNB (%)



EL PODER POLÍTICO

ducto nacional bruto) y Francia (20%). Incluso Italia figuraba todavía por delante de los países escandinavos. Resulta también llamativo que determinadas prestaciones sociales a la familia se hayan desarrollado en países católicos como Italia y Francia, aunque este «modelo latino» de prestaciones sociales está actualmente en retroceso96.


Las cifras sobre prestaciones sociales, sin embargo, sólo resultan esclarecedoras si se comparan también con otros beneficios sociales, que los países escandinavos subrayan más que los mediterráneos. El desarrollo demográfico y económico influye en el nivel del gasto público mucho más que la naturaleza de los beneficios o los grupos que los disfrutan. A título complementario, parece tener pleno sentido estudiar el porcentaje relativo del gasto en política social dentro de los presupuestos del Estado comparados con otras partidas presupuestarias importantes. Si se comparan tres partidas como son «gastos sociales», «educación» y «defensa», tres conceptos que afectan muy directamente al credo ideológico de cada partido, tampoco la imagen se hace más nítida (tabla 6). Manifiestamente, los gastos de defensa varían en función de las amenazas que se ciernen sobre un país, al peso del país en las alianzas militares y las particulares condiciones, en el caso de los Estados neutrales (altos gastos en Suecia y en Suiza, muy escasos en Austria), que han llevado a un partido al poder. Los Estados federales han encomendado a los Estados , Lander y cantones tantas competencias en el ámbito educativo y social que sus gastos parecen desproporcionadamente bajos dentro del presupuesto nacional (Estados Unidos, República Federal de Alemania). En cuanto al gasto social, las consecuencias de la guerra (República Federal de Alemania, Austria) y las estructuras demográficas juegan un papel tan importante que el partido en el gobierno apenas puede ejercer ninguna influencia. En conjunto, sin embargo, los países dominados por socialdemócratas figuran a la cabeza de los gastos sociales dentro del presupuesto (países escandinavos, Gran Bretaña, Austria). Pero si se compara, no el porcentaje en el presupuesto del Estado, sino la evolución de las cifras absolutas de los gastos sociales en los diversos países, es necesario establecer nuevas excepciones frente a la regla general. En Gran Bretaña, los gastos sociales se han ido elevando en los últimos seis años en torno al 5% anual, con independencia 96

Kohl, ibid., p. 321.

221



del partido que esté en el gobierno. Cuando el Partido Laborista llegó al poder en 1970, la partida presupuestaria correspondiente experimentó un crecimiento, para bajar después durante tres años97. Ciertamente de las cifras no se puede deducir una tendencia general que sirva de pronóstico sobre el comportamiento de los partidos cuando ocupen el poder, y esto sirve para la mayoría de los países, a fines de los setenta. Tabla 7. Gasto público en porcentajes


Defensa Austria .......................... Bélgica .......................... Dinamarca .................... EEUU ............................ Francia .......................... Gran Bretaña ................ Holanda ........................ Italia .............................. Japón............................. Noruega ........................ RFA ............................... Suecia ........................... Suiza .............................

Bienestar/Salud

Educación/Ciencia

1971/72

1981/82

1971/72

1981/82

1971/72

1981/82

4,6 7,6 8,6 31,8 16,9 23,3 12,9 9,5 8,8 14,0 23,1 13,2 23,3

4,3 7,9 6,7 25,8 17,5 18,8 9,5 4,9 6,5 10,6 18,8 9,2 22,7

32,2 24,0 47,1 12,1 15,8 31,4 14,0 18,1 27,3 20,7 30,3 30,0 22,2

27,2 26,7 46,5 44,7 19,8 36,2 29,1 26,0 30,9 20,3 36,2 28,3 24,8

16,0 20,2 17,1 5,9 20,1 4,9 29,8 19,9 14,3 16,0 4,7 19,8 10,9

16,0 20,7 12,4 4,8 24,3 2,8 23,2 11,2 12,7 12,2 5,4 14,6 9,7

Fuente: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 1983. Bonn, 1982, p. 288 y ediciones anteriores.

No tanto en el plano científico como en el político se han difundido otras hipótesis lanzadas desde las filas conservadoras: los gobiernos de izquierda imponen mayores impuestos y aportaciones a la seguridad social (por referencia a la cifra total del producto nacional bruto), y tienden a un mayor endeudamiento público. Pero una vez más los datos empíricos no resultan tan inequívocos. En cuanto a los impuestos y aportaciones a la Seguridad Social, Suecia, Noruega y los Países Bajos figuran a la cabeza (tabla 8). Otros países con duraderos gobiernos socialdemócratas, como Austria y la República Federal de Alemania, figuran por el contrario en la franja intermedia, cerca de Francia, Gran Bretaña, y bastante por delante de Japón, los Estados Unidos y Suiza.

97 N. Bosanquet y P. Townsend (comps.), Labour and equality. A fabian study of Labour in power 1974-1979, Londres, Heinemann, 1980, p. 10.

222



223

35,0 28,9 33,3 27,7 38,7 36,5 37,7 32,7 — 33,3 33,5 40,0 35,0

Austria ....................... Bélgica ....................... Dinamarca ................. EE UU ........................ Francia ....................... Gran Bretaña ............. Holanda ..................... Italia ........................... Japón.......................... Noruega ..................... RFA ............................ Suecia ........................ Suiza ..........................

35,9 33,5 36,4 31,1 36,7 35,3 38,6 36,7 — 37,2 33,8 40,5 22,3

1969 34,4 37,4 40,2 29,2 38,4 37,7 37,2 35,4 21,1 39,0 33,2 39,5 24,7

1970 35,3 33,6 43,5 27,8 37,7 35,8 39,3 32,6 19,4 40,2 33,7 43,2 24,1

1971 35,0 34,2 40,6 30,4 37,1 34,7 42,5 32,9 19,2 44,1 35,1 44,8 24,9

1972

Fuente: Finanzbericht des Bundesministeriums der Finanzen, Bonn, 1972 ss.

1968

País 33,5 34,3 40,9 32,4 36,9 33,1 45,2 33,3 22,0 44,0 36,5 44,3 25,7

1973 35,6 35,1 41,7 31,3 35,6 35,6 48,5 35,2 23,7 43,6 36,6 44,7 26,5

1974 36,2 37,6 38,4 31,5 34,5 36,1 48,4 35,0 21,4 43,6 36,4 44,2 28,8

1975 36,5 38,7 38,3 29,3 39,1 35,9 46,7 34,0 20,6 42,9 37,4 50,0 30,6

1976 36,3 41,0 44,5 29,6 40,3 35,5 47,7 34,2 35,1 44,0 39,2 53,5 28,5

1977 40,8 42,5 41,9 30,0 39,6 34,2 48,7 32,1 20,4 46,6 38,8 53,1 30,4

1978

40,7 42,1 44,1 30,3 40,8 34,4 49,1 30,5 21,9 47,4 38,5 53,1 29,4

1979

Tabla 8. Impuestos y seguros sociales en relación con el PNB (porcentajes)


40,5 42,7 45,5 29,5 42,5 37,1 48,9 33,4 25,6 50,7 38,4 52,5 29,5

1980

42,1 42,4 44,7 30,3 42,5 39,4 48,0 35,3 26,3 48,3 38,4 49,7 28,8

1981

EL PODER POLÍTICO



En cuanto al endeudamiento público la tesis no puede sostenerse en modo alguno con respecto a los años 70 (tabla 9). Los países paradigmas de la economía de mercado, como los Estados Unidos y Suiza, figuran en este punto a la cabeza de las democracias occidentales, junto a sistemas gobernados por socialdemócratas como Suecia y Noruega, mientras que Francia, Luxemburgo y Japón figuran en la cola, y Gran Bretaña, la República Federal de Alemania, Irlanda y Austria ocupan la zona intermedia. De nuevo las estructuras político-partidistas no son las que marcan las diferencias. 2. La comparación de los presupuestos requiere a todas luces complementarse mediante referencias a otros indicadores más directamente relacionados con los contenidos de la política. Los presupuestos exijen planes que han de ser llevados a cabo, y esto no significa necesariamente que la política en que está basado el presupuesto vaya a tener un efecto positivo. Por tanto son necesarios también indicadores del impacto de las políticas implementadas. Los economistas, en particular, han elaborado con frecuencia la hipótesis de que no sólo los partidos en el poder tienen una importancia secundaria con respecto al output, sino que incluso el que un sistema sea capitalista o socialista tiene también una importancia relativa para el nivel de desarrollo social98. ¿Vale la pena estratificar una vez más los datos diponibles sobre las distintas hipótesis? La respuesta es afirmativa sólo si se trabaja sobre datos no excesivamente agregados, ya que puede suceder como es el caso del economista Frederic Pryor99 que no se incluya a Yugoslavia entre los países socialistas. La descripción gráfica de las relaciones entre política y partidos parece menos científica que los estudios estadísticos sobre la correlación entre dos variables pero tiene el valor heurístico de que cualquier persona puede examinar la improbabilidad de determinadas interpretaciones y, además, en términos, meramente ópticos, se aprecian transformaciones a corto plazo que apartan al observador de la tentación de considerar, con reduccionismo económico o sociológico, sólo las tendencias evolutivas a largo plazo, forzándole a tomar también en consideración factores políticos a corto plazo. 98

F. Pryor, Public expenditures in communist and capitalist nations, Londres, Allen & Unwin, 1968. Para una detallada crítica, véase K. von Beyme, Economics and politics within socialist systems. A comparative and developmental approach, Nueva York, Praeger, 1982, pp. 332 ss. 99 Ibid., p. 31 et im.

224



225

396 1.611 671 2.944 494 2.114 1.843 n. d. 638 243 1.100 1.038 642 1.521 1.047

Austria ...................................... Bélgica ...................................... Dinamarca ................................ EEUU ........................................ Francia ...................................... Gran Bretaña ............................ Holanda .................................... Irlanda ...................................... Italia Japón......................................... Luxeburgo ................................ Noruega .................................... RFA ........................................... Suecia ....................................... Suiza .........................................

495 1.901 697 2.247 467 1.623 1.582 833 556 258 1.123 1.260 784 1.656 1.293

1972 578 2.397 855 2.763 604 2.305 2.119 1.119 1.048 465 1.425 1.608 1.003 2.239 1.518

1973 n. d. n. d. 885 2.995 682 2.465 2.064 1.333 1.119 485 n. d. n. d. 1.171 2.596 1.928

1974 817 3.193 1.150 3.415 670 2.830 2.376 1.672 1.580 795 1.481 2.440 1.664 3.087 2.141

1975 1.165 3.447 1.464 4.201 929 2.580 2.583 n. d. 1.311 1.102 1.755 3.085 1.887 3.223 3.009

1976 1.593 4.221 4.608 4.221 991 2.713 2.972 2.283 1.550 1.723 2.024 3.445 2.756 3.144 3.359

1977 2.140 5.525 3.385 4.679 1.294 3.285 3.435 2.837 2.787 2.787 2.588 4.430 2.937 4.380 4.131

1978 2.837 6.165 4.528 5.292 1.691 4.419 4.801 3.983 2.128 3.164 2.782 5.947 3.601 6.110 4.474

1979

3.410 8.416 5.556 7.536 1.705 5.391 5.501 4.730 3.410 3.740 2.970 6.601 4.125 7.756 4.400

1980

3.053 6.770 4.469 6.018 1.460 5.310 4.779 4.248 2.965 4.469 2.522 5.708 3.850 8.166 3.894

1981

Fuente: Finanzbericht des Bundesministeriums der Finanzen, Bonn, 1972 ss. Datos basados en la tasa del cambio de dólar, en OECD, National s 19521981. Main Aggregates, volumen I, p. 92.

1971

País

Tabla 9. Deuda pública per cápita en dólares


EL PODER POLÍTICO



Una de las hipótesis más conocidas en esta rama de los estudios sobre partidos políticos es que los gobiernos con partidos socialdemócratas se centran fundamentalmente en torno a la reducción del desempleo, aceptando para ello elevadas tasas de inflación, mientras que los partidos burgueses en Europa y los republicanos en los Estados Unidos maximizan el valor «estabilidad monetaria», soportando para ello, si es necesario, un mayor nivel de paro100. A primera vista, la hipótesis parece confirmarse (tabla 10). Italia e Irlanda; los países con el predominio más continuado de un partido burgués, presentan los niveles más elevados de paro. A la vista del reducido número de países con gobiernos burgueses duraderos, la magnitud del desempleo trabaja en contra de Italia e Irlanda en comparación con los gobiernos socialdemócratas que presentan tasas de desempleo bajas. Así parece quedar confirmada la hipótesis. Sin embargo, si se intenta realizar la comparación de un modo más honesto, atendiendo a los distintos períodos de predominio de uno u otro partido, los resultados resultan ya menos claros. Las cifras de parados más bajas las tienen países pequeños como Suiza, Luxemburgo y Austria, también en épocas de predominio democratacristiano. En la República Federal de Alemania, las cifras de desempleo, en contra de la hipótesis general, sólo han aumentado bajo el gobierno socialdemócrata. En Dinamarca, la tasa pasó del 2,4% en 1973, al 4,2% en 1974 y al 11,1% en 1975. Sin embargo, resultaría una conclusión apresurada imputar esta evolución al breve gobierno burgués de Harteling, ya que la tendencia no ha podido atenuarse bajo el gobierno socialdemócrata de Jörgensen desde 1975. Bélgica es otro caso de país con un crecimiento del desempleo a partir de 1975 por encima de la media. Aquí, el proceso se ha agravado también en la época de un gobierno burgués entre 1973 y 1975, sin que haya podido ser parado por la participación en el gobierno de los socialdemócratas a partir de 1977. La explicación de lo sucedido en el caso belga remite de nuevo al conflicto de nacionalidades y a los problemas estructurales de un sector industrial agonizante en la región valona del país, más bien que a la política de los partidos. A pesar del excedente de mano de obra, Bélgica pudo subsanar hasta 1973 algunos de los problemas del mercado de trabajo, al precio, en todo caso, de un desproporcionado en-

100

D. A. Hibbs Jr. «Political parties and macroeconomic policy». APSR 1977, pp. 1467-1487.

226



227

n.d. 3,5 5,4 7,0 4,3 5,5 1,5 n.d. 1,6 0,9 6,7 n.d. 4,6 4,2 1,1 n.d. 1,3 1,2 n.d. n.d.

n.d. 2,7 4,2 7,1 3,3 6,7 1,2 n.d. 1,5 0,7 5,7 n.d. 3,6 3,5 1,0 n.d. 0,9 0,8 n.d. n.d.

n.d. 2,7 3,3 5,9 2,3 5,5 1,2 n.d. 2,0 0,7 5,7 n.d. 3,7 3,0 0,9 n.d. 1,0 0,7 1,5 n.d.

n.d. 2,9 2,7 5,5 4,2 5,7 1,5 n.d. 2,4 0,6 6,1 n.d. 3,6 2,5 0,9 n.d. 1,2 0,8 1,7 n.d.

1,4 2,7 2,2 4,7 2,4 5,2 1,5 n.d. 1,8 0,6 5,7 n.d. 3,3 2,7 0,8 n.d. 1,1 0,7 1,6 n.d.

1,3 2,7 2,4 3,9 2,0 4,5 1,4 n.d. 1,5 0,7 5,6 n.d. 3,6 3,6 0,8 n.d. 0,9 0,6 1,2 n.d.

1,5 1,6 2,5 2,7 2,7 3,7 3,6 4,1 2,3 2,7 3,8 3,8 1,6 2,8 n.d. n.d. 1,5 2,3 1,0 2,0 6,1 6,7 n.d. n.d. 7,4 10,4 3,9 3,5 0,9 1,3 n.d. n.d. 0,8 0,8 0,7 2,1 1,7 3,1 n.d. n.d.

1,5 2,9 4,5 4,8 5,0 3,6 4,0 n.d. 2,5 1,9 6,7 n.d. 6,1 3,5 1,2 n.d. 1,1 1,5 2,2 n.d.

1,5 2,8 3,6 4,7 3,9 3,5 2,8 n.d. 2,5 1,4 6,4 2,5 4,5 3,4 1,1 n.d. 1,0 0,9 1,9 n.d.

1,6 2,4 2,9 5,9 2,9 4,9 1,9 n.d. 2,6 1,1 7.2 1,3 3,8 5,7 1,1 n.d. 0,8 0,7 1,5 n.d.

1,9 2,1 2,9 6,4 3,7 5,9 2,3 n.d. 3,5 1,6 7,2 0,7 3,5 5,4 1,2 n.d. 0,8 0,8 2,5 n.d.

2,6 1,9 3,4 6,3 3,6 5,6 2,5 2,8 3,8 2,8 8,1 0,5 2,7 6,4 1,4 n.d. 1,7 1,1 2,2 n.d.

2,3 1,6 3,6 5,6 1,1 4,9 2,3 2,3 2,7 2,8 7,2 0,4 2,6 6,4 1,3 n.d. 1,5 1,2 2,5 n.d.

2,7 4,9 4,8 5,7 6,3 1,5 2,0 2,0 1,8 2,1 4,0 6,7 6,8 7,8 8,4 5,4 6,9 7,1 8,1 8,4 2,5 6,0 5,3 6,4 7,3 5,6 8,5 7,7 7,1 6,1 1,7 2,2 4,0 6,1 7,5 2,9 4,1 4,4 4,7 5,2 2,6 4,1 5,7 6,2 6,1 3,5 5,0 5,3 5,1 5,0 7,9 12,2 12,3 11,8 10,7 0,4 0,7 0,5 0,4 0,4 3,0 3,1 3,6 3,9 3,6 5,4 5,9 6,7 7,2 7,2 1,4 1,9 2,0 2,0 2,2 n.d. 0,2 0,3 0,5 0,8 1,5 2,3 1,8 1,5 1,7 2,6 4,7 4,6 4,5 4,3 2,0 1,6 1,6 1,8 2,2 n.d. 0,3 0,7 0,4 0,4

Fuente: Year book of Labour statistics, Génova, OIT, 1982, pp. 370 ss. A partir de 1979 las cifras se han extraído de la OECD.

Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca EEUU Finlandia Francia GB Holanda Irlanda Islandia Israel Italia Japón Luxemburgo Noruega RFA Suecia Suiza

6,2 2,0 8,7 7,5 6,1 5,8 5,3 5,9 5,3 5,1 7,4 0,5 2,9 7,7 2,1 0,7 2,0 3,8 2,1 0,3

6,1 5,8 n.d. 1,9 2,4 3,4 9,4 11,6 12,7 7,0 7,6 10,4 6,2 8,3 8,5 7,1 7,6 9,5 4,8 5,3 n.d. 6,3 7,8 8,3 6,9 10,5 11,4 5,1 7,4 9,0 8,3 10,5 12,7 0,3 0,4 n.d. 4,8 5,1 n.d. 8,0 6,9 10,3 2,0 2,2 2,4 0,7 1,0 1,1 1,3 1,7 2,2 3,8 5,5 6,8 2,0 2,5 2,7 0,2 0,2 0,4

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Tabla 10. Tasa de desempleo


EL PODER POLÍTICO


228

97,3 90,0 95,6 96,2 84,4 96,6 89,7 92,4 90,9 94,0 91,1 76,2 80,3 87,1 82,6 95,9 90,3 93,8 94,2 90,8 91,0

99,8 93,3 96,5 97,1 88,3 97,7 91,3 95,4 94,1 94,0 93,6 79,8 86,7 88,9 87,0 96,3 92,6 95,5 96,6 92,8 92,7

99,5 97,4 97,9 98,3 95,0 98,8 95,4 95,4 98,1 96,0 97,6 88,6 93,8 93,1 93,0 97,2 97,5 98,0 97,2 97,7 96,7

100 100 100 100 100 100 100 100 100 n.d. 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

102,4 103,8 104,2 101,7 103,5 101,3 110,3 103,4 103,3 106,0 106,7 119,5 105,2 105,9 103,9 103,1 105,7 103,5 102,4 103,4 103,1

106,4 109,0 108,4 104,3 105,5 103,3 115,6 106,0 108,2 111,0 112,1 128,1 113,2 110,6 110,7 106,5 110,2 107,0 105,6 108,6 106,6

109,6 111,4 112,9 108,2 112,9 106,0 120,2 109,9 112,5 117,0 115,4 141,8 122,3 113,2 116,4 110,1 113,8 110,0 109,5 115,5 111,7

113,1 115,8 116,2 112,0 122,1 109,1 127,0 111,8 115,3 121,2 119,1 146,5 124,3 117,4 121,0 112,5 118,8 116,6 111,4 120,5 116,1

116,1 119,0 119,4 116,6 131,9 113,6 109,2 116,9 120,7 125,7 124,7 169,9 126,9 119,0 127,5 115,4 123,0 121,6 113,1 122,8 118,9

119,5 122,7 123,8 121,8 135,5 119,7 116,6 124,4 127,7 135,0 133,9 206,7 130,1 122,2 134,1 118,1 126,8 127,6 116,1 126,1 122,0

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

110,6 104,7 104,3 102,9 105,8 104,3 106,5 105,5 109,4 107,6 108,9 106,4 106,0 104,7 106,0 104,7 106,2 110,6 105,2 107,4 106,6

Fuente: Year book of Labour statistics, Génova, OIT, 1982, pp. 595 ss., y ediciones anteriores.

Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca EEUU Finlandia Francia GB Holanda Irlanda Islandia Israel Italia Japón Luxemburgo Noruega N. Zelanda RFA Suecia Suiza

112,3 111,3 110,0 107,8 112,8 107,7 114,1 112,0 117,2 116,0 118,4 117,4 126,0 110,8 110,9 110,1 113,9 118,2 111,1 113,8 113,7

122,9 119,7 117,7 115,9 123,3 114,4 127,5 120,2 128,0 125,2 131,8 143,5 152,0 122,8 124,0 116,8 122,4 127,8 118,1 121,5 123,6

141,5 131,1 132,6 128,6 142,1 127,0 149,6 136,7 148,4 137,3 154,2 205,2 212,0 146,3 154,1 128,0 133,9 142,1 127,1 133,5 139,7

162,8 142,2 149,5 142,5 155,8 138,6 176,3 152,8 184,4 151,3 186,2 305,6 295,0 171,1 172,3 141,7 149,5 162,8 134,7 146,6 144,8

184,9 152,6 163,2 153,2 169,8 146,6 201,7 167,5 214,9 164,6 219,9 403,9 388,0 199,8 188,4 155,6 163,2 190,3 140,4 161,7 143,3

207,6 161,0 174,8 165,4 188,7 156,1 277,1 183,2 249,0 175,6 249,9 527,0 522,0 236,6 203,6 166,0 178,0 217,7 145,6 180,1 149,8

224,0 244,3 269,2 295,3 166,8 172,9 184,0 196,4 182,6 190,8 203,5 219,0 180,2 196,7 216,7 243,7 207,6 227,6 255,6 285,5 167,9 187,2 202,4 234,1 244,3 262,2 292,5 327,6 199,8 221,3 251,3 285,0 269,6 305,8 360,8 403,6 182,7 190,5 202,9 216,5 269,0 304,5 360,0 433,6 759,2 1004,0 1751,0 2641,0 786,0 1401,0 3236,0 7015,0 265,3 304,5 369,1 441,1 211,4 219,0 236,4 248,0 181,1 178,9 190,2 205,5 192,5 201,7 223,6 254,0 243,7 277,3 324,7 374,7 149,6 155,8 164,3 174,0 198,1 212,4 241,5 270,8 150,8 156,2 162,5 173,1

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

Tabla 11. Inflación (índice general de precios)



EL PODER POLÍTICO

deudamiento público. Pero desde la crisis de 1973, también las posibilidades belgas llegaron a su límite. En Suecia y en Israel el cambio, tras un largo período de predominio de un partido obrero, no provocó unos niveles de desempleo desproporcionadamente altos.


En líneas generales, tanto en Australia como en Europa o en América del Norte, el desempleo empezó a crecer en el período de 1974-75, cuando la crisis del petróleo comenzó a afectar, a nivel mundial, el mercado de trabajo, con independencia del partido que gobernara en cada país. Es probable que las correlaciones anteriormente establecidas para largos períodos de crecimiento sean válidas, pero desde mediados de los años 70 resulta mucho más difícil confirmarlas a través de nuevos estudios. Una hipótesis complementaria cree ver una correlación entre el predominio de un partido socialdemócrata y la tendencia inflacionista. La comprobación de esta tesis no resultará fácil porque sólo en algunos países se dan unas fases duraderas, claramente diferenciables, de predominio de un partido, como es el caso de la República Federal de Alemania. Pero incluso aquí, el gobierno del SPD desde 1969, no puede traerse a colación como un caso típico de «política socialista» debido a la coalición con los liberales. En Italia, las fases de participación del PSI en el gobierno a partir de 1963 no pueden convertirse en un test de realización de los objetivos socialistas. En Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia los intermedios de gobierno no socialdemócrata fueron demasiado cortos como para permitir llegar a un juicio claro. Si se toma a la República Federal de Alemania como pieza de análisis, queda claro que entre 1963-1969 la tasa de inflación sólo se elevó el 23,8%. Bajo el gobierno socialista-liberal, la tasa creció entre 1970-80 hasta el 64,9%. Pero también esta cifra se sitúa todavía bastante por debajo de la media del mundo occidental. El caso austríaco, a partir de 1970, también puede utilizarse para desmontar la hipótesis de que el predominio socialdemócrata genera una presión inflacionista por encima de la media. En Gran Bretaña, otro país con alternancia de gobiernos, la tasa de inflación entre 1974-79, bajo gobierno laborista, creció algo más deprisa que bajo los conservadores, pero a partir de 1979, bajo gobierno conservador, tampoco experimentó una desaceleración sensible. Lo mismo puede mostrarse con respecto a los gobiernos burgueses que en Suecia desde 1976, en Israel desde 1977, en Nueva Zelanda desde 1975 y en los Países Bajos desde 1978 conforman las directrices de la política nacional.

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Tampoco en los países con gobiernos socialdemócratas durante el período de referencia los datos actúan en favor de la hipótesis formulada. Suecia, Noruega y Dinamarca se sitúan en la zona media de la tabla comparativa internacional. Dos países marginales con frecuentes gobiernos de coalición de izquierdas, como Finlandia e Islandia, se encuentran particularmente afectados por la inflación, pero aquí los gobiernos de izquierdas son, más bien, una consecuencia de la crisis que una causa de ella. A la inversa, destacados en la escala de inflación, figuran países en los cuales ha dominado durante largo tiempo un partido burgués. Este es el caso de Italia, Francia, Irlanda y Japón, que en el período comprendido entre 1970-80 experimentaron una inflación del orden del 150-200%. Desde perspectivas neomarxistas se aduce con frecuencia la tesis de que los partidos tendrían una escasa influencia en los resultados políticos como se detnuestra en los países en los que el predominio duradero de la socialdemocracia no ha hecho que el Estado social avance hacia el socialismo. Esto lo explican con el argumento de que los partidos socialistas compiten cada vez más con los partidos burgueses por un sector del electorado de centro y deben acomodarse a esta circunstancia101 y que la democracia burguesa es empleada como barrera frente al socialismo. Bajo las reglas del juego de la democracia occidental, tampoco los gobiernos socialistas podrían superar el veto de las fuerzas burguesas. En favor de la tesis que impugna que la política socialdemócrata haya proporcionado un mayor equilibrio social102 se traen a colación cifras sobre la política redistributiva. Al objeto de reforzar las hipótesis, se comparan, por lo general, los cuartos superior e inferior de la pirámide de ingresos, demostrando que la distancia ha permanecido fundamentalmente constante103. La equiparación que se ha producido en la parte superior y media de la pirámide social o bien se silencia o bien se considera irrelevante, ya que no estaba prevista en el catálogo de objetivos de los partidos socialistas. También se ignora que la tasa salarial es claramente más favorable para los trabajadores en los países gobernados por partidos socialdemócratas104.

101

J. D. Stephens, The transition form capitalism to socialism, Londres, Macmillan, 1979, p. 197. F. Parkin, Class inequality and political order, Londres, Paladin, 1972, p. 121. 103 R. W. Jackman, «Parties and income inequality in Western industrial societies». Journal of Politics, 1980 (133-149),p. 147. 104 Cifras en: A. Pelinka, Sozialdemokratie in Europa, Viena, Herold, 1980, p. 108. 102

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EL PODER POLÍTICO


Una buena parte de los estudios cuantitativos en torno al papel de los partidos conducen a resultados poco esclarecedores si se dejan al margen los aspectos genuinamente políticos del problema. Las comparaciones tienen más utilidad si se estudian gobiernos con composiciones partidistas similares y dentro de unos perío- dos de tiempo, a fin de descubrir en qué forma grupos de igual ideología reaccionan frente a desafíos y condicionamientos de sus sistemas respectivos distintos. Si se comparan gobiernos socialdemócratas y laboristas en el período de los años 70 y comienzos de los 80, sólo quedan pocos casos, como la República Federal de Alemania, Gran Bretaña, Noruega, Austria y Suecia. Y habrá que esperar a un momento ulterior para comparar con pleno sentido los rendimientos obtenidos por el eurosocialismo del sur de Europa (Francia, Italia, Portugal, Grecia y España) que llegó al poder en los años 80. Las primeras medidas que adoptaron, sin embargo, hacen suponer que, pese a la ideología más radical desarrollada en la larga época de oposición, los resultados no sean superiores a los logrados por los partidos del norte de Europa a los que se ha reprochado durante largo tiempo su «reformismo». Si se comparan los resultados de los cinco partidos laboristas establecidos en el norte de Europa, los resultados, en términos de indicadores globales (tabla 48), son mejores en Austria que en Gran Bretaña. Por qué sucede así es una cuestión más interesante que preguntarse por el papel de los partidos. Si comparamos los logros de los partidos socialistas y socialdemócratas, llegamos a la conclusión de que el gobierno socialdemócrata alemán ha obtenido un objetivo de signo conservador, a saber: la estabilidad monetaria. Las explicaciones de este hecho no se obtienen a partir de estudios cuantitativos, sino acudiendo a condiciones sistémicas tales como la autonomía del Banco Federal, los frenos inherentes al federalismo y a otras instituciones del fragmentado sistema de poder de la República Federal de Alemania, así como a una oposición que, en comparación con los países escandinavos, era antes de 1982 fuerte y unida. De esta manera, los antiguos modelos explicativos de la ciencia política de corte institucional vuelven a mostrar su valor105.

105 Cf. F. W. Scharpf et al., lmplementationsprobleme offensiver Arbeitsmarktpolitik,. Francfort, Campues, 1982, pp. 15 ss., y artículos inéditos del mismo autor.

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Algunas exageraciones del nuevo paradigma, como la afirmación policies determine politics (Theodor Lowi), son aplicables a algunos campos de la política, sobre todo en los Estados Unidos. Sin embargo, a la luz del «policy mix» de un sistema en su conjunto, esta divisa contiene sólo una parte de verdad: las instituciones políticas, que sirven de palanca a poderosos grupos (politics) repercuten vigorosamente en el policy output. A pesar de la tesis de Ralph Dahrendorf del «consenso socialdemócrata»106, en la República Federal, incluso en la época de la coalición social-liberal, éste sólo se desarrolló de modo rudimentario, mucho más débilmente, por lo demás, que en los países escandinavos. Ciertamente, los países con estructura de poder fragmentada, como es el caso de la República Federal de Alemania, y donde existe una alternativa entre socialdemocracia - Democracia Cristiana, tienen, en comparación con Gran Bretaña o los países escandinavos, la desventaja de que los socialdemócratas, una vez en el poder, sólo pueden realizar una parte reducida de sus objetivos ideológicos, pero tienen, por otra parte, la ventaja de que son pocas las cosas que cambian cuando son sustituidos en el gobierno. Ningún canciller democratacristiano habría podido sostener, como en las palabras citadas de Margaret Thatcher, que «todo» habría de cambiar tras la caída de los socialdemócratas. A modo de recapitulación, puede decirse lo siguiente: los partidos ejercen, evidentemente, una influencia en la política concreta, pero esta influencia se aprecia menos en las series de cifras globales referidas al conjunto de las democracias occidentales, que en los estudios detallados sobre la política llevada a cabo en un país concreto, o cuando se compara el contenido de la política en varios sistemas. La influencia de los partidos resulta difícilmente aislable frente a su entorno social y organizativo. La forma en que los partidos se encuentran relacionados con grupos de interés (cf. cap. 3d), su capacidad para movilizar con un relativo grado de cohesión a grupos sociales (cf. cap. 3f; 5a), la capacidad negociadora en casos de conflicto (cf. cap. 4d) y su eventual institucionalización a través de estructuras corporatistas, así como un consenso socialdemócrata o democratacristiano que penetra a casi todo el conjunto de la sociedad inciden

106 R. Dahrendorf, Lebenschancen, Francfort, Suhrkamp, 1979, pp. 147 ss. ldem, Die Chancen der Krise, Stuttgart, DVA, 983, p. 59.

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EL PODER POLÍTICO

conjuntamente en el resultado de la política de las democracias occidentales. Los tipos de prestaciones estatales y sus efectos distributivos difieren en los países con predominio de izquierda y derecha mucho más de lo que expresan las cifras mencionadas más arriba. La idea de que no importa el partido que esté en el poder arranca las más de las veces de una imagen del socialismo en la oposición, como el que existía cuando los socialistas apenas tenían influencia destacable o, cuando menos, una influencia menor que la mucho más conflictiva de sus respectivos sindicatos (por ejemplo, en Francia y en Italia). En este punto problemático se encuentran las perspectivas extremas. El papel desempeñado por la política de partido se estima escaso tanto por los economistas conservadores como por los críticos neomarxistas. Sin embargo, entre los enfoques de unos y otros existe una diferencia esencial: mientras que los investigadores que reducen economicistamente el papel de los partidos —desde Pryor hasta Wilenski— no veían la posibilidad de salir del círculo vicioso del determinismo económico ni siquiera lnediante la transformación de la sociedad en un sentido socialista, los teóricos neomarxistas aplican su «ninguno» a la cuestión de ¿cuál es el papel de los partidos?, sólo bajo un sistema capitalista. Aunque cínicamente pudiera afirmarse que los partidos apenas se diferencian en los resultados, la hipótesis contraria habría de continuarse defendiendo como mito básico de la democracia pluralista, aunque afortunadamente es mucho más que eso.

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6 DEMOCRACIA PRESIDENCIAL O PARLAMENTARIA. ¿QUÉ DIFERENCIA IMPLICA?1 Juan J. Linz


En las últimas décadas se han hecho nuevos esfuerzos para estudiar y entender la variedad de democracias políticas, pero la mayoría de estos análisis se han centrado en las pautas de conflicto político y más concretamente en los sistemas de partidos y la formación de coaliciones, a diferencia de la atención que muchos de los clásicos prestaron en el pasado a los aspectos institucionales2. Con la excepción de la abundante literatura sobre el impacto que los sistemas electorales tienen en la configuración de los 1 Juan J. Linz y A. Valenzuela, La crisis del presidencialismo. Perspectivas comparadas. Madrid: Alianza, 1997. Al hacer las últimas revisiones de este capítulo para la publicación me encuentro en una situación difícil e incluso embarazosa. Mi ensayo ha estado circulando en distintas versiones desde 1984, traducido en Argentina, Chile, Brasil e Italia, y ha sido ampliamente discutido, especialmente en Polonia. Publiqué una versión abreviada en el Journal of Democracy, traducida al húngaro, al mongol y al ruso. La circulación de mi texto ha suscitado una serie de comentarios críticos, un debate con mis críticos y frecuentes intercambios amistosos con colegas. Los académicos que estaban de acuerdo con mis argumentos los han desarrollado y han aportado datos empíricos relevantes al tema. En discusiones sobre reforma constitucional (en algunas de las cuales he participado), se han tenido en cuenta los temas que mi ensayo plantea. La cuestión es: ¿cuánta atención tengo que prestar aquí a todas estas discusiones? Me inclino a no entrar en un análisis cuidadoso de todos los argumentos y la evidencia presentada. Creo que no sería totalmente justo para mis críticos no publicar el texto original al que ellos han respondido, pero en algunos puntos me refiero a sus críticas para aclarar mi propio argumento y en las notas de pie de página cito algunas de las contribuciones al debate. Incluyo también alguna sección adicional que no era parte del trabajo original. Quiero dar las gracias al Wissenschaftskolleg zu Berlin, cuya beca (1990-91) me permitió trabajar en este ensayo; a Rocío de Terán por su continua colaboración, y a Terry Miller por copiar innumerables veces el manuscrito. 2 Mi enfoque sería mal interpretado si se le leyera como escrito desde una perspectiva estrictamente institucional e incluso más, una perspectiva legal-constitucionalista. Tengo estos aspectos en cuenta, aunque quizá menos que otros trabajos recientes como el de Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge: Cambridge UP, 1992), que ofrece un análisis más sistemático de los poderes de los presidentes. Mi enfoque se centra en la lógica política de los sistemas presidenciales y en algunas de sus posibles consecuencias en la selección y el estilo del liderazgo, las expectativas populares y la articulación de los conflictos. En los capítulos de este volumen se encuentra parte de la evidencia empírica, y esperamos que nuestro análisis genere más y más sistemática prueba de estos aspectos que no pueden encontrarse o no se derivan directamente de las normas institucionales.

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sistemas de partidos, que iniciaron los primeros escritos de Ferdinand Hermens y el trabajo clásico de Maurice Duverger, seguidos por los escritos de Douglas Rae, Giovanni Sartori, Rein Taagepera, Mathew Shugart y Dieter Nohlen, entre otros3, los politólogos han prestado poca atención al papel de las instituciones políticas, excepto en el estudio de países concretos. (Los debates sobre monarquía y república, regímenes parlamentarios y presidenciales, estado unitario o federalismo han ido cayendo en olvido y no han entrado en los debates actuales sobre el funcionamiento de las instituciones y prácticas democráticas, incluido su efecto en los sistemas de partidos. Cuando tantos países inician el proceso de elaborar o revisar constituciones, algunos de estos temas no podían menos de cobrar importancia y hacerse parte de lo que Sartori ha llamado «ingeniería política», en un esfuerzo para sentar las bases de la consolidación y estabilidad democráticas. Indudablemente, las innovaciones constitucionales de la posguerra, el voto de censura constructivo alemán y la constitución de la Quinta República sa, cuyo régimen semipresidencial refuerza el ejecutivo para contrarrestar la debilidad del parlamentarismo asambleísta, han atraído imitadores y la atención del mundo académico. Pero nos falta un estudio más sistemático y de conducta política de las implicaciones que tienen distintas instituciones para el proceso político en el que basar algunos de los debates del momento sobre reforma institucional y constitucional. Con las notables excepciones del libro de Kaltefleiter, en el que se analizan los casos de un ejecutivo bipolar como la República de Weimar y la Quinta República sa; el trabajo de Stefano Bartolini4 sobre casos de elec-

3 F. A. Hermens, Democracy or Anarchy: A Study 0f Proportional Representation (Notre Dame, Ind.: Notre Dame UP, 1941); Maurice Duverger, Political Parties: Their Organization and Activity (1951; Nueva York: Wiley, 1954); Stein Rokkan, «Elections: Electoral Systems», International Encyclopedia of the Social Sciences (Nueva York: Crowell-Collier-Macmillan, 1968); Dieter Nohlen, Wahlsysteme der Welt (Munich: Piper, 1978); Douglas Rae, The Political Consequences of Electoral Laws (New Haven: Yale UP, 1967); R. S. Katz, A Theory of Parties and Electoral Systems (Baltimore: Johns Hopkins UP, 1980); Rein Taagepera y Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems (New Haven: Yale UP, 1989); B. Grofman y A. Lijphart, eds., Electoral Laws and Their Political Consequences (Nueva York: Agathon, 1986); Arend Lijphart y B. Grofman, eds., Choosing an Electoral System: Issues and Alternatives (Nueva York: Praeger, 1984); y Giovanni Sartori, «The Influence of Electoral Systems: Faulty Laws or Faulty Method», en Grofman and Lijphart, Electoral Laws and Their Political Consequences, pp. 43-68. 4 Werner Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie (Colonia: Westdeuscher Verlag, 1970); y Stefano Bartolini, «Sistema partitico ed elezione diretta del capo dello stato in Europa», Rivista italiana di scienza politica 2 (1984): 209-22.

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DEMOCRACIA PRESIDENCIAL O PARLAMENTARIA. ¿QUÉ DIFERENCIA IMPLICA?


ción directa del jefe de Estado en Europa; los escritos de Maurice Duverger y el nuevo libro de Matthew Shugart y John M. Carey5, las diferencias entre regímenes parlamentarios, presidenciales y semipresidenciales no han atraído mucho la atención de los politólogos. Estas diferencias reciben una atención limitada en los dos trabajos más recientes en los que se comparan democracias contemporáneas, el de Bingham Powell y el de Arend Lijphart6 (quien sin embargo ha escrito un excelente capítulo sobre las implicaciones de los regímenes presidenciales para este volumen). Este descuido se debe en gran parte al hecho de que, con la excepción destacada de Estados Unidos, la mayoría de las democracias estables de Europa y la Commonwealth han sido regímenes parlamentarios, y unos cuantos semipresidenciales y semiparlamentarios, mientras que la mayoría de los países con constituciones presidenciales han sido democracias inestables o regímenes autoritarios, y por tanto no se les ha incluido en los estudios comparativos de las democracias7. En el análisis de la crisis y quiebra de la democracia en esos países muchos de los factores que se han considerado centrales han sido factores sociales, económicos, culturales y políticos, y prácticamente no se menciona el papel que los factores institucionales hayan podido tener en esas crisis. Sólo en el caso de Chile, en el análisis de la quiebra de la democracia, se hace alguna referencia al conflicto entre el presidente Allende y el Congreso8. Puede que sea o no una 5 Shugart y Carey, Presidents and Assemblies; Waldino Cleto Suárez, «El poder ejecutivo en América Latina. Su capacidad operativa bajo regímenes presidencialistas de gobierno», Revista de estudios políticos (nueva época) 29 (sept.-oct. 1982); 109-44. Richard Moulin, Le présidentialisme et la classification des régimes politiques (París: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1978), es una obra en la tradición clásica del derecho público, rica en referencias a textos constitucionales y a los comentarios académicos con un cúmulo de información sobre la variedad de sistemas presidenciales, las relaciones entre ejecutivo y legislatura, el papel de los gobiernos, el juicio político, los sistemas de partidos y el presidencialismo, etc., en Estados Unidos y en otros regímenes presidenciales, especialmente la historia constitucional de Chile. Incluye también una extensa bibliografía. Solamente el tratamiento simultáneo y sin distinciones claras que se da a las constituciones de democracias y regímenes no democráticos resulta problemático. 6 G. Bingham Powell, Jr., Contemporary Democracies: Participation, Stability, and Violence (Cambridge: Harvard UP, 1982), y Arend Lijphart, Las democracias contemporáneas (Barcelona: Ariel, 1987). 7 El olvido en que los científicos sociales han tenido hasta muy recientemente al presidencialismo fuera de los Estados Unidos se refleja en el hecho de que el Presidential Studies Quarterly desde 1977 a 1992 (vols. 7 a 22) publicó sólo 3 artículos sobre el tema; el Legislative Studies Quarterly entre 1976 y 1992 no publicó ninguno; el International Political Science Abstracts entre 1975 y 1991 incluye 141 artículos sobre la América Latina, 96 sobre países que no fueran Estados Unidos o países latinoamericanos y 23 sobre temas generales sobre el ejecutivo o la presidencia. 8 Scott Mainwaring, «Presidentialism in Latin America: A Review Essay», Latin American Research Review 25, núm. 1 (1990): 157-79, es un excelente resumen de la literatura y los debates en América

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casualidad el que tantos países con regímenes presidenciales hayan encontrado serias dificultades para establecer democracias estables, pero ciertamente la relación entre los dos tipos principales de instituciones democráticas políticas y los procesos políticos parece que merece más atención de la que ha recibido. Sería interesante volver a los primeros debates entre constitucionalistas e intelectuales, en especial en Latinoamérica, sobre presidencialismo y parlamentarismo9. Pero sospechamos que no serían especialmente útiles para nuestros intereses actuales porque reflejarían, por una parte, iración por la gran república democrática norteamericana y su gobierno presidencial, ignorando en gran medida lo que Woodrow Wilson describió como gobierno del congreso, y por otra, probablemente la dura crítica del parlamentarismo francés que se encuentra en la literatura jurídica latinoamericana. En mi propio trabajo sobre la quiebra de los regímenes democráticos, en el momento de corregir pruebas me llamó la atención, al releer el análisis que O’Donnell hace del «juego imposible» en la Argentina posperonista, la extraordinaria dificultad para integrar o aislar a los peronistas a diferencia de los comunistas en Italia donde, a pesar de las tensiones en la democracia italiana, las consecuencias nunca fueron comparables. Como resultado escribí un breve excursus sobre las implicaciones políticas del parlamentarismo y el presidencialismo que más tarde amplié y que constituye el tema básico de este ensayo10. Las ideas que intento desarrollar requieren más investigación que utilice la evidencia empírica en distintos Latina. Ver también Arturo Valenzuela, The Breakdown of Democratic Regimes: Chile (Baltimore: Johns Hopkins UP, 1978). Otro importante artículo que resume el tema es: Mario D. Serrafero, «Presidencialismo y reforma política en América Latina», Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, enero-abril 1991, pp. 195-233. 9 Mainwaring, «Presidentialism in Latin America». 10 Juan J. Linz, La quiebra de las democracias (Madrid: Alianza Editorial, 1987), pp.127-131. Sería absurdo afirmar que los presidentes necesariamente deben ser elegidos por un sistema de simple mayoría. Estoy de acuerdo con Donald L. Horowitz, A Democratie South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society (Berkeley: U. California P, 1991) en que esta opinión es una «presunción inisible sobre la forma en que los presidentes son inevitablemente elegidos» (p. 20). Horowitz me atribuye esta opinión, pero todo lo que yo he hecho ha sido discutir la manera en la cual se han elegido y más frecuentemente se eligen los presidentes —bien por una pluralidad en una vuelta o en una segunda vuelta—. Señala acertadamente que en Nigeria en 1979 y 1983 y en Sri Lanka en 1978 y 1988 se utilizó un método de elección distinto, pero no me parece razonable basar un análisis de la política presidencial en estos dos casos (y un total de cuatro elecciones en el momento en que los dos publicamos nuestros trabajos) más bien que en la experiencia acumulada en las repúblicas latinoamericanas y algunos otros casos.

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países, especialmente latinoamericanos, aunque también Filipinas, Corea del Sur, Nigeria y quizá Líbano. Los ensayos en este volumen representan una importante contribución en esa dirección. Profundizar en el problema requeriría investigación sobre cómo perciben tanto las elites políticas como el público a los presidentes y las legislaturas en esos regímenes. Llama la atención el que, en el trabajo clásico sobre política democrática, la mayoría de los debates sobre gobierno presidencial se limiten a Estados Unidos y a la comparación entre este país y el Reino Unido. Prácticamente no hay referencia a la larga experiencia con regímenes presidenciales en Latinoamérica11. Este vacío en la literatura resta fuerza al análisis que hago en este ensayo, y que tiene que tomarse como un estímulo para continuar pensando e investigando más sistemáticamente.


PRESIDENCIALISMO: PRINCIPIOS Y REALIDADES Se ha mantenido que los términos presidencialismo y parlamentarismo cubren una amplia gama de fórmulas institucionales políticas, y que la variedad entre estas fórmulas es tal que es equívoco generalizar sobre cualquiera de los dos términos. Incluso dos sistemas presidenciales «puros» como el de Estados Unidos y el de Argentina, a pesar de la influencia de la constitución norteamericana en la constitución argentina adoptada en 1853, son muy distintos legalmente —e incluso más en la práctica— de tal manera que Carlos Nino contrasta el hiperpresidencialismo de su país con una división de poderes más equilibrada en los Estados Unidos12. Lo mis11 El importante ensayo de Anthony King «Executives», en Handbook of Political Science, editado por Fred I. Greenstein y Nelson Polsby, vol. 5 de Governmental Institutions and Processes (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975), pp. 173-256, se limita a una comparación entre Estados Unidos y el Reino Unido, sin referencias al presidencialismo fuera de Estados Unidos. 12 A la vista del continuo clamor a favor de presidentes «fuertes» y las esperanzas populares que van unidas a ellos en muchos países con regímenes presidenciales, son significativos los datos de Shugart y Carey que muestran cómo aquellos sistemas que dan índices altos en los poderes del presidente en cuanto a su capacidad de dictar normas legales y formar gobiernos, han mostrado una mayor tendencia a sufrir crisis. En principio, desde sus orígenes históricos, la separación de poderes se ha concebido para generar gobiernos «débiles», pesos y contrapesos («Checks and balances») (que pueden convertirse en bloqueos, responsabilidades divididas, desconfianza entre los poderes), justo lo contrario de un poder y un liderazgo «fuertes». No sorprende el que los mandatos de presidentes que querían ser «fuertes» —Vargas, Allende, Marcos, Goulart, Alán García, Aristide— terminaran en un desastre de un tipo u otro. Sabemos demasiado poco del papel de la presidencia en Georgia para decir si Gamsakhurdia

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mo sucede probablemente, incluso más, con los sistemas parlamentarios cuando comparamos el gouvernement d’assemblée de la Tercera y Cuarta República sa con la Kanzlerdemokratie de la Bundesrepublik13. En el debate sobre los dos sistemas existe la tentación de buscar los casos extremos —y por tanto más discutibles— a favor o en contra de los méritos de cada uno. Como demostraré, en las democracias modernas (incluso dejando a un lado los híbridos semipresidenciales o semiparlamentarios) hay algunas convergencias entre las prácticas del presidencialismo en sistemas multipartido conflictivos (como el caso de Bolivia) y los sistemas parlamentarios con una personalización del poder o del liderazgo similar a la que se da en el presidencialismo cuando un partido tiene una mayoría absoluta, o como sucede en Alemania con el «parlamentarismo racionalizado» de la Ley Básica (la Constitución de Bonn). Sin embargo, esto no debería ocultar las diferencias fundamentales entre los dos sistemas. Todos los sistemas presidenciales y parlamentarios tienen un fondo común que permite su diferenciación y también algunas comparaciones sistemáticas. Por otra parte, la mayoría de las democracias presidenciales se parecen probablemente más unas a otras de lo que se parecen entre sí las más numerosas democracias parlamentarias, en parte porque todas las democracias presidenciales se inspiraron en el modelo estadounidense, y en parte porque las sociedades con este tipo de sistema (con la notable excepción de los Estados Unidos) tienen algunas características comunes. En los sistemas parlamentarios la única institución democráticamente legitimada es el parlamento y el gobierno que deriva su autoridad de la confianza del parlamento, bien mediante mayorías parlamentarias o por la tolerancia parlamentaria de gobiemos minoritarios, y sólo por el tiempo que la legislatura esté dispuesta a apoyarle entre elecciones y, excepcionalmente, en tanto el parlamento no sea capaz de producir un gobierno alternativo.

podría incluirse en la lista, pero no sorprendería si algunos de los nuevos presidentes de las repúblicas de la antigua Unión Soviética no van a correr la misma suerte. Ver la colección de ensayos de Carlos S. Nino, Gabriel Banzat, Marcelo Alegre y Marcela Rodríguez, Roberto Gargozelle, Silvino Álvarez y Robert Pablo-Saba, y Jorge Albert Barraguirre, Presidencialismo y estabilidad democrática en la Argentina (Buenos Aires: Centro de Estudios Institucionales, 1991), esp. Carlos S. Nino, «El presidencialismo y la justificación, estabilidad y eficiencia de la democracia», pp. 11-27. 13 Klaus von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa (Munich: R. Piper, 1970) es un monumental estudio comparativo de regímenes parlamentarios.

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Los sistemas presidenciales se basan en el principio opuesto. Un ejecutivo con considerables poderes en la constitución, y generalmente con absoluto control de la composición de su gobierno y la istración, es elegido por el pueblo (directamente o por un colegio electoral elegido con ese fin) por un período de tiempo fijo, y no depende de un voto de confianza formal de los representantes elegidos democráticamente en un parlamento; el presidente no es sólo el que ejerce el poder ejecutivo, sino también el jefe simbólico del estado, y no se le puede destituir, excepto en algún caso excepcional de juicio político (impeachment), entre elecciones. Dos características se destacan en los sistemas presidenciales:


1) Tanto el presidente, que controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo (o por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese único fin), como el legislativo elegido (de una o dos cámaras) tienen legitimidad democrática. Es un sistema de «legitimidad democrática dual». 2) Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un período fijo, el cargo del presidente es independiente del legislativo y la duración del legislativo es independiente del presidente. Esto lleva a lo que vamos a caracterizar como la «rigidez del sistema presidencial». La mayoría de las características y problemas de los sistemas presidenciales se derivan de estos dos rasgos fundamentales. Hay algunos otros rasgos del presidencialismo que no lo definen que se asocian a menudo con él y que se discutirán más tarde, tales como los límites en el número de períodos o la no reelección, la sucesión automática por un vicepresidente, la libertad para nombrar y (aún más) para destituir a un ministro, el que la misma persona sea el jefe de estado y el jefe del gobierno. Una característica tan normal que a menudo se incluye en la definición es que la presidencia es un puesto unipersonal. Ha habido sólo dos casos de «presidencias» pluripersonales directamente elegidas: la istración chipriota con dos personas (1960-63) y el Colegiado uruguayo (que gobernó dos veces: 1918-33 y 1952-67)14.

14 Este análisis no incluye presidencialismo pluripersonal por su carácter atípico, las circunstancias únicas que hicieron que se pudiera establecer, sin olvidar su falta de éxito. Para una discusión de presidencias plurales, ver Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 94-105. Los partidarios de presidencias colegiadas convendría que tuvieran presentes las experiencias en la historia romana y el análisis de Georg Simmel sobre el tamaño de los grupos y los procesos de decisión, además de los fracasos contemporáneos.

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LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA DUAL La característica básica del presidencialismo es el pleno derecho a la legitimidad democrática del presidente. Frecuentemente la afirmación de este derecho tiene fuertes componentes plebiscitarios, aunque algunas veces se basa en una menor proporción del voto popular del que en sistemas parlamentarios han recibido muchos primeros ministros que encabezan gobiernos minoritarios, y a los que en comparación el electorado percibe débilmente legitimados. Para mencionar solo un ejemplo: Allende, con una pluralidad de un 36,2 por ciento obtenida mediante una heterogénea coalición (1973), se encontraba indudablemente en una posición muy distinta de la de Adolfo Suárez con un 35,1 por ciento del voto (1979), del mismo modo que lo estaban sus oponentes Alessandri con 34,9 por ciento y Felipe González con 30,5 por ciento, los contendientes de menos éxito, Tomic con 27,8 por ciento y Fraga y Carrillo con, respectivamente, 6,1 y 10,8 por ciento. Un sistema presidencial otorga al ganador, que combina las cualidades de jefe de estado que representa a la nación y los poderes del ejecutivo, un aura y una autoimagen muy diferentes, y crea unas expectativas populares muy distintas de las que rodean a un primer ministro cualquiera que sea la· popularidad que disfrute después de conseguir el mismo número de votos15. El hecho más llamativo es que en un sistema presidencial, los legisladores, especialmente cuando representan partidos disciplinados y bien organizados que constituyen auténticas opciones políticas o ideológicas 15 La segunda vuelta ha encontrado apoyo para evitar la elección por una pequeña pluralidad, que es posible en una elección de muchos partidos, y para asegurar la elección de una mayoría. El sistema sin embargo, como Shugart y Carey han observado, tiene varias consecuencias no muy deseables. En primer lugar, favorece un número mayor de candidatos en la primera vuelta, desanimando la formación de coaliciones que compiten de manera que los que se sitúan en el primer y segundo puesto pueden atraer el apoyo en la segunda vuelta de los que han fracasado, y éstos a su vez pueden reforzar su capacidad de negociación con uno de los dos candidatos de segunda vuelta. Los primeros candidatos en este caso obtienen un porcentaje de votos más bajo comparado con el que obtendrían en una elección por pura pluralidad. La segunda consecuencia es que el resultado depende de los avatares de la primera vuelta. Recordemos que en 1989 algunos brasileños temían una segunda vuelta en la que compitieran Lula y Brizola, los dos candidatos de izquierda, si la derecha se hubiera dividido más de lo que lo hizo. A estas consecuencias yo añadiría que en la segunda vuelta el ganador puede recibir un voto desproporcionado a su atractivo electoral inicial, que no represente un apoyo aunténtico, pero que contribuya a que se sienta «elegido por el pueblo». La mayoría presidencial en este caso es tan o más «artificial» que la mayoría parlamentaria de un primer ministro que encabece una coalición, pero genera unas expectativas muy distintas.

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para los votantes, disfrutan también de una legitimidad democrática, y es posible que la mayoría de una legislatura de estas características pueda presentar una opción política distinta de la de los votantes que apoyan al presidente. En tales circunstancias, basándose en los principios democráticos, ¿quién está más legitimado para hablar en nombre del pueblo: el presidente o la mayoría en el congreso que se opone a su política? Puesto que ambos derivan su poder del voto del pueblo en una competencia libre entre alternativas bien definidas, hay siempre un conflicto latente, que en algunas ocasiones puede estallar dramáticamente. No hay principios democráticos que lo resuelvan, y los mecanismos que pueden existir en la constitución son generalmente complejos, muy técnicos y legalistas y por tanto de dudosa legitimidad democrática para el electorado. No es así extraño que en algunas de estas situaciones el ejército intervenga como «poder moderador». Se podría argüir que este tipo de conflictos son normales en los Estados Unidos y que no han llevado a crisis graves16. Excedería los límites de este ensayo explicar la singularidad de las instituciones y prácticas políticas norteamericanas que han limitado el impacto de estos conflictos, incluidas las características propias de los partidos políticos en Estados Unidos que han llevado a muchos politólogos norteamericanos a favorecer un sistema de partidos más ideológico, responsable y disciplinado17. En mi opinión, la forma en que se están desarrollando los partidos políticos modernos, a diferencia del tipo de partido americano, especialmente en sociedades social o ideológicamente polarizadas, es muy probable que haga que estos conflictos sean especialmente complejos y amenazadores. Sin entrar en la complejidad de la relación entre el ejecutivo y el legislativo en distintos regímenes presidenciales18, los peligros relativos del predominio de uno u otro y la capacidad de vetar o paralizar decisiones sobre

16 Fred W. Riggs, «The Survival of Presidentialism in America: Para-constitutional Practices», International Political Science Review 9, núm. 4 (1988): 247-78, es un excelente análisis del «excepcionalismo americano». Para las respuestas europeas al presidencialismo americano, ver Klaus von Beyme, America as a Model. The Impact of American Democracy in the World (Aldershot, G.B.: Gower, 1987), cap. 2, «The Presidential System of Government», pp. 33-76. 17 Comité sobre Partidos Políticos de la Asociación Americana de Ciencia Política, Toward a More Responsible Two Party System (Nueva York: Rinehart, 1950). 18 Shurgart y Carey, Presidents and Assemblies, cap. 6, pp. 106, 49.

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legislación, no cabe duda de que los regímenes presidenciales están basados en una legitimidad democrática dual y que ningún principio democrático puede decidir quién representa la voluntad popular en principio. En la práctica, y especialmente en países en vías de desarrollo con grandes desigualdades regionales en modernización, es muy probable que la composición y las opiniones políticas y sociales del legislativo sean distintas de las de los que apoyan al presidente. El principio territorial de representación, reforzado algunas veces por las desigualdades de los distritos o la existencia de un senado en las repúblicas federales, tiende a dar un peso mayor en la legislatura a los representantes de áreas rurales o pequeñas ciudades de provincias que a los representantes de las metrópolis. Y es fácil declarar que las credenciales democráticas de los representantes de zonas atrasadas son dudosas y que se trata de oligarcas locales elegidos gracias a sus influencias clientelísticas, a su poder social y económico. Independientemente de la verdad que pueda haber en esta acusación y del grado en que una democracia puede descalificar a votantes que en lugar de estar bajo la influencia de sindicatos, asociaciones de vecinos y organizaciones partidarias son leales a los notables locales, líderes tribales, sacerdotes e incluso caciques, las elites urbanas progresistas se ven tentadas a cuestionar el grado de representatividad de los así elegidos. En este contexto es fácil que un presidente que encuentre resistencia a su programa en el legislativo movilice a la gente contra los oligarcas, reclame una auténtica legitimidad democrática y se la niegue a sus contrarios, y se enfrente a sus oponentes utilizando su capacidad de movilizar a sus seguidores en manifestaciones masivas19. 19 El presidente Fernando Collor, de Brasil, cuando al introducir en la televisión su plan de estabilización sin previa consulta se encontró con la resistencia del Congreso, amenazó a éste con movilizar a las masas: «No hay duda de que tengo una profunda e íntima relación con las masas pobres» y que el congreso «tiene que respetarme porque soy el centro del poder». Comentando estas palabras, Roberto Campos, uno de sus seguidores más decididos, antiguo ministro de Hacienda y en aquel momento senador, se lamentó: «Esta es una carnicería jurídica que mina la confianza en el plan Collor». Ver Latin American Regional Reports: Brazil Report (RB-90-04), 3 de mayo 1990, p. 6, y «Mounting Criticism of Authoritarian Governments Novo Brasil Plan». Ibíd. (RB90-05), 7 de junio 1990, pp. 1-3; la cita de Campos, en p. 3l. Dado el apoyo electoral del presidente Collor, sus amenazas contra el Congreso no podían tener la credibilidad de las de Goulart (o Allende) que podía movilizar a las masas en el Estadio de Petrobras. Para un análisis de la crisis brasileña de 1964, que fue también una crisis de las relaciones de presidente y Congreso, y la posible reforma constitucional que podría haber permitido la reelección de Goulart, ver Thomas E. Skidmore, Polities in Brazil, 1930-1964: An Experiment in Democracy (Nueva York: Oxford UP, 1967). Alfred Stepan, ed., Authoritarian Brazil (New Haven: Yale UP, 1973), y «Politi-

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Es también concebible que en algunas sociedades el presidente pueda representar a electorados más tradicionales o provinciales y pueda utilizar este apoyo para cuestionar el derecho de sectores más urbanos y modernos en minoría que se opongan a su política. En ausencia de todo principio lógico para definir quién realmente tiene legitimidad democrática, es tentador usar formulaciones ideológicas para legitimar el componente presidencial del sistema y deslegitimar a los que se oponen a él, transformando lo que es un conflicto institucional en conflictos sociales y políticos graves.


Las distintas «legitimidades» de un presidente elegido popularmente y de un congreso están ya muy bien descritas en este texto de 1852: Mientras que los votos de Francia Se dispersan entre los 750 diputados de la Asamblea Nacional, aquí se concentra, por contrario, en un solo individuo. Mientras que cada uno de los representantes del pueblo sólo representa a este o aquel partido, a esta o aquella ciudad, a esta o aquella cabeza de puente o incluso a la mera necesidad de elegir a uno cualquiera que haga el número de los 750, sin parar mientes minuciosamente en la cosa ni en el hombre, él es el elegido de la nación, y el acto de su elección es la gran baza que se juega una vez cada cuatro años el pueblo soberano. La Asamblea Nacional elegida está en una relación metafísica con la nación, mientras que el presidente elegido está en una relación personal. La Asamblea Nacional representa sin duda, en sus distintos diputados, las múltiples facetas del espíritu. El presidente posee frente a ella una especie de derecho divino, es presidente por la Gracia del Pueblo.

No se trata del análisis de un institucionalista (o psicólogo político), sino del «sociólogo» Karl Marx en su El Dieciocho Brumario de Lóuis Bonaparte20. cal Leadership and Regime Breakdown: Brazil», en Linz y Stepan, Breakdown of Democratie Regimes, pp. 119-37, esp. pp. 120-33. Hay que subrayar que esta sensación de superioridad del mandato democrático de los presidentes se da no sólo en América Latina, sino también en otras democracias presidenciales. Por ejemplo, De Gaulle el 17 de diciembre de 1969 anunció en un discurso que la cabeza del estado tiene su origen en «la confiance profonde de la Nation» y no en «un arrangement momentané entre professionnels de l’astuce» (Le Monde, 19 diciembre, 1965) citado por Moulin, Le présidentialisme et la classification des régimes politiques, p. 27. 20 Karl Marx, El Dieciocho Brumario de Louis Bonaparte (Barcelona: Ediciones Ariel, 1971), pp. 33-34.

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ELECCIÓN POR UN PERÍODO FIJO: LA «RIGIDEZ» DEL PRESIDENCIALISMO


La segunda característica institucional más importante de los sistemas presidenciales es el hecho de que los presidentes son elegidos por un período de tiempo que, bajo circunstancias normales, no se puede modificar: no puede acortarse y, debido a disposiciones que impiden la reelección, algunas veces no puede prolongarse. El proceso político se divide así en períodos discontinuos, rígidamente determinados, sin la posibilidad de introducir continuos ajustes según lo requieran los acontecimientos políticos, sociales y económicos. La duración del mandato de un presidente se convierte en un factor político esencial al que todos los actores en el proceso político tienen que adaptarse, algo que tiene muchas e importantes consecuencias. Si tuviera que resumir las diferencias básicas entre sistemas presidenciales y parlamentarios, subrayaría la rigidez que el presidencialismo introduce en el proceso político y la flexibilidad mucho mayor de este proceso en los sistemas parlamentarios. Puede que para los partidarios del presidencialismo esta rigidez parezca una ventaja porque reduce en parte las incertidumbres y el carácter impredecible inherentes al parlamentarismo en el cual un gran número de actores, partidos, sus líderes, incluso los legisladores individualmente, incluidos los tránsfugas, pueden en cualquier momento entre elecciones iniciar cambios básicos, buscar nuevas alineaciones y, sobre todo, cambiar el jefe del ejecutivo, el primer ministro. El deseo de un poder fuerte y la predecibilidad parecerían favorecer el presidencialismo, pero, paradójicamente, acontecimientos inesperados desde la muerte del que ostenta el cargo a errores graves en las decisiones, especialmente al enfrentarse con situaciones inestables, hacen menos predecible y a menudo más débil el gobierno presidencial que el de un primer ministro que puede siempre reforzar su autoridad y legitimidad democrática pidiendo un voto de confianza. La incertidumbre en un período de transición y consolidación de un régimen indudablemente hace que la rigidez de una constitución presidencial sea más problemática que un sistema parlamentario que permite respuestas flexibles a una situación cambiante.

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Una de las supuestas ventajas de un régimen presidencial es que asegura la estabilidad del ejecutivo, ventaja que se ha comparado con la inestabilidad de muchos gobiernos parlamentarios que experimentan crisis frecuentes y cambios en la presidencia del gobierno, especialmente en democracias europeas multipartidistas. Podría parecer que la imagen de inestabilidad en el gobierno en las Tercera y Cuarta Repúblicas sa, en Italia hoy y más recientemente en Portugal, haya contribuido a la imagen negativa que tienen del parlamentarismo muchos académicos, especialmente en Latinoamérica, y a su preferencia por el presidencialismo. En esta comparación a menudo se olvida que las democracias parlamentarias han sido capaces de producir gobiernos estables. Bajo su aparente inestabilidad tiende a olvidarse la continuidad de partidos en el poder, los reajustes ministeriales, la perdurabilidad de una coalición bajo el mismo primer ministro y la frecuente continuidad de ministros en ministerios claves a pesar de las crisis de gobierno21. Tampoco se presta atención a la posibilidad que ofrecen los sistemas parlamentarios de retirar a un primer ministro que ha perdido el control de su partido o que está implicado en un escándalo, y cuya permanencia en el puesto podría crear una seria crisis política. Sin que se produzca una grave crisis constitucional puede ser sustituido por su partido, o mediante la formación de una nueva coalición, o al retirarle su apoyo los partidos que toleran un gobierno minoritario. A menos que la alineación parlamentaria haga imposible la formación de un gobierno con base democrática, el parlamento, con más o menos dificultad y con más o menos retrasos, debería ser capaz de proponer y dar su apoyo a un nuevo primer ministro. En algunos casos de crisis especialmente graves, existe siempre la alternativa de convocar nuevas elecciones, aunque con frecuencia esto no resuelve el problema sino que, como sucedió en Alemania al principio de la década de 1930, lo agrave. Por el contrario, los presidentes se eligen por un período fijo en el cargo, un período durante el cual están excluidos el tipo de cambios que producen crisis de gobierno y la sustitución de un ejecutivo por otro. Esto supone una rigidez en el proceso político que hace todo reajuste en situaciones cambiantes extremadamente difícil; un líder que ha perdido la con21 Mattei Dogan, ed., Pathways to Power, Selecting Rulers in Pluralist Democracies (Boulder: Westview, 1989), cap. 10, «Irremovable Leaders and Ministerial Instability in European Democracies», pp. 239-75.

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fianza de su partido o de los partidos que han apoyado su elección no puede ser reemplazado, no puede ser sustituido por otra persona más capaz de negociar compromisos con la oposición cuando la polarización ha alcanzado una intensidad que amenaza con la violencia y un golpe ilegal. La medida extrema del «impeachment», el juicio político, que figura en los textos constitucionales, es difícil de utilizar comparado con el voto de censura. Un presidente acosado se ve tentado a, y puede, usar sus poderes de tal manera que sus contrarios pueden no estar dispuestos a esperar al fin de su mandato para echarle. Pero no hay mecanismos para destituirle sin violar la constitución, a menos que esté dispuesto a dimitir22. Una dimisión voluntaria bajo la presión de los líderes del partido y la opinión pública sería una de las formas de evitar las implicaciones de la rigidez del mandato presidencial sin la salida de los tanques o la violencia en las calles. Sin embargo, no es una solución muy probable dada la psicología de los políticos. Por otra parte, en un sistema presidencial, especialmente uno que no permita la reelección, la persona en el cargo no puede defenderse ante el electorado. Es difícil para sus antiguos seguidores animarle a que dé ese paso, especialmente cuando algunos consideran al vicepresidente, que automáticamentele sucedería, todavía menos deseable que el que ocupa el cargo (como sucedió en el caso de Fernando Collor en Brasil a mediados de 1992). En Bolivia, tras dos años y diez meses y ante

22 El caso de María Estela Martínez de Perón, vicepresidenta que accedió a la presidencia tras la muerte de su marido en julio de 1974 y fue depuesta por el golpe de marzo de 1976, es un ejemplo claro de las dificultades que causa la rigidez del presidencialismo. Enfrentados con el fracaso total de su gobierno en noviembre de 1975, sus contrarios querían poner en marcha un juicio político. Se anunciaron entonces elecciones anticipadas para fines de 1976, pero se asumía que no llevarían a una transferencia de poder. Tras una reorganización del gobierno en agosto de 1975, las Navidades trajeron una dimisión masiva de del gabinete y el 29 de diciembre una nueva petición para iniciar el juicio político. La salud de la Sra. de Perón se puso en duda en un esfuerzo para aplicar normas de incapacitación. En febrero de 1976 se inició de nuevo el juicio político, aprobado por la Cámara baja pero bloqueado por el Senado. Tras una nueva reorganización del gobierno, los líderes de los partidos reunidos el 12 de marzo no fueron capaces de llegar a una solución. Tras un golpe el 29 de marzo, la Sra. de Perón fue expulsada del poder, encarcelada y juzgada por el régimen militar. Para un análisis detallado de esta crisis, ver Mario Daniel Serrafero, «El presidencialismo en el sistema político argentino» (Tesis doctoral, Universidad Complutense-Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid, 1992), pp. 265-79. Esta tesis es una excelente monografía sobre presidencia argentina. Desgraciadamente no he podido incorporar muchos de sus datos en mi análisis. En el momento en que se escribe este ensayo, la crisis de Venezuela que afecta al presidente Carlos Andrés Pérez, y la de Brasil, que afecta al presidente Fernando Collor, son otros dos ejemplos de la rigidez del presidencialismo.

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el completo fracaso de su istración, el presidente Siles Suazo dimitió, evitando otra quiebra de gobierno civil. La presión de los partidos de la oposición, el MNR (Movimiento Nacional Revolucionario) y la ADN (Alianza Democrática Nacional), que tenían la mayoría en el Congreso, la hostilidad de las organizaciones empresariales más importantes y los rumores de un posible golpe habían reducido su mandato en algo más de un año. Fue un hecho excepcional en la política boliviana porque, en lugar de un golpe, la crisis llevó a una elección en julio de 1985 en la cual la ADN ganó 28,57 por ciento de los votos y el MNR 26,42 por ciento (una elección en la cual el movimiento sindical y la izquierda radical aconsejaron la abstención o el voto nulo). Paz Estenssoro, del MNR, fue elegido presidente y se inició un período de estabilidad democrática. La dimisión de Siles Suazo se considera hoy como un acto patriótico. La dimisión «voluntaria» bajo presión es muy posible que incluso provoque crisis políticas graves porque el sector del electorado que llevó al poder al presidente puede sentirse engañado y puede manifestarse públicamente en su apoyo. Es difícil imaginar líderes políticos capaces de resolver el problema sin involucrar en el debate al pueblo y sin emplear la amenaza de las instituciones no democráticas, como los tribunales, y, más frecuentemente, la intervención política de las fuerzas armadas. El intenso conflicto subyacente a estas crisis no puede mantenerse confinado a los pasillos y salones del parlamento, como sucede en el caso del voto de censura (o, más frecuentemente, la amenaza del mismo) a un primer ministro o a un líder de partido. POSIBILIDAD DE IDENTIFICACIÓN Y RESPONSABILIDAD Una de las características positivas atribuidas al presidencialismo es la posibilidad de identificar a la persona y exigir responsabilidades. Al depositar su voto, el votante sabe por quien está votando y sabe quien lleva a gobernar si su candidato gana. En un sistema parlamentario, la persona que vota por representantes de un partido se supone que no sabe a quién propondrá el partido para el puesto de primer ministro, y si se trata de un sistema multipartido, en el cual el partido no puede esperar ganar una mayoría absoluta, el votante no sabe qué partidos van a formar una coalición de gobierno.

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En la realidad, ninguna de estas dos afirmaciones responde a la verdad o a toda la verdad, y a lo que la persona que va a votar necesitaría saber para hacer una elección «razonable».


En las elecciones presidenciales el votante puede saber mucho menos sobre quién gobernará que el votante de un partido en la mayoría de los sistemas parlamentarios. Los candidatos presidenciales no necesitan y a menudo no tienen un pasado como líderes políticos; pueden no estar identificados con un partido, con una ideología, con un programa o un pasado, y puede que haya muy poca información sobre las personas que posiblemente van a ocupar los cargos de ministros. La elección se basa frecuentemente en la opinión sobre un individuo, una personalidad, sobre promesas, y —seamos honestos— la imagen que un candidato proyecta, que puede ser una imagen a gusto de sus asesores (que no son necesariamente políticos). Este es aún más el caso de esta época de «videopolítica»23. Podría argüirse que los votantes del PASOK (Movimiento Socialista Panhelénico) votaron por Papandreu, los del PSOE votaron por Felipe González, los conservadores británicos votaron por Margaret Thatcher, etc., aunque algunos puede que hayan votado por esos partidos a pesar de sus líderes, o lo contrario. La personalización del liderazgo no es exclusiva de la política presidencial. Hay sin embargo una diferencia: en los sistemas parlamentarios no es probable que los líderes se hayan propuesto a sí mismos ante los votantes sin haber ganado, y algunas veces haber retenido durante muchos años, el liderazgo de sus partidos, bien en el poder o en la oposición (algo no muy fácil en el competitivo mundo de la política). Estos líderes representan a sus partidos. Por otra parte, el votante sabe que los que van a formar el gobierno pertenecen al partido y en la mayoría de los casos son líderes muy conocidos con una experiencia acumulada en la política. Un primer ministro hoy tiene mucha libertad para seleccionar a su gobierno, pero ciertamente no tanta como la mayoría de los presidentes. La objeción de que en un sistema parlamentario el votante no sabe quién va a gobernar no es cierta en la mayoría de los casos, porque los partidos es-

23 Sobre la vulnerabilidad de una elección uninominal a la influencia de los medios de comunicación, ver el excelente artículo de Giovanni Sartori «Video-Power», Government and Opposition, invierno 1989, pp. 39-53. Ver también Thomas E. Skidmore, ed., Television, Polities, and the Transition to Democracy in Latin America (Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 1993).

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tán identificados con líderes muy visibles que se dirigen directamente a los votantes, y las campañas cada vez están más centradas en el líder que aspira a ser presidente del gobierno o canciller. Ningún votante conservador podía ignorar que estaba votando por la Margaret Thatcher, ni ningún votante del PSOE que su papeleta era para Felipe González, ni ningún votante de la CDU (Christlich Demokratische Union) que Helmut Kohl formaría gobierno. Podría argüirse que el grupo parlamentario del partido o los notables del partido podrían retirar a los líderes elegidos, que los que votaron por Margaret Thatcher, por ejemplo, tenían que aceptar por el resto del período legislativo a Major como primer ministro. Pero ¿por qué iba a cambiar un partido los líderes después de la inversión que supone el construir su imagen, a menos que haya la sensación de que han demostrado que no son adecuados para el cargo? Después de todo, los diputados y los líderes del partido tienen mucho que perder si los votantes lo desaprueban; se les puede considerar responsables. En cuanto a la falta de concreción respecto a quién va a gobernar cuando es necesario formar coaliciones, en sistema multipartido, con algunas excepciones, esto tampoco es cierto. Los partidos se comprometen a una alianza, como la de CDU-CSU-FDP (CDU, Christlich Soziale Union; FDP, Freie Demokratische Partei) antes de las elecciones, y el votante de cualquiera de esos partidos sabe que una persona determinada será el canciller y también que, a menos que un partido gane una mayoría absoluta (e incluso en ese caso), el gobierno incluirá representantes de todos los partidos que forman la coalición. Esto es especialmente importante para los que quieren que un partido minoritario en la coalición, como el FDP, tenga influencia. Los votantes no conocen la composición exacta del gobierno de coalición —qué ministerios irán a qué partidos y a qué líderes—, pero saben mucho más que los que votan por un presidente en los Estados Unidos o en Brasil. Los partidos en los sistemas parlamentarios a menudo tienen un gabinete a la sombra conocido, mientras que el presidente electo no empieza a nombrar su gobierno hasta después de las elecciones. En un sistema presidencial la posibilidad de identificar al que va a gobernar es sólo de una persona; en un gobierno parlamentario, la mayoría de las veces es un conjunto de personas y frecuentemente sublíderes bien conocidos. Pensemos en un sistema multipartido, sin mayoría absoluta, sin un acuerdo previo de coalición. Incluso en este caso, el votante sabe que el puesto de primer ministro irá al líder (o a uno de los líderes más importantes) del

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partido más votado o con más escaños, y sabe cuáles son los probables participantes en una coalición de gobierno con ese partido. Puede que al votante no le guste alguno de los partidos, sus líderes o sus posiciones, pero probablemente sabe más de los posibles ministros de lo que sabe la mayoría de los que han votado a un presidente. El votante de un partido grande espera que éste pueda gobernar solo. El votante de un partido minoritario (elegible para entrar en coaliciones) sabe que ese partido y su líder no va a gobernar en solitario, pero espera que su voto le dé una parcela mayor de poder. Después de todo, sólo es posible un número limitado de coaliciones y las coaliciones no afines son excepción. Un votante nacionalista catalán de CiU (Convergencia i Unió) en una elección parlamentaria española sabe que su partido no formará gobierno, pero tamhién sabe que si ningún partido tiene una mayoría absoluta, los representantes de CiU pueden influir en la formación del gobierno e incluso pueden entrar en él. El votante ciertamente sabe más sobre qué votar y por quién que si tuviera tan sólo que elegir entre dos candidatos presidenciales. En el caso de que los representantes de CiU entraran en una coalición que el que les ha votado no aprobara, el partido es más responsable de lo que lo sería el partido de un presidente que decepcionara los sentimientos catalanistas a los que hubiera apelado. El tener que dar cuenta de la gestión ante los votantes adquiere una dimensión distinta cuando el que tiene que responder directa y personalmente de las medidas políticas es el presidente, no los ministros, no una coalición y no los líderes del partido que podrían haberle sucedido y ocupar el cargo de primer ministro. Durante el período completo del mandato, sólo una persona aparece claramente identificada como la que va a gobernar. No hay responsabilidades confusas o compartidas. Así se formula el razonamiento a favor del presidencialismo. Analicemos este argumento. En primer lugar, no hay manera de hacer responsable a un presidente que no puede presentarse de nuevo a elecciones. En estas condiciones un presidente no puede ni ser castigado por los votantes y salir derrotado, ni puede ser recompensado por el éxito y volver a salir elegido con el mismo voto o incluso uno mayor que en la elección anterior. Un presidente que no puede ser reelegido no es «responsable». Este es el caso en trece sistemas presidenciales (contando los que permiten la reelección con un período intermedio) frente a seis sistemas que

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no limitan las veces que se puede presentar un candidato a elecciones o fijan un límite de dos mandatos. Podría añadirse el sistema semipresidencial (o de premier-presidente) de Francia y Finlandia, que no limita la reelección, y el de Portugal, que la limita a dos mandatos24.


Se podría discutir que en el caso de no reelección debería considerarse responsable al partido que apoyó la elección del presidente, pero en la realidad la persona responsable es el nuevo candidato presidencial del partido, que tratará de identificarse con su antecesor si éste tuvo éxito o de desidentificarse en el caso de que fracasara. En una elección personalizada esto puede ser más fácil que cuando el votante tiene que apoyar a un partido que no ha cambiado su líder o lo ha hecho tarde. Además, es en parte injusto castigar a un partido por la actuación de un presidente que después de su elección podía gobernar con independencia de que tuviera su confianza. Cuando la reelección es posible, un presidente en el cargo que tiene una imagen negativa, paradójicamente puede tratar, con más o menos éxito, de evitar el juicio negativo transfiriéndolo al congreso, especialmente si éste estaba dominado por la oposición, pero incluso si su propio partido contaba con la mayoría. Justo antes de las elecciones puede proponer una legislación que el congreso rechace y puede pretender que si su política hubiera sido aprobada hubiera tenido éxito, un juego que un primer ministro con una mayoría no puede jugar. La división de poderes puede por tanto proporcionar una coartada en caso de fracaso. El congreso, incluso el partido del presidente en el congreso, puede entrar en un juego parecido, culpando al ejecutivo por no poner en práctica medidas que habían sido aprobadas o por no proponer las medidas necesarias para resolver los problemas. En resumen, con separación de poderes no es fácil exigir responsabilidades por la gestión. En un sistema parlamentario, el partido que tenga la mayoría, o incluso una coalición estable de partidos, puede ser presentado ante los votantes como responsable, en tanto y siempre que los votantes no excluyan en principio un voto por partidos en la oposición. La objeción de que en un parlamento no se puede exigir responsabilidades a los partidos, a sus líderes y a los primeros ministros que apoyan es válida sólo bajo ciertas condiciones: cuando se suceden muchos gobiernos 24

Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 87-91.

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o coaliciones inestables (e incluso contradictorias) y cuando ningún partido ha tenido un papel central en el proceso de formar las coaliciones.


Este puede haber sido el caso en la Tercera República sa y de los gobiernos de «tercera fuerza» de la Cuarta República. Incluso en un sistema parlamentario tan fraccionado como el italiano, barrunto que hasta recientemente los votantes no tenían muchas dudas de que la Democracia Cristiana era responsable del gobierno, y se la hubiera podido responsabilizar si un número suficiente de votantes hubiera considerado otras coaliciones alternativas potenciales (que probablemente eran imposibles sin la participación de los comunistas). Por otra parte, en el caso de coaliciones, la responsabilidad puede recaer en los partidos menores por haber entrado o no en la coalición, y en los partidos mayores por incluir o no a los partidos menores. Sin embargo, en muchos sistemas parlamentarios se puede exigir una responsabilidad total a los partidos. Esto sucede en las democracias mayoritarias del tipo de la de Westminster, especialmente cuando se trata de un sistema bipartido, y también en sistemas multipartidistas con coalición o gobierno minoritario. Los votantes en estas situaciones han votado frecuentemente por partidos comprometidos con una coalición concreta. Los partidos hacen campaña subrayando este compromiso, aunque los votantes puede que den más o menos peso a uno y otro miembro de la coalición (limitando quizá la amenaza de gobierno hegemónico de un partido), como sucedió en el caso de la República Federal Alemana. Incluso puede que se exijan responsabilidades a los partidos de la coalición en la próxima elección. Naturalmente, un partido puede salirse de la coalición, incluso cambiar de alineación en la siguiente elección, pero los votantes pueden recompensarle o castigarle por su conducta. Hay otro problema en los sistemas presidenciales que no se puede ignorar: incluso en el caso de posible reelección, los votantes tienen que esperar al final del mandato presidencial para pedir responsabilidades. A un primer ministro en cualquier momento el parlamento y su propio partido pueden exigirle responsabilidades mediantes un voto de censura, y el partido tiene que responder ante los votantes al final del mandato o incluso antes en caso de que la crisis de liderazgo en el parlamento o en el partido en el gobierno obligue a convocar elecciones anticipadas.

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EL PRESIDENTE: EL QUE LO GANA TODO En una elección presidencial, sea cual sea la pluralidad alcanzada, el candidato victorioso gana todo el ejecutivo, mientras que un líder que aspire a ser primer ministro cuyo partido gane menos de un 51 por ciento de los escaños puede verse forzado a compartir el poder con otro partido o a formar un gobierno minoritario. Con un treinta por ciento de los escaños no puede formar un gobierno que no sea de coalición, mientras que un presidente con el mismo voto sí puede (aunque tenga muchas dificultades para que el congreso apoye su política). El control del ejecutivo en sistemas presidenciales es en principio un juego de «gánalo todo».


Es además un juego en el que el perdedor lo pierde todo, ya que los candidatos presidenciales derrotados pueden encontrarse sin un cargo público después de la elección y, a menos que tengan una posición fuerte como líderes en su partido, puede que se hayan jugado todo su potencial político. ¿Dónde están Michael Dukakis o Mario Vargas Llosa hoy? El perdedor frecuentemente lo pierde todo. Adam Przeworski, comentando este punto, escribe: Linz ha desarrollado (1984) una serie de argumentos a favor de los sistemas parlamentarios frente a los presidenciales. Personalmente estoy persuadido de su observación de que los sistemas presidenciales generan un juego de suma cero, en tanto que los sistemas parlamentarios aumentan el total de los «premios». Las razones son las siguientes. En sistemas presidenciales el ganador se lo lleva todo: puede formar un gobierno sin incluir ningún perdedor en la coalición. De hecho, el candidato derrotado no tiene status político, como sucede en los sistemas parlamentarios donde se convierte en el líder de la oposición. De ahí que en términos el modelo anteriormente desarrollado, bajo condiciones ceteris paribus (bajo las cuales W + L = T es el mismo en ambos sistemas), el valor del triunfador (Winner) es mayor y el valor del derrotado (Looser), es menor bajo sistemas presidenciales que bajo sistemas parlamentarios. Supongamos ahora que los actores políticos descuenten el futuro en una proporción de r per annum. En el sistema presidencial, el mandato está fijado por un período (t = PRES), y el valor que se espera en la nueva ronda es rPRES (pW + (1 – p)L). En un sistema parlamentario el ganador gobierna mientras pueda conservar suficiente apoyo en el parlamento, digamos por el período t = PARL, de

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manera que el valor que se espera en la vuelta siguiente es rPARL (pW + (1 – p)L).


Álgebra elemental mostraría entonces que a menos que la duración en el cargo que se espera en el parlamentarismo sea significativamente más larga que bajo el presidencialismo, el perdedor tiene un incentivo mayor para continuar en el juego democrático bajo el parlamentarismo25.

Mis críticos sin embargo tienen razón en que con la división de poderes un candidato presidencial triunfador puede que no consiga todo porque su partido puede estar en minoría en el congreso. Están también totalmente en lo cierto cuando arguyen que cuando en un sistema parlamentario un partido disciplinado gana una mayoría o más de los escaños, se produce realmente una situación de «gánalo todo». Esta situación es probable en un sistema parlamentario del tipo del de Westminster, donde distritos unipersonales pueden asegurar a un partido un número desproporcionado de escaños en un país culturalmente homogéneo. Como han subrayado Mainwaring y Shugart, los ejemplos más puros de lo que Lijphart llama democracia mayoritaria, en la cual el ganador se lleva todo, son democracias parlamentarias más bien que presidenciales26. Sin embargo, esto es cierto sólo cuando un partido es capaz de obtener una mayoría absoluta de escaños, algo que no sucede con frecuencia. Incluso cuando en una democracia parlamentaria un partido gana una mayoría absoluta de escaños, el líder del partido o el primer ministro puede que no estén en la misma situación que un presidente. Para permanecer en su puesto, el primer ministro tiene que prestar atención a los que le apoyan en el grupo parlamentario del partido; la rebelión de los back-benchers o de los barones del partido puede terminar su mandato. El destino de un líder fuerte y en un momento popular como Margaret Thatcher, es paradigmático: el partido de la Margaret Thatcher bajo el nuevo liderazgo de John Major pudo ganar la siguiente elección. Nada parecido podría haber sucedido cuando el fracaso de Alán García en el Perú se hizo patente, y 25 Adam Przeworski, Democracy and the Market, Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America (Cambridge: Cambridge UP, 1991), pp. 34-35. 26 Donald Horowitz, «Comparing Democratic Systems, «Jouunal of Democracy 1, núm. 4 (1990): 73-79, y mi respuesta en pp. 84-91. Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, «Juan Linz, Presidentialism and Democracy: A Critical Appraisal», en Politics, Society and Democracy: Latin America, editado por Arturo Valenzuela (de próxima públicación).

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APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) tuvo que pagar el precio en las elecciones.


Uno de los posibles resultados en una elección presidencial es que el candidato derrotado pierda todo. Esto es probable, e incluso puede que sea deseable, en el caso de un contendiente amateur que no tenga el apoyo de un partido. Pero también puede muy bien suceder cuando compiten sólo dos partidos. No es muy probable que en las próximas elecciones se considere deseable al candidato derrotado, independientemente del número de votos que haya obtenido, y por tanto es posible que éste pierda su situación de liderazgo en el partido. Incluso algunas veces el partido derrotado se queda sin liderazgo hasta que se nombra un candidato para la próxima elección. Sólo en el caso de partidos muy ideológicos y con una sólida estructura, o en el caso de situaciones de múltiple partido, los candidatos presidenciales conservan su posición de líder. En sistemas parlamentarios, sin embargo, los líderes de partidos ocupan prácticamente siempre escaños en la legislatura, y algunas: veces tienen el status de «líder de la leal oposición» (aunque la creciente personalización de las campañas puede también obligarle a renunciar al liderazgo del partido). LA NO REELECCIÓN Y SUS IMPLICACIONES El principio de no reelección o de no inmediata reelección no es una característica que defina el presidencialismo, pero es claramente la pauta predominante. Shugart y Carey han calculado ocho países (algunos con credenciales democráticas dudosas) que no permiten la reelección, cuatro con reelección no inmediata y uno (Venezuela) con dos mandatos intermedios. Entre los que permiten la reelección inmediata, cinco limitan la presidencia a dos mandatos y seis no tienen limitación (incluidos dos semipresidenciales o, de acuerdo con su terminología, sistemas presidenciales de primer ministro)27. La importancia que se concede al principio de no reelección se refleja en el hecho de que el Tratado General de Paz y Amistad firmado por todos 27 Mainwaring, «Presidentialism in Latin America», ha tratado ampliamente las respuestas a las tensiones entre presidentes y congreso en América Latina y la inmovilidad que se deriva de ellas (especialmente en el caso de multipartidismo), pp. 167-71.

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los gobiernos de Centro América en Washington el 7 de febrero de 1927, declaraba que:


«Las partes contrayentes se comprometen a mantener en sus respectivas Constituciones el principio de no reelección para el cargo de presidente y vicepresidente de la República, y aquellas partes contrayentes cuyas constituciones incluyen la reelección, se comprometen a introducir una reforma constitucional a este efecto en la próxima sesión legislativa después de la ratificación del presente Tratado»28.

El principio de no reelección ha adquirido en muchos países una gran importancia simbólica. El recuerdo de gobiernos que duraban toda la vida, de gobernantes, caudillos y dictadores no democráticos, creó la demanda de no reelección, como en el caso de Madero frente al Porfiriato en México. Los intentos de cambiar las normas constitucionales que no permitían la reelección y los esfuerzos para asegurar lo que los latinoamericanos llaman continuismo, han movilizado la opinión pública y han sido causa de manifestaciones y golpes no sólo en Latinoamérica, sino en Corea del Sur29. La perspectiva de poder volver a elegir a un candidato en el juego de ganador único ha unido a menudo a líderes con la esperanza de ser presidentes. con posiciones ideológicas opuestas, como se unieron algunos poderosos gobernadores brasileños contra Goulart. El apoyo continuado del electorado a un partido, elección tras elección, que encontramos en bastantes democracias parlamentarias (en Escandinavia, Reino Unido, Italia, India y Japón) ha asegurado a veces la permanencia en el cargo de primer ministro. Pero esto no ha levantado protestas e intentos de limitar el mandato, y nunca ha llevado a protestas violentas y crisis de régimen comparables a las que los esfuerzos para

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Citado por Russell H. Fitzgibbon, «Continuismo in Central America and the Caribbean», en The Evolution of Latin American Government, A Book of Reading, editado por Ashet N. Christensen (Nueva York: Henry Holt, 1951), pp. 430-45, esp. p.436. 29 Sung-joo Han, «South Korea: Politics in Transition», en Politics in Developing Countries, editado por Larry Diamond, Juan J. Linz y Seymour Martin Lipset (Boulder: Lynne Rienner, 1990), pp. 313-50, esp. p. 321 sobre la movilización contra la reforma constitucional que permitía un tercer mandato presidencial de Park Chung Hee en 1969. La enmienda constitucional conseguida mediante referéndum provocó una gran agitación estudiantil y puede considerarse el punto de inflexión en la capacidad del gobierno para conservar el apoyo electoral necesario para mantener al presidente en el cargo. Muchos de los que tenían una actitud razonablemente favorable respecto a Park y una buena opinión de sus logros, se sintieron decepcionados por esta manipulación de la Constitución (p. 325).

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mantener el continuismo han provocado. Esto dice algo sobre la distinta cultura política que genera el presidencialismo y el parlamentarismo. Los embites en teoría son distintos, aunque en la práctica el parlamentarismo puede producir una mayor continuidad en el cargo de líderes de partido muy respetados. La democracia es por definición un gobierno pro tempore, un gobierno en el cual el electorado puede, a intervalos regulares, exigir responsabilidades a los que gobiernan e imponer un cambio30. El límite máximo de tiempo para cualquier gobierno entre elecciones es probablemente la mayor garantía contra la omnipotencia y el abuso de poder, la última esperanza para los que están en la posición minoritaria. El requisito de elecciones periódicas no excluye, sin embargo, en principio la posibilidad de que los que estén en el poder puedan volver a ganar la confianza del electorado. La alternancia en el poder puede tener también consecuencias disfuncionales porque ningún gobierno tiene asegurado el tiempo para cumplir promesas, para llevar a cabo entre dos elecciones grandes programas de cambio social, para conseguir cambios irreversibles en la sociedad. Esto es aún más cierto cuando hay un límite en los mandatos, como en muchos sistemas presidenciales. Y a todo gobierno, democrático y no democrático, le gustaría asegurarse continuidad por un largo período de tiempo. La concentración de poder en un presidente ha llevado en la mayoría de los regímenes presidenciales a tratar de limitar la presidencia a uno o a 10 más a dos mandatos. Estas normas son frustrantes para líderes ambiciosos que se han visto tentados a asegurar legalmente el continuismo. Incluso en ausencia de tales ambiciones, la conciencia de que el tiempo para llevar a cabo un programa asociado con su nombre es limitado tiene que tener un impacto en el estilo de la política en regímenes presidenciales. El miedo a la discontinuidad en la política y la desconfianza hacia un potencial sucesor contribuye a una sensación de urgencia, a lo que Albert Hirschman ha llamado «el deseo de vouloir conclure»31, que puede llevar a políticas mal diseñadas, a una puesta en práctica rápida de estas políticas, a impaciencia con la oposición y a gastos que de otra forma se hubieran distribuido a lo

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Juan J. Linz, «Il fattore tempo nei mutamenti de regime», Teoría política 2, núm. 1 (1986): 3047. Albert O. Hirschman, Journeys toward Progress: Studies of Economic Policy Making in Latin America (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1965), pp. 313-16 sobre «la rage de vouloir conclure». 31

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largo de un período de tiempo, o pueden llevar también a políticas que pueden contribuir a crear tensiones políticas y, algunas veces, falta de eficacia. Un presidente quiere estar seguro de que antes de dejar el cargo puede inaugurar su Brasilia, puede realizar su programa de nacionalizaciones, etc. Un primer ministro que puede esperar que su partido o la coalición que le apoya gane la próxima elección, probablemente no está bajo la misma presión; hemos visto primeros ministros que han permanecido en el cargo durante varias legislaturas sin que se planteara el temor a una dictadura porque su sustitución podía producirse en cualquier momento sin tener que recurrir a métodos anticonstitucionales. El límite del mandato y el principio de no reelección, cuyo valor no puede discutirse, significan que el sistema político tiene que producir periódicamente un líder capaz y popular, y que el capital político que ha acumulado un líder que haya tenido éxito, no se puede utilizar una vez terminado su mandato. Todo liderazgo político está amenazado por las ambiciones de líderes de segunda fila que intentan situarse con vistas a la sucesión, y algunas veces por sus intrigas. Es inevitable que la perspectiva de la sucesión al final del mandato de un presidente alimente esas tendencias, así como las sospechas por parte del titular. El deseo de continuidad, por otra parte, hace que el presidente busque un sucesor que no represente una amenaza mientras ocupa el cargo. Una persona de estas características no es necesariamente el líder más capaz y atractivo. La inevitable sucesión crea a su vez una tensión especial entre el expresidente y su sucesor, que se sentirá tentado a afirmar su independencia y hacer valer sus diferencias con su antecesor, incluso aunque ambos pertenezcan al mismo partido, un proceso que puede llegar a amenazar la unidad de éste. La persona que ha sido presidente, con todo el poder, el prestigio y la adulación que acompañan al cargo, encontrará siempre difícil renunciar al poder y verse excluido de la posibilidad de volver a conseguirlo en el caso de que su sucesor fracase. Esta frustración puede tener importantes consecuencias políticas, como el intento de ejercer poder entre bastidores, influir en la próxima sucesión presidencial apoyando a un candidato distinto del que apoye el titular, etc. Cuando un presidente se ve excluido de toda reelección inmediata pero puede volver a presentarse después de un cierto tiempo, como sucede en Venezuela, es muy probable que se produzca un conflicto entre el titular y su antecesor del mismo partido. El caso de Carlos Andrés Pérez y el presi-

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dente Lusinchi, que Michael Coppedge discute en el capítulo 12 (vol. 2), se viene a la mente. Ciertamente, en los sistemas parlamentarios surgen problemas similares cuando un líder distinguido deja el cargo de primer ministro pero se siente capacitado y dispuesto a volver al poder. La necesidad, sin embargo, de mantener la unidad del partido, la deferencia que los otros líderes del partido y su sucesor probablemente le muestra y la conciencia que tiene el sucesor de que necesita la cooperación de un líder poderoso que no esté en el gobierno pueden facilitar la alternancia de dos líderes del mismo partido. El líder que sale sabe que en cualquier momento puede ser llamado para volver al cargo, y su sucesor también sabe que existe esa posibilidad. La conciencia que ambos líderes tienen de que un enfrentamiento podría ser costoso para ambos crea una situación que frecuentemente facilita el compartir el poder.


ESTILO POLÍTICO EN DEMOCRACIAS PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIAS Hasta el momento la discusión del problema que nos ocupa se ha centrado en las dimensiones institucionales, con referencia también a algunas de las disposiciones legales en las constituciones presidenciales y a algunas de las normas no escritas que diferencian los distintos tipos de democracias. Hay otros aspectos que necesitan atención, como la forma de estructurar la competición política en un sistema en el cual el pueblo elige directamente al presidente, el estilo según el cual se ejerce la autoridad y el poder, las relaciones entre un presidente, la clase política y la sociedad y la forma en la cual probablemente se va a ejercer el poder y se van a resolver los conflictos. Nuestra opinión es que las características institucionales a las que nos hemos referido, directa o indirectamente conforman el proceso político en su conjunto y la manera de gobernar. Quizá la consecuencia más importante del presidencialismo es que introduce un fuerte elemento de suma-cero en la política democrática, con unas reglas que favorecen un resultado de un ganador absoluto. Una elección parlamentaria puede producir una mayoría absoluta para un partido concreto, pero lo más normal es que dé representación a una serie de par-

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tidos. Quizá uno gane una pluralidad mayor que otros, haciendo necesaria una negociación y compartir el poder para conseguir el apoyo mayoritario para un primer ministro o la tolerancia de un gobierno minoritario. Esto significa que el primer ministro tendrá que estar muy atento a las demandas de distintos grupos y muy preocupado por conservar su apoyo. De la misma forma, los distintos partidos no pierden la esperanza de llegar a ejercer parte del poder, de tener una posibilidad de control y la oportunidad de obtener beneficios para los que les apoyan. La conciencia de que su poder es independiente, de tener un mandato del pueblo, de independencia durante el período en el cargo frente a los que podrían retirarle el apoyo, incluidos los de la coalición que le eligió, puede dar al presidente un sentido de poder y misión probablemente desproporcionado a la limitada pluralidad que le ha elegido. Esto a su vez puede que haga que la resistencia que encuentre en el sistema político y en la sociedad sea más frustrante, más desmoralizadora o irritante de lo que normalmente esa resistencia supone para un primer ministro que desde un primer momento sabe que depende del apoyo de su partido, del de otros partidos, de otros líderes y del parlamento. A menos que el primer ministro tenga una mayoría absoluta, el sistema inevitablemente incluye algunos de los elementos que acaban institucionalizándose en lo que se ha llamado democracia de consenso y en algunas ocasiones democracia consociativa. Ciertamente, ha habido y hay gobiernos de coalición multipartido en los sistemas presidenciales basados en la necesidad de «unidad nacional», pero son excepción y a menudo no son satisfactorios para los participantes. Los costes que tiene para un partido el unirse a otros para salvar a un presidente en dificultades son altos. Si la empresa tiene éxito, el crédito es del presidente; si falla, el partido tiene la culpa; y el presidente tiene siempre el poder para cambiar los ministros sin responsabilizarse formalmente por su decisión. Todas estas consideraciones pesaron en la decisión de Fernando Henrique Cardoso de no servir en el gobierno del presidente Collor en 1992. En este contexto es importante destacar que cuando se restableció la democracia en circunstancias difíciles en dos países latinoamericanos con constituciones presidenciales, los líderes políticos de los partidos más im-

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portantes recurrieron a acuerdos de tipo consociacitivo para evitar algunas de las consecuencias que supondría el dar a un partido toda la autoridad que la presidencia conlleva, así como las implicaciones de suma-cero que tendría para los que no consiguieran el cargo. Sin embargo, la dificultad de formar auténticos gobiernos de coalición en regímenes presidenciales ha obligado a recurrir a disposiciones más rígidas. La Concordancia colombiana, una forma política consociativa, aunque legitimada democráticamente después de llegar los políticos a un acuerdo, estableció un sistema que privaba a los votantes del derecho a elegir el partido que debería gobernar. Para evitar las consecuencias de suma-cero propias del presidencialismo, temidas por los políticos; se eligió un sistema de dudosa legitimidad democrática. El Pacto de Punto Fijo venezolano tenía el mismo fin, pero sin la rígida constitucionalización de la solución colombiana32. El carácter de suma-cero que el juego político tiene en los regímenes presidenciales se ve reforzado por el hecho de que los ganadores y perdedores están definidos por el período del mandato presidencial, una serie de años durante los cuales no hay esperanza de modificar las alianzas, de ampliar la base de apoyo gracias a grandes coaliciones de unidad nacional o de emergencia, de disolución y nuevas elecciones, en situaciones de crisis, etc.33. Los perdedores tienen que esperar cuatro o cinco años, sin al poder ejecutivo y por tanto a la posibilidad de intervenir en la formación de los gobiernos, y sin a la oportunidad de repartir toda suerte de ventajas y puestos entre sus correligionarios. El juego de suma-cero aumenta los embites en una elección presidencial tanto para los ganadores como para los perdedores, e inevitablemente aumenta la tensión y la polarización. Las elecciones presidenciales tienen la ventaja de que permiten al pueblo elegir directamente al que va a gobernar por un período de tiempo, una decisión que muchos sistemas multipartido con instituciones parlamentarias dejan a los políticos. Supuestamente, el presidente tiene un mandato 32 Daniel Levine, «Venezuela: The Nature, Sources and Prospects of Democracy», en Democracy in Developing Countries, pp. 247-89, esp. pp. 256-60; y Conflict and Political Change in Venezuela (Princeton: Princeton UP, 1973). Ver también Jonathan Hartlyn, The Polities of Coalition Rule in Colombia (Cambridge: Cambridge UP, 1988). 33 Es significativo que Robert A. Dahl, «A Bipartisan istration», New York Times, 14 noviembre 1973, sugiriera que en el período entre la dimisión de Nixon y la elección de un nuevo presidente se formara un gobierno de coalición entre demócratas y republicanos. Citado por A. Lijphart, Democracy in Plural Societies (New Haven: Yale UP, 1977), pp. 28-29.

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directo del pueblo. Si no se requiere una pluralidad mínima y los candidatos compiten en una única vuelta, la persona elegida puede tener sólo una pluralidad pequeña; la diferencia entre el candidato que gana y el que le sigue puede ser demasiado pequeña como para justificar la sensación de apoyo popular plebiscitario que el candidato victorioso y sus seguidores pueden sinceramente tener. Para eliminar este elemento de suerte, las leyes electorales algunas veces exigen una pluralidad mínima para el ganador y algún tipo de procedimiento que permita elegir cuando nadie alcanza ese mínimo34, unos requisitos que pueden resultar frustrantes para los que apoyan al candidato que va en cabeza. Más frecuente es el modelo de una elección que se convierte en una confrontación entre los dos candidatos principales, bien durante la primera o la segunda vuelta, una elección bipolar que bajo ciertas condiciones puede muy bien producir una considerable polarización. Una de las consecuencias que la confrontación de los dos candidatos viables tiene unos sistemas multipartido es que es muy posible que antes de las elecciones se formen amplias coaliciones, en las cuales no se pueden ignorar partidos extremistas con una cierta fuerza porque el éxito puede depender incluso de ese pequeño número de votos que pueden aportar. Un sistema de partidos en el cual un número significativo de votantes se identifica fuertemente con estos partidos presta a estos votantes una presencia desproporcionada entre los que apoyan a los candidatos. El candidato contrario puede muy fácilmente destacar la influencia peligrosa de los extremistas, y los extremistas a su vez tienen un posible poder de chantaje frente aun candidato moderado. A menos que haya un fuerte candidato de centro capaz de conseguir un amplio apoyo contra los que se alían con los sectores extremos del espectro político y encuentre un gran apoyo en el centro que supere las diferencias de alternativas más claramente definidas, una elección presidencial puede desencadenar tendencias centrífugas y polarizadoras en este tipo de electorado. Cuando el miedo a la polarización es grande, los políticos pueden ponerse de acuerdo en un candidato al que todos respeten y que no genere 34 Sobre el método de elecciones presidenciales, ver Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 208-25, especialmente la tabla 10.1, p. 211, que también da la mediana de votos para los dos candidatos en cabeza. Dieter Nohlen, ed., Handbuch der Wahldaten Lateinamerikas und der Karibik (Oplanden: Leske & Budrich, 1993), es la fuente más completa para la legislación electoral, resultados de las elecciones presidenciales y al congreso, nombres de partidos y de presidentes elegidos para todos los países al sur del Río Grande y el Caribe.

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antagonismos y llegar a un compromiso. Un candidato tal puede ser elegido más por sus cualidades personales que por la política que apoye, y es más probable que sea un líder de un partido pequeño que de uno grande. Una opción de este tipo puede ser útil para facilitar una transición a la democracia, con su competición entre partidos y opciones políticas, o para reequilibrar un sistema en crisis. Sin embargo, es muy dudoso que una coalición ad hoc de políticos esté dispuesta a dar, o pueda dar, al presidente que ha contribuido a elegir el apoyo necesario para poder gobernar, para poder tomar decisiones difíciles que pueden alienar a muchos de los que en un principio le apoyaron y que pueden ser contrarias a sus convicciones ideológicas. Este problema se puede agudizar especialmente en los últimos años del mandato. El liderazgo de un presidente elegido gracias a un compromiso de este tipo será débil, y puede encontrarse sin apoyo en el congreso. Muchos de los que antes le apoyaban se empezarán a disociar de él (sin pagar el precio de una crisis de gobierno, como en un sistema parlamentario) para prepararse para las elecciones legislativas y la siguiente elección presidencial. Podría argüirse que en una sociedad donde la masa del electorado se sitúa en el centro del espectro político, comparte unas posiciones básicamente moderadas, está de acuerdo en excluir a los extremistas y sólo se diferencia entre centro izquierda y centro derecha, las consecuencias negativas potenciales de la competencia presidencial están excluidas. Con un electorado que se oriente mayoritariamente hacia un centro moderado, todo el que haga una alianza o tome posiciones que parezcan inclinarse hacia un extremo es muy poco probable que gane una elección, como descubrieron Goldwater y McGovern la noche de las elecciones. Sin embargo, la mayor parte de las sociedades que se enfrentan con serios problemas sociales y económicos probablemente no encajan en el modelo de las elecciones presidenciales norteamericanas. Es muy posible que sean sociedades divididas en sus opiniones sobre un régimen autoritario que en su momento tuvo un apoyo significativo, y que tengan partidos a los que se perciba como extremistas con poderosas organizaciones y considerable atractivo. En una elección de una sola vuelta, ninguno de los principales candidatos en una sociedad con una cierta polarización y con un electorado volátil puede ignorar estas fuerzas, con las cuales en otras circunstancias no esta-

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ría dispuesto a colaborar, sin correr el gran riesgo de encontrarse sin una pluralidad. Para nuestro análisis hay que tener presente el potencial de polarización y la dificultad de aislar las alternativas políticamente extremas que importantes elites o sectores del electorado rechazan tajantemente.


Una elección de dos vueltas con una competición entre los candidatos en cabeza reduce la incertidumbre y puede así ayudar a producir un resultado calculado más racionalmente, tanto por parte del candidato como de los votantes. Los candidatos pueden destacar sus puntos fuertes y calcular cuánto pueden contribuir sus aliados a una coalición vencedora, y los que tienden más a los extremos tienen conciencia de los límites de su fuerza. En cierto sentido, este proceso se aproxima al de formación de coaliciones en un parlamento en el momento de elegir un primer ministro. La elección de la segunda vuelta parecería ser en principio la solución en el caso de sistemas presidenciales multipartido, en los cuales los candidatos pueden ganar sólo pluralidades pequeñas y donde, al contrario de las expectativas «racionales», no se forman coaliciones más amplias para conseguir una mayoría. En una segunda vuelta en la que sólo se permita competir a los dos candidatos más votados, uno de ellos inevitablemente recibe una mayoría absoluta. Sin embargo, este método de elección tiene una serie de consecuencias disfuncionales. 1. En un sistema muy fragmentado, los dos candidatos principales pueden gozar tan sólo de pluralidades pequeñas con respecto a otros candidatos, y pueden representar posiciones en el mismo sector del espectro político. 2. Uno de los candidatos puede ser una persona que esté fuera del sistema de partidos, sin base de partido en el congreso. 3. La «mayoría» que se genera puede que no represente un electorado más o menos homogéneo políticamente o una coalición de partidos auténtica. 4. El ganador, aunque inicialmente represente la elección de una pequeña proporción del electorado, es muy probable que sienta que representa una mayoría «verdadera y plebiscitaria». 5. La expectativa de una segunda vuelta aumenta el incentivo para competir en la primera vuelta, bien con la esperanza de situarse entre los

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dos más favorecidos o de conseguir poder para negociar en la segunda vuelta el apoyo a uno de los dos contendientes más importantes. Por tanto, en lugar de favorecer la coalescencia de partidos en torno a un candidato, el sistema refuerza la fragmentación que ya existe. Excursus Si España hubiera tenido un régimen presidencialista durante la transición ¿habría sido ésta diferente?


Para ilustrar este argumento, supongamos que en 1977 en España la primera elección libre después de Franco hubiera sido presidencial en lugar de parlamentaria. Por supuesto, en el referéndum para la reforma política se había votado la monarquía parlamentaria y la elección era para un parlamento constituyente35. Pero, ¿qué implicaciones hubieran tenido en aquella conyuntura unas elecciones presidenciales? En primer lugar, en ausencia de datos sobre la distribución de las preferencias del electorado, a pesar de toda la información que los estudios de opinión pública proporcionaban, que los políticos hubieran tendido a ignorar, la incertidumbre reinante hubiera hecho difícil formar coaliciones. y con toda certeza los cabezas de lista potenciales se hubieran visto forzados a formar coaliciones más que ganadoras. Asumiendo que la oposición democrática a Franco se hubiera unido tras un candidato único, Felipe González, algo que no era seguro en aquel momento, González no hubiera podido presentarse independientemente en la forma en que lo hizo en las elecciones parlamentarias, dadas las expectativas que circulaban sobre la fuerza de los comunistas y el diez por ciento más o menos del electorado que éstos realmente representaban. La imagen de un Frente Popular hubiera dominado durante la campaña y probablemente hubiera difuminado las identidades de las distintas fuerzas políticas, desde la extrema izquierda al centro Demócrata Cristiano, así como la de los partidos regionales moderados. Según sucedió, estas fuerzas pudieron mantener su propia

35 La bibliografía sobre la transición a la democracia española y las primeras elecciones es demasiado extensa para citarla aquí. Véase Juan J. Linz y Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South Ameriea, and Post-Communist Europe (Baltimote: Johns Hopkins DP, 1996).

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identidad en la mayoría de los distritos, excepto en algunas elecciones al Senado.


El problema hubiera sido todavía más agudo en el caso del centro derecha, entre los que habían apoyado la reforma y especialmente la reforma pactada como una salida del régimen autoritario. No es seguro que Adolfo Suárez, a pesar de la gran popularidad que durante la transición consiguió, hubiera podido y hubiera querido unir todas las fuerzas a la derecha de los socialistas. Llegado ese momento, muchos cristiano demócratas, incluidos aquellos que en 1979 se presentaban con la UCD, no hubieran estado dispuestos a abandonar a sus amigos políticos de los años de oposición a Franco. Por otra parte, a Suárez le hubiera resultado difícil presentarse con el apoyo de Alianza Popular, que aparecía como una alternativa continuista dirigida por antiguos del gobierno franquista; tampoco parece lógico que AP hubiera apoyado a un líder dispuesto a legalizar al Partido Comunista. Si se excluye la posibilidad de que el candidato de la derecha hubiera sido Manuel Fraga, más tarde el líder aceptado de la oposición, le hubiera sido muy difícil a Suárez mantener en una campaña presidencial su postura definida como una alternativa a toda idea de continuidad con el régimen de Franco. En realidad, la campaña de la UCD en 1977 iba dirigida tanto contra AP comó contra los socialistas, y dada la incertidumbre sobre la fuerza de la primera y los temores y hostilidad que generaba en la izquierda, gran parte de la campaña se centraba en su líder, Fraga. Este enfoque reducía la polarización potencial entre los demócratas de «toda la vida» y los neófitos de la democracia, que constituían una parte significativa de la UCD. Inevitablemente, en una elección presidencial, el candidato del centro derecha y de la derecha hubiera concentrado su ataque en los que peligrosamente apoyaban al candidato democrático de izquierdas, destacando el papel de los comunistas y de los nacionalistas periféricos entre sus seguidores, y los compromisos que hubiera tenido que hacer con ellos. El candidato del centro izquierda y de la izquierda democrática inevitablemente hubiera tenido que mencionar la continuidad de su contrario con el régimen de Franco, la importancia entre los que le apoyaban de los franquistas recalcitrantes y la ausencia entre los de su coalición de demócratas incluso del centro moderado, los que después de la elección de 1977, en los años en que se elaboraba la Constitución y durante el primer gobier-

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no constitucional después de las elecciones de 1979, tendrían un destacado papel apoyando los gobiernos de Suárez, como en el caso de los catalanistas moderados. No cabe duda de que una elección presidencial en 1977 hubiera sido mucho más polarizada que las elecciones parlamentarias que tuvieron lugar el 15 de junio. Si el presidente del Gobierno Suárez hubiera rechazado todo entendimiento con AP, o si Fraga hubiera rechazado una alianza con los suaristas basándose en sus hinchadas expectativas y su visión de la mayoría natural de la derecha y el sistema bipartido, el resultado hubiera sido o bien altamente incierto o, más posible, una pluralidad para el candidato de izquierda. Un presidente de izquierdas con un apoyo popular, incluso con un resultado distinto en las elecciones al Congreso, se hubiera sentido con suficiente legitimidad como para acometer la redacción de una Constitución más partidista y efectuar cambios radicales en la política y en la sociedad. Probablemente hubiera hecho más cambios de los que el primer ministro socialista Felipe González emprendió en 1982. González había sido miembro del Parlamento durante cinco años y su partido había gobernado algunos municipios. El ala izquierda más utópica de su partido había sido derrotada en un congreso del partido y el principal objetivo de la campaña de 1982 era ganar votos en el centro del espectro donde, según habían mostrado las elecciones anteriores, se situaba el grueso del electorado. En mi opinión, no hay duda de que el proceso de la transición y consolidación de la democracia en España hubiera sido muy distinto y probablemente más difícil con una victoria socialista en 1977. Comentarios de Felipe González sobre lo que una victoria de su partido incluso en 1979 hubiera significado lo confirman36. Hay que tener en cuenta que algunas de las consecuencias negativas de la polarización implícitas en una liza presidencial no son inherentes a este tipo de sistema y no son inevitables. Pueden soslayarse cuando un consenso masivo de la población favorece las posturas moderadas a la derecha e izquierda del centro, y cuando el peso limitado de los extremos es bastante visible, de manera que nadie está especialmente interesado en hacer alianzas con ellos. Esta situación puede darse cuando hay un consenso para

36 Comentarios del presidente del Gobierno Felipe González en una reunión organizada por la Fundación Ortega y Gasset, Toledo, mayo 1984.

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aislar a los extremos, o cuando éstos optan por presentarse solos con el fin de que su propaganda y su presencia sean conspicuas. Pero dudo que estas condiciones puedan darse en muchas sociedades durante el proceso de democratización y consolidación de la democracia.


AMBIGÜEDAD DEL CARGO PRESIDENCIAL Me he estado refiriendo a algunas de las implicaciones que el presidencialismo tiene en el proceso electoral. Algunos podrían pensar que una cosa es la elección y otra lo que el presidente hace una vez que ha sido elegido, con todo el poder que la Constitución le concede. ¿Por qué no podría estar dispuesto a superar la polarización de la campaña, curar las heridas que se hayan producido, ofrecer al derrotado una oportunidad para colaborar, ignorar y aislar a los aliados en los extremos del espectro y convertirse en el presidente de todo el pueblo? No se puede excluir esta política y este estilo de gobernar, pero todo dependerá de la personalidad del líder y de la de sus contrarios. Antes de una elección nadie puede estar seguro de que esta vaya a ser la opción del nuevo titular, y ciertamente el proceso de movilización política en un contexto plebiscitario no es probable que facilite el que esto suceda. Por otra parte, esta postura puede debilitar más bien que fortalecer al nuevo presidente porque corre el riesgo de alienar a los componentes más extremos de su coalición, que todavía compiten en el Congreso yen otros contextos con el partido dominante más moderado de la alianza por el voto del electorado. La posibilidad de que los extremistas puedan aducir que ha habido traición hace difícil ignorar sus exigencias. Además, si esta postura no encuentra reciprocidad, entre los candidatos derrotados, la posición del titular puede muy bien verse debilitada. Si se ha hecho una propuesta públicamente, el verse rechazado puede inclinarle a una actitud más intransigente, lo que puede llevar a sus contrarios más moderados a identificarse con los menos legítimos de la coalición que apoyó a su oponente, reforzándose así la retórica que se generó durante la campaña. Algunas de las consecuencias más importantes que el sistema presidencial tiene para el estilo político son resultado de la naturaleza del propio cargo: los poderes asociados con él y los límites que se le imponen, especialmente los derivados de la necesidad de cooperar con el Congreso, que

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puede tener una composición de partidos distinta de la que tiene la coalición ganadora del presidente y sobre todo el sentido del tiempo que una elección por un limitado número de años sin derecho a sucesión impone frecuentemente a un presidente.


El cargo presidencial es por naturaleza bidimensional y en cierto sentido ambiguo ya que el presidente es el representante de una clara opción política, de una opción partidista y de su electorado, además de representar algunas veces a su partido dentro de la coalición que le ha llevado al poder. Pero el presidente es también jefe del estado. La dimensión simbólica y deferencial del poder —aspectos de autoridad que Bagehot37 vio representados en la monarquía y algunas veces encarnados con éxito en presidentes en regímenes parlamentarios (como recientemente en el caso de Sandro Pertini en Italia o Theodor Heuss en los primeros años de la República Federal Alemana)— no es fácil de combinar con el papel del político partidista que lucha para llevar a cabo su programa. No es siempre fácil ser al mismo tiempo el presidente de todos los chilenos y el presidente de los trabajadores, ser el elegante y bien educado presidente en La Moneda y el orador demagógico en los mítines masivos en un estadio. Muchos votantes y elites claves pueden considerar muy bien el segundo papel como una traición al papel de jefe de estado, alguien que está por encima de los partidos y que es un símbolo de la continuidad del estado y la nación que se asocia con la presidencia. Un sistema presidencial, comparado con una monarquía parlamentaria o una república con un primer ministro y un jefe de estado, no permite diferenciar estos papeles. Quizá la consecuencia más importante de la relación directa entre un presidente y el electorado y de la ausencia de toda dependencia de los políticos (para renovar su poder una vez elegido mediante la amenaza de las mociones de censura y la necesidad de confirmar la confianza) es la sensación de ser el representante elegido de todo el pueblo y la tendencia a identificar el pueblo con el propio electorado, ignorando a los que han votado por el candidato contrario. El componente plebiscitario implícito que tiene la autoridad presidencial es muy probable que haga especialmente frustrantes la oposición y las restricciones con las que inmediatamente se en-

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Walter Bagehot, The English Constitution (Londres: World Classics, 1955 [1887]).

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frenta un presidente al ejercer su autoridad. En este contexto, el presidente puede muy bien definir su política como la expresión de la voluntad popular, y la de sus contrarios como la representación de intereses mezquinos que el pueblo rechaza. Este sentido de identidad entre líder y pueblo que genera o refuerza un cierto populismo puede ser una fuente de fuerza y poder, pero puede también llevar a que el presidente ignore el mandato limitado que incluso una mayoría, y no digamos una pluralidad, puede concederle para llevar a cabo cualquier programa. Contribuye también a una cierta indiferencia frente a la oposición, y algunas veces a una falta de respeto e incluso a una relación hostil con ella. A diferencia de un presidente, un primer ministro es normalmente miembro de un parlamento y, aunque se siente en el banco del gobierno, es un miembro de un cuerpo más amplio dentro del cual se ve forzado a relacionarse, hasta cierto punto como un igual, con otros políticos y líderes de otros partidos, especialmente si depende de su apoyo como jefe de un gobierno de coalición o de un gobierno minoritario. Un presidente, dada su posición especial como jefe de estado, no está obligado a este tipo de relaciones; es libre de recibir o no a los líderes de la oposición, y siempre en el contexto del status ceremonial en el palacio presidencial. Sólo hay que pensar en los intercambios entre el primer ministro y los líderes de la oposición en la Cámara de los Comunes, y en un discurso de un presidente ante el congreso. Todo el que haya visto la memorable sesión en la cual Margaret Thatcher presentó su renuncia, podrá apreciar la diferencia. Incluso un presidente que tuviera que enfrentarse con un congreso crítico y hostil no se encontraría ante una situación semejante. Por otra parte, en un sistema presidencial el candidato derrotado y los líderes de la oposición ocupan posiciones ambiguas. Al no tener ningún cargo y no ser incluso parlamentarios, aunque sí públicamente líderes, no pueden actuar frente al presidente de la misma manera como lo haría el líder de la oposición parlamentaria en Westminster. La ausencia en un sistema presidencial de un rey o un presidente de la república que pueda actuar simbólicamente como poder moderador priva al sistema de cierto grado de flexibilidad y de mecanismos para restringir el ejercicio del poder. Un rey u otro líder simbólico puede, en ciertas ocasiones, ejercer una influencia moderadora en una situación de crisis e in-

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cluso puede, como poder neutral, facilitar una rebelión parlamentaria contra el primer ministro y mantener el o con fuerzas, especialmente las fuerzas armadas, que estén dispuestas a cuestionar el liderazgo del primer ministro. Incluso los presidentes de cuerpos legislativos que en una confrontación parlamentaria entre partidos pueden imponer ciertos límites, no tienen este poder sobre los presidentes; a diferencia de un presidente, un primer ministro se sienta en el banco del gobierno, mientras que el presidente de la legislatura preside sobre la cámara o el senado. Dada la posición institucional y estructural inevitable de un presidente, el pueblo, es decir, el pueblo que dio su apoyo y que se identifica con el presidente, es muy probable que piense que éste tiene más poder del que realmente tiene o debería tener, y que centre en él expectativas excesivas. Puede además expresar estos sentimientos si el presidente los manipula o moviliza contra la oposición. La interacción entre un presidente popular y la masa que le aclama puede generar un clima político de tensión y temor en la oposición. Lo mismo podría decirse de la relación directa que un presidente conservador o un presidente con un pasado militar puede establecer con las fuerzas armadas en su capacidad de comandante en jefe. Un presidente tiene muchas oportunidades para establecer o con líderes del ejército sin las trabas que representaría la presencia de un primer ministro o un ministro de defensa, uno de los cuales normalmente está presente en una monarquía o república parlamentaria. LA ELECCIÓN DE UN «EXTRAÑO» El carácter personalizado de una elección presidencial hace posible, especialmente en ausencia de un sistema de partidos fuertes, el al poder de un «extraño». Con esto queremos decir un candidato que ni se identifica con un partido político ni recibe apoyo de ningún partido, un candidato que en algunos casos no tiene ni experiencia de gobernar ni incluso experiencia política, y que se presenta con un apoyo populista a menudo basado en la hostilidad a los partidos y a los «políticos». La candidatura de este tipo de líderes puede surgir repentinamente y puede capitalizar la frustración de los votantes y la esperanza que tienen en un «salvador». Estos candidatos no tienen apoyo en el congreso, ni tampoco una continuidad permanente institucionalizada (debido al principio de no

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reelección) y por tanto no les es fácil crear una organización de partido. Sólo en un sistema presidencial pueden candidatos como Fujimori o Collor de Mello aspirar al poder. Lo mismo sucede con líderes militares como Hindenburg, Mannerheim, Eisenhower y Eanes, aunque su éxito dependa del apoyo de partidos políticos. Scott Mainwaring38 señala cómo en cada una de las cuatro elecciones presidenciales celebradas entre 1945 y 1960 en Brasil, uno o los dos candidatos que iban en cabeza en número de votos eran militares de carrera que no habían tenido ninguna relación previa con partidos políticos.


El «extraño», un candidato presidencial que se presenta sin el apoyo de un partido, e incluso contra los partidos, bien sea Fujimori, Tyminski (que consiguió 23,2 por ciento de votos, frente al 40 por ciento de Walesa), Aristide, Perot o Chung Ju Yung (el fundador de la empresa de automóviles Hyundai en Corea del Sur) no es resultado de una situación de crisis concreta o de la ambición de individuos concretos. Hay razones estructurales para este tipo de candidatura. Si el objetivo de una elección presidencial es elegir a la «mejor» persona para el cargo y el votante individual tiene que elegir, ¿por qué hay que pensar en partidos? Si los votantes pueden conseguir suficiente información, o creen que la han conseguido, para poder decidir sobre las cualidades «personales» y las posiciones de los candidatos, supuestamente tienen motivos para votar por un candidato, independientemente de sus vínculos con un partido. Los votantes sienten que no necesitan un partido que les diga cómo tienen que votar. En el pasado esto era difícil porque ningún candidato, incluso el que hiciera campaña de pueblo en pueblo, podía llegar a todos los votantes. Hoy, en la mayoría de los países, se puede llegar a la gente a través de la televisión. La «mediación» de los partidos que presentan a un candidato, le respaldan y apoyan organizando y financiando la campaña, parece interponerse le interferir en la relación entre el candidato y el votante. En algunos países se han introducido cambios institucionales que reconocen este hecho, como por ejemplo unas primarias abiertas, el que sean los candidatos y no los partidos los que se registren, que los fondos que reciben los 38 Scott Mainwaring, «The Dilemmas of Multiparty Presidential Democracy: The Case of Brazil» (Kellogg Institute Working Paper 174, Universidad de Notre Dame, 1992).

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candidatos para su campaña sean fondos públicos y no vengan de los partidos, que todos tengan el mismo a los medios de comunicación (bien por ley o por un acuerdo con los dirigentes de los medios), todo lo cual hace que los partidos sean mucho menos relevantes en una elección presidencial. Si además la gente es libre de gastar su propio dinero para promocionar su candidatura —y ¿por qué han de verse privados los ciudadanos de este derecho si el dinero no proviene de una actividad criminal?— cualquiera puede tratar de convencer a los ciudadanos de que tiene las calificaciones personales necesarias para aspirar al cargo. Después de todo, se supone que votamos por una persona y por el programa y las posiciones de esa persona. ¿Por qué someternos a las decisiones de los políticos que controlan un partido si nosotros el pueblo, soberano, podemos votar por nuestro candidato directamente? En un mundo en el que, por razones que no discutiremos aquí, los políticos y los partidos son objeto de una crítica despiadada, justa o injusta, y gozan de un grado muy bajo de confianza entre la gente, los intrusos amateur llevan ventaja. De hecho, existe la tentación de presentarse «contra» los partidos, a los que en su calidad de organizaciones que llevan años funcionando y controlando legislaturas y gobiernos se puede hacer fácilmente responsables de los problemas de la sociedad, tanto los que tienen solución como los insolubles. Por otra parte, la crisis —no el fin— de las certidumbres y las identificaciones ideológicas y la pérdida de la identificación tradicional con un partido, condicionada por identidades de clase y religiosas, en una sociedad fluida, cada vez más homogénea cultural y socialmente, crean unas condiciones de volatilidad en la lealtad a los partidos y debilitan los vínculos entre éstos y los grupos de interés —incluso grupos organizados, como los sindicatos—. El que las candidaturas de los «extraños» puedan tener éxito no debe sorprendernos. Podría esperarse que la candidatura de una persona ajena a la vida política, sin apoyo de un partido y sin experiencia previa en un cargo político, fuera un fenómeno latinoamericano, algo insólito en un país con partidos políticos tradicionales bien establecidos, donde incluso un intruso tendría que conseguir que un partido importante le presentara, aun en el caso de que las primarias permitieran a una persona relativamente desconocida ganar la nominación. De hecho, los candidatos presentados por un tercer

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partido en Estados Unidos generalmente cuentan con el apoyo de un grupo disidente de alguno de los otros partidos. Sin embargo, la candidatura de Ross Perot en 1992 muestra cómo en el contexto del descontento con los partidos, con una constante crítica del Congreso y el desgaste de la campaña durante las elecciones primarias, una persona ajena a la política puede dirigirse directamente al electorado. En la edad de la televisión una persona con posición económica y con popularidad puede, en un sistema presidencial, apelar directamente a los votantes sin tener que crear un partido, como tendría que hacerlo en un sistema parlamentario.


El vicepresidente norteamericano Walter Mondale explicaba esta diferencia en la elección del liderazgo entre un sistema parlamentario y uno presidencial: «A diferencia de un sistema parlamentario cuyos líderes son elegidos por sus compañeros que los conocen, nosotros hemos desarrollado un sistema de autonominación en el cual casi cualquiera con ambición puede presentarse como candidato a la presidencia. No es necesario que el candidato pase ningún test; él o ella no precisa una base de apoyo organizada; no es incluso ni siquiera necesario que haya sido elegido antes para ocupar un cargo público»39.

El problema de este modelo es que se basa en la falacia inicial de que la «mejor» persona en el puesto de presidente incluso si tuviera más poder del que realmente tienen los presidentes podría gobernar sin el apoyo del congreso, sin un equipo de personas con experiencia en el cargo, sin el apoyo de políticos que se identifiquen con las posiciones que mantiene ante distintos temas. Si podemos aceptar los presupuestos de una elección presidencial sin partidos, ¿por qué no aplicar el principio (especialmente en un sistema de elección mayoritaria en distritos uninominales) a todos los cargos representativos? En este caso nos encontraríamos con legislaturas de homini y femine nove sin compromisos anteriores (excepto los que hayan contraído con los votantes), que después de la elección tendrían que agregar sus posiciones para conseguir algo coherente con lo que gobernar. Retrocederíamos a los primeros parlamentos del siglo XIX, cuando los elegidos tenían que descubrir sus afinidades reuniéndose en cafés o en clubs, inventando poco a poco el partido político. 39

New York Times, 26 feb. 1992, p. 52.

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Si las elecciones sin partidos no parecen ser la mejor manera de asegurar un buen gobierno, cabe preguntarse qué tipo de dispositivos institucionales las favorecen o las hacen menos posibles. Mi hipótesis es que el presidencialismo las facilita y el parlamentarismo hace que sea más difícil que prevalezcan.


Un sistema de partidos institucionalizado es un obstáculo para que los que no pertenecen al mundo político puedan entrar en la competencia por la presidencia, y todavía hace más difícil el que puedan ganar en esa lid. El declive de la institucionalización de los partidos después de un gobierno autoritario en Brasil, Perú y Ecuador, comparado con los casos de Colombia, Venezuela, Uruguay, Argentina y Chile, apoyan esta conclusión. Sin embargo, podría también argüirse que la posibilidad y los incentivos para que una persona ajena a la política entre a competir por la presidencia ha contribuido a que se haya detenido la institucionalización incipiente en Brasil y especialmente en Perú, o incluso se haya destruido40. En septiembre de 1988, una vez que el descrédito de Alán García era irreparable, si el APRA le hubiera sustituido por otro líder (como los conservadores en el Reino Unido hicieron con Margaret Thatcher), la crisis del partido se hubiera podido contener41. La no despreciable institucionaliza40 Sobre partidos y sistemas de partidos, ver Scott Mainwaring and Timothy Scully, eds., Building Democratic Institucions: Parties and Party Systems in Latin America (Stanford: Stanford UP, 1996). Guillermo O’Donnell, «Delegative Democracy», ponencia presentada en el East-South System Transformations Project, Budapest, diciembre 1990), caracteriza un «nuevo animal» —un subtipo de democracia que en mi opinión tiene mucho en común con muchos sistemas presidenciales según yo los caracterizo—. O’Donnell no relaciona esas características con presidencialismo, como yo hago, aunque las bases empíricas para su análisis teórico son fundamentalmente los sistemas presidenciales latinoamericanos. 41 Perú en las recientes elecciones es un ejemplo extremo. Mientras que Fernando Belaúnde, de Acción Popular (AP), ganó en 1980 45,4 por ciento del voto y el candidato del Partido Aprista Peruano (PAP) consiguió 27,4 por ciento, en 1985 Alan García (PAP) ganó 53,1 por ciento y el candidato de AP consiguió sólo el cuarto puesto con 7,3 por ciento. En 1990 en la primera vuelta Mario Vargas Llosa, el candidato de la coalición de Frente Democrático (FREDEMO), iba a la cabeza con 32,6 por ciento del voto. Alberto Fujimori (Cambio 90) le seguía con 29,1 por ciento, y el candidato del PAP, Luis Alva Castro, iba tercero con 26,6 por ciento. En la segunda vuelta Fujimori consiguió 62,5 por ciento y Vargas Llosa 37,5 por ciento. En la elección a la cámara baja el mismo año PAP iba por delante con un 29,4 por ciento de los escaños, seguida por Cambio 90 con 17,8 por ciento y AP con 14,4 por ciento, demostrando la disyunción entre voto presidencial y voto legislativo. Posteriormente en la crisis constitucional en la que disolvió el congreso inconstitucionalmente en el autogolpe del 5 de abril de 1992, Fujimori justificó sus acciones en los siguientes términos: «Pero hoy sentimos que algo nos impide continuar avanzando por la senda de la reconstrucción nacional y el progreso, por nuestra patria. Y el pueblo del Perú sabe la causa de este entrampamiento,

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ción de los partidos en Bolivia y la cooperación entre ellos desde la redemocratización puede verse amenazada en un futuro no lejano por la candidatura antipartido y de una persona de fuera como el empresario cervecero Max Fernández. LIDERAZGO PLEBISCITARIO: DEMOCRACIA DELEGADA


O’Donnell ha observado cómo las elecciones presidenciales, especialmente en aquellos casos que encajan en su modelo de «democracia delegada», tienen un componente altamente individualista, pero más en el sentido hobbesiano que en el de Locke: los votantes, independientemente de sus identidades y afiliaciones, tienen que elegir al individuo más indicado para hacerse cargo del destino del país. En su ensayo «Delegative Democracy», O’Donnell escribe: «Las democracias delegadas están basadas en una premisa básica: al que o a la que gane una mayoría en las elecciones presidenciales (las democracias delegadas no encajan muy bien con los sistemas parlamentarios) se le permite gobernar el país como crea conveniente, y hasta el límite que las relaciones de poder existentes lo permita, durante el plazo para el cual ha sido elegido».

El caráter plebiscitario de muchas elecciones presidenciales, la polarización y la emoción que las acompañan, el atractivo que va más allá o por encima de los partidos, las promesas irresponsables que se hacen a veces, todo ello lleva a menudo a unos índices muy altos de aprobación después de la elección, índices que pueden llegar a 70 e incluso a 80 por ciento del electorado. Este tipo de índices no son normales en sistemas parlamentarios, en los cuales los votantes se identifican con los partidos de la oposisabe que no es otro que la descomposición de la institucionalidad vigente. El caos y la corrupción, la falta de identificación con los grandes intereses nacionales de algunas instituciones fundamentales, como el Poder Legislativo y el Poder Judicial, traban la acción de Gobierno orientada al logro de los objetivos de la reconstrucción y el desarrollo nacionales.» Alberto Fujimori declaró en el mismo manifiesto: «Reitero que como ciudadano elegido por las grandes mayorías nacionales, sólo me anima el deseo de lograr la prosperidad y la grandeza de la nación peruana». Sobre la crisis de la democracia peruana y el autogolpe del presidente Fujimori el 5 de abril de 1992, ver Eduardo Ferrero Costa, ed. Proceso de retorno a la institucionalidad democrática en el Perú (Lima: Centro Peruano de Estudios Internacionales, 1992), cita de Fujimori en pp. 129 y 133.

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ción y los líderes de la oposición continúan ocupando una posición de liderazgo. Por el contrario, el candidato presidencial derrotado a menudo se ve reducido casi a la categoría de persona privada. Los índices de popularidad con los que empiezan varios presidentes y primeros ministros muestran esta pauta.


Al mismo tiempo, el fracaso y la pérdida de apoyo de un presidente no tiene el respaldo que proporciona la lealtad al partido. Se le hace responsable personalmente y el descenso en las encuestas de los que aprueban su gestión puede alcanzar niveles muy bajos, más bajos que los que alcanzan la mayoría de los primeros ministros cuando están a punto de ser derrotados. La popularidad de los presidentes sufre increíbles vaivenes, como escribe O’Donnell: «Hoy se les aclama como figuras providenciales, mañana se les maldice como a dioses caídos». Como ejemplos de esta dinámica en la opinión pública de presidentes que se enfrentan con situaciones difíciles, tales como las crisis económicas en Latinoamérica (inflación, el problema de la deuda, etc.), podemos citar datos de opinión sobre los presidentes Alfonsín en Argentina y Alán García en Perú. En mayo de 1984, un 82 por ciento de la población en los grandes centros urbanos expresaban una opinión positiva de Alfonsín. En agosto de 1987 esta cifra se había reducido ya a 54 por ciento, y en abril de 1989, un poco antes de la elección presidencial de mayo, a un 36 por ciento. De todas formas, el presidente siempre aparecía más favorablemente evaluado que el gobierno, que pasó de un 45 por ciento en mayo de 1984 a un 27 por ciento en agosto de 1987 y a un 9 por ciento en abril de 1989: Alán García, al acceder a la presidencia en septiembre de 1985, gozaba de una aprobación de 90 por ciento; un año más tarde, en septiembre de 1986, esta aprobación era un 70 por ciento; en octubre de 1987 descendió a 44 por ciento, en octubre de 1988 a 16 por ciento y en enero de 1989 llegó al punto más bajo con un 9 por ciento42.

42 Edgardo Catterberg, Argentina Confronts Politics, Political Culture and Public Opinion in the Argentine Transition to Democracy (Boulder: Lynne Rienner, 1991), p. 91; Apoyo, Alán García, Vargas Llosa y la consolidación de la democracia en Perú (ponencia presentada en la reunión de la World Association for Public Opinion Research (WAPOR): Opinión Pública y Consolidación de la Democracia en la América Latina, Caracas, enero 1990).

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Por el contrario, el apoyo al presidente del Gobierno Adolfo Suárez nunca alcanzó niveles tan altos, a pesar de su papel en la transición a la democracia, pero tampoco cayó tan vertiginosamente. En el punto más alto en abril de 1977, cuando la transición a la democracia parecía asegurada, era un 79 por ciento, y antes de las primeras elecciones libres en junio de 1977 era 67 por ciento, aunque el voto por su partido, la UCD, era sólo 34,7 por ciento. En octubre de 1978 había descendido a un 50 por ciento y en diciembre de 1979 a 35 por ciento, llegando a 26 por ciento en junio de 1980. Esta caída refleja la crisis interna de la UCD, el impacto del terrorismo vasco y la crisis económica, y finalmente fue la causa de la dimisión de Suárez en febrero de 198143 La aprobación del canciller Konrad Adenauer empezó en el último cuarto de 1949 con un 33 por ciento. A fines de 1950 era 24 por ciento. Empezó a levantarse en 1951 y 1952; se elevó rápidamente en 1953 y llegó a 57 por ciento en el último cuarto de ese año; bajó en 1954, se elevó de nuevo en 1955 a un 55 por ciento y se mantuvo los años siguientes un poco por encima del 40 por ciento (el índice más bajo, un 41 por ciento en 1960). El fundador de la República Federal Alemana nunca pudo alcanzar el apoyo masivo del que gozan los presidentes latinoamericanos, pero tampoco experimentó una gran caída de popularidad, aunque en su caso las condiciones para mantener su popularidad eran más favorables44. El general De Gaulle, a pesar de su indudable carisma, en el período desde julio de 1956 hasta su dimisión en abril de 1969 tampoco alcanzó nunca el nivel de aprobación de los presidentes latinoamericanos. Sólo algunas veces las encuestas prácticamente mensuales del IFOP muestran una respuesta positiva de más de un 70 por ciento (un máximo de 74 por ciento se alcanzó en 1960); la mayor parte del tiempo fue superior a un 50 por ciento y frecuentemente sobrepasó el 60 por ciento. En 1963 bajó varias veces, entre 43 y 48 por ciento; en mayo de 1968 era 54 por ciento, y 53 por ciento en el momento de su dimisión45.

43 Carlos Huneeus, La Unión de Centro Democrático y la transición a la democracia en España (Madrid: Centro Investigaciones Sociológicas, Siglo XXI, 1985), p. 313. 44 Erich Peter Neumann y Elisabeth Noelle, Statistics on Adenauer. Portrait of a Statesman (Allensbach: Verlag für Demoskopie, 1962), pp. 40-44. 45 IFOP (Institut Français d’Opinion Publique), Les fraçais et de Gaulle, presentado por Jean Charlot (París: Plan, 1971), pp. 194-208.

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¿SON ESTABLES LOS GOBIERNOS PRESIDENCIALES E INESTABLES LOS GOBIERNOS PARLAMENTARIOS? En la gran mayoría de los sistemas presidenciales, el presidente nombra su gobierno sin consultar con el congreso, y lo mismo sucede cuando destituye a algún miembro del gobierno46. El papel del Senado norteamericano de «aconsejar y consentir» (advise and consent) limita la elección del presidente, pero en última instancia la elección le corresponde a éste y no al Congreso. El presidente puede que no consiga la persona que más desee para su gobierno, pero siempre conseguirá a alguien que le interese. En Corea, desde 1987, el presidente propone al primer ministro y la legislatura lo confirma. El primer ministro nombra después a los ministros, pero no es elegido por el ejecutivo, ni en adelante necesita su confianza. Continúa siendo el primer ministro del presidente. En las Filipinas, los nombramientos del gobierno están sujetos a la aprobación de la Comisión del Congreso para Nombramientos, que está formada por el presidente del Senado y doce de cada cámara, elegidos de acuerdo con la representación proporcional de los partidos en las cámaras. El poder de aprobación en estos casos no hace en absoluto responsable del nombramiento a la legislatura, pero sí le permite frustrar al presidente. El papel de «aconsejar y consentir» en el caso norteamericano es la excepción más bien que la regla. Corea (a partir de 1987), Nigeria y las Filipinas también se salen de la pauta predominante. Es significativo que dos de estos países hayan experimentado una fuerte influencia norteamericana. Aun en este caso, puesto que sólo el presidente tiene el poder de sustituir a un ministro, el sistema está más cerca de un presidencialismo puro que de un sistema semipresidencial o semiparlamentario. La libertad que tiene un presidente para elegir a sus colaboradores, la oportunidad para cambiarlos cuando sus opiniones dejan de ser deseables y la incapacidad cuando se produce una situación de este tipo de volver al parlamento con una base de poder independiente es muy probable que desanime a personas independientes, con ideas propias, que no se sentirán

46 Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 106-30, esp. pp. 106-11, sobre el «juego de nombramientos» en los Estados Unidos y otros sistemas que requieren la confirmación del Congreso.

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dispuestas a formar parte de un gobierno y comprometerse políticamente. En un sistema parlamentario el que deje el gobierno puede usar su posición como parlamentario para cuestionar la política de un primer ministro en el seno del partido, en comités legislativos y desde el escaño en el parlamento. Un presidente puede proteger a sus ministros de toda crítica mucho más que un primer ministro, cuyos ministros puede que tengan que hacer frente en el parlamento a preguntas, a interpelaciones y censuras, en aquellos casos en los que el príncipio de división de poderes se lleva a su conclusión lógica. Una vez más, las prácticas y las posiciones relativas del congreso y la presidencia en un sistema constitucional pueden modificar estas pautas implícitas, lo mismo que un primer ministro y sus gobiernos en este momento se están pareciendo cada vez más a un presidente y a sus gobiernos en regímenes presidenciales. Con frecuencia se asume que la libertad que un presidente tiene para nombrar un gobierno sin tener que considerar las pretensiones de los partidos con los que forma coalición o incluso las de personalidades importantes o líderes de distintas facciones dentro de su propio partido asegura una mayor estabilidad en el gobierno. Sin embargo, como escribe Jean Blondel: Los Estados Unidos comparten una característica común con otros países con una constitución presidencial, incluso aunque esos países no vivan de manera continua bajo este régimen. La duración de los gobiernos es corta en América: de los países del Atlántico sólo en Finlandia, Portugal y Grecia la duración media de los ministros es menor que en los Estados Unidos —que, por otra parte, con ministros que duran una media de unos tres años, destaca sólo un poco por encima de la mayoría de los países de la América Latina, y se encuentra exactamente casi en el mismo punto que Costa Rica. El presidencialismo constitucional lleva por tanto, incluso allí donde ha funcionado efectivamente y sin obstáculos, a una duración ministerial baja; si la vida ministerial media está por debajo de los cuatro años en Argentina, la República Dominicana, Bolivia, Ecuador, Chile y Perú, está por debajo de los tres años y medio en Venezuela y apenas por encima de los dos años en Colombia, dos países con un período de presidencialismo constitucional ininterrumpido desde los últimos años de la década de 1950. La duración media de los ministros en Chile entre 1945 y el final de la presidencia de Frei en 1970 era tan sólo de un año y medio,

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aunque Chile tuvo entonces una serie ininterrumpida de presidentes constitucionales regularmente elegidos47.


Hay que tener en cuenta que en otros regímenes parlamentarios el primer ministro o el canciller tiene también libertad para nombrar a su gobierno, y que no hay un voto de investidura del gobierno ni se necesita la aprobación para cada ministro, y que a menudo se vota primero al primer ministro para su cargo y luego él o ella procede a formar su gobierno. Sin embargo, y aquí está la diferencia frente a un sistema presidencial, el parlamento puede negarse a la investidura del primer ministro o puede negarle su confianza si no aprueba su gobierno. En gobiernos de coalición, la opinión de los de la misma es ciertamente decisiva en la composición del gobierno. Podría argumentarse que el juego del «cambio de sillas» entre los ministros en algunos gobiernos parlamentarios, el cursus honorum en puestos del gobierno que culmina en un nombramiento ministerial, no asegura experiencia y competencia, pero parece muy dudoso que la casi total renovación de un gobierno cada vez que llega un presidente nuevo que hace sus propios nombramientos sea mejor. El hecho de que en los Estados Unidos desde 1945 —con la excepción de Johnson, que conservó el mismo gobierno después del asesinato de Kennedy— sólo dos del gobierno sirvieran bajo distintos presidentes es llamativo, y probablemente no es la excepción en sistemas presidenciales. Por otra parte, la mayoría de los sistemas presidenciales no cuenta con burocracias muy profesionales independientes, sino que tiene que confiar en un gobierno de «amateurs» que en poco tiempo deben familiarizarse con la maquinaria gubernamental o con la política del momento y su implementación. Es más, la experiencia que adquieren en su puesto no queda a la disposición de sus sucesores. A todo esto hay que añadir el que en los gobiernos parlamentarios las decisiones generalmente se toman de manera más colectiva, lo que permite a todos los ministros familiarizarse con una amplia gama de temas, de modo que cuando uno de ellos finalmente llega a presidente del gobierno no se encuentra totalmente ignorante frente a una serie de asuntos. El go47 Jean Blondel, Government Ministers in the Contemporary World (Bever1y Hills: Sage, 1985), pp. 122-25, 127, 129-34, 156-59, cita en p. 123.

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bernador de un estado que llega a la presidencia no tiene razón para estar familiarizado con la política exterior, para dar un ejemplo. La posición de los ministros en gobiernos parlamentarios es bastante distinta de la de los ministros o secretarios en regímenes presidenciales. Ciertas tendencias, sin embargo, es muy posible que lleven a un grado de convergencia entre sistemas que en un principio son distintos. Me refiero a sistemas parlamentarios con partidos muy disciplinados y un primer ministro con una mayoría absoluta, o a los que se ajustan al modelo de Kanzlerdemokratie en los cuales el primer ministro tiene libertad para elegir su gobierno sin la aprobación del parlamento. Todo esto unido a la tendencia en la política moderna a personalizar el poder (especialmente gracias a la televisión) ha reducido el sentido de la responsabilidad colectiva y la naturaleza colegiada del gobierno, así como la responsabilidad individual de los ministros. Sin embargo, en los sistemas parlamentarios, en los que el primer ministro depende de las coaliciones de los partidos o encabeza un gobierno minoritario con la aprobación del parlamento, su relación con el gobierno es muy probable que sea marcadamente distinta de la que tiene un presidente con su gobierno. PRESIDENTES Y VICEPRESIDENTES Entre las características no esenciales de un sistema presidencial, pero que se dan en muchos de estos sistemas, está el cargo de vicepresidente. Uno de los temas más complejos relacionados con la vicepresidencia es la norma que asegura la sucesión automática en caso de fallecimiento o incapacidad del presidente, norma que en algunos casos se complica por el hecho de que el sucesor automático ha sido elegido separadamente, y puede representar una opción política, una coalición o un partido distinto al del presidente. O puede que el candidato presidencial lo haya impuesto como su compañero en la elección, sin tener en cuenta su capacidad tanto para ejercer el poder ejecutivo como para ganar el apoyo plebiscitario que el presidente tenía en el momento de su elección. La historia brasileña ofrece un ejemplo del primer caso con la sucesión de Sarney a la presidencia tras la muerte de Neves, y Argentina ilustra el segundo con la sucesión de María Estela Martínez de Perón a la muerte de su marido. El presiden-

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cialismo implica una personalizadón del poder, pero la sucesión entre elecciones puede llevar a la suprema magistratura a alguien a quien, en circunstancias normales, ni los votantes, ni los líderes del partido, ni la elite política hubieran confiado ese puesto.


Los conflictos entre presidentes y vicepresidentes han sido frecuentes. Sólo hay que recordar a Janio Quadros y Goulart, Frondizi y Gómez, Alfonsín y Martínez, Aquino y Laurel (que llegó incluso a conspirar contra la presidenta Aquino) y más recientemente Boris Yeltsin y Aleksandr Rutskoi. La misma rigidez que señalamos en los plazos fijos del mandato de los presidentes continúa cuando el titular fallece o resulta incapacitado mientras ocupa el cargo. En el segundo caso existe la tentación de ocultar la incapacidad hasta el final del mandato (una tentación que también surge algunas veces en las democracias parlamentarias). En el caso de fallecimiento o dimisión del presidente por una u otra causa, se supone que la vicepresidencia asegura una sucesión automática sin un vacío de autoridad o un interregno. Sin embargo, la sucesión de un vicepresidente que completa el mandato, que ha funcionado relativamente bien en la historia reciente de los Estados Unidos, plantea algunas veces serios problemas, especialmente acuciantes cuando la constitución permite candidaturas separadas para el presidente y el vicepresidente. Más bien que un correligionario del mismo partido y se supone que de la misma ideología política, el vicepresidente puede haber sido el candidato de un partido o de una coalición distinta. En este caso, los que han apoyado al presidente pueden sentir que el sucesor no representa su elección y que no tiene la legitimación democrática popular necesaria para el cargo. La situación alternativa, que hoy es más probable —que el presidente y el vicepresidente hayan sido elegidos de acuerdo—, sigue dejando abierta la cuestión sobre el criterio seguido al designar al vicepresidente. No hay duda de que hay casos en los cuales el vicepresidente ha sido elegido para equilibrar la candidatura y por tanto representa una discontinuidad. Otras veces el candidato presidencial impone un candidato a la vicepresidencia débil con la intención de que no represente un reto potencial a su poder, e incluso en algunas ocasiones el candidato puede hacer una elección muy personal, como por ejemplo nominar a su esposa. En un sistema presidencial nada asegura el que los votantes o el liderazgo político del país hubieran seleccionado al vicepresidente, en el caso de que hubieran podido hacerlo, para que ejerciera

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los poderes que estaban dispuestos a conceder al presidente. La continuidad que la sucesión automática en sistemas presidenciales parece asegurar es, por tanto, algunas veces más aparente que real. En ausencia de un vicepresidente con derecho a la sucesión existe la posibilidad de un gobierno de gestión hasta las nuevas elecciones, que se supone tienen que celebrarse lo antes posible. Pero no es seguro que la seria crisis que puede haber provocado la necesidad de la sucesión vaya a ser el mejor momento para celebrar una nueva elección presidencial. EL SISTEMA DE PARTIDOS Y EL PRESIDENCIALISMO


Varios autores han observado que la mayoría de las democracias presidenciales estables se aproximan a un sistema bipartido, según el índice de Laakso-Taagepera48, mientras que muchas con sistemas parlamentarios estables son sistemas multipartido. Presentan también argumentos convincentes sobre cómo las presidencias funcionan mejor con sistemas bipartido más bien que con sistemas multipartido, y describen la tensión entre multipartidismo y presidencialismo49. Puesto que con la excepción de los Estados Unidos, Costa Rica, Venezuela, Argentina, Colombia y en el pasado Uruguay, la mayoría de las democracia presidenciales en América (por lo menos nueve) son sistemas multipartido, puede argüirse que no hay encaje entre instituciones y sistema de partido. Podría discutirse si estos países deberían o podrían inclinarse hacia un sistema bipartido mediante un esfuerzo de «ingeniería po48 Markku Laakso y Rein Taagepera, «Effective Number of Parties: A Measure with Application to Westem Europe», Comparative Political Studies 12 (1979),3-27; Alfred Stepan y Cindy Skach, en una ponencia presentada en Toledo en 1992 reproducida en el cap. 4 de este volumen, han calculado el índice de Laakso-Taagepera para el «número efectivo de partidos en cuarenta y dos democracias consolidadas en el mundo entre 1979 y 1989». Excluido el caso único de Suiza, había 31 democracias parlamentarias puras en este universo, seis semipresidenciales y cuatro presidenciales puras. De los 31 sistemas parlamentarios puros, 10 tenían entre tres y siete partidos efectivos. De los seis sistemas semipresidenciales, cuatro tenían entre tres y cinco. Sin embargo, ninguna democracia presidencial pura tenía más de 2,5 partidos políticos efectivos. El pequeño núcleo de sistemas presidenciales duraderos con tres o más partidos efectivos es probablemente una de las razones por las que hay tan pocas democracias continuadas con tres o más partidos. Sin embargo, Chile entre 1932 y 1973 era una excepción; era una democracia presidencial con una duración de veinticinco o más años con más de tres partidos efectivos. 49 Scott Mainwaring, «Presidentialism, Multipartism, and Democracy. The Difficult Combination», Comparative Political Studies 26, núm. 2(1993): 198-228.

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lítica», por ejemplo modificando las leyes electorales y otras normas, algo que en principio parece dudoso. El régimen militar brasileño trató de imponer un modelo de dos partidos, pero se vio forzado a abandonar la idea. La ley electoral que Pinochet promulgó antes de dejar el poder tenía la misma intención. Corea del Sur, con una legislatura de entre tres y cuatro partidos y tres pretendientes principales en la primera elección presidencial libre, se ha convertido en un sistema bipartido con la fusión en 1990 del Partido de Justicia Democrático dirigido por Roh Tae Woo, el partido de oposición Partido Democrático de Reunificación dirigido por Kim Young Sam y el Nuevo Partido Democrático Republicano de Kim Jong Pilm (aunque el propósito latente era establecer un sistema de partido dominante como el de Japón)50. Es discutible el que un sistema en el cual uno de los dos partidos goza de una gran mayoría y está seguro de ganar la presidencia garantice la estabilidad. La minoría en la oposición, el Partido por Paz y Democracia dirigido por Kim Dae Jung, no tendrá muchas probabilidades de compartir o alternar en el poder. Cabe preguntarse si un sistema político muy polarizado no frustrará a la oposición y contribuirá a una situación política inestable, facilitando por otra parte las oportunidades de corrupción dentro del partido dominante. La situación en la República de Corea (donde el Partido de Justicia Democrático y el Partido Democrático de Reunificación sumados ganaron un 64,6 por ciento del voto en la elección presidencial de 1987) hubiera sido muy distinta de la de los Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela, donde por término medio el partido del presidente controla entre un 45,8 por ciento (en EE.UU.) y un 50,9 por ciento (en Costa Rica) de los escaños en la Cámara Baja. En la elección presidencial del 18 de diciembre, sin embargo, Kim Yung Sam salió elegido con un 42 por ciento del voto. Su oponente, Kim Dae Jung, que consiguió el 34 por ciento, anunció su retirada de la política. El multimillonario fundador del grupo industrial Hyundai consiguió alrededor de un 16 por ciento. Parecía que iba a emerger un sistema bipartido. Una de las paradojas de los regímenes presidenciales en muchas democracias latinoamericanas (y en las Filipinas) es la queja de que los partidos

50 La complejidad política de la tendencia hacia el formato de dos partidos en lo que fue un sistema de cuatro partidos, al crear los antiguos DJP, RDP y NDRP el partido Democrático Liberal (DLP), es analizada por Sung-joo Han, «The Korean Experiment», Journal of Democracy 2, núm. 2 (1991): 92-104.

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son débiles y no tienen disciplina, y que los representantes se comportan de manera localista y de acuerdo con sus propios intereses. Digo que es una de las paradojas porque estas características de los partidos y sus representantes hace posible que en sistemas multipartido (especialmente) funcione la presidencia. Un presidente sin una clara mayoría, en una situación de multipartido, con partidos ideológicos y disciplinados, tendría dificultad para gobernar, y todavía sería más difícil con una mayoría de la oposición en el congreso. Es la posibilidad de convencer a legisladores individuales, de producir un cisma dentro de los partidos, de distribuir prebendas y formar alianzas locales clientelistas, lo que permite a un presidente gobernar y llevar a cabo su programa sin una mayoría. La idea de un sistema de partido más disciplinado y «responsable» está estructuralmente en conflicto, si no es incompatible, con el puro presidencialismo (obviamente, no con un presidencialismo con un primer ministro o con el semipresidencialismo o semiparlamentarismo francés). Los presidentes tienen que favorecer a los partidos débiles (aunque puede que desearan tener un partido fuerte propio si éste tuviera asegurada la mayoría en el congreso). La debilidad de los partidos en muchas democracias latinoamericanas no sólo está por tanto relacionada con el sistema presidencial, sino que es más bien una consecuencia del sistema. Se podría discutir si los partidos son esenciales para el funcionamiento de las democracias, pero lo cierto es que la historia de la democratización ha estado asociada con el desarrollo de los partidos y su legitimación. También es cierto que los regímenes no democráticos se han basado en la hostilidad al multipartidismo, bien estableciendo un monopolio o dando un papel de vanguardia hegemónico a un partido único, tratando de crear otras formas de representación, o con la decidida suspensión o prohibición de todas las actividades de un partido. En las democracias parlamentarias, incluso movimientos antipartido tienen que transformarse en partidos para ganar al poder o a una parte de éste, unas veces como el NSDAP (Nationalsozialistische deutsche Arbeiterpartei) para destruir la democracia, otras para participar en el proceso parlamentario e incluso en coaliciones de gobierno, como un sector de los Verdes en los Linder de la República Federal Alemana. La postura antipartido de algunos presidentes latinoamericanos no sería en gran medida eficaz sin crear uno y buscar apoyo más allá de los límites de los partidos. En Brasil, los presidentes han subra-

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yado constantemente su independencia frente a los partidos, y han formado gobiernos con ministros reclutados de otros distintos del suyo propio, incluso cuando han hecho su carrera política dentro de un partido. Ningún líder en un sistema parlamentario podría llegar al poder diciendo como Janio Quadros: «No tengo ningún compromiso con los partidos que me han apoyado; las ideas que mantengo en mi campaña son sólo mías». Incluso Hitler destacaba continuamente su compromiso con el «movimiento». Cuando un candidato presidencial puede decir «los políticos profesionales no hacen nada más que perturbar la vida brasileña», ¿cómo puede esperarse la construcción lenta y continuada de partidos democráticos? ¿Quién puede sorprenderse ante el continuo transfuguismo de los legisladores brasileños cuando los propios presidentes cambian de partido (como Sarney) o no tienen en cuenta los vínculos con los partidos que les han elegido?


En su excelente análisis del caso brasileño, Mainwaring concluye: La cuestión es por qué los presidentes han optado por las tácticas supra y anti partido. En parte, la respuesta puede atribuirse a los estilos propios de los distintos presidentes o a la cultura política brasileña anti-organización. Un argumento esencial aquí, sin embargo, es que la combinación de presidencialismo, de un sistema multipartidista fragmentado y de partidos sin disciplina ha hecho difícil a los presidentes el funcionar a través de los canales de los partidos y ha fomentado las prácticas antipartido. No es sólo personalidades y cultura política, sino también estructuras políticas lo que explica por qué los presidentes han actuado contra los partidos51.

PRESIDENCIALISMO CON ADAPTACIONES Las dificultades que el presidencialismo puro genera han llevado en varios países latinoamericanos a normas constitucionales o prácticas políticas, a acuerdos entre políticos o partidos, que ignoran o modifican profundamente los principios del presidencialismo. En algunos casos, como veremos, estas prácticas han contribuido a que fuera posible gobernar y han prevenido serias crisis o la quiebra de la democracia. Sin embargo, en

51

Mainwaring, «Dilemmas of Multiparty Presidential Democracy», p. 29.

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varios casos han violado la esencia de lo que es el gobierno presidencial, ignorando o frustrando los deseos del electorado, y han sido decididamente a-democráticas (aunque estuvieran de acuerdo en ellas políticos elegidos democráticamente) puesto que limitan la elección de los votantes. Estas pautas contribuyen a debilitar la responsabilidad que se asocia con la democracia, especialmente la responsabilidad de los partidos políticos. Pueden también contribuir a un cierto cinismo en el electorado frente a los partidos y los políticos, si no a su alienación y a que se inclinen hacia tendencias radicales, alejándose de la corriente normal de la política electoral (como en el caso de Colombia).


Una política multipartidista o la tendencia hacia este tipo de política en varios países con sistemas presidenciales puede generar dos respuestas: (1) una política exclusivista en la cual los dos partidos principales traten de evitar la entrada en otros partidos, repartiéndose el poder y modificando las reglas del juego, como en Colombia, o (2) reformas institucionales dirigidas hacia una «coparticipación» o hacia un cuasi parlamentarismo, como algunas pautas políticas en Uruguay y Bolivia. En Uruguay, el complejo sistema político ha creado después de la redemocratización un modo de hacer que María Ester Mancebo describe como «de coparticipación a coalición»52. Estas prácticas han contribuido a lo que se podría llamar un estilo de política «no presidencial». No hay que confundirlas, sin embargo, con «gobiernos de coalición» en sistemas parlamentarios. Guillermo O’Donnel53, independientemente y partiendo de un problema muy distinto, ha observado cómo Uruguay tiene un estilo político muy diferente del que se da en Argentina y Brasil, y se pregunta: ... por qué el gobierno uruguayo no adoptó su propio paquete, especialmente durante la euforia que siguió a las primeras fases del Austral y el Cruzado. ¿Fue porque el presidente Sanguinetti y sus colaboradores eran

52 María Ester Mancebo, «From Coparticipation to Coalition: The Problems of Presidentialism in the Uruguayan Case, 1984-1990» (ponencia presentada en el XV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencia Política, julio 1991, Buenos Aires); Romeo Pérez Antón, «El parlamentarismo en la tradición uruguaya», Cuadernos del CLAEH (Centro Latino Americano de Economía Humana), 2.a ser., año 14 (1989, núm. 1): 107-33. 53 O’Donnell, «Delegative Democracy».

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más inteligentes, mejores ecónomistas o estaban mejor informados que sus correspondientes argentinos, brasileños y peruanos? Armado de esta curiosidad fui a Uruguay. Allí encontré, para mi sorpresa, que algunos de los altos cargos del Ejecutivo se quejaban con bastante amargura de las distintas cortapisas que el Congreso había impuesto a los límites de libertad, mucho más altos de los que a ellos les hubiera gustado tener en varios temas, incluida la política económica. Lo que sucede es que en este caso de redemocratización, el Congreso, aunque lejos de ser la institución perfecta que no se da en ningún sitio, efectivamente retornó al trabajo en el momento en que llegó la democracia. Simplemente, a causa de restricciones constitucionales y tradiciones históricas, el presidente no tiene el poder de decretar unilateralmente medidas tales como los paquetes de los países vecinos. El presidente de Uruguay, para dictar muchas de las medidas políticas que estos paquetes típicamente contienen, tiene que pasar por el Congreso. En otras palabras, los elementos de secreto y sorpresa que parecen ser tan fundamentales a los paquetes son eliminados de facto. Es más, el pasar por el Congreso significa tener que negociar estas políticas no sólo con los partidos y los legisladores, sino también con varios grupos de interés. Por consiguiente, contra las preferencias aparentes de algunos del Ejecutivo, la política económica del gobierno uruguayo estaba «condenada» a ser incremental, bastante inconsistente y circunscrita a unos fines bastante limitados —tales como alcanzar la discreta actuación que hemos visto, no los objetivos heroicos que los (primeros) paquetes habían anunciado. Tengo que decir que fue en Uruguay donde realmente me di cuenta de la diferencia de tener o no tener esta especie de red de poderes institucionalizados que tejen el proceso de toma de decisiones en política. O, en otras palabras, la diferencia entre la democracia representativa y la delegada.

La «Entonación Nacional» y la «Coincidencia Nacional» uruguayas respondían al hecho de que el partido que ganaba la presidencia no tenía mayoría en las dos cámaras del Congreso. En 1984 los Colorados tenían un 41 por ciento del voto y un 42 por ciento de los escaños, y en 1987 los Blancos tenían, respectivamente, 39 y 40 por ciento. Esta situación se da con frecuencia en los sistemas multipartido con un sistema electoral que no favorezca desproporcionadamente el partido más votado. Los presidentes Sanguinetti y Lacalle eligieron responder a la situación como lo hubiera

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hecho un líder de un partido parlamentario: ampliando la «base parlamentaria» de su gobierno, aunque las estrategias de los dos presidentes eran considerablemente distintas, principalmente porque los contextos políticos eran muy diferentes (fase de transición y consolidación). La diferencia frente a un típico gobierno de coalición parlamentario se encontraba en que los del gobierno no eran líderes de los partidos y que ninguno de los líderes que eran los «destinatarios» del «entendimiento» renunciaron al derecho de actuar como una «oposición responsable», cosa que en un sistema presidencial tenían derecho a hacer sin provocar la caída del gobierno. Estos gobiernos naturalmente no recibían la aprobación explícita en el Congreso, y el presidente Sanguinetti, al tomar decisiones políticas, tuvo que utilizar frecuentemente su poder de veto. Bolivia es otro país en el cual el modelo puro de presidencialismo se ha modificado en la práctica de una forma que resulta más congruente con el parlamentarismo54. Un sistema presidencial supone que un candidato o un partido sume una amplia base de apoyo, preferentemente una mayoría de los votantes. El voto útil debería eliminar o debilitar las candidaturas menores. Antes de las elecciones los partidos más débiles deberían formar amplias coaliciones con el fin de mejorar las posibilidades del candidato más próximo a sus opiniones, contribuyendo así a un modelo bipartidista. Este no ha sido el caso de varios países con un sistema presidencial, entre los cuales se destaca Bolivia por su récord de electorado fragmentado en las elecciones presidenciales, con los candidatos en cabeza sin superar el treinta por ciento del voto. La lealtad a partidos y líderes con una base histórica, ideológica, de clase y regional probablemente es más responsable de esta pauta que la norma de que sea el Congreso el que decida entre los tres candidatos más importantes. La situación de empate, que como resultado de esto se produce en la selección presidencial, unido a la imposibilidad de que un presidente pueda gobernar sin necesidad de hacer alianzas, contribuyen a la frustración y considerable volatilidad de los votantes, y puede facilitar en un futuro próximo la aparición de un

54 Eduardo Gamarra, «Political Stability, Democratization and the Bolivian National Congress» (Tesis Doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1987); Laurence Whitehead, «Bolivia’s Failed Democratization 1977-1980», en Transitions from Authoritarian Rule, Latin America, editado por Guillermo O’Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead (Baltimore: Johns Hopkins UP, 1986), pp. 49-71.

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candidato populista que se presente frente a los partidos. (Tal candidato puede a su vez verse bloqueado por los partidos que tengan fuerza en el Congreso). En las dos últimas elecciones, el candidato con la pluralidad mayor no alcanzó la presidencia. En la primera de estas elecciones el candidato que presentaba el MNR (Movimiento Nacional Revolucionario), Paz Estenssoro, salió elegido, y en 1988 salió el tercer candidato, Paz Zamora, del MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionario) que contaba con el apoyo del segundo candidato más votado, Banzer. Todo esto pudo hacerse en virtud del artículo 90 de la Constitución de 1967 que establecía que:


Si ninguno de los candidatos a la Presidencia o a la Vicepresidencia de la República obtuviese mayoría absoluta de votos, el Congreso tomará a tres de los que hubiesen obtenido el mayor número para uno y otro cargo, y de entre ellos hará la elección. Si, de hecho el primer escrutinio, ninguno reuniese la mayoría absoluta de votos de los representantes concurrentes, la votación posterior se concretará a los dos que hubieran alcanzado el mayor número de sufragios. En caso de empate, se repetirá la votación hasta que alguno de los candidatos obtenga la mayoría absoluta.

En una situación política tan básicamente incongruente con un sistema presidencial ideal, los políticos bolivianos han estado actuando en muchos aspectos como si el sistema fuera parlamentario —con pactos (como el Pacto por la Democracia)— con gobiernos multipartido, utilizando un «voto de censura» que ocasionó la dimisión del presidente Siles Suazo en 1985, pero sin muchas de las características de un sistema parlamentario. Los partidos que hacen posible que funcione el sistema no asumen explícitamente responsabilidad por sus acciones, y los votantes no les pueden pedir cuentas el día de las elecciones. El principio de no reelección lleva a un reajuste de las «coaliciones» antes o después de cada elección presidencial. Por ejemplo, la ADN (Alianza Democrática Nacianal) de Banzer apoyaba el Pacto por la Democracia y al presidente Paz Estenssoro del MNR y su política durante el difícil período de la reforma económica, pero, después de las elecciones presidenciales de 1988, trasladó su apoyo a Paz Zamora, el candidato del MIR, con el resultado del Pacto Patriótico, y no apoyó a Sánchez de Lazada, del MNR, el arquitecto de la Nueva Política

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Económica (NPE) bajo Paz Estenssoro. El principio de la «menor distancia» en la formación de coaliciones no funcionó55.


En las elecciones presidenciales de julio de 1985 el líder de la ADN, el antiguo dictador general Banzer, obtuvo un 28,6 por ciento del voto. Le siguió muy de cerca el histórico líder del MNR, Paz Estenssoro, con un 26,4 por ciento; el candidato del MIR consiguió un 8,9 por ciento y el candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda (MNRI) un 4,8 por ciento. Otros candidatos obtuvieron un 18,4 por ciento, y 12,9 por ciento fueron votos en blanco o nulos. Puesto que ninguno de los candidatos consiguió una mayoría, la elección pasó al Congreso, donde Paz Estenssoro, el candidato que iba en segundo lugar, obtuvo 94 votos de los del MNR, MIR, MNRI y PDC, mientras que Banzer recibió sólo 51 votos. En las elecciones de 1988, Gonzalo Sánchez de Lazada, del MNR, iba a la cabeza con un 23,07 por ciento, Paz Zamora (MIR) con un 19,64 por ciento, CONDEPA (Conciencia de Patria) con un 10,98 por ciento y IU (Izquierda Unida) con 7,18 por ciento. La alianza entre ADN y MIR dio la presidencia a Paz Zamora. Aunque estas dos últimas elecciones presidenciales de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución eran totalmente congruentes con la política en un sistema parlamentario, iban contra la lógica del presidencialismo. Dado el voto minoritario y el pequeño margen entre los candidatos, la coalición «parlamentaria» sin embargo no era ilógica. El sistema continuaba siendo presidencial porque el presidente, una vez elegido, ocupaba el cargo durante un mandato completo sin tener que depender de la confiaza del Congreso. El introducir la posibilidad de un voto de censura, preferentemente el voto de censura constructivo, a un presidente elegido por el Congreso, transformaría el sistema boliviano fácilmente en un sistema parla55 René Antonio Mayorga, «Bolivia: ¿Democracia como gobernabilidad?», en Estrategias para el desarrollo de la democracia en Perú y América Latina, editado por Julio Coder (Lima: Instituto de Estudios Peruanos - Fundación Friedrich Naumann, 1990), pp. 159-93; y ¿De la anomía política al orden democrático? (La Paz: CEBEM [Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios], 1991), pp. 216-75; Eduardo A. Gamarra y James M. Malloy, «The Patrimonial Dynamics of Party Politics in Bolivia», en Scott Mainwaring y Timothy Scully, eds., Building Democratic Institutions (Stanford: Stanford UP, 1995). En René Antonio Mayorga, ed., Democracia y gobernabilidad en América Latina (Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1992), se incluyen discusiones relevantes del sistema político boliviano de Eduardo Gamarra, René A. Mayorga, Jorge Lazarte y otros.

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mentario, conservando la posibilidad de una elección presidencial popular en el caso de que un candidato obtuviera una mayoría absoluta. EL MITO DEL LIDERAZGO PRESIDENCIAL Y DE UNA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA SIN LÍDERES


Uno de los mayores argumentos a favor del presidencialismo es que ofrece un fuerte liderazgo personalizado. Este argumento ignora el hecho de que los presidentes muy a menudo no son líderes fuertes, sino candidatos resultado de compromisos. Aunque su cargo les concede considerables poderes, la obstrucción del congreso puede hacer imposible su liderazgo, como muestran ejemplos recientes en la historia latinoamericana. Mi argumento es que en sistemas parlamentarios puede darse un liderazgo fuerte. No hay más que pensar en el Reino Unido, con su sistema de dos partidos, que aseguró el liderazgo de Churchill o el más reciente de Margaret Thatcher. En sistemas multipartido continentales, Adenauer y De Gasperi fueron capaces de dar forma a nuevas democracias, y Willy Brandt, con un gobierno de coalición, consiguió transformar decisivamente la política de la Alemania Occidental. Tampoco pueden ignorarse las oportunidades de liderazgo de que gozaron algunos primeros ministros escandinavos, como Branting, Tage Erlanger56 y Olof Palme en Suecia, y Gerhardsen en Noruega, así como Kreisky en Austria y Henri Spaaken Bélgica, para mencionar algunos de los primeros ministros social-demócratas. En las nuevas democracias del sur de Europa, un sistema parlamentario hizo posible en España el liderazgo de Adolfo Suárez, Felipe González e incluso Leopoldo Calvo Sotelo tras el intento de golpe en 1981, en Grecia el de Karamanlis y Papandreu, y ahora en Portugal el de Cavaco Silva como primer ministro con una mayoría absoluta. No se trata aquí de democracias sin líderes, pero, al mismo tiempo, el fracaso de Suárez y Calvo Sotelo no puso en peligro las instituciones democráticas, ni peligraron tampoco cuando los conservadores y los comunistas se unieron para forzar la dimisión de Papandreu.

56 El líder social-demócrata sueco presidió el gobierno de 1946 a 1969, dirigiendo su partido y manteniendo una identidad ideológica mientras buscaba el consenso entre los actores políticos. Ver Olaf Ruin, Tage Erlander (Pittsburg: Pittsburg UP, 1990).

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Yo diría que en muchas democracias se da una cierta convergencia entre sistemas parlamentarios y presidenciales en el hecho de que cada vez más la gente vota por el líder de un partido que pueda gobernar. Dan su apoyo al partido que promete mantener a este líder en el poder, y se lo quitan a un partido que no presenta un líder atractivo para dirigir el gobierno. El debilitamiento de las lealtades y rigideces ideológicas, la erosión de los «electorados cautivos» al irse homogeneizando la estructura de clases, la creciente independencia de los votantes con un nivel más alto de educación, y el empleo del voto útil contra partidos menores, permite a los líderes fuertes apelar directamente al electorado, al mismo tiempo que aumenta el atractivo del partido y con esto su base parlamentaria. En la política contemporánea, el a la televisión, que permite a un líder presentarse directamente ante el electorado, refuerza esta tendencia quizá demasiado. Los votantes en las democracias parlamentarias contemporáneas votan cada vez más por un partido para asegurar que su líder forme gobierno, y votan contra un partido cuyo líder no goza de su confianza. La personalización del liderazgo hace a los sistemas parlamentarios contemporáneos que tienen líderes que saben cómo utilizarla más parecidos a los sistemas presidenciales, pero sin algunas de las consecuencias más negativas que he tratado con más detalle en mi análisis del presidencialismo. Esa personalización pone sin embargo límites a la capacidad de un individuo que no tenga una base de partido para dirigirse directamente al electorado, como muestra el fracaso del ex presidente Eanes y su PDR (Partido de Renovaçao Democratica) y las dificultades que encontró un líder tan atractivo en su momento como Suárez debido a la falta de apoyo de un partido fuerte. En los sistemas parlamentarios, improvisar un líder mediante una convocatoria personal y utilizando los medios de comunicación, como estamos viendo que se hace hoy en Brasil, sería imposible. No se puede caracterizar a los sistemas parlamentarios contemporáneos como sistemas incapaces de producir liderazgo y gobiernos estables, pero es algo que consiguen sin perder la flexibilidad que he destacado como una de las principales ventajas. De hecho, como muestra la larga permanencia de una misma persona en el poder en varias democracias parlamentarias, permiten la posibilidad de la continuidad de liderazgo, posibilidad que excluye el principio de no reelección en muchos sistemas presidenciales.

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El líderazgo personalizado, incluso carismático, no es incompatible con la democracia parlamentaria, pero el líder tiene también que conseguir la confianza de un partido, de un cuadro de políticos que le suministren para el gobierno y líderes para los comités parlamentarios, y le aseguren una presencia constante en la sociedad a través de personas en cargos elegidos, como los de gobernador y alcalde. Un líder de estas características, a diferencia de un líder en algunos sistemas presidenciales, no estará aislado o rodeado sólo de tecnócratas y amigos personales y leales. Será tanto un líder nacional como un líder de partido y por tanto tendrá y podrá utilizar más recursos para gobernar eficazmente. Subrayo una vez más que se trata de una probabilidad y que ningún sistema, tanto parlamentaría como presidencial, puede asegurar un liderazgo capaz de ganar la confianza de un partido y de una nación. Quizá una de las principales ventajas de un sistema parlamentario estribe en que es capaz de presentar un plantel de líderes potenciales más amplio que un sistema presidencial, aunque esto no es del todo cierto, cuando, por ejemplo, un solo partido tiene una posición hegemónica debido a su mayoría. En un sistema multipartido en el cual los líderes de los partidos más importantes tienen unas expectativas razonables de llegar a ser primer ministro o de jugar un papel importante en el gobierno, el número de aspirantes a puestos de liderazgo que entran en el parlamento es muy probable que sea mucho mayor que en la mayoría de los sistemas presidenciales. Es más, en el proceso parlamentario, los líderes potenciales pueden ganar una cierta visibilidad entre elecciones, a menos que los medios de comunicación estén excesivamente controlados por el gobierno. Líderes distintos pueden hacerse un nombre y una reputación en los debates parlamentarios, en las mociones y los votos de censura y en otros actos públicos. El parlamento es en cierto sentido un vivero de líderes potenciales. El sistema parlamentario además no excluye líderes que han perdido poder; probablemente se sientan en los bancos de la oposición esperando su turno, algo que los candidatos presidenciales derrotados a menudo no pueden hacer. En un sistema parlamentario el líder o líderes de la oposición pueden presentar ante el electorado una postura clara sin tener que esperar a la campaña presidencial que, de todas formas, es relativamente breve. Mucho antes de las elecciones, el votante puede distinguirlos e identificarlos. No es un azar que en sistemas presidenciales los candidatos muy

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a menudo no provengan de la legislatura sino que hayan sido gobernadores de estados donde se han creado una base de vínculos clientelísticos y donde han conseguido una reputación. Esta circunstancia tiene la gran desventaja de que los candidatos presidenciales frecuentemente tienen poca experiencia en política exterior y en problemas macroeconómicos, y que sus vínculos con las legislaturas que tendrán que apoyar sus programas y su política sean débiles. Este es el caso incluso en Estados Unidos y probablemente en otros estados federales como Brasil y Argentina. Muchos estudios han mostrado cómo las carreras políticas que llevan a altos puestos en el gobierno y en última instancia al de presidente del gobierno están en función de una combinación de lealtad y competencia, así como del tiempo pasado en el parlamento. Los diputados de segunda fila pueden ocasionalmente atacar el liderazgo del partido y especialmente al primer ministro y su gobierno, pero «morder» con demasiada frecuencia está penalizado. Incluso en aquellos sistemas parlamentarios que conservan el principio de libertad de conciencia de los del parlamento, los diputados tránsfugas son una pequeña minoría, una marcada diferencia con la experiencia brasileña (ver capítulo 8, vol. 2)57. Aunque los traidores son bienvenidos en otro partido, no gozan de confianza y no es probable que hagan una gran carrera política, incluidos, con notables excepciones, los que contribuyeron a la desintegración de la UCD en España. Mientras que la estructura de los sistemas parlamentarios ofrece incentivos que favorecen la disciplina de partido y por tanto la consolidación de sus organizaciones, los sistemas presidenciales no ofrecen este tipo de estímulos para fomentar la lealtad al partido (excepto cuando se trata de partidos ideológicos muy estructurados). El presidente puede proporcionar incentivos personalizados a potenciales seguidores, y el éxito de un determinado legislador depende menos de la actuación de su partido mientras está en el poder que de la fuerza de los vínculos más o menos clientelísticos que haya establecido con su electorado. Es por esto por lo que el Congreso de los Estados Unidos es todavía hoy una de las legislaturas más fuertes en la cual concretos tienen una gran independencia, aunque otros

57 Sobre la débil identificación partidaria y lealtad al partido en Brasil, ver Scott Mainwaring, «Politicians, Parties and Electoral Systems: Brazil in Comparative Perspective», Comparative Politics, octubre 1991, pp. 21-43; y «Brazilian Party Underdevelopment in Comparative Perspective» (Kellogg Institute Working Paper 134, Universidad de Notre Dame, 1990), pp. 21-25, 26-29.

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factores como el tamaño del personal y los recursos que el Congreso proporciona a sus , así corno la diversidad ideológica dentro de los partidos, contribuyen al mismo efecto. Los sistemas presidenciales pueden tener partidos fuertes, pero es muy probable que éstos tengan una orientacion ideológica más bien que gubernamental. El presidencialismo generalmente se asocia con partidos débiles, fragmentados, clientelísticos o personalistas. Sólo hay que pensar en los partidos en Brasil, en las Filipinas y más recientemente en Corea del Sur. En los sistemas presidenciales pueden surgir líderes, pero no es probable que el presidencialismo produzca líderes de partido capaces de gobernar con suficiente apoyo en el congreso, y muy frecuentemente esos líderes recurrirán a gabinetes de expertos que no son del partido, cuyas carreras dependen totalmente de su competencia. En este contexto me pregunto hasta qué punto el partido peronista puede sentirse satisfecho con un gobierno de expertos. Los que se quejan de la debilidad de los partidos políticos y de la baja calidad del liderazgo en las legislaturas en algunos países latinoamericanos, deberían quizá considerar más seriamente la relación entre estas condiciones y el sistema presidencial. PRESIDENCIALISMO, FEDERALISMO Y SOCIEDADES MULTIÉTNICAS En alguna ocasión se ha sugerido que el presidencialismo está especialmente indicado en el caso de repúblicas federales porque la presidencia puede servir como un símbolo unificador, especialmente en ausencia de una monarquía, y puede representar a la nación como una totalidad de un modo que un parlamento no puede hacer. Este argumento puede sonar plausible, y el gran ejemplo de los Estados Unidos, que combina el federalismo reflejado en un influyente senado y una presidencia, parece apoyarlo. Sin embargo, no hay que olvidar el gran número de democracias con una estructura federal o casi federal que tienen gobiernos parlamentarios, empezando con un país con una heterogeneidad social y cultural y una extensión tan enormes como la India. La República Federal Alemana es otro ejemplo de combinación de federalismo y parlamentarismo, y de hecho los Lander y sus primeros ministros han suministrado un importante plantel de candidatos al puesto de canciller de la república. Canadá y Aus-

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tralia son otros dos grandes países federales con gobiernos parlamentarios. Formas de gobierno divergentes explican algunas de las diferencias prácticas entre los Estados Unidos y Canadá, especialmente sus respectivos sistemas de partido58. A pesar de las tensiones entre Quebec y el Canadá de habla inglesa, el sistema parlamentario ha contribuido probablemente a la unidad del país. Suiza, que posiblemente es el país más federal por no decir confederal, de Europa, ha optado por un sistema que no puede llamarse estrictamente parlamentario dadas sus convenciones constitucionales, pero que tampoco es presidencial. Austria es otra república federal con un sistema parlamentario, aunque la elección directa del presidente la sitúa formalmente en la categoría de semipresidencial o semiparlamentario. Por otra parte, una serie de regímenes cuasifederales como el Estado de las Autonomías en España, el estado regionalizado en Italia y el creciente federalismo en Bélgica, se han desarrollado con sistemas parlamentarios. Ciertamente, en España y en Bélgica la monarquía ha cumplido algunas de las funciones integradoras que se atribuyen a una presidencia, y lo mismo puede decirse de los gobernadores generales en los Dominios, pero los presidentes elegidos indirectamente en la República Federal Alemana y en Italia han podido frecuentemente desempeñar esta misma función sin los poderes normalmente atribuidos a un presidente en un régimen presidencial. En algunos países latinoamericanos, el peso demográfico e incluso el aún mayor peso político de algunos estados grandes con áreas metropolitanas extensas, supondría que un presidente directamente elegido no sería tan representativo de toda la federación como el presidente de un país cuyos estados estuvieran más equilibrados en cuanto a población y recursos. Sería por tanto dudoso afirmar que los sistemas presidenciales sirven mejor a la integración nacional que los sistemas parlamentarios. Uno de los aspectos negativos del presidencialismo latinoamericano ha sido el empleo del poder de intervención en los estados federales, que permite suspender o desplazar a las autoridades federales y nombrar a un interventor con plenos poderes. Esta práctica no es inherente al presidencialismo, sino que es el resultado de ciertas normas constitucionales y de su

58 Seymour M. Lipset, Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and Canada (Nueva York: Routledge, 1990).

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interpretación. No hay duda de que un gobierno central, tanto presidencial como parlamentario, tiene que tener poder para evitar acciones de las autoridades de los estados que vayan en contra de la constitución, o que representen una amenaza al orden público. Sin embargo, como la historia argentina muestra, resulta peligroso permitir a una persona tomar la decisión de intervenir sin la posibilidad (excepto el juicio político) de que algún órgano representativo pueda exigirle responsabilidade59. Esta práctica ha contribuido mucho a la debilidad del federalismo en varios países latinoamericanos. Otra práctica que lo ha debilitado todavía más es la de que el presidente pueda nombrar gobernadores, una norma que contradice toda idea de federalismo.


La elección directa de los gobernadores y la autoridad unipersonal que éstos ejercen es una consecuencia indirecta, de nuevo no necesaria pero probable, del presidencialismo. Este sistema crea una desigualdad de representación porque, en el caso de múltiples competidores al cargo, puede privar a la mayoría de los ciudadanos de toda posibilidad de participar en el ejecutivo del estado, y este ejecutivo no es responsable de forma directa ante la legislatura del estado. Un tema que va a adquirir importancia en los debates sobre la democracia va a ser cómo los procesos democráticos o bien ayudan a solucionar conflictos étnicos, culturales, comunales-religiosos y lingüísticos, o los exacerban60. Este no es el lugar para tratar a fondo este tema enormemente complejo, ni tampoco podemos dar una respuesta a la cuestión de presidencialismo frente a parlamentarismo en estos conflictos. El que el presidencialismo haya prevalecido en sociedades que son relativamente integradas étnicamente y en sociedades donde los problemas mencionados no han estallado, nos limita. En los pocos casos en los que el presidencialismo se ha intentado en sociedades multiétnicas —Nigeria y Sri Lanka— la experiencia ha sido demasiado breve. Los defensores del presidencialismo arguyen que un presidente que es elegido por un electorado de todo el estado puede servir como símbolo de integración a pesar de las divisiones étnicas. El éxito de este símbolo de59 Ana María Mustapic, «Conflictos institucionales durante el primer gobierno Radical: 19161926», Desarrollo económico 24, núm. 93 (1984): 85-108. 60 Donald L. Horowitz, A Democratic South Africa? (Berkeley: U. California, 1991).

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pende mucho obviamente del método que se ha seguido en la elección. Una simple pluralidad en una sola vuelta, que puede asegurar la hegemonía al grupo étnico más grande, ciertamente no funcionará. Nigeria trató de resolver este problema en su Constitución dividiendo el país en estados relativamente grandes, étnicamente homogéneos, y exigiendo que un candidato presidencial obtuviera por lo menos un 25 por ciento de los votos en dos tercios de los estados de la Federación Nigeriana para asegurar que no iba a representar a ningún grupo étnico concreto o a una coalición pequeña. El candidato, por tanto, tiene que buscar apoyo en todo el país. La unión de dos, cualesquiera que fueran, de los tres grandes grupos tras un candidato único no sería suficiente apoyo para alcanzar el nivel exigido. La fórmula de distribución asume una concentración territorial de grupos —esto es, un cierto nivel de homogeneidad dentro de áreas, pero heterogeneidad entre ellas—. Horowitz discute el carácter excepcional de la situación nigeriana y algunas de las dificultades que supondría la aplicación de las normas constitucionales nigerianas en otros lugares, especialmente en África del Sur, así como los cambios que serían necesarios en la elección de la legislatura para completar el diseño constitucional. Podría objetarse que cualquiera que fuese el procedimiento utilizado en la elección, en última instancia se trata de un ejecutivo unipersonal que inevitablemente tendría que ser ocupado por alguien de uno de los grupos étnicos, alguien a quien se considerará identificado con ese grupo. En todo conflicto en el cual su grupo se vea involucrado, será difícil convencer a sus contrarios de que está por encima de los intereses étnicos (o de renunciar a alegar ese partidismo). Si esto sucede y no puede resolver el problema, la rigidez del mandato fijo en el cargo hace una vez más que sea difícil sustituir al presidente o reajustar coaliciones que le apoyen. Si un presidente, elegido por cualquier método, decide formar un gobierno que no presta atención, o parece no prestarla, a los intereses de las minorías, la situación no puede cambiarse (a no ser que el sistema sea presidencial con primer ministro o parlamentario-presidencial, en cuyo caso hay problemas a discutir). En una sociedad multiétnica sin un grupo absolutamente dominante que apoye a un partido y que obtenga una mayoría absoluta, un sistema parlamentario podría ofrecer la posibilidad de formar coaliciones y llegar a acuerdos de tipo consociativo, que podrían dar una respuesta flexible al conflicto étnico. Los gobiernos de coalición no sólo proporcionarían in-

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centivos para negociar, llegar a compromisos y compartir el poder, sino que también ofrecerían a primeros ministros que pertenecieran a minorías un apoyo exterior. Sería posible cooptar a sus líderes de las protestas étnicas. Obviamente, si el liderazgo político no se siente comprometido con la supervivencia de un estado multiétnico sino que favorece su quiebra o la hegemonía de un grupo a cualquier coste, no hay institución democrática que pueda funcionar, ni parlamentaria ni presidencial. Los votos son entonces irrelevantes y la violencia decide.


PRESIDENCIALISMO Y LAS FUERZAS ARMADAS Un argumento que se emplea a veces a favor del presidencialismo es que proporciona al sistema político un liderazgo personalizado, alguien a quien las fuerzas armadas pueden identificar como jefe supremo, una identificación que sería más difícil con un primer ministro. Esta relación directa ha existido históricamente entre las fuerzas armadas y el monarca, y todavía encontramos huellas en las monarquías europeas incluso después de la democratización en Europa en los años entre las dos guerras y hoy en España. Algunas veces esta relación ha sido peligrosa para la democracia, como en el caso de Grecia, pero cuando el monarca se siente comprometido con ella, como se ha sentido el rey Juan Carlos en España, puede contribuir a su estabilidad. Tanto en sistemas presidenciales como en sistemas semipresidenciales se concibe a los presidentes como continuadores de la relación tradicional entre el jefe del estado y las fuerzas armadas. Esto en algunas ocasiones ha reforzado la tendencia a elegir generales para la presidencia no sólo en Latinoamérica, sino en algunos países europeos en los años de entreguerras, como en Finlandia, Polonia, la República de Weimar con Hindenburg y Portugal antes y después del Estado Novo. No es siempre claro hasta qué punto esta relación directa de las fuerzas armadas y el presidente, especialmente cuando éste es un oficial del ejército, ha contribuido a debilitar el liderazgo político civil y los partidos políticos. Muchos estudiosos consideran que las prácticas políticas de la República de Weimar, en la cual el alto mando del ejército tenía directo al presidente sin mediación del gobierno en un régimen semipresidencialsemiparlamentario, no contribuyeron a la estabilidad de la democracia alemana. En Portugal, pautas similares originaron una peculiar diarquía

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entre el Parlamento y los militares, que surgió del pacto entre los partidos y el MFA (Movimiento de las Fuerzas Armadas). El proceso inicial de redacción de la Constitución que limitaba los poderes del Parlamento y el papel de los militares moderados que terminaron con las amenazas revolucionarias dieron a las fuerzas armadas un lugar que no les está reservado en la mayoría de las constituciones democráticas, una situación que sólo ha cambiado con las recientes reformas constitucionales. En este contexto, el presidente elegido, él mismo un general, tenía que jugar un importante papel61. Sin embargo, no es seguro que en un sistema presidencial un presidente civil pueda desempeñar el papel de jefe de las fuerzas armadas mejor que los jefes de la jerarquía militar subordinados al ministro de defensa y, a traves de él, al gobierno y al primer ministro, como es el caso de la mayoría de las democracias. Indudablemente, la personalización durante un cierto tiempo de la autoridad en un presidente que es a la vez jefe del gobierno y jefe del estado —un punto de referencia simbólico para la nación cuando goza de una amplia legitimidad y apoyo— puede ser congruente con el sistema de valores de la organización militar. Pero en el caso de deslegitimación y controversia en torno a un presidente, esta relación personalizada puede incitar a los militares a llevar a cabo actos inconstitucionales contra el presidente. Una respuesta menos dramática sería probable en el caso de una relación directa y permanente menos personalizada, como en un sistema parlamentario donde un ministro de defensa media entre un primer ministro y las fuerzas armadas. EL JEFE DEL ESTADO EN REGÍMENES PARLAMENTARIOS Al analizar los regímenes parlamentarios —excepto en escritos biográficos y algunas veces de tipo periodístico— los científicos de la política tienden a olvidar el papel del jefe de estado: monarca, gobernador general en

61 Un ejemplo del potencial de conflicto entre el presidente y el primer ministro y su ministro de defensa fue el caso de Portugal durante la reforma constitucional a principio de los años ochenta. Cuando los diputados decidieron que el presidente nombrara a los militares propuestos por el gobierno (art. 136 del texto de 1982), la ley basada en ese texto fue vetada por el presidente, que la devolvió a la Asamblea. Ver José Durao Barroso, «Les conflits entre le président portugais et la majorité parlamentaire de 1979 á 1983», en Les régimes semi-présidentiels, editado por M. Duverger (París: Presses Universitaires de , 1986), pp. 237-55.

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los países de la Commonwealth británica y presidente en las repúblicas62. El papel del jefe del estado no es irrelevante a nuestro tema central porque en las democracias presidenciales este papel y el del jefe del ejecutivo no están separados. Sólo si se asume que en los regímenes parlamentarios el jefe del estado es una figura decorativa, sería irrelevante la ausencia de división entre estos papeles en el presidencialismo. Ya hemos destacado algunas de las tensiones que genera la fusión del papel de jefe del estado —la parte «dignificada» (para utilizar el lenguaje de Walter Bagehot) del papel presidencial— y el de jefe del ejecutivo y con frecuencia líder de partido —objeto de controversia legítima y ataque por parte de la oposición.


Sin caer en la teleología funcionalista —la noción de que todo ha de tener una función, que los monarcas y sus «sucesores», los presidentes en repúblicas parlamentarias, no pueden ser simples supervivencias de tiempos pasados—, parece justificado profundizar en estos papeles. Hay evidencia de que en ciertas ocasiones un rey puede desempeñar un papel importante, quizá decisivo, tal como el que jugó el rey Juan Carlos en España durante el intento de golpe de estado el 23 de febrero de 1981. Podría objetarse que el rey

62 Sobre el papel de jefe de estado —monarca o presidente— en regímenes parlamentarios, ver Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie, especialmente la sección sobre el papel del rey o la reina en el Reino Unido. El papel del rey Juan Carlos durante la transición y el golpe en 1981, fue único. Sin embargo, hay que subrayar que hasta después de las elecciones de 1977 y formalmente hasta la aprobación de la Constitución de 1978, no era un monarca constitucional en una monarquía parlamentaria democrática. Por tanto, su papel como motor del cambio, piloto del cambio, garantizador del cambio, de acuerdo con distintas interpretaciones, aunque de innegable importancia, no encaja en nuestro análisis de sistemas parlamentarios. Aunque también una excepción, su papel en las horas dramáticas que siguieron al secuestro del gobierno y las Cortes el 23 de febrero muestra la importancia de la división de papeles y los poderes de «reserva» de un jefe de estado popular y legítimo. Sobre el papel del rey, ver Charles T. Powell, El piloto del cambio: El rey, la monarquía y la transición a la democracia (Barcelona: Planeta, 1991); Vicente Palacio Atard, Juan Carlos I y el advenimiento de la democracia (Madrid: Espasa Calpe, Colección Austral, 1989); Joel Podolny, «The Role of Juan Carlos I in the Consolidation of the Parliamentary Monarchy», en Politics, Society and Democracy in Spain, editado por Richard Gunther (Boulder: Wetview Press, 1992), pp. 88-112. Sobre la posición constitucional del rey, ver Manuel Aragón,«La monarquía parlamentaria», en La constitución española de 1978, editado por A. Predieri y Eduardo García de Enterría (Madrid: Civitas, 1980), p. 414. Los españoles hoy en su mayoría están de acuerdo con que «Sin la presencia y la actuación del Rey la transición a la democracia no hubiera sido posible». En 1983, 64 por ciento y en 1985, 67 por ciento estaban de acuerdo; respectivamente, 19 y 18 por ciento más o menos no estaban de acuerdo y el 18 y 15 por ciento no tenían opinión. En 1983 un 86 por ciento estaba de acuerdo con que «el Rey, al detener el intento de golpe del 23-F se ganó el respeto de los demócratas españoles», y entre un 80 y un 89 por ciento estaban de acuerdo en que «El Rey ha sabido ganarse la simpatía y el afecto de los españoles, incluso de aquellos que no veían la Monarquía con buenos ojos», con sólo entre un 6 y un 8 por ciento que no estaba de acuerdo.

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tuvo importancia en aquella ocasión sólo porque la democracia española no estaba todavía consolidada y el monarca representaba una legitimación «hacia atrás» derivada del legado de Franco, pero intuyo que se trataba de algo más. No hay que olvidar que muchas de las monarquías constitucionales parlamentarias de Europa sobrevivieron la crisis de la democracia en los años veinte y treinta. Y si los presidentes en las repúblicas parlamentarias puras fueran irrelevantes, no tendría sentido que los políticos pusieran tanto empeño en elegir para el cargo a su candidato preferido. No es este el lugar para entrar en un análisis detallado de los papeles de los jefes de estado, pero podríamos sugerir unos cuantos desde los aparentemente triviales a los que tienen importancia política. Entre los primeros estaría el asumir una serie de funciones «representativas» y ceremoniales en la vida de los estados modernos, desde recibir las credenciales de embajadores a visitar países extranjeros y a inaugurar reuniones y edificios. Estas actividades consumen un tiempo que, en el caso de presidentes, se resta al de gobernar. Esos viajes al extranjero por un sinfín de motivos, para los cuales los presidentes latinoamericanos generalmente precisan de la autorización del congreso, consumen también tiempo. Las actividades ceremoniales de un rey o jefe de estado que se mantiene al margen de las batallas políticas diarias pueden vincular al régimen a ciertos grupos que pueden sentirse halagados o alienados, como los intelectuales, los artistas, sin olvidar a los militares. Una ventaja que ofrece una figura no asociada a un partido, si es respetada, es que hace más difícil que los acontecimientos públicos se conviertan en ocasiones para protestas deslegitimadoras. Los jefes de estado, quizá porque no se sienten presionados por los problemas diarios, pueden también mantenerse informados, pueden establecer o con una amplia gama de personas, incluidos los políticos más destacados, y pueden hacer llegar sus puntos de vista privadamente pero con cierta autoridad a los primeros ministros. El ejemplo de Theodor Heuss y el canciller Adenauer muestra cómo una relación de este tipo puede convertirse en una de confianza y consejo63. No hay nadie en un sistema presidencial que pueda institucionalmente tener este papel. 63 Un interesante documento sobre la relación entre un canciller poderoso y un presidente de la república inteligente y muy respetado en un régimen parlamentario es: Theodor Heuss-Konrad Adenauer: «Unserem Vaterland Zugute» der Briefwechsel 1948-1963, editado por Rudolf Morsey y Hans Peter Schwarz con la colaboración de Hans Peter Mensing (Berlín: Siedler, 1989).

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El jefe de estado puede desempeñar el papel de consejero o árbitro reuniendo a los líderes de los partidos y facilitando el intercambio de información entre ellos. Puede también servir como un símbolo de unidad nacional en estados étnica o culturalmente divididos; si tiene facultades ejecutivas, esto no sería fácil. Esta es una de las funciones más importantes de la monarquía en Bélgica. La combinación entre amigo neutral de los partidos y sus líderes que compiten por el poder y dispensador de información y consejo no es fácil y no todos los jefes de estado están preparados para esa tarea. Sabemos poco sobre cómo se ejerce ese papel, ya que la discreción rodea las actividades de los monarcas y los presidentes de las repúblicas parlamentarias. Sin embargo, el distinguir entre el papel de jefe de estado y el de primer ministro puede ser un elemento que favorezca el compromiso, la negociación y la moderación64.


RESPUESTAS A LA CRÍTICA DEL PRESIDENCIALISMO Las respuestas a la crítica implícita del presidencialismo en mis trabajos han seguido cuatro direcciones básicas: (1) itir los argumentos pero citando la cultura política de la América Latina y el peso de la tradición; (2) centrarse en aspectos concretos del presidencialismo que no son esenciales a éste y que son susceptibles de reforma; (3) favorecer sistemas semipresidenciales-semiparlamentarios; y (4) buscar soluciones innovadoras. La fuerza de la tradición presidencialista en la América Latina ni se discute, pero recurrir a la tradición haría imposible toda innovación. Por otra parte, en muchos países los períodos de presidencialismo democrático más bien que autoritario han sido breves. La mayoría de los presidentes han sido gobernantes de facto que derivaban su poder de un golpe más que de una elección, o de una elección dudosa. La masa del pueblo prefiere un sistema que conoce a algo desconocido y que no entiende. Es tarea de las elites explicar los fallos que había tenido el presidencialismo y sus razones para preferir otro sistema. Incluso cuando la gente recono64 La posibilidad lógica de un primer ministro elegido directamente que no sea jefe del estado no se puede excluir. Esta solución se propuso en Holanda, donde se mantendría la monarquía, y en Israel, donde se ha introducido.

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ce el fracaso del presidencialismo, como sucedió con muchos brasileños, no se inclinarían al parlamentarismo (como hubieran podido hacer en el plebiscito de 1993) a menos que sus líderes políticos lo elijan y apoyen públicamente. El segundo tipo de respuesta ha avanzado mucho nuestra comprensión de los sistemas presidenciales. El que reformas constitucionales o legales específicas (especialmente de leyes electorales) puedan mejorar los sistemas presidenciales y facilitar el gobierno, no se discute. Estoy de acuerdo con muchas de ellas, especialmente con las relacionadas con el impacto del ciclo electoral en los sistemas presidenciales. Otras, como una segunda vuelta para evitar, en mi opinión muy mecánicamente, un presidente con sólo un apoyo minoritario, parecen más discutibles. En la próxima sección se tratan críticamente los regímenes semipresidenciales-semiparlamentarios.


En tanto que soluciones innovadoras a los problemas del presidencialismo, no soy muy entusiasta, aunque confieso que he tratado de formular alguna. SISTEMAS SEMIPRESIDENCIAL, SEMIPARLAMENTARIO O DE EJECUTIVO BIPOLAR El éxito de la Quinta República en Francia ha atraído la atención de científicos y políticos y ha hecho que sistemas parecidos se consideraran como una alternativa tanto al presidencialismo como al parlamentarismo65. En la literatura se describe este tipo de sistema como de ejecutivo bipolar, de ejecutivo dividido, una república parlamentaria presidencial, un gobierno casi parlamentario y semipresidencial, y más recientemente Shugart y Carey lo llaman un sistema de primer ministro-presidencial, indicando lo diferentes que estos sistemas pueden ser tanto en teoría como en la

65 Cuando escribí este ensayo utilicé el término «semipresidencial» porque era el más usado para el tipo de gobierno en cuestión, especialmente en Estados Unidos, donde fue conocido a través de los trabajos de Maurice Duverger. Shugart y Carey prefieren «presidencialismo de premier» para describir este tipo de régimen y ofrecen buenos argumentos a favor de esta designación. Quizá la expresión «sistemas de ejecutivo dual» sería adecuada. Puesto que mi texto original ha sido traducido a varias lenguas, continuaré usando «semipresidencial».

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práctica66. La lista de países que han experimentado con estos regímenes o los han institucionalizado es bastante larga y todos los que escriben sobre ellos, en especial Maurice Duverger, están de acuerdo en que funcionan de maneras muy distintas67. Por su parte, Arend Lijphart arguye que estos sistemas no son síntesis de sistemas parlamentarios y presidenciales, sino más bien sistemas que alternan entre fases presidenciales y parlamentarias68. Básicamente, los sistemas de ejecutivo dual tienen un presidente elegido por el pueblo bien directa o indirectamente, y no uno nombrado por el parlamento, y un primer ministro que necesita la confianza del parlamento. Otras características que no siempre se dan pero que se asocian frecuentemente con sistemas de ejecutivo dual son: el presidente nombra al primer ministro, aunque necesita el apoyo del parlamento, y el presidente puede disolver el parlamento. Esto supone una significativa ruptura con el principio de separación de poderes. En sistemas presidenciales encontramos este poder sólo en la Constitución de 1980 de Pinochet en Chile, en Paraguay (que no tiene una historia de gobierno democrático), en Uruguay (donde existe sólo en casos muy especiales y no se ha invocado nunca) y en la Constitución de 1979 peruana pseudoparlamentaria. En sistemas de ejecutivo dual, para disolver el parlamento el presidente necesita el acuerdo —la contrafirma— del primer ministro, pero puesto que el presidente nombra al primer ministro, es muy probable que éste esté dispuesto a apoyar la disolución. Esta combinación de poder presidencial para disolver el Reichstag y de libertad para nombrar a un canciller que firmara la disolución fue lo que llevó a fines de la República de Weimar a las decisivas elecciones en las cuales los nazis ganaron fuerza y, finalmente, a la elección semilibre de marzo de 1933 en la que obtuvieron una mayoría con sus aliados conservadores. Algunas veces el presidente puede ignorar al parla-

66

Sobre los sistemas semipresidencial o semiparlamentario (o de ejecutivo dual), aparte de los trabajos de Kaltefleiter y Bartolini ya citados (y sus fuentes), ver Humberto Nogueira Alcalá, El régimen semipresidencial. ¿Una nueva forma de gobierno democrático? (Santiago: Andante, 1986). 67 Maurice Duverger, Ecbec au roi (París: Albin Michel, 1978); «A New Political System Model: Semipresidential Government», European Joumal of Political Researcb 8 (1980): 165-87; Michel Debré, «The Constitution of 1958: Its Raison d’Etre and How It Evolved», en Tbe Fifth Republic at Twenty, editado por William G. Andres y Stanley Hoffman (Nueva York: State U New York P, 1980); Ezra Suleiman, «Presidential Government in », en Presidents and Prime Ministers, editado por Richard Rose y Ezra Suleiman (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1980), pp. 93-138. 68 Sobre el carácter «mayoritario» del presidencialismo, ver Arend Lijphart, cap. 2 de este libro. Sobre Lijphart, ver Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 20-21.

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mento, invocando poderes excepcionales para situaciones de crisis, y convocar un referéndum. Los poderes que se asignan a un presidente y a un primer ministro varían considerablemente tanto en el aspecto legal como aún más en la práctica, pero a diferencia de un monarca o un presidente en sistemas parlamentarios, el presidente en estos sistemas no es una figura simbólica, sino que goza de poderes potenciales cuando no reales para tomar decisiones políticas e intervenir en el proceso de gobierno. Estos sistemas han surgido bajo circunstancias especiales y únicas en una serie de países muy distintos69. La atención se ha centrado principalmente en la Quinta República, y a menudo se olvida que una de las primeras democracias que experimentó con este modelo fue la República de Weimar. Sorprende ver la poca atención que se presta a la forma en que aquella democracia funcionó cuando se discuten hoy los sistemas de ejecutivo dual. El primero que formuló argumentos sobre la introducción de este sistema fue Max Weber. Hugo Preuss, el diseñador de la Constitución de Weimar, siguió a Weber, subrayando diferentes puntos. Los sistemas de ejecutivo dual que hoy se usan no son muy distintos de los introducidos en la Alemania de Weimar70. Otro ejemplo de estos regímenes es el de Finlandia, mientras que otros tres casos —Austria después de 1929, Islandia e Irlanda— han funcionado básicamente como sistemas parlamentarios aunque presentan algunas de las características de los sistemas semipresidenciales según mi definición71. Más recientemente Portugal, influido por el modelo francés, ha tratado de introducir un sistema de este tipo72, y sis69 Maurice Duverger, ed., Les régimes semi-présidentiels (París: Presses Universitaires de , 1988), con ensayos sobre Portugal, Finlandia, Francia y la República de Weimar, y comentarios a los trabajos presentados. 70 Para la presidencia en la República de Weimar y sus orígenes, ver Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes, cap. 4, pp. 130-44, con referencia a los escritos de Max Weber y Hugo Preuss y comentarios legales sobre la Constitución. Para el funcionamiento del sistema, ver el excelente análisis en pp. 153-67. 71 Sobre Irlanda, ver Basil Chubb, The Constitution and Constitutional Change in Ireland (Dublín: Institute for Public istration, 1978l, cap. 2. 72 Horst Müller, «Parlamentarismus - Diskusson in der Weimar Republik. Die Frage des ‘besonderen’ Weges zum parlamentarischen Regierungssystem», en Demokratie und Diktatur. Geist und Gestalt Politischer Herrschaft in Deutschland und Europa, Festschrift für Karl Dietrich Bracher, editado por Manfred Funke et al. (Düsseldorf: Droste, 1987), pp. 140-57. El régimen portugués de la Constitución de 1976 y sus sucesivas reformas no se ha incorporado a los trabajos sobre regímenes semipresidenciales, aunque es un caso muy relevante. Luis Salgado de Matos, «L’expérience portugaise», en Duverger, Les régimes semi-présidentiels, pp. 55-83, incluye un interesante análisis de las pautas de voto en la elección del Presidente Eanes en 1976 y 1980 (ver mapas en pp. 66-67) que muestran cambios radicales

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temas semipresidenciales se han discutido en Latinoamérica en el curso de las recientes transiciones, aunque no se han llegado a institucionalizar en ninguna reforma constitucional73. Algunos elementos de la experiencia de Weimar tuvieron también influencia al redactarse la Constitución española de 1931. El contraste entre Weimar y la Quinta República ya nos muestra cómo la relación entre este tipo de sistema y la estabilidad de la democracia no deja de ser ambigua. En todos los casos en los que se ha introducido un sistema de este tipo, circunstancias históricas concretas contribuyeron decisivamente a su implantación. No hay que olvidar que en 1918 todas las democracias europeas, con la excepción de Suiza y Francia, eran monarquías constitucionales. En ese momento, la Tercera República sa con su régime d’assemblée no era un modelo atractivo, y por tanto, Alemania, tras abolir la monarquía, se inclinó hacia una innovación política. En un principio, el objetivo de Max Weber y otros era establecer una monarquía parlamentaria de acuerdo con el modelo británico. La imposibilidad de hacerlo y ciertas características del sistema de partidos alemán, unido al carácter federal del estado y a dudas sobre el liderazgo en la difícil situación internacional de Alemania, decidieron a favor de un presidente elegido directamente sin abandonar la tradición parlamentaria ya establecida. Se quería un líder fuerte para la nueva democracia, pero el presidencialismo puro con separación de poderes, como en los Estados Unidos, no se consideró. La Constitución alemana de 1919, aprobada en Weimar, estableció un sistema semipresidencial-semiparlamentario. El presidente se elegía popularmente por un período de siete años y podía ser reelegido. El presidente nombraba y destituía al canciller, que era el que nombraba al gobierno, aunque el Kanzler necesitaba la confianza del parlamento. Con la firma del canciller, el presidente podía disolver el Reichstag. En el caso de que el en el apoyo dependiendo de las coaliciones que apoyaban a Eanes y el contexto político más amplio. En el mismo volumen, ver Barroso, «Les conflits entre le président portugais et la majorité parlamentaire». Kenneth R. Maxwell y Scott C. Monje, eds., Portugal: The Constitution and the Consolidation of Democracy (Nueva York: Camoes Center, Columbia University, Special Repor núm. 2, 1991), incluye comentarios de científicos sociales y políticos sobre la Constitución de 1976 y su reforma posterior. 73 Consejo para la Consolidación de la Democracia, Reforma constitucional. Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia (Buenos Aires: EUDEBA, 1986), incluye el texto de la propuesta y los documentos que la acompañaban. El Consejo fue creado por el presidente Alfonsín en diciembre de 1985. Funcionó bajo la dirección del profesor Carlos S. Nino y presentó su informe al presidente el 13 de marzo de 1986.

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canciller se negara, el presidente podía destituirle y nombrar a otro que disolviera el Reichstag y convocara nuevas elecciones, gobernando en el ínterim. Naturalmente, en tanto que el Reichstag fuera capaz de producir una mayoría que apoyara un gobierno no se le podía disolver, pero sin una mayoría había la posibilidad de gobiernos presidenciales y gobiernos muy breves, que exigían continuas elecciones con la esperanza de conseguir una mayoría en el Reichstag. El presidente además tenía el mando directo de las fuerzas armadas y podía dar unmittelbare Befehle. Tenía también los amplios poderes que concedía el artículo 48 en situaciones de emergencia. Todos estos poderes jugaron un importante papel en la quiebra de la democracia de Weimar.


En Finlandia, donde gran parte de la derecha quería establecer una monarquía constitucional, la imposibilidad de conseguirlo y el temor a la hegemonía de la izquierda, a la que se veía con desconfianza, produjo el peculiar compromiso que ha durado hasta hoy74. En muchos casos, como en Francia en 1958-62, un factor decisivo en la introducción de un gobierno de ejecutivo dual fue la falta de confianza en los partidos políticos, aunque el funcionamiento de este sistema depende en último término de los partidos, de la relación entre el presidente y los partidos y del sistema de partidos. La idea de un poder neutral que arbitrara entre los partidos o que estuviera por encima de ellos resultaba muy atractiva en países donde la polarización entre los partidos hacía el funcionamiento del parlamento muy difícil, como fue el caso en Austria con la reforma constitucional de 1929, abandonada prácticamente en 1931. 74 En el caso de Finlandia no está muy clara la responsabilidad del presidente y la del primer ministro, aunque hay «áreas reservadas» de autoridad presidencial. El artículo 33 de la Constitución establece que «el presidente determinará las relaciones de Finlandia con las potencias extranjeras», que era tan importante en las relaciones de posguerra con la Unión Soviética. Por otra parte, el presidente ha actuado como árbitro en situaciones de crisis y en la formación de gobiernos en un sistema multipartido que requiere coaliciones entre un amplio abanico de partidos. Kekkonen excluyó a los conservadores para mantener la «alianza roja-verde». Quizá más que otros regímenes semipresidenciales-semiparlamentarios, el finlandés, que tiene una «división del trabajo» y una política de coaliciones multipartido, parece encajar en el concepto de un «ejecutivo dual» y no de un sistema que oscila entre formas de gobernar presidenciales y parlamentarias. Ver David Arter, «Government in Finland: A ‘Semipresidential System’?», Parliamentary Affairs 38 (1985): 477-95; Jaakko Nonsiainen, «Bureaucratic Tradition: Semi-presidential Rule and Parliamentary Government; The Case of Finland», European Journal of Political Research 16 (1988): 221-49; y la referencia al caso finlandés, en Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes, pp. 167-73 y im, y en Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 61-63. Ver también Bartolini, «Sistema partitico ed elezione diretta del capo dello stato in Europa».

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Como Bartolini75 ha mostrado con gran detalle, los sistemas de ejecutivo dual se han introducido en países que han conseguido la independencia de otro país o de un poder que los dominaba y que buscaban un símbolo para la nueva nación. Este fue el caso en cierta medida en Finlandia, pero más concretamente en Irlanda e Islandia después de la independencia. Se precisaba la legitimación popular para conceder al presidente, en una nueva democracia o en un nuevo estado, parte de la dignidad del monarca desaparecido. Las circunstancias que llevaron a un sistema de ejecutivo dual en Portugal son más complejas debido a la incertidumbre que supone una transición a la democracia vía golpe militar. La posibilidad de tener un general como presidente que arbitrara entre la legislatura, que representaba a los partidos políticos, y el Consejo de la Revolución, que representaba primero al Movimiento de Fuerzas Armadas (MFA) y más tarde a las fuerzas armadas, es una característica del sistema portugués que imita el modelo francés. Más tarde las reformas constitucionales (1982) y un cambio en el sistema de partidos (especialmente cuando el gobierno tiene el apoyo de la mayoría) ha conducido a una creciente parlamentarización del sistema76. La particular crisis de la Cuarta República, que culminó con la guerra de Argelia yel golpe del 13 de mayo de 1953, junto con el excepcional papel histórico de Charles de Gaulle, llevaron a la Quinta República. Incluso se podría argüir que en Francia y en Portugal una de las consideraciones que se tuvieron en cuenta al introducir el sistema bipolar fue el asegurar la subordinación del ejército a un presidente que tenía una legitimidad específica para las fuerzas armadas, como era el caso de Charles de Gaulle y el del presidente Eanes77. 75

Bartolini, «Sistema partitico ed elezione diretta del capo dello stato in Europa». El paso a un sistema más parlamentario en Portugal se refleja en la reforma constitucional de 1982. El artículo 193 de la Constitución de 1976 estipulaba que el gobierno era responsable políticamente ante el presidente de la República y el Parlamento. El nuevo artículo 193 no especifica el tipo de responsabilidad, y el artículo 194 declara qúe el primer ministro es responsable ante la Asambleia da Républica en el ámbito de la responsabilidad política del gobierno, aunque el artículo 198.2 concede al presidente de la República el poder excepcional de destituir al gobierno en caso de que fuera necesario para asegurar el funcionamiento normal de las instituciones democráticas. 77 Por otra parte, el miedo a un presidente militar llevó a los constituyentes de 1931 de la República española a considerar inelegible a la presidencia a todo militar en activo o en la reserva, o a cualquiera retirado del ejército menos de diez años. 76

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Un análisis legal y constitucional formalista de estos regímenes no revela en nuestra opinión toda la verdad e incluso puede crear equívocos. Es más, no es suficiente un análisis de las constelaciones reales de partidos en la asamblea y del apoyo del presidente. Las concepciones del sistema político subyacentes y en conflicto, que a menudo han sido causa de que se introdujeran regímenes bipolares, y las ambigüedades y compromisos que resultan de ellas, explican la falta de consenso en la interpretación de los distintos papeles constitucionales y las alienaciones partidistas que apoyan los poderes del presidente o la asamblea y el primer ministro, que se reflejan en los debates de los constitucionalistas y que pueden llegar a tener una importancia crítica en una crisis de régimen. Los defensores de los regímenes bipolares deberían prestar una seria atención a la compleja (y bien estudiada) experiencia de Weimar. Los sistemas que pueden clasificarse en líneas generales como de ejecutivo dual muestran muchas diferencias importantes en los poderes que la constitución atribuye al presidente, poderes que no siempre coinciden con los poderes reales que por lo menos en algunas etapas ha ejercido. Como Duverger78 observa en su estudio de siete casos, en tres de ellos el presidente tiene un importante papel, en el cuarto podría jugar uno importante y en los otros tres su papel es débil; en ninguno de los casos la fuerza de la presidencia refleja los poderes formales constitucionales que se le han dado. Por otra parte, los análisis que de Weimar ha hecho Kaltefleiter79, entre otros, muestran cómo la misma institución funciona de manera muy diferente bajo distintas circunstancias y más concretamente distintas relaciones entre el presidente y el sistema de partidos. Lo mismo puede decirse de la Quinta República, aunque el hecho de que el presidente no tuviera la mayoría en el Parlamento sólo durante un corto período (1986-88) hace más consistente esta pauta. Como sucede con todas las instituciones políticas, es imposible analizar la actuación de un régimen bipolar independientemente del sistema político en su conjunto, más concretamente el sistema de partidos, y la compleja situación histórica. De hecho, sospecho que esto es más cierto en el caso de los regímenes bipolares que en el de otro tipo de gobierno. Sería una simplificación atribuir la estabilidad de la Quinta República en Francia a la introducción de una nueva constitución ya que simultáneamente se intro-

78 79

Duverger, «A New Polítical System Model». Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes, pp. 153-67.

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dujo un importante cambio en el sistema electoral, pasándose de una representación proporcional a un sistema mayoritario de dos vueltas (1958-86). Tras la vuelta a la representación proporcional en 1986, se introdujo un mínimo de votos para la representación. El fuerte sistema electoral, para utilizar la terminología de Sartori, combinado con un sistema presidencial y su institucionalización bajo el liderazgo muy personal de De Gaulle, produjo un cambio fundamental en el sistema de partidos, y con ello en el sistema político. Es imposible separar el impacto del cambio constitucional del impacto del cambio en el sistema electoral, pero no olvidemos que Michel Debré, el cerebro de la constitución de la Quinta República, había escrito que «el procedimiento electoral es una cuestión más seria que la separación de poderes» y que, a diferencia de Weimar, Finlandia y Austria, Francia inicialmente abandonó la representación proporcional. Tampoco hay que olvidar que la consolidación final de la Quinta República coincidió con la histórica crisis del comunismo, el aliado menor y potencial competidor del Partido Socialista. Además, una vez que Francia hubo superado bajo el liderazgo de De Gaulle la crisis final provocada por la descolonización, la República no se ha enfrentado con una crisis de la misma gravedad. Al comparar la Cuarta y la Quinta Repúblicas es justo recordar estos hechos y el contexto europeo después de la Segunda Guerra Mundial, con la amenaza de una oposición comunista potencialmente desleal y la oposición por principio del RPF (Rassemblement du Peuple Français) gaullista a las instituciones de la Cuarta República. La literatura sobre estos regímenes permite sacar la conclusión de que el sistema puede funcionar aproximándose o bien al modelo presidencial o al parlamentario con un presidente que ejerce influencia pero no poder. Esto depende sólo en parte del diseño institucional y la intención de los que introducen el sistema, y mucho más de la constelación de partidos en cada situación. Raymond Aron escribía en 1981: «El presidente de la república es la autoridad suprema en tanto tenga una mayoría en la Asamblea Nacional, pero debe abandonar la realidad del poder al primer ministro en el caso de que un partido que no sea el suyo tenga la mayoría en la Asamblea»80. 80 Raymond Aran, «Alternation in Government in the Industrialized Countries», Government and Opposition 17, núm. 1 (1981): 3-21.

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Esto es lo que sucedió en Francia en 1986, en Portugal después de 1982 y durante períodos significativos en Finlandia. En ningún caso ha funcionado el sistema como medio presidencial/medio parlamentario, con el presidente y el primer ministro dirigiendo conjuntamente el gobierno. La Quinta República ha sido más frecuentemente presidencial en vez de semipresidencial, y sólo en ocasiones parlamentaria. Duverger llega a la misma conclusión: la Quinta República no es la síntesis de los sistemas parlamentarios y presidencial, sino una alternación entre fases presidenciales y parlamentarias. Los que defienden lo propio y distintivo de los dos tipos de régimen pueden sin embargo argüir que la forma parlamentaria de un sistema bipolar (la mayoría que apoya al primer ministro es distinta de la mayoría que eligió al presidente) no funciona completamente como un sistema parlamentario porque constitucionalmente el presidente tiene poderes que son específicamente suyos y porque las tareas pueden dividirse funcionalmente. Sartori critica a Duverger y aduce que en el caso de cohabitación el sistema no se hace estrictamente parlamentario porque el presidente popularmente elegido retiene ciertos poderes y una legitimidad autónoma. La presidencia se adapta a las circunstancias, pero no se transforma. El problema es: ¿se adaptará o se embarcará en un curso que lleve al conflicto, especialmente si una disolución y nuevas elecciones confirman la dualidad?81. Podría argumentarse que el sistema puede funcionar como un sistema puramente presidencial, con el parlamento ocupando un lugar totalmente secundario. Este sería el caso cuando un parlamento fraccionado e inefectivo es incapaz de apoyar al primer ministro. En una situación de este tipo, el primer ministro sería tan sólo un alter ego del presidente, tolerado por el parlamento. En cierta medida esta fue la situación de Brüning y, como muestra este ejemplo, el sistema entonces depende de que no haya tensiones entre el primer ministro y el presidente, algo no probable cuando éste y los que le rodean, como en el caso de Hindenburg, tienen una agenda en conflicto con la del primer ministro. En este caso el sistema no asegura la estabilidad del gobierno. Yo diría que un sistema de ejecutivo dual depende, tanto o más que un puro sistema presidencial, de la personalidad y habilidad del presidente. Al

81

Giavanni Sartari, Seconda Repubblica? Sì ma bene (Milán: Rizzoli, 1992).

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mismo tiempo, la responsabilidad se difumina y es muy posible e incluso probable que surjan conflictos adicionales, creando situaciones en las cuales el tiempo fijo del mandato presidencial complica el problema. Es importante analizar con detalle las situaciones en las cuales el sistema ha funcionado hasta cierto punto bien independientemente de la personalidad del presidente. Kaltefleiter, en su detallado análisis de las presidencias de Ebert y de Hindenburg durante su primer mandato, y los comentaristas de la Quinta República han destacado las condiciones bajo las cuales se han dado estos casos. Conviene sin embargo recordar que ni Ebert ni De Gaulle habían sido elegidos popularmente cuando asumieron por primera vez la presidencia. Ebert había sido elegido por la legislatura en una elección indirecta y su éxito inicial por tanto no se debió a una elección popular plebiscitaria que produjera el liderazgo que Max Weber tenía en mente. La conclusión de Kaltefleiter es que la influencia del presidente es principalmente consecuencia del apoyo de su partido y no depende de su cargo. El sistema no elimina los problemas del sistema de partidos; por el contrario, es el sistema de partidos el que controla el éxito del sistema. Óptimamente, el presidente es también el líder de su partido y este partido tiene una mayoría en el parlamento. Esta ha sido la afortunada circunstancia en la cual se han encontrado De Gaulle, Pompidou y en menor grado Scharf en Austria y más recientemente Mitterrand. Podría argüirse que el presidente De Gaulle fue capaz de generar este tipo de apoyo de partido, pero es dudoso si su éxito se debió a su atractivo personal en una situación de crisis o al cargo que ostentaba, o cuánto tiene que atribuirse al cambio en el sistema electoral. Sistemas bipolares han funcionado también bien con presidentes con considerable influencia en su partido, como fue el caso de Scharf en Austria, y con presidentes sin gran influencia pero con un sistema de partidos estructurado capaz de ofrecer un parlamento que apoye al gobierno, como ha sucedido con otros presidentes en Austria. La situación es muy distinta con sistemas de partido sin estructura, con multipartidismo polarizado y con un gran fraccionamiento de los partidos. En este contexto, un presidente que también es líder de un partido importante, como Ebert en su primera presidencia y Kekkonen en Finlandia, pueden usar su posición para conseguir que el partido colabore con otros y alcanzar así un gobierno relativamente estable. Sin embargo, el caso de Ebert muestra cómo esta política puede muy bien erosionar el

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poder del presidente dentro de su partido, puesto que inevitablemente sus posturas no serán las de un líder de partido. Puede ejercer todavía considerable influencia en su partido como hizo Ebert durante su segunda presidencia y la mayoría de los presidentes finlandeses, en cuyo caso puede gobernar conjuntamente con el primer ministro. La situación se hace mucho más difícil para un presidente que no tiene gran ascendiente en su partido o en ningún partido y se ve obligado a apoyar medidas políticas con las que no está de acuerdo, o si no minar y debilitar al gobierno parlamentario. En situaciones de este tipo, cuando el sistema de partidos es débil, incluso el expresar una opinión que coincide con la oposición contribuye a una creciente crisis. El caso de Alcalá-Zamora en España en la década de los años treinta ilustra bien estos problemas. Se suponía que la situación se podía resolver disolviendo el Parlamento, como teóricamente permitía la Constitución, para conseguir así una mayoría que apoyara a un primer ministro compatible con el presidente. Sin embargo, esta solución no funcionaría si el electorado devolvía al poder al partido o coalición que apoyaban al primer ministro, en cuyo caso el presidente se vería forzado a dimitir o a ceder a regañadientes el poder. La incompatibilidad entre un presidente con considerables poderes y un parlamento en el cual un partido o varios partidos que no son aceptables para él están en la mayoría puede llevar a un serio ime que provoque la crisis del sistema político. Kaltefleiter describe la situación de un sistema de partidos fraccionado, bloqueado, incapaz de producir un gobierno, un caso en el cual los poderes reservados del presidente son decisivos. Pero el sistema no llega a ser puramente presidencial; a lo más es una dictadura constitucional que utiliza poderes de emergencia. Una situación de estas características, como muestra la segunda presidencia de Hindenburg, tiene en sí elementos de extraordinaria inestabilidad porque no hay una auténtica división de poderes y el presidente no puede gobernar sin el apoyo de una legislatura, la cual, sin embargo, no puede proporcionarle apoyo. La situación acaba siendo parecida al peor de los auténticos sistemas presidenciales con un congreso ineficaz y rebelde. En el caso de Weimar, la posibilidad de confiar en los poderes del presidente contribuyó a un resultado desastroso. Hizo más fácil que los partidos pudieran abdicar de la responsabilidad de ofrecer un gobierno parla-

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mentario y permitió que el parlamento tolerara a Brüning y a sucesivos gobiernos presidenciales cuando Hindenburg le retiró el apoyo, y llevó después a una constante búsqueda de una mayoría para los cancilleres nombrados por el presidente. Elecciones sucesivas en un período de crisis económica y política permitieron a los nazis convertirse en el partido más fuerte en el parlamento y finalmente esta situación llevó a Hindenburg a nombrar a Hitler canciller con la esperanza de que él y sus aliados fueran. capaces de obtener una mayoría, lo que consiguieron en la elección semilibre de marzo de 193382. Sería necesario un análisis minucioso para descubrir ventajas en un sistema bipolar bajo las condiciones más favorables, que como ya he dicho son (1) que el presidente sea el líder o una figura influyente en uno de los partidos más importante, y (2) que el partido pueda formar una coalición con una mayoría absoluta que apoye a un gobierno parlamentario que pueda trabajar con el presidente. ¿Cuáles son las ventajas frente a un gobierno puramente parlamentario? Son difíciles de enumerar sin entrar en más detalles de los que el espacio aquí permite, pero supuestamente un sistema bipolar permite al presidente cambiar el primer ministro y cambiar su polítíca sin provocar una crisis en el sistema o incluso dentro del partido que forma el gobierno. Este ha sido el caso de Mitterrand en la dirección del partido socialista en el Parlamento, con el paso del intervencionismo a una política más liberal. Es difícil decir si este tipo de cambio se podría haber generado dentro del partido en el Parlamento en ausencia de un presidente, y por tanto del interés que el partido hubiera podido tener en mantenerse unido con el fin de ganar otra vez la presidencia. Podría argüirse que otra de las ventajas de un sistema bipolar es que la responsabilidad del fracaso puede ímputarse al primer ministro, dejando incólume al presidente. Sin embargo, esta posibilidad no contribuye a que surjan partidos responsables y cohesivos. Algunos de los que están a favor subrayan que un ejecutivo dual permite al primer ministro asumir más protagonismo siempre que el presidente sea incapaz de ejercer su papel eficazmente. Esta idea presupone que el presidente no se aferre al poder, y que no

82 Ver Rainer Lepsius, «From Fragmented Party Democracy to Government by Emergency Decree», en Linz y Stepan, Breakdown of Democratic Regimes, esp. pp. 34-39, 45-50; Eberhard Jäckel, «Der Machtantritt Hitlers - Versuch einer geschichtlichen Erklärung», en 1933 Wie die Republik der Diktatur erlag, editado por Volker Rittberger (Stuttgart: Kohlhammer, 1983), pp. 123-39.

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tenga derecho de disolución que pueda emplear contra un primer ministro apoyado por el partido que le ha retirado a él la confianza.


Suleiman, en el capítulo 5 de este libro, observa la inestabilidad e ineficacia que se va creando incluso cuando el presidente y el primer ministro tienen el apoyo del mismo partido o coalición de partidos. Inevitablemente el presidente cuenta con su propio equipo y puede poner en marcha medidas políticas que no encajen con las del primer ministro. Es más, del gobierno con directo al presidente pueden dirigirse a él, saltándose al primer ministro, para que desautorice decisiones de éste, que entonces se encuentra en una situación embarazosa. El resultado inevitablemente es una serie de politiqueos e intrigas que pueden retrasar la toma de decisiones y generar políticas contradictorias debido a la lucha entre el presidente y el primer ministro. La experiencia sa bajo Mitterrand muestra cómo el sistema no asegura el máximo de eficacia. En resumen, se podría decir que un sistema bipolar puede funcionar, pero no necesariamente como sus partidarios proponen. Puede funcionar cuando se convierte de facto en un sistema parlamentario, como ha sucedido en Irlanda, Islandia y Austria en la Segunda República, o cuando el partido o partidos, que apoyan al presidente y los que tienen una mayoría en la cámara son los mismos, y excepcionalmente cuando un político muy hábil comprende que debe permitir que un primer ministro con apoyo mayoritario en el parlamento ejerza el poder. Sin embargo, un ejecutivo bipolar probablemente no es un sistema eficaz para superar los problemas de un sistema de partidos polarizado o fraccionado, a menos que pueda combinarse con otras circunstancias importantes, tales como los cambios electorales bajo la Quinta República, la crisis histórica del Partido Comunista Francés o las excepcionales cualidades de liderazgo de Charles de Gaulle en los primeros años de la Quinta República. Ante un sistema de partidos débil o ineficaz, contrariamente a lo que algunos de sus partidarios esperan, es tan sólo una terapia aparente, para utilizar la expresión de Kaltefleiter83. No puede superar la debilidad de un sistema de partidos. El otro peligro implícito, la interpretación autoritaria de los poderes del presidente, tiene un buen ejemplo: en la forma en la cual Carl Schmitt mo-

83

Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatoberhauptes, pp. 183-97, esp. p. 197.

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dificó la interpretación de la Constitución de Weimar. Utilizó su noción del Hüter der Verfassung (el guardián de la Constitución)84 para crear la imagen de un líder que estaba por encima y contra los partidos, que finalmente llevó a la ruptura del Führerstaat con la tradición liberal democrática. Este peligro no se puede excluir cuando ocupa la presidencia un líder populista que personaliza el poder, o un militar que puede usar su apoyo en las fuerzas armadas para consolidar su poder frente a la legislatura. A la vista de las experiencias con este tipo de sistema, parece dudoso discutir que en sí mismo y por sí mismo pueda generar estabilidad democrática85. Algunas de las condiciones favorables al éxito de un sistema bipolar son hasta cierto punto las mismas que las que aseguran un gobierno parlamentario estable, es decir, un parlamento en el cual los partidos apoyen a un primer ministro, pero con la condición adicional de que el primer ministro se entienda y pueda trabajar bien con el presidente. Excursus Copyright © 2012. UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia. All rights reserved.

El presidente de la República Española, 1931-1936 La República Española (1931-1936) no se ha incluido en el análisis de regímenes semipresidenciales-semiparlamentarios por la razón obvia de que el presidente no fue elegido popularmente, sino que lo eligieron indirectamente el Parlamento y los elegidos de un colegio electo84 En 1929 Carl Schmitt, uno de los principales politólogos y constitucionalistas alemanes, publicó en Archiv des Öffentlichen Rechts (Neue Folge) 16: 161-237, un artículo titulado «Der Hüter der Verfassung» y en 1931 un panfleto con el mismo título en Beiträge zum Öffentlichen Recht der Gegenwart, Heft 1 (Tubinga) en el que ofrece una interpretación autoritaria antipluralista y plebiscitaria de la Constitución de Weimar. 85 Sobre la estabilidad de los regímenes parlamentarios semipresidenciales en Europa entre las dos guerras mundiales, ver Linz, La quiebra de las democracias, pp. 74-75. De los diecisiete países analizados antes de la depresión, aparte de Portugal, Yugoslavia y España (1918-23), Alemania tenía la mayor inestabilidad con una media de 210 días de duración de los gobiernos, seguida por la Tercera República sa con 239 días, Italia (1917-22) con 260, Austria con 267 y Finlandia con 294. Después de la depresión, España con una duración media de 101 días, Francia con 165, Austria con 149, Alemania con 258, Finlandia con 592, Estonia con 260 y Bélgica con 285 son los países con gobiernos más inestables de los catorce países incluidos. Obsérvese que dos de los sistemas con ejecutivo dual están entre los países más inestables. En dos de los países con alta inestabilidad del gobierno y régimen parlamentario la democracia sobrevivió hasta la Segunda Guerra Mundial. Ver también Ekkart Zimmermann, «Government Stability in Six European Countries during the World Economic Crisis of the 1930s: Some Preliminary Considerations», European Journal of Political Research 15 (1987): 23-52.

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ral. Sin embargo, el título V de la Constitución de 1931 le concedía poderes que excedían los de los presidentes en las democracias parlamentarias86, el más importante de los cuales era que el presidente del gobierno tenía que tener la doble confianza del presidente y de la cámara única. El hecho de que las mociones de censura precisaran una absoluta mayoría en la cámara fortalecía la confianza presidencial. Sólo el presidente podía nombrar y destituir al primer ministro, lo que significaba que podía poner el veto a líderes políticos que considerara inadecuados, independientemente de su peso en la cámara, pero a su vez el parlamento también tenía el poder de negar su apoyo a la persona que el presidente designara. El presidente además tenía el poder de disolver las Cortes dos veces durante su mandato y convocar nuevas elecciones, una facultad que Niceto Alcalá-Zamora usó en 1933 y 1936. Presidió también los consejos de ministros interviniendo en ellos. Por otra parte, el Parlamento reunido después de la segunda disolución podía decidir si ésta era necesaria y el voto negativo de la mayoría de las Cortes significaba el término del mandato del presidente (artículo 81). Este artículo se aplicó en 1936, aunque la disolución de la legislatura de derechas trajo una dominada por el Frente Popular87.

86 Nicolás Pérez Serrano, La constitución española (9 dic. 1931) (Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1932), pp. 244-74; ver artículos 75, 81 y 87. Ver Antonio Bar, El presidente del gobierno en España: Encuadre constitucional y práctica política (Madrid: Editorial Civitas, 1983), pp. 121-28, para un estudio de «parlamentarismo racionalizado» y el papel del presidente en la Segunda República. El presidente era elegido por los de las Cortes, una legislatura unicameral y un número igual de electores (elegidos directamente por el pueblo) para un mandato de seis años y no podía ser reelegidó. Sin embargo, el primer presidente fue elegido por la legislatura el 10 de diciembre de 1931. El sistema de confianza dual se basaba en el artículo 75: «El Presidente de la República nombrará y separará libremente al Presidente del Gobierno, y, a propuesta de éste, a los Ministros. Habrá de separarlos necesariamente en el caso de que las Cortes les negaren de modo explicito su confianza». 87 Sobre cómo funcionaba la Constitución española de 1931 y la presidencia, ver Joaquín Tomás Villarroya, «Presidente de la República y Gobierno: Sus relaciones», Revista de Estudios Políticos (nueva época) 31-32; (enero-abril 1983): 71-90 (con citas de importantes políticos sobre la «confianza dual»), y «La prerrogativa presidencial durante la Segunda República: Mediatización», Revista de Estudios Políticos 16 (1980): 59-87; Stanley G. Payne, Spain’s First Democracy: The Second Republic, 1931-1936 (Madison: U Wisconsin P, 1993), describe detalladamente el funcionamiento del sistema. Sobre la destitución del presidente, ver Joaquín Tomás Villarroya, La destitución de Alcalá-Zamora (Valencia: Fundación Universitaria San Pablo, CEU, 1988). Para la posición de Niceto Alcalá-Zamora, ver su Los defectos de la Constitución de 1931 y tres años de experiencia constitucional (Madrid: Civitas, 1981, primera edición 1936) y Memorias. Segundo texto de mis memorias (Barcelona: Planeta, 1977). Javier Tusell, «Niceto Alcalá-Zamora y una crisis política en el segundo bienio Republicano», Hispania 33 (1973): 401-16.

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Sería demasiado largo y complejo discutir la forma en la cual el presidente Alcalá-Zamora concebía su cargo, las ambigüedades de la Constitución, las decisiones que Alcalá-Zamora tomó, sus enfrentamientos con los líderes de los principales partidos, los conflictos con el presidente del Gobierno Lerroux, el veto presidencial a Gil Robles (el líder de la CEDA [Confederación Española de Derechas Autónomas], el partido mayor en la legislatura de 1933-36), el gobierno presidencial de 1935 que disolvió las Cortes, el intento de formar un bloque de centro dirigido por Alcalá-Zamora en las elecciones de febrero de 1936 y su expulsión por el Parlamento dominado por el Frente Popular el 3 de abril de ese mismo año. Aunque hay un considerable debate sobre cuánto contribuyeron a la crisis de la República y finalmente a la guerra civil el componente presidencial de la constitución y la personalidad de Alcalá-Zamora, no hay duda de que el modelo de doble confianza contribuyó a la inestabilidad de la República. En la medida en que encaja en el modelo de presidencialismo con premier, el sistema español de aquellos años no apoya las esperanzas que algunos científicos y políticos ponen en este tipo de régimen88. Muestra por lo menos que este modelo depende enormemente de la personalidad del que ocupa la presidencia (un factor impredecible) y que no puede servir para superar los problemas derivados de una situación de multipartido polarizado. Es significativo que la inamovilidad de un presidente que ejercía el poder de vetar posibles gobiernos parlamentarios y que podía disolver el Parlamento llevara a que se discutiera entre los militares (a fines de 1935) la posibilidad de una intervención, y Gil Robles podría haber aceptado estos planes si hubiera habido consenso, especialmente si Franco, el general con más prestigio, hubiera estado dispuesto a apoyarlos. Alcalá-Zamora ya observó durante los debates de la Asamblea Constituyente las ambigüedades del texto, y preguntó: tengo enormes dudas acerca de cuál es el papel presidencial y si el candidato que pudierais designar o escoger para la Presidencia me pidiera un informe y fuera mi mejor amigo, yo le diría: «Pues no sé, mientras no lo aclare la Comisión, si debe usted levantarse todos los días con la “Gaceta” para trabajar o acostarse con el frac al lado para inaugurar monumentos.»

88 Si no aumentara la confusión, el sistema se podría describir como de «semi-premier-presidencial» porque la mitad de los electores que elegían al presidente eran de elección popular (aunque el primer presidente, como Ebert y De Gaulle, fue elegido por la legislatura).

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Y esto vale la pena de aclararlo. ¿Qué Presidente queremos, uno que ponga las primeras piedras o uno que reciba las últimas pedradas? (Risas). Hay que aclararlo. (Aplausos)89.


EJECUTIVO DUAL Y FUERZAS ARMADAS Un problema constitucional y político relacionado con el modelo de ejecutivo dual y que merece considerable atención es la cuestión de quién tiene autoridad sobre las fuerzas armadas, el presidente o el primer ministro. El tema es especialmente relevante porque la mayoría de las constituciones democráticas, incluso en sistemas parlamentarios, siguiendo la concepción tradicional del monarca como jefe supremo de las fuerzas armadas, consideran al presidente como la cabeza simbólica del ejército. El que en un sistema presidencial puro el presidente elegido sea el jefe de las fuerzas armadas ni se discute, aunque las verdaderas decisiones en materia militar se delegan en el secretario de defensa, que puede ser o no un civil y al que el presidente nombra libremente. En un sistema parlamentario puro, el nombramiento del ministro de defensa o el de los ministros de las fuerzas armadas depende del primer ministro, que forma todo el gobierno. De hecho, las exigencias de la guerra moderna han determinado que se nombre un ministro de defensa en lugar de distintos ministros para cada una de las tres armas con el fin de asegurar una mejor coordinación entre ellas, una innovación aplaudida no sólo por los civiles sino por los profesionales militares más competentes para reducir rivalidades entre los servicios y falta de coordinación. En muchas democracias uno de los símbolos de la supremacía de la autoridad política constitucionalmente legitimada ha sido la selección entre el liderazgo político de un ministro civil de defensa. Es esta una solución que no ha dejado de ser deseable para los militares, porque un político puede representar más eficazmente los intereses de las fuerzas armadas ante el liderago político que uno de sus iguales con menos habilidad política. Un sistema de ejecutivo dual es muy probable que por lo menos tenga tres actores principales, y frecuentemente cuatro: el presidente, el presidente del gobierno, el ministro de defensa y generalmente un jefe del Alto 89

Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 3 noviembre 1931, p. 2092.

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Estado Mayor a cuyas órdenes están directamente las fuerzas armadas. La línea jerárquica, tan central al pensamiento militar, adquiere una nueva complejidad. ¿Actuará el presidente a través del ministro de defensa? ¿O establecerá el ministro de defensa una relación directa con el presidente, saltándose al primer ministro y despachando directamente con el presidente, que toma decisiones sin informar necesariamente al primer ministro y obtener su consentimiento? Esta relación jerárquica simple y directa sería bien recibida entre los militares. Simbolizaría el carácter distintivo de la esfera militar y la retirada de la política militar de consideraciones políticas más amplias y del control del parlamento. Esta pauta sería todavía más probable si el ministro de defensa fuera un militar cuya lealtad no sería a un equipo político al frente de un gobierno, sino a un presidente comandante en jefe «por encima de los partidos». Un presidente que se ve como representante de la nación y por encima de los partidos no es imposible que establezca una relación personal con su ministro de defensa y a través de él con las fuerzas armadas, y que pueda en cierta medida llevar a cabo su función de moderador de conflictos políticos consolidando de esta manera el régimen. Al hacerlo, quizá no intencionadamente, deja fuera del control político civil al ejército. Esta pauta es posible que lleve a una mayor estabilidad en el Ministerio de Defensa si el ministro tiene el apoyo del liderazgo de las fuerzas armadas, mientras que, a su vez, su posición en el gobierno puede verse reforzada por la confianza del presidente y el jefe de la institución militar. No es un azar que en la República de Weimar entre 1919 y 1933 hubiera veinte gobiernos y sólo cuatro ministros de defensa90. Una vez establecida una relación personal entre el presidente y el ministro de defensa y los jefes del ejército, es muy posible que el presidente considere toda interferencia del primer ministro en esta relación como indeseable, y que proteja celosamente la autonomía de los militares. Estas pautas serían especialmente apropiadas en el caso de un presidente con un currículum militar, un tipo de presidente que se ha elegido algunas veces en democracias donde la subordinación del ejército era uno de los principales problemas, o donde

90 Karl Dietrich Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik (Stuttgart: Ring-Verlag, 1957), cap. 9 sobre el Reichswehr, pp. 229-84; ver pp. 249-53 para los artículos 53 y 54 de la Constitución que requerían la doble confianza del Reichstag y del presidente en el caso del ministro de Defensa.

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los militares podían aparecer como una institución por encima de los partidos, como en el caso de Hindenburg en Alemania, Mannerheim en Finlandia, Eanes en Portugal, sin olvidar al propio De Gaulle. Todos estos presidentes en sistemas de ejecutivo dual gozaban de una relación especial con las fuerzas armadas.


Supongamos una situacion en la cual el primer ministro representa a un partido o a una coalición de partidos distinta de la del presidente y puede imponer su elección del ministro de defensa, ignorando las preferencias del presidente. Supongamos que el ministro de defensa tenga algún conflicto con el alto mando de las fuerzas armadas. En una situación de este tipo no es imposible que los altos mandos de la institución militar, al encontrar al presidente más próximo a sus puntos de vista, hagan uso de esta relación especial para dirigirse a él en su capacidad de comandante en jefe, saltándose al primer ministro y al ministro de defensa. Esta situación pondría al primer ministro y a su ministro de defensa en una posición muy difícil si el presidente tratara de utilizar sus poderes reservados para proponer o vetar políticas y nombramientos militares91. El sistema, por tanto, implica crisis políticas e incluso constitucionales latentes. Quisiera señalar cómo incluso en una monarquía constitucional como la española, donde los poderes del rey están muy bien definidos y la responsabilidad política de dirigir el país está claramente en manos del presidente del gobierno y su gobierno, el ministro de defensa incluido, este tema ha sido muy delicado. En algún momento los militares se han dirigido al rey directamente, ignorando al liderazgo político. ¿Cuánto más sucedería esto en el caso de un ejecutivo dual? En estos regímenes la constitución debería definir claramente el status legal de cada uno de los dos ejecutivos, de manera que en una situación de crisis no tuvieran que ser las respectivas bases de poder las que lo resolvieran, dejando que el ejército eligiera cuál de las dos autoridades democráticamente legítimas es más favorable a sus intereses. El modelo de ejecutivo dual da cabida a una serie de ambigüedades constitucionales en uno de los temas centrales de muchas democracias: la subordinación del ejército a las autoridades democráticamente elegidas y, es de esperar, a la supremacía civil.

91 Existe también la posibilidad, aunque es menos probable, de que los altos mandos militares se inclinen a favor de los líderes dd Congreso para oponerse al presidente.

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¿POR QUÉ RESULTAN ATRACTIVAS LAS SOLUCIONES SEMIPRESIDENCIAL Y SEMIPARLAMENTARIA?


A la vista de estas consideraciones podríamos preguntarnos por qué este sistema de ejecutivo dual, de gobierno semipresidencial o semiparlamentario resulta atractivo a tantos demócratas que se enfrentan con la crisis y fracasos del presidencialismo y que no están dispuestos a considerar el parlamentarismo92. Indudablemente, el éxito aparente de la Quinta República ha generado gran parte del interés en este tipo de sistemas; pero algunos otros casos, concretamente la República de Weimar y los elementos de un sistema mixto, aunque no estrictamente semipresidencial, de la República española en 1931-36, no se han considerado suficientemente. En el contexto latinoamericano, con su fuerte tradición de presidencialis92 Probablemente se harán más experimentos con fórmulas mixtas a la vista del creciente descontento con el presidencialismo puro y la desconfianza con el parlamentarismo puro (que no merecen probablemente todas las formas de parlamentarismo), o la falta de voluntad para romper con la tradición del presidencialismo. Además de los sistemas de «premier-presidencial» (semiparlamentario, semipresidencial) que discutimos, Giovanni Sartori ha desarrollado otro tipo en «Le riforme instituzionali—Tra buone e cattive», Rivista italiana di scienza politica 21 (3 dic. 1991): 375-408, con comentarios de Angelo Pianebianco (pp. 409-18) y Stefano igli (pp. 419-40) y una contestación de Sartori (pp. 441-46). También en Sartori, Seconda Repubblica? La resistencia al parlamentarismo (en cualquier versión) y la dificultad de hacer que funcione el sistema de tipo francés semipresidencial, semiparlamentario en vista de la «cultura plebiscitaria» en torno al presidencialismo en la América Latina, ha llevado a la búsqueda de otras soluciones híbridas. Una, sometida por un grupo de politólogos y constitucionalistas bolivianos en colaboración con estudiosos extranjeros (entre ellos yo), a una comisión política encargada de hacer reformas constitucionales, puede denominarse como «presidencialismo parlamentarizado». No abandona el principio presidencialista de la elección popular directa de un presidente, pero trata de reducir el riesgo y coste de las presidencias «minoritarias». Trata también de enfrentarse con la «rigidez» del mandato presidencial y el riesgo de ingobemabilidad permitiendo un voto de censura construtivo en el caso de presidentes minoritarios, y que una mayoría calificada del congreso devuelva el poder al electorado en caso de un ime total, con elecciones presidenciales y parlamentarias. El proyecto se basa en la tradición boliviana de elección parlamentaria del presidente en ausencia de un voto mayoritario para uno de los candidatos. La propuesta empieza con presidencialismo como punto de partida. De hecho, conserva un presidencialismo puro (excepto que permite un juicio «político» más bien que un juicio simplemente criminal) con una condición: que la mayoría del pueblo elija un presidente. Por otra parte, la legitimidad democrática igual del congreso entra en juego; este cuerpo elige a un presidente, eligiendo entre los dos candidatos con más voto popular el que pueda formar la coalición parlamentaria más fuerte. Sin embargo, el presidente así elegido por una minoría del electorado y una mayoría del congreso está supeditado a un voto de censura constructivo, que asegura su sucesión por un presidente con apoyo de la mayoría en el congreso. En cierto sentido, el sistema es también un parlamentarismo alternativo, como el de Sartori es un presidencialismo alternativo. La diferencia está en que en un caso se trata de corregir el ime producido por el presidencialismo y en el otro las crisis producidas por un tipo extremo y asambleario de parlamentarismo.

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mo, la introduccíón de un sistema mixto es quizá para muchos una forma indirecta, incluso subrepticia, de inclinarse hacia el parlamentarismo, esperando poder introducir prácticas parlamentarias mientras se conservan los símbolos del presidencialismo. El sistema mixto es, por tanto, el resultado de una falta de disposición a atreverse a hacer un cambio radical en la tradición constitucional. Mi opinión es que la experiencia negativa que han tenido muchos países con regímenes presidenciales ofrecía una extraordinaria oportunidad para una innovación constitucional, pero aunque algunas voces se han alzado claramente en favor del parlamentarismo, este no es el consenso entre los políticos y los constitucionalistas en la América Latina. Para conocer mejor las dificultades y debilidades del modelo del ejecutivo dual podríamos estudiar un poco más de cerca las condiciones bajo las cuales un sistema de este tipo puede transformarse en un sistema parlamentario, que es el objetivo de algunos de los que lo proponen, incluso aunque no lo confiesen públicamente. Después de todo los ejemplos de Irlanda, Islandia y Austria muestran que esta transformación es posible. Yo tengo que confesar que no lo veo como una evolución política fácil, pero no excluiría la posibilidad de utilizar el modelo de ejecutivo dual como un sistema de transición que finalmente se convirtiera en un sistema parlamentario. Este proceso requeriría una serie de condiciones que, aunque no imposibles, en mi opinión son bastante improbables: los partidos más importantes tendrían que estar de acuerdo en elegir el presidente por consenso, el presidente no tendría que estar básicamente identificado con ningún partido y el presidente no tendría que estar deseoso de ejercer sus poderes. Esencialmente supondría la elección de una personalidad con gran prestigio que resultara aceptable para casi todo el mundo, excepto para aquellos en los extremos del espectro político, y que estuviera dispuesto a actuar como un árbitro neutral bajo circunstancias extremas, pero que no tuviera ambición de ejercer el poder. No creo que sea siempre fácil encontrar una persona que satisfaga estos requisitos. Además, este acuerdo o tácito entendimiento entre los partidos no sería fácil de hacer cumplir; uno de los principales partidos podría romperlo y apoyar a un candidato fuerte. En estas condiciones, todos los líderes de los partidos importantes, hombres y mujeres con ambición de llegar a gobernar el país, se presentarían para ocupar puestos en el congreso, y se dispondrían a buscar una mayoría en

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la legislatura que les permitiera formar un gobierno en el cual actuar como un primer ministro parlamentario con poder, respetando el status simbólico y la influencia del presidente. Este sería un auténtico sistema semiparlamentario bajo la cobertura de una constitución semipresidencial. Me pregunto si en Latinoamérica los partidos y los líderes con ambición de gobernar estarían dispuestos a renunciar a la competencia por la presidencia y en cambio competir por el poder en el parlamento con el fin de ganar un voto de confianza.


Incluso si se llegara a este acuerdo «entre caballeros», nadie puede estar seguro de que se convierta en una norma no escrita. Además, alguien de fuera, un candidato populista, podría siempre denunciar este pacto. Quizá la sugerencia propuesta por un político boliviano podría iniciar el cambio: exigir que un candidato presidencial «por encima de los partidos» sea nombrado por dos tercios de los del congreso. Esta mayoría estaría de acuerdo en no designar a nadie con ambición de gobernar. Pero los votantes todavía tendrían que legitimar la elección. Si la presidencia está ocupada por una fuerte personalidad, el líder de un partido importante, no es probable que el sistema avance en dirección al modelo parlamentario. Si el presidente tiene el apoyo del congreso, el sistema probablemente seguirá siendo presidencial, esto es, un sistema con las implicaciones que ya hemos discutido. PRESIDENCIALISMO CON LA «COBERTURA» DE UN PRIMER MINISTRO PRESIDENCIAL A la vista de algunas de las discusiones sobre la posible introducción de componentes parlamentarios en sistemas presidenciales en Latinoamérica, es importante destacar que no hay que confundir un primer ministro que encabeza un gobierno y está al frente de una istración, que es nombrado y destituido libremente por el presidente y que no necesita la confianza del parlamento, con el modelo constitucional semipresidencialsemiparlamentario. La creación de un cargo de estas características es sólo una forma de delegar los poderes presidenciales, lo que puede permitir al presidente evitar algunas críticas y trasladarlas al primer ministro. Sin embargo, los poderes de este primer ministro y sus ministros no serían muy

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distintos de los poderes que tienen los secretarios en los gobiernos de regímenes presidenciales, a quienes se concede una considerable autonomía para dirigir sus departamentos, o de la autonomía que goza un consejero de seguridad nacional que toma importantes decisiones que se supone el presidente revisa. En un sistema de este tipo, el presidente continúa siendo el único que toma las decisiones finales y el que legitima las decisiones que otros toman. La posibilidad de que este primer ministro y sus ministros puedan ser de la legislatura no cambia la situación. De hecho, en algunos sistemas parlamentarios el cargo ministerial es incompatible con ser miembro del parlamento. La posibilidad de que los que ocupen estos cargos puedan ser objeto de interpelaciones o preguntas en el parlamento no cambia tampoco el caso, aunque da más poder a la legislatura. Después de todo, los del gobierno de los Estados Unidos aparecen constantemente ante el Congreso. Sólo la posibilidad de un voto de censura que obligue al presidente a destituir a un ministro representa un verdadero cambio de poder a favor del parlamento. Sin embargo, en tanto que el presidente sea libre para nombrar un sucesor al ministro destituido, que no necesita tener la confianza de la cámara, el sistema sigue siendo básicamente presidencial. Será sin embargo un sistema en el cual la mayoría legislativa tendrá capacidad para frustrar la política presidencial, para vetar indirectamente sus decisiones sin hacer responsables a la cámara y a los partidos de la mayoría, especialmente cuando el presidente no tiene poder de disolución. El poder de disolución presidencial violaría los supuestos de la separación de poderes y favorecería aún más el absolutismo presidencial porque el mandato del presidente no se vería afectado por la respuesta negativa del electorado hasta la próxima elección presidencial93. En realidad, si el elec-

93 En sistemas presidenciales puros el presidente no puede disolver la asamblea. Hay sin embargo las excepciones de Paraguay (nunca probadas bajo condiciones democráticas) y Chile en la Constitución autoritaria de 1980. En Uruguay y Perú puede invocarse la disolución después de que el Congreso haya censurado a algún ministro del gobierno o incluso al gobierno entero por razones políticas (en el caso de Perú, esto tiene que suceder tres veces) con restricciones adicionales. La posibilidad de disolución por un presidente que permanece en el cargo puede que no resuelva el conflicto entre el congreso y el presidente, sino que lo exacerbe. El electorado puede devolver un congreso hostil al presidente, una situación de empate que puede prolongarse. Sólo si la disolución lleva a la elección de un nuevo congreso y a una elección presidencial simultánea, puede reducirse el riesgo; los votantes entonces tendrían una oportunidad de ponerse de parte del presidente o de la oposición.

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toradó fuera a prestar su apoyo al mismo partido o constelación de partidos, el presidente se vería seriamente debilitado y el conflicto entre presidente y legislatura se agravaría y haría aún más visible. Sólo si entonces el presidente permitiera al primer ministro gobernar se haría el sistema más semiparlamentario. Su negativa probablemente crearía una seria crisis constitucional. Un gobierno presidencial que pueda ser derrocado por la legislatura, sin capacidad para imponer su propia elección de un primer ministro, combinado con un presidente que carezca del poder de disolución sería una solución inviable y menos estable que la separación de poderes en un sistema presidencial o el modelo de confianza dual de la mayoría de los sistemas semipresidenciales-semiparlamentarios.


Esta combinación institucional es una fórmula para conflictos permanentes, a veces cumulativos, entre los dos poderes, sin posible resolución. El presidente sobrevive pero frustrado y algunas veces bloqueado, y la legislatura tampoco puede cambiar el curso de la política presidencial si él no está dispuesto a buscar un compromiso. La Constitución peruana de 1979 ofrece un ejemplo de pseudoparlamentarismo. El presidente nombra al primer ministro como jefe del gobierno y ambos nombran conjuntamente a los ministros, pero el parlamento puede censurar al gobierno o individualmente a un ministro por mayoría simple. Si la cámara vota la censura a tres gobiernos, el presidente puede disolver la cámara, aunque solamente una vez en cada mandato y no durante el último año del mismo. El presidente puede verse debilitado y se pone en marcha un proceso de confrontación, pero permanece en el cargo durante el mandato fijado y puede continuar nombrando ministros. Una de las formas en que el congreso puede debilitar o frustrar a un presidente sin asumir responsabilidad en las decisiones políticas (excepto negativamente) es censurando a los de los gobiernos presidenciales y forzando su dimisión, un poder del que gozan algunas legislaturas. El régimen continúa siendo presidencial (contrariamente a la opinión de Shugart y Carey) porque el presidente nombra a los sucesores de los ministros dimitidos, pero no puede amenazar a la legislatura con la disolución.

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PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMO Y ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA


Mi análisis de las problemáticas implicaciones que tiene el presidencialismo para la democracia no quiere decir que una democracia presidencial no pueda ser estable, sino que las probabilidades para ello en muchas sociedades no son favorables. Tampoco quiere decir que las democracias parlamentarias aseguren siempre la estabilidad, sino que proporcionan una mayor flexibilidad en el proceso de transición y consolidacion de la democracia. Mi análisis tampoco indica que lo pueda conseguir cualquier tipo de régimen parlamentario. Realmente el análisis queda incompleto sin una discusión del tipo de régimen parlamentario y sus normas institucionales específicas, las leyes electorales incluidas, que podrían favorecer la estabilidad democrática. Todos los regímenes dependen, sin embargo, del talante de la sociedad y de todas las principales fuerzas sociales para contribuir a su estabilidad. Dependen también del consenso que se alcance para dar legitimidad a la autoridad adquirida mediante procesos democráticos, por lo menos durante los períodos entre elecciones y dentro de los límites de la constitución. En última instancia, todos los regímenes dependen de la capacidad de los líderes políticos para gobernar, para inspirar confianza, para aceptar los límites de su poder y para conseguir un mínimo de consenso. Nuestro argumento es que estas cualidades son incluso más importantes en un régimen presidencial, en el que son más difíciles de conseguir. La dependencia de las cualidades de un líder político, que el líder puede tener o no en un momento dado, supone riesgos mayores. Mi intención aquí ha sido reavivar un debate sobre el papel de instituciones democráticas alternativas en la construcción de democracias estables. PARLAMENTARISMO Y SISTEMA DE PARTIDOS Uno de los principales argumentos que se hacen en contra de los sistemas parlamentarios es que exigen partidos relativamente disciplinados, un nivel de lealtad al partido, una capacidad de los partidos para trabajar juntos y la ausencia o el aislamiento de partidos antisistema. No hay duda de que los partidos políticos juegan un papel central en un sistema parlamen-

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tario, mientras que en un sistema presidencial el liderazgo personal y el carisma de un candidato presidencial se supone que puede superar o ignorar un sistema de partidos fraccionado y sin estructura94. Hay que decir que los sistemas de partido en regímenes parlamentarios han sido muy diversos, desde bipartido a multipartido polarizados, y que probablemente el tipo de sistema de partidos está relacionado más con la ley electoral que con que el régimen sea parlamentario o presidencial. Se aduce que el sistema presidencial tiende a un sistema bipartido, pero la evidencia no es conclusiva, especialmente cuando se piensa en el caso de Chile y el sistema multipartido de Finlandia, e incluso de Francia hoy. Corea del Sur, después de su vuelta a la democracia, puede también citarse, aunque la fusión de partidos podría considerarse como un avance hacia un formato bipartido (si no fuera un intento hacia la hegemonía). Aunque las elecciones al congreso de marzo de 1992 confirmaron el sistema multipartido, la elección presidencial del 18 de diciembre de 1992, en la cual Kim Young Sam recibió el 42 por ciento de los votos, su contrario Kim Dae Jung un 34 por ciento y el candidato de fuera, ajeno al sistema político (el presidente de Hyundai), 16 por ciento, parece responder al formato bipartidista tan propio del presidencialismo. Dada la congruencia del bipartido con el presidencialismo, podría asumirse que en los países con una tradición de dos partidos la restauración de la democracia o la continuidad de la política democrática debería llevar a la consolidación del bipartidismo. Esto, sin embargo, no es siempre el caso: en Colombia, la izquierdista Alianza Democrática M-19 pudo obtener 12,5 por dento del voto en la elección presidencial en abril de 1990, y 26,8 por ciento en la elección a la asamblea constituyente de diciembre de 1990. En Uruguay, el avance reciente del Frente Amplio, incluida la conquista de la alcaldía de Montevideo, ha roto el formato bipartido. Por otra parte, la fragmentación de los partidos en Brasil y Perú es mayor que en el pasado.

94 La preferencia por presidencialismo e incluso formas mixtas de sistemas semipresidenciales se basa a menudo en la hostilidad a los partidos políticos, e incluso al pluralismo democrático. No sorprende que los conservadores no reconciliados completamente con la transición a la democracia en Alemania (el DVP y el DNVP), los conservadores finlandeses y más recientemente los partidos comunistas «reconstruidos» o los líderes en la antigua URSS y Mongolia hayan favorecido un presidente que se asume está por encima de los partidos. Además, en un país recientemente unificado como Alemania, había la esperanza de encontrar a un Kaiser «substituto» en una república federal o, en países como Finlandia, Irlanda e Islandia, un símbolo de la nueva independencia nacional.

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El multipartidismo probablemente va a continuar en la América Latina, con excepción de Costa Rica, Venezuela y Argentina. En casos como el de Chile, está bien estructurado e institucionalizado; en otros, como en el de Brasil, es muy desorganizado y volátil. No hay indicación de que los sistemas de partido se estén acoplando a un formato institucional presidencial. La objeción que suele hacerse es que en ausencia de partidos disciplinados, los intereses locales y estrechos que representan los partidos o diputados individuales y la inestabilidad de la lealtad al partido en muchos países latinoamericanos son obstáculo para la introducción del parlamentarismo. La cuestión es hasta qué punto esta clase de sistema de partidos y este tipo de partidos en los congresos latinoamericanos son resultado de un sistema presidencial con un congreso débil, a veces reforzado por sistemas electorales de representación proporcional. Mi opinión es que, puesto que los partidos no son responsables ni tienen que rendir cuenntas de la estabilidad y la política del gobierno, ya que estas son tareas del presidente, es muy probable que concentren sus esfuerzos en oponerse, criticar y quizá fiscalizar al ejecutivo, pero sin prestarle apoyo ni responder a sus iniciativas, o asumir responsabilidad por ellas. Es natural que una vez elegido el presidente, los partidos vuelvan a sus propios programas de partido en las elecciones al congreso e, incluso cuando son parte de la coalición electoral presidencial, reafirmen sus características propias criticando al presidente. Es también natural que, al no tener responsabilidad en la política nacional, se dediquen a representar intereses específicos, intereses locales y redes clientelísticas dentro de sus electorados. No hay ninguna razón para que se preocupen del éxito de un presidente que viene de un partido distinto, o para que apoyen medidas impopulares porque no hay recompensa si lo hacen; es más, hay una gran probabilidad de que se vean castigados. No hay incentivos para una responsabilidad y una disciplina de partido. De hecho, a menudo un presidente tiene que recurrir al reparto de beneficios y medidas clientelísticas para neutralizar a la oposición. Yo diría por tanto que ciertas características negativas de los partidos en algunos de los países de Latinoamérica, tanto su carácter no estructurado como la indisciplina así como la rigidez ideológica en casos como el de Chile, se han visto reforzados por el sistema presidencial. Por otra parte, creo que el parlamentarismo podría cambiar estas características, aunque

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quizá no sin otros cambios institucionales. Nuevos y distintos incentivos para los partidos y sus líderes naturalmente no producirían un cambio en la práctica política de la noche a la mañana. GOBERNAR EN REGÍMENES PARLAMENTARIOS


Las instituciones llevan a los mismos actores a distintas conductas; proporcionan incentivos o desincentivos para ciertas pautas de conducta. Mi presunción es que el parlamentarismo impondría a los partidos y a los líderes pautas que favorecerían una mayor responsabilidad por el gobierno, una mayor obligación de rendir cuentas (excepto bajo condiciones de un fraccionamiento extremo), al mismo tiempo que favorecería también la necesidad de cooperar y hacer compromisos (excepto cuando un partido gana una mayoría absoluta). El parlamentarismo permite también cambios en el liderazgo sin una crisis en el régimen y una continuidad sin lo temores asociados con el continuismo en sistemas presidenciales. En los sistemas parlamentarios, los gobiernos pueden exigir de los partidos (ya sea el suyo propio si tiene la mayoría o de los que forman una coalición) apoyo en los votos de confianza, bajo la amenaza de dimitir en el caso de que les faltara, y en último término de disolver la legislatura. Los votantes, que probablemente castigarían toda acción destructiva de los partidos, verían claramente el papel de cada uno e incluso de cada diputado. El partido que fallara en su apoyo al primer ministro tendría que pagar el precio. En la experiencia española en años recientes el electorado castigó duramente a un partido indisciplinado, plagado de facciones (la UCD). Una de las principales razones de la pérdida de apoyo de la UCD y de los comunistas en 1982 fueron las luchas internas que el electorado percibió, mientras que el hecho de que el PSOE fuera capaz de superar sus tensiones internas y aparecer como un partido unido capaz de gobernar, le dio la victoria de 1982, 1986 y 198995. Lógicamente, el propio interés de los partidos y los legisladores de la mayoría es asegurar a su líder o líderes en una coalición el éxito y estabilidad en el poder. No lo hacen siempre, pero muy 95 Sobre este punto, ver: Linz, «Change and Continuity in the Nature of Contemporary Democracies», en Reexamining Democracy, Essays in Honor of Seymour Martin Lipsel, editado por Gary Marks y Larry Diamond (Newbury Park, Calif.: Sage, 1992), pp. 182-207, esp. pp. 188-90 y los estudios que se citan.

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probablemente pagan un precio, excepto quizá cuando la alternativa son partidos antisistema o partidos que se perciben como tales, como fue el caso de la Cuarta República y en Italia después de la Segunda Guerra Mundial. Yo diría que incluso hay algún peligro en la cohesión y disciplina de un partido, especialmente cuando un solo partido tiene una mayoría absoluta como el PSOE en España, PASOK en Grecia y los conservadores británicos bajo el liderazgo de Margaret Thatcher.


Aunque el propio interés de los partidos y de sus diputados sea el factor más importante para asegurar que los partidos cumplan con su principal función en una democracia parlamentaria, los sistemas parlamentarios modernos han introducido mecanismos adicionales para reducir los peligros de la fragmentación de partidos y la inestabilidad del gobierno, que los críticos asocian a veces con el parlamentarismo. La fragmentación del sistema de partidos está en gran medida en función de la estructura social, pero un sistema electoral fuerte puede reducirla considerablemente. Indudablemente, distritos unipersonales en los cuales una pluralidad de votos asegura la elección es muy probable que reduzca el número de partidos representados en el parlamento, excepto allí donde minorías étnicas o lingüísticas tengan asegurada una representación en áreas enn las cuales son numéricamente dominantes. Un sistema de este tipo, sin embargo, puede tener el peligro de polarización en sociedades profundamente divididas entre izquierda y derecha. Cuando se permiten las coaliciones, el premio que en sociedades polarizadas se lleva la pluralidad mayor puede fomentar coaliciones en las cuales los partidos extremistas condicionen y debiliten a los partidos más moderados. El sistema electoral mayoritario puede también excluir de toda representación a las minorías en áreas étnicas o lingüísticas, dando la impresión de un total consenso en tendencias separatistas o nacionalistas. No es por tanto un azar el que varias democracias occidentales favorecieran la representación proporcional después de la Primera Guerra Mundial. La representación proporcional, sin embargo, no es necesario que sea un sistema electoral totalmente débil que asegure escaños a partidos minoritarios ideológicos o formados por grupos de interés, contribuyendo así a la inestabilidad del gobierno, como en la República de Weimar. Algunos sistemas de representación proporcional y otras normas electorales

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pueden reducir la fragmentación. La representación proporcional no tiene por qué llevar a situaciones como las que se dan en Holanda y en Israel, donde un uno por ciento del voto asegura un escaño. Varias democracias parlamentarias han introducido un umbral mínimo para la representación; un cierto número de votos, como en la República Federal Alemana, o un cierto número de distritos ganados, o una combinación. Estos mecanismos presentan algunas dificultades en sociedades multiétnicas y multilingües como la española, y por tanto no pueden utilizarse siempre. Algunas veces son incluso injustas; por ejemplo, la Quinta República requiere un umbral de doce por ciento. Algunos sistemas de representación proporcional, como el sistema d’Hondt utilizado en España, en Grecia y en Chile (1925-73), aseguran, especialmente en distritos con pocos , una representacion desproporcionada a los partidos mayores y contribuye a lo que en España se llama voto útil, es decir, la tendencia de los votantes a apoyar a los partidos que tienen una probabilidad de proveer un líder para el gobierno. La objeción que se hace es que en los sistemas parlamentarios los gobiernos de coalición son necesarios muy a menudo porque no es probable que haya un partido con una mayoría absoluta. De la experiencia europea resulta claro que los gobiernos de coalición pueden ser estables y que, una vez que se impone una fuerte disciplina de partido, pueden permitir una mayor representación democrática y un mayor debate que algunos de los gobiernos mayoritarios. Pueden también facilitar la alternancia cuando dos de los partidos mayores tiene electorados grandes y estables, como es el caso de Alemania donde el FDP actúa como bisagra entre los social demócratas y los demócrata cristianos. Sin embargo, tengo que itir que la inestabilidad del gobierno ha sido uno de los argumentos más fuertes en contra del parlamentarismo y a favor del presidencialismo. Al presentarse este argumento se olvida que en los sistemas presidenciales hay una considerable inestabilidad en los equipos de gobierno y que en los sistemas multipartido los equipos presidenciales son también frecuentemente gobiernos de coalición, aunque tengan la desventaja de que los ministros se seleccionan como individuos que no tienen que comprometer necesariamete a sus partidos para que apoyen sus políticas. La imagen de un gobierno de asamblea derrocando a su antojo gobiernos asociada con la Tercera y Cuarta Repúblicas y con la democracia italiana de las últimas décadas no

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es la norma en sistemas parlamentarios, incluso en países latinos. Desde 1977 España ha tenido sólo tres presidentes de gobierno, a pesar de una considerable inestabilidad en los gobiernos bajo Suárez durante el período que precedió a su caída. Por otra parte, la imagen negativa asociada con la inestabilidad del gobierno podría corregirse; se ha argüido que bajo la Cuarta República la inestabilidad del gobierno contribuyó indirectamente a la capacidad del sistema para tomar decisiones importantes96. Por otra parte, la inestabilidad a menudo es más aparente que real porque las mismas personas ocupan el puesto de primer ministro durante mucho tiempo, aunque no continuamente, y muchos de los ministros permanecen en el cargo después de los cambios de gobierno; incluso los partidos que ocupan ciertos ministerios son los mismos durante períodos prolongados. Hay mucha más continuidad de la que parece cuando se ven los datos sobre la duración de los gobiernos y la frecuencia de las crisis. La experiencia de la inestabilidad del gobierno en la República de Weimar indujo a los legisladores de Bonn a introducir una importante innovación constitucional: el voto de censura constructivo del artículo 67, que los españoles recogieron en el artículo 113 de la Constitución de 1978 y que se ha discutido en Portugal en las propuestas de reforma constitucional97. La Grundgesetz alemana dice: Artículo 67: 1. El Bundestag sólo puede expresar su falta de confianza en el Canciller Federal eligiendo a un sucesor por mayoría de sus y solicitando del Presidente Federal el cese del Canciller Federal. El Presidente Federal debe cumplir con esta demanda y nombrar a la persona elegida. 2. Un período de cuarenta y ocho horas debe transcurrir entre la moción y la elección.

96 Philip Williams, Politics in Post-War . Parties and the Constitution in the Fourth Republic (Londres: Longmans, Green, 1954), p. 399. 97 En relación con el voto de censura constructivo, ver Bar, El presidente del gobierno en España, con referencia a los trabajos de los constitucionalistas alemanes y españoles. Guilherme d’Oliveira Martins, Dieter Nohlen, Jose Juan González Encinar, António Vitorino, José Magalhães y Jorge Sampaio, A revisão constitucional e a moção de censura constructiva (Lisboa: Fundação Friedrich Ebert, 1988), incluye capítulos sobre la Constitución de Bonn y la Constitución española de 1978, con referencias bibliográficas. Sobre el uso del voto de censura constructivo en Alemania, ver Lewis J. Edinger, West German Politics (Nueva York: Columbia UP, 1986), p. 247.

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Artículo 68: Si una moción del Canciller Federal pidiendo un voto de confianza no recibe el asentimiento de la mayoría de los del Bundestag, el Presidente Federal puede, a petición del Canciller Federal, disolver el Parlamento dentro de 21 días. El derecho a disolver caducará tan pronto como el Parlamento por mayoría de sus elija otro Canciller Federal.


Esta norma constitucional crea en los sistemas parlamentarios una posición fuerte para el primer ministro, ya que no puede ser destituido por una mayoría puramente negativa, como sucedió en la República de Weimar cuando los nazis y los comunistas hicieron imposible todo gobierno estable pero eran incapaces de ofrecer uno alternativo. Por otra parte, esta norma ha sido criticada por la rigidez que introduce al hacer más difícil la alternancia en el gobierno. Llegados a este punto está claro que la combinación de ciertas reformas en la ley electoral que modifiquen una representación proporcional extrema y la norma del voto de censura constructivo puede reducir en gran medida la inestabilidad del gobierno en los sistemas parlamentarios, permitiendo al mismo tiempo un cambio de primeros ministros sin provocar una crisis constitucional o sin necesidad de recurrir a medidas extremas como el juicio político de un presidente. En las democracias parlamentarias las crisis de liderazgo pueden provocar crisis de gobierno y no, como en los sistemas presidenciales, crisis de régimen98. Una posible ventaja del parlamentarismo es que los líderes de los partidos que aspiran a gobernar tienen oportunidad de familiarizarse con distintos temas y asuntos en comités y en los debates más importantes, y pueden relacionarse unos con otros. El aspirar a gobernar en un país sin haber estado implicado en el quehacer diario de la política, de la legislación, de los debates de los presupuestos, de los enfrentamientos entre gobierno y oposición, no es posible. A lo largo de este proceso pueden surgir líderes en los partidos, puede organizarse un gobierno en la sombra, y el público puede familiarizarse lentamente antes del período electoral con el 98 La forma en que funcionan los gobiernos parlamentarios en Europa varía enormemente, especialmente en la formación de gabinetes y su relación con el parlamento. No podemos discutir aquí esta rica y compleja experiencia; referimos al lector a la monumental obra de Klaus van Beyme Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, pt. 2, pp. 449-900.

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líder de la oposición, cuando éste trata de obtener el apoyo de un partido con el fin de llegar a la presidencia del gobierno. Aunque haya a quienes no les gusten los políticos profesionales, los estados modernos son demasiado complejos para que estén gobernados por «amateurs». El parlamento debe ser una escuela, un vivero de líderes. Los de un parlamento comparten experiencias, relaciones personales y vínculos de partido que hacen posible la negociación, el consenso y el acuerdo entre gobierno y oposición cuando sus papeles se invierten.


GOBIERNO PARLAMENTARIO: GOBIERNO DE PRIMER MINISTRO Uno podría sentirse tentado a caracterizar algunos de los sistemas parlamentarios modernos como regímenes de primer ministro o canciller (Kanzler)99. Frente al régime d’assemblée clásico de la Tercera e incluso de la Cuarta República sa, estos regímenes se basan en conceder al primer ministro el poder para «elaborar y ser responsable de un programa político general» (según el artículo 65 de la Grundgesetz alemana). El canciller, además, tiene también poder para nombrar y destituir a los ministros, que se ocupan de los asuntos de sus departamentos dentro de la línea marcada por el canciller. La posición del canciller depende de la fuerza de los partidos —el suyo y los que han entrado en la coalición del gobierno—, pero en principio es algo más que en un primus inter pares. Por otra parte, tiene una relación directa con el electorado porque los partidos entran en 99 Giovanni Sartori, en el capítulo 3 de esta obra, arguye acertadamente contra el parlamentarismo puro, el gouvernment d’assemblée, en el que el parlamento gobierna y el ejecutivo —el primer ministro y su gobierno— no tiene autoridad y no está protegido de mayorías que cambian rápidamente en la asamblea a la que no se puede hacer responsable. Sartori propone una solución impura a la que denomina algunas veces semiparlamentaria, que soslaya el principio de soberanía del parlamento. Mi argumento a favor del «parlamentarismo de premier, como el británico o la Kanzlerdemokratie alemana, coincide con el suyo, pero diferimos en la caracterización de estos regímenes. En mi opinión, son parlamentarios porque la elección del primer ministro o del Kanzler la hacen los partidos en el parlamento y la continuidad en el cargo depende en última instancia del parlamento, donde se gana un voto de confianza, se fracasa y no se puede proporcionar un gobierno alternativo, o incluso se teme la disolución y la necesidad de enfrentarse con el electorado. Los sistemas parlamentarios modernos y racionalizados no eliminan el papel de los partidos o de los parlamentarios, pero limitan el uso excesivo, arbitrario e irresponsable del poder parlamentario. Sin embargo, el ejecutivo tiene que prestar atención al parlamento, a su partido o a los que apoyan una coalición y por tanto no es «independiente» o «no responsable» durante todo el período legislativo. Los «no iguales» elegidos democráticamente sobre los que gobierna o entre los que gobierna tienen una parte en el poder y potencialmente tienen que responder del uso que hagan de él.

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la campaña bajo un líder al cual proponen como primer ministro y piden apoyo para conseguir este objetivo. El canciller, como líder del partido vencedor, personaliza la campaña. Sin embargo, esto no es exactamente así en todos los sistemas parlamentarios.


Algunos analistas han sugerido que el «primer ministro» o «presidente de gobierno» en una democracia de canciller representa una cierta convergencia con la personalización de los poderes en el presidencialismo. Esto es cierto sólo en parte, ya que en último término el primer ministro necesita la confianza y el apoyo de su partido (si tiene la mayoría en el parlamento) y en el caso de un gobierno de coalición, el de sus compañeros de coalición. En los gobiernos minoritarios, el primer ministro necesita el apoyo de los partidos que, sin estar en el gobierno, apoyan su política o la toleran. Incluso en la privilegiada posición de un primer ministro, es necesaria una atención continua para mantener ese apoyo, y por tanto podemos hablar de gobiernos de parlamento, o quizá, para ser más exactos, de gobiernos de partido-parlamento. DIFICULTAD DE UNA TRANSICIÓN DE PRESIDENCIALISMO A PARLAMENTARISMO En países que tradicionalmente han tenido una constitución presidencial, o donde un régimen autoritario promulgó una constitución de este tipo, en el proceso de innovación constitucional la transición a la democracia se lleva a cabo con la libre elección de un nuevo presidente, supuestamente bajo la antigua constitución, para un período normal o reducido. Esta situación difiere fundamentalmente de aquella en la que se encontraron muchas democracias de Europa occidental en el momento de la transición. En éstas, la primera elección después de una dictadura fue para elegir una legislatura, constituyente o no, que era libre para crear las nuevas instituciones sin tener que deslegitimar al presidente democráticamente elegido. Las Cortes españolas elegidas en 1977 como resultado de la Ley para la Reforma Política que hizo posible la transición eran en principio libres de considerar cualquier forma constitucional. Incluso discutieron por motivos simbólicos, aunque sin ninguna viabilidad o sentido para el proceso político, si España debería ser una monarquía (según el referéndum de la Ley para la Reforma Política había decidido ya en diciembre de 1976).

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Es discutible si una asamblea constituyente o una legislatura que sin haber sido elegida con ese fin emprende la tarea de hacer nuevas leyes constitucionales o enmiendas a una constitución puede ignorar la existencia de un presidente elegido democráticamente. Se plantea así un tema nuevo y complejo: la colaboración entre el congreso y el presidente. Parece sin embargo razonable esperar que un presidente que ha sido elegido como símbolo de una renovación democrática colabore con el congreso diseñando las nuevas instituciones políticas y poniendo su peso y prestigio detrás de la nueva constitución (especialmente si no puede ser reelegido). Hasta que ésta no haya sido aprobada de acuerdo con los procedimientos designados, no se exigirá al nuevo presidente que renuncie al poder, y si el presidente se compromete a defender la nueva constitución, no se le pedirá que renuncie al cargo hasta el final del mandato. No hay que olvidar que los sistemas parlamentarios tienen como jefe de estado a un rey o a un presidente que generalmente es elegido no por el pueblo sino por un colegio electoral representativo. En esta situación, un presidente elegido popularmente como defensor y partidario de la nueva constitución tendría totalmente derecho a agotar su mandato para llevar a cabo las funciones asignadas a la presidencia en la nueva constitución. Esto sucedería especialmente en el caso de un presidente elegido con el apoyo de todos los que desean una transición a un sistema político completamente democrático. Esta solución tendría también la ventaja de que aseguraría una continuidad formal y simbólica con la legalidad pasada, al tiempo que rompería con el legado autoritario en lo que no fuera compatible con el nuevo régimen democrático. Podría entonces ser un valioso componente de lo que en España fue la reforma pactada-ruptura pactada. El presidente elegido de acuerdo con las normas constitucionales existentes antes de la democracia sería parte del proceso de reforma, y la nueva constitución y el nuevo gobierno apoyado por el parlamento, parte de la ruptura con el pasado que contribuyó a la quiebra o fue el producto de una imposición autoritaria, como en Chile. CONCLUSIÓN Este análisis se ha centrado en algunos de los problemas estructurales inherentes al presidencialismo, entre otros la legitimidad democráti-

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ca simultánea del presidente y el congreso, la probabilidad de conflicto, la ausencia de mecanismos obvios para resolverlo, el carácter de sumacero de las elecciones presidenciales, la implicación mayoritaria que puede llevar a una desproporcionalidad que deje a más del sesenta por ciento de los votantes sin representación, la polarización potencial, la rigidez de los mandatos fijos y las reglas de no reelección normalmente asociadas con el presidencialismo. Se han discutido también algunas de las implicaciones que el presidencialismo tiene para la cultura política, el sistema de partidos y el reclutamiento de las elites del congreso. Quiero subrayar que todas estas consecuencias no se dan en todos y en cada uno de los casos, sólo destaco que son probables. Se necesitaría mucha más investigación para probarlas sistemáticamente, aunque fácilmente se vienen a la mente ejemplos de estas pautas que están documentadas en algunas de las contribuciones a este volumen. Alfred Stepan y Cindy Skach en el capítulo 4 hacen un análisis «contra-factual», con todas las dificultades, de lo que hubiera sucedido si durante crisis graves una serie de democracias hubieran sido parlamentarias en lugar de presidenciales y (como yo he hecho para España en 1977) qué hubiera sucedido en algunas de las democracias parlamentarias si hubieran tenido constituciones presidenciales. He tratado también la gran variedad y carácter ambiguo de los sistemas denominados semipresidencial o semiparlamentario de ejecutivo dual, que también se han llamado parlamentarismo de premier y parlamentarismo presidencial. Estos sistemas, como los comentaristas han observado frecuentemente, funcionan bien como presidenciales o como parlamentarios, y pueden conducir a situaciones conflictivas o a una situación de empate, a menos que el presidente muestre una habilidad política extraordinaria y un savoir faire en el caso de una mayoría parlamentaria distinta de la que le apoyó en la elección. En el caso de la República de Weimar y de la República española en los años treinta, el sistema de ejecutivo dual llevó a soluciones de una dudosa constitucionalidad y contribuyó decisivamente a desgastar las instituciones democráticas. He destacado también las consecuencias especialmente inquietantes que tienen estos sistemas para la relación con las fuerzas armadas. Finalmente he analizado brevemente algunas de las principales objeciones al parlamentarismo, haciendo notar cómo bajo ciertas circunstan-

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cias pueden estar justificadas100, pero también cómo las democracias parlamentarias contemporáneas han superado algunas de las consecuencias disfuncionales del parlamentarismo extremo y su sistema de partido fraccionado. He discutido también ampliamente cómo los sistemas parlamentarios en la política contemporánea pueden favorecer el que surja un liderazgo nacional y en los partidos fuerte, capaz de gobernar con suficiente apoyo bajo condiciones críticas.


No hay duda de que ni el parlamentarismo ni el presidencialismo, ni un sistema mixto, son capaces de resolver con éxito problemas intratables como con los que hoy se enfrentan Líbano, Chipre y probablemente sociedades con guerras civiles o con los problemas de algunos de los países africanos. Tampoco discuto el que haya formas degeneradas tanto de presidencialismo como de parlamentarismo; hay muchos casos que se le vienen a uno a la mente. Sólo insisto en que el presidencialismo parece que supone un mayor riesgo para una política democrática estable que el parlamentarismo contemporáneo. La innovación no es necesariamente buena, pero asirse a las instituciones del pasado cuando han fallado ftecuentemente y no elegir el innovar es perder una oportunidad histórica. Quizá como ciudadano de España, donde los líderes políticos pudieron llegar a un consenso para atreverse a crear nuevas instituciones que han llevado a un régimen parlamentario democrático consolidado, tengo un sesgo en mi preferencia. Creo, sin embargo, que el uso inteligente de la oportunidad histórica después de muchos fracasos y dictaduras es prueba de que la innovación es posible y puede tener éxito. Nadie en España entre 1975 y 1978 podía estar seguro de que el experimento tendría éxito. Sin embargo, la experiencia de España y de otras democracias europeas, especialmente la República Alemana, muestra cómo el liderazgo innovador y una constitución cuidadosamente pensada y elaborada puede en gran medida ayudar a generar las condiciones para una democracia estable.

100 El sistema parlamentario israelí se considera generalmente como un caso «malo» de parlamentarismo, con su sistema de partido altamente fraccionado (en gran medida como resultado de la ley electoral), la dificultad de formar coaliciones y su inestabilidad, el bloqueo debido a las concesiones que se hacen al formar las coaliciones y otros problemas. Se han propuesto soluciones, algunas próximas a cambiar a un sistema presidencial puro, incluyendo la elección directa de un primer ministro. Ver la «Conclusion, Directions for Reform», en Ehud Sprinzak y Larry Diamond, Israel: Democracy under Stress (Boulder: Lynne Rienner, 1993).

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En las primeras etapas de la transición a la democracia en España, Adolfo Suárez, que todavía no era el presidente del gobierno, en un discurso en el que se transmitía el talante abierto al cambio, citó una poesía de un «gran escritor español». Yo también quiero terminar con las líneas de Antonio Machado: ¡Qué importa un día! Está el ayer alerto al mañana, mañana al infinito hombres de España, ni el pasado ha muerto ni está el mañana —ni el ayer— escrito.


APÉNDICE Aunque mi análisis de la diferencia que representan el presidencialismo y el parlamentarismo en la consolidación, en la institucionalización y en el funcionamiento democrático en su origen no se basaba en una comparación sistemática del funcionamiento de países con uno u otro tipo de régimen, varios autores han proporcionado pruebas de la mayor o menor probabilidad de estabilidad o de quiebra en ambos tipos. Una comparación sistemática y cuantitativa, dado el problema que supone el definir el período histórico a cubrir, los países a incluir y el gran número de variables que pueden mantenerse o no constantes, presenta enormes problemas metodológicos. Scott Mainwaring y Matthew Shugart101 presentan una lista de 24 países con 30 años de democracia ininterrumpida entre 1959 y 1989 (la India incluida, a pesar del período de estado de excepción). De esos 24 países, 18 tienen regímenes parlamentarios, 3 son presidenciales (Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela), 2 son semipresidenciales (Finlandia y Francia) y 1 tiene una forma de gobierno única (Suiza). Alfred Stepan y Cindy Skach102 se han centrado en los 86 países que alcanzaron la independencia entre 1945 y 1979. Entre ellos, 15 fueron demo-

101 Scott Mainwaring y Matthew Shugart, «Juan Linz, Presidentialism and Democracy», en Politics, Society, and Democracy: Latin America. Essays in Honor of Juan J. Linz (Boulder: Westview Press, 1994). 102 Alfred Stepan y Cindy Skach, «Meta-Institutional Frameworks and Democratic Consolidation» (ponencia presentada en la Tercera Reunión del Proyecto de Transformación de Sistema Este-Sur, 4-7 enero, 1992, Toledo).

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cráticos durante diez años consecutivos. Stepan y Skach cuentan 32 países que fueron parlamentarios el primer año; de la independencia, de los cuales 15 continuaron siendo democracias entre 1980 y 1989. La exclusión de microestados podría reducir el número de democracias (Dominica, Kiribati, Nauru, Sta. Lucía y San Vicente), pero también el número de estados no democráticos (Gambia, Grenada, Mauritius, Seychelles, Tuvalu). Esto significaría que de los 22 nuevos estados independientes recientes con un gobierno parlamentario el primer año, 10 continuaron siendo democracias entre 1980 y 1989 y ninguno de los que tuvieron otro tipo de régimen en el primer año. Matthew Shugart y John M. Carey103 enfocaron el tema de una forma distinta y confeccionaron una lista de 48 países que hasta 1990 habían celebrado por lo menos dos elecciones democráticas sin que se hubiera producido una quiebra. Entre ellos incluyen 27 democracias puramente parlamentarias (sorprendentemente entre ellas no está la India), 12 regímenes presidenciales y otros 9 de tipos distintos (5 presidencial con premier, 2 parlamentarios con presidente y 2 independientes de la asamblea, utilizando su tipología de regímenes). Clasifican formalmente correctamente a Austria e Islandia como presidenciales con premier, pero puesto que estos estados funcionan en realidad como parlamentarios, los voy a contar como tales, aumentando el número de democracias parlamentarias a 29 y rebajando los regímenes presidenciales de premier a 3. Si aislamos los 23 «países del tercer mundo» (entre ellos Argentina, Uruguay y Turquía junto con Senegal, Botswana y Papúa Nueva Guinea), 9 son parlamentarios, 11 presidenciales (todos latinoamericanos excepto Senegal) y 3 «otros» tipos. El que incluyan a «los países no nuevamente independientes», especialmente los regímenes presidenciales o presidenciales modificados en Latinoamérica, reduce la diferencia que se da en el análisis de Stepan y Skach. El hecho de que también incluyan menos microestados (que eran desproporcionadamente democráticos) afecta también la comparación. Shugart y Carey señalan acertadamente cómo, en 1991, 11 «países del tercer mundo» con regímenes presidenciales según su criterio eran «democráticos», a los que se podrían añadir otros 3 con sistemas presidencia-

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Shugart y Carey, Presidents and Assemblies, pp. 40-41.

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les modificados, comparado con 9 parlamentarios (10 si se añade la India). El reciente retorno a la democracia de los países latinoamericanos (incluidos los casos dudosos de El Salvador, Guatemala y quizá Honduras) explica la diferencia entre las 9 o 10 democracias parlamentarias (con por lo menos dos elecciones democráticas sin que se produjera una quiebra) y las 14 democracias «presidenciales» entre los 48 países (49 con la India) considerados.


Sin embargo, las dudas de Shugart y Carey sobre la relación entre tipo de régimen y estabilidad democrática están basadas en un análisis de la caída de los regímenes democráticos en el siglo xx. La lista incluye un total de 40 casos de quiebra —en algunos países dándose más de una—, 22 de sistemas parlamentarios, 12 de sistemas presidenciales y 6 de «otros tipos» (uno presidencialista con premier [Austria] y 5 parlamentarios presidenciales, entre los cuales incluyen a la República de Weimar, Ecuador [1962], Perú [1968], Corea [1961] y Sri Lanka [1982]). De acuerdo con sus datos, las quiebras afectaron a 7 democracias parlamentarias (todas en Europa) antes de la Segunda Guerra Mundial, a 2 sistemas mixtos (Alemania y Austria) y sólo a una democracia presidencial (Argentina). La quiebra de las democracias europeas está bien documentada, pero hay considerable ambigüedad en cuanto a cuándo y durante cuánto tiempo los países latinoamericanos pueden o no considerarse democráticos y si llegó a producirse una quiebra y cuándo. Esto explica por qué sólo se incluye, Argentina en este período. Si consideramos el período de después de la Segunda Guerra Mundial, Shugart y Carey enumeran 14 casos de quiebra de democracias parlamentarias. Excluyen acertadamente la transición de la Cuarta a la Quinta República, que consideran como un caso de reequilibramiento, y otros casos en los cuales no se celebraron elecciones consecutivas antes de producirse la quiebra, con el fin de eliminar países con una independencia reciente que celebraron la primera elección bajo la mirada vigilante de un poder colonial que se retiraba o como una representación a beneficio de los extranjeros. Sólo una de estas quiebras se produjo en Europa (en Grecia). Las 14 quiebras de regímenes parlamentarios contrastan con las 12 de sistemas presidenciales y las 4 de sistemas que ellos llaman «parlamentarios presidenciales». (La lista sin embargo omite múltiples quiebras en el mis-

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mo país; el haberlas incluido podría haber aumentado el número en la América Latina). Estas cifras podrían apoyar la tesis de que el tipo de régimen no tiene mucho que ver, o incluso que los regímenes parlamentarios son más vulnerables que los presidenciales puros. Sin embargo, se necesita más información tanto para probar como para desmentir esta conclusión. Para empezar, ¿cuántas democracias, parlamentarias y presidenciales, había antes de la Segunda Guerra Mundial?


La América Latina incluía 17 países, todos presidenciales —excepto por cortos interludios— antes de 1945. ¿Cuántos eran democracias, de acuerdo con unos estándares razonables? ¿Cuántos, aparte de Argentina, experimentaron una quiebra? Cuando consideramos la Europa de entreguerras104 tratamos abrumadoramente con democracias parlamentarias, excepto algunos pocos regímenes semipresidenciales: Alemania y Finlandia y, dependiendo del criterio que se use, Austria, Irlanda e incluso la República Española. De un total de 28 países (incluidos Turquía y Rusia), 25 (o por lo menos 22) eran parlamentarios. El total incluía 12 democracias estables y 16 países que experimentaron una quiebra o un fracaso de la consolidación democrática. De los dos regímenes verdaderamente semipresidenciales, uno, la República de Weimar, experimentó una quiebra. En este contexto de 15 «viejos estados» (excluidos los imperios) que no experimentaron cambios importantes en sus fronteras, 9 eran democracias parlamentarias estables. De los 8 nuevos estados, 5 sufrieron una quiebra. La democracia no se consolidó o sobrevivió en los 5 imperios derrotados —Rusia, Turquía, Austria, Hungría y Alemania— independientemente del tipo de régimen. El parlamentarismo en la Europa de entreguerras, a diferencia de la Europa de las posguerra (con excepción de Grecia), no aseguró un desarrollo o una estabilidad democrática. Quizá, entre otros factores, en una serie de países se produjo un proceso de aprendizaje y las constituciones intro104 Juan J. Linz, «La crisis de las democracias», en Europa en crisis 1919-1939, editado por Mercedes Cabrera, Santos Juliá y Pablo Martín Aceña (Madrid: Editorial Pablo Iglesias, 1990, pp. 231-80; ver tabla 1, p. 235.

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dujeron innovaciones que contribuyeron a la estabilidad. Después de la guerra, de catorce democracias europeas, sólo uno experimentó una quiebra. Obviamente no cuento los países en la órbita soviética como Checoslovaquia (1948) o Hungría.


En este mismo período, de los regímenes presidenciales democráticos en estados que habían alcanzado la independencia antes de 1945 —cuyo número es más difícil de fijar—, sólo los Estados Unidos y Costa Rica no experimentaron una quiebra democrática. El número de quiebras es ciertamente más de uno si contamos Argentina, Chile, Brasil, Uruguay, Perú, Colombia y Venezuela, dejando fuera las democracias presidenciales más dudosas. Los regímenes parlamentarios débiles establecidos después de la Segunda Guerra Mundial, de acuerdo con Shugart y Carey, son, en Asia: Burma, Pakistán (1954-77), Singapur (1972), Tailandia (1976), Turquía (1980) y Sri Lanka (década de los años setenta). Hay también uno en Oceanía: Fiji (1988); cuatro en África: Kenia (1969), Nigeria (1955), Sierra Leona (1967) y Somalia (1969), y dos en América: Guayana (1974-78) y Surinam (1975). Esto significa regímenes parlamentarios débiles en doce países. Si añadimos Grecia, tenemos un total de trece quiebras democráticas, y trece, si contamos Malta, democracias parlamentarias estables europeas, y trece estables no europeas (incluyendo los países de la Commonwealth pero no los microestados). Tenemos por tanto trece casos de quiebra de la democracia comparado con veintiséis democracias parlamentarias más o menos estables, estrictamente hablando (sin incluir la Cuarta República en Francia). Esto significa que hubo trece casos de quiebra de la democracia en 39 países. Del total de regímenes presidenciales en el mismo período tenemos los Estados Unidos, Costa Rica (desde 1953) y Venezuela (desde 1958) que no han experimentado una quiebra. Pero por 10 menos otros 10 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay, más Ecuador y Perú, ambos clasificados por Shugart y Carey como parlamentarios presidenciales) sufrieron la caída de la democracia. Y no tenemos en cuenta los regímenes presidenciales más dudosamente democráticos en Latinoamérica y en las Filipinas (1972), Corea (1972), y dos regímenes parlamentarios presidenciales (Corea 1961 y Sri Lanka 1982). Esto significa que en un míni-

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mo de once países (ignorando repetidas quiebras y el tipo de presidencialismo) la democracia se derrumbó, comparado con tres repúblicas presidenciales totalmente estables.


En resumen, a partir de la Segunda Guerra Mundial tenemos 13 quiebras de la democracia en 39 democracias parlamentarias (definidas según el criterio de Shugart y Carey, más la India), y por lo menos 10 quiebras entre 13 democracias presidenciales (con algunos casos dudosos excluidos deliberadamente)105. El hecho de que de estos diez países que han sufrido quiebras democráticas desde 1945, en el momento en que esto se escribe nueve sean democracias, muestra que la democratización es posible en países con una tradición presidencial y que estos nueve países son democracias presidenciales. Quizá las sociedades y sus líderes en estas democracias presidenciales han aprendido de fracasos pasados y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales tan estables como las democracias parlamentarias en Europa. Sin embargo, algunos de los problemas en tiempos recientes en varias democracias presidenciales —Perú, Filipinas, Venezuela, Haití y Brasil— no auguran nada bueno para estas democracias. Indudablemente, otros factores, aparte del tipo de régimen, explican las dificultades, pero no es desacertado argumentar que el presidencialismo multiplica las dificultades por causas congruentes con nuestro análisis.

105 Tatu Vanhanen, «Institutional Strategies and Democratization» (ponencia presentada en el XV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencia Política, julio 1991, Buenos Aires).

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PARTE II

G. ALMOND y S. Verba. La cultura política En VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política (Barcelona, Ariel) G. PASQUINO. Participación política, grupos y movimientos En VV.AA. Manual de Ciencia Política (Barcelona, Ariel)


R. KATZ y P. MAIR. La supremacía del partido en las instituciones públicas: el cambio organizativo de los partidos en las democracias contemporáneas En J. R. Montero, R. Gunther y J. J. Linz. Partidos políticos. Viejos conceptos y nuevos retos (Madrid, Trotta) A. LIJPHART. Grupos de Interés: pluralismo frente a corporatismo En Modelos de democracia (Barcelona, Ariel) M. DUVERGER. La influencia de los sistemas electorales sobre la vida política En VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política (Barcelona, Ariel) S. LIPSET y S. ROKKAN. Estructuras de división, sistemas de partidos y alineamientos electorales En VV.AA. Diez textos básicos de Ciencia Política (Barcelona, Ariel)

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7 LA CULTURA POLÍTICA1 Gabriel A. Almond y Sidney Verba


UN ENFOQUE SOBRE LA CULTURA POLÍTICA Éste es un estudio sobre la cultura política de la democracia y las estructuras y procesos sociales que la sostienen. La fe de la Ilustración en el inevitable triunfo de la razón y de la libertad del hombre ha sido sacudida dos veces en las últimas décadas. El desarrollo del fascismo y del comunismo, después de la primera guerra mundial, suscitó serias dudas acerca de la inevitabilidad de la democracia en Occidente; y aún no podemos estar seguros de que las naciones del continente europeo lleguen a descubrir una forma estable de proceso democrático que se acomode a sus instituciones sociales y a su cultura particular, sólo podemos confiar en que conjuntamente descubrirán una democracia europea. Sin haber resuelto primero estas dudas, los sucesos que siguieron a la segunda guerra mundial han hecho surgir problemas de alcance mundial acerca del futuro de la democracia. Las «estallidos nacionales» en Asia y África, así como la presión casi universal de pueblos anteriormente sometidos y aislados para ser itidos en el mundo moderno, han planteado esta cuestión, de carácter particularmente político, en el contexto más amplio del futuro carácter de la cultura mundial. El cambio de cultura ha adquirido un nuevo significado en la historia del mundo. El progreso en el conocimiento y control de la naturaleza, que tuvo su momento importante en Occidente hace tres o cuatro siglos, se ha transformado en un proceso mundial, y su ritmo se ha acelerado, pasando de siglos a décadas. El problema central de la ciencia política consiste en saber cuál será el contenido de esta nueva cultura mundial. Ya tenemos una respuesta parcial a esta pregunta, y podíamos haberla adelantado, partiendo de nuestro

1 Ed. original: G. A. Almond y S. Yerba, The Civic Culture, cap. 1, «An Approach to Political Culture», Princeton University Press, 1963.

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conocimiento de los procesos de difusión cultural2. Los bienes físicos y sus modos de producción parecen ofrecer menos dificultades para su difusión. Es evidente que estas facetas de la cultura occidental se difunden rápidamente, junto con la tecnología de la que dependen. Ya que la modernización económica y la unificación nacional exigen una gran inversión social, en el más alto nivel, en concepto de transportes, comunicaciones y educación que, a su vez, requieren control, regulación y istración, se difunde también con relativa facilidad la pauta de una burocracia racional. El concepto de la burocracia eficaz tiene muchos puntos comunes con la idea de tecnología racional. Lucien Pye habla de una organización social moderna basada en una tecnología organizada3. Posee, en común con la ingeniería y la tecnología, una mezcla de racionalidad y autoridad. La ingeniería es la aplicación de racionalidad y autoridad a las cosas materiales; la organización social moderna consiste en su aplicación a los seres humanos y grupos sociales. Aunque el mundo no occidental está lejos de haber desarrollado con éxito una tecnología industrial y una burocracia eficiente, no hay duda que desea tales instituciones y las comprende en parte. Lo problemático en el contenido de la cultura mundial naciente es su carácter político. Mientras que el movimiento, en el sentido tecnológico y de racionalidad organizadora, presenta gran uniformidad en todo el mundo, la dirección del cambio político es menos clara. Pero es posible discernir un aspecto en esta nueva cultura política mundial: será una cultura política de participación. En todas las naciones jóvenes del mundo está ampliamente difundida la creencia de que el individuo corriente es políticamente importante; que debe ser un miembro activo del sistema político. Grandes grupos de personas, que han permanecido apartadas de la política, solicitan su ingreso en la misma y son raros los dirigentes políticos que no se declaran solidarios con esta meta. Aunque esta próxima cultura política mundial aparece dominada por el impulso de la participación, no se sabe cuál será el modo de dicha participación. Las naciones nuevas se enfrentan a dos modelos diferentes de Estado moderno de participación: el democrático y el totalitario. El primero

2

Ralph Linton, The Study of Man: An Introduction, Nueva York, 1936, pp. 324-46. Committee on Comparative Polities, Social Science Research Council, «Memorandum on the Concept of Modernization», noviembre 1961. 3

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LA CULTURA POLÍTICA


ofrece al hombre medio la oportunidad de participar en el proceso de las decisiones políticas en calidad de ciudadano influyente; el segundo le brinda el papel de «súbdito participante»4. Ambos modelos tienen sus atractivos para las naciones jóvenes, y no puede decirse cuál vencerá; si es que no surge una nueva combinación de los dos. Si el modelo democrático del Estado de participación ha de desarrollarse en estas naciones, se requerirá algo más que las instituciones formales de una democracia: el sufragio universal, los partidos políticos, la legislatura electiva. Éstas, de hecho, se incluyen también en el modelo totalitario de participación, en un sentido formal ya que no funcional. Una forma democrática del sistema político de participación requiere igualmente una cultura política coordinada con ella. Ahora bien, la aplicación de la cultura política de los países democráticos occidentales a las naciones jóvenes enfrenta serias dificultades. Hay dos razones principales. La primera de ellas afecta a la naturaleza misma de la cultura democrática. Las grandes ideas de la democracia —libertad y dignidad del individuo, principio de gobierno con el consentimiento de los gobernados— son conceptos elevados y fecundos. Atraen a muchos de los líderes de los nuevos Estados y de otras naciones más antiguas en período de renovación. Pero los principios impulsores de la política democrática y de su cultura cívica —la manera como los dirigentes políticos toman sus decisiones, sus normas y actitudes, así como las normas y actitudes del ciudadano corriente, sus relaciones con el gobierno y con los demás conciudadanos— son componentes culturales más sutiles. Tienen las características más difusas del sistema de creencias o de códigos de relaciones personales que, como nos dicen los antropólogos, se difunden sólo con grandes dificultades, experimentando cambios sustanciales durante el proceso. Realmente, la ciencia social de Occidente sólo ha iniciado la codificación de las características operativas de la política democrática. La doctrina y la práctica de una burocracia racional como instrumento de los poderes políticos democráticos tienen menos de un siglo de existencia. Sólo en 1930 se expresaron por primera vez en Inglaterra dudas acerca de la posi-

4 Véase Frederick C. Barghoom, «Soviet Political Culture», documento preparado para el Summer Institute on Political Culture, bajo el patrocinio del Committee on Comparative Politics, Social Science Research Council, verano de 1962.

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bilidad de una burocracia neutral, y estas dudas continúan muy extendidas actualmente en el continente europeo. La compleja infraestructura de la política democrática —partidos políticos, intereses de grupo y medios de comunicación masiva—, así como la comprensión de sus móviles internos, normas operativas y precondiciones psicosociales penetran actualmente en la conciencia occidental. De este modo, se proporciona a los dirigentes de las naciones jóvenes una imagen oscura e incompleta de una política democrática, deformando gravemente la ideología y las normas legales. Lo que debe aprenderse de una democracia es cuestión de actitudes y sentimientos, y esto es más difícil de aprender. La segunda razón de las dificultades que encuentra la difusión de una democracia entre las nuevas naciones radica en los problemas objetivos con que se enfrentan dichas naciones. Entran en la historia con sistemas tecnológicos y sociales arcaicos, atraídas por el brillo y el poder de las revoluciones tecnológicas y científicas. No es difícil darse cuenta de las razones que las empujan hacia una imagen tecnocrática de la política: una política en la que predomina la burocracia autoritaria y en que la organización política se transforma en divisa para la ingeniería humana y social. Pero en muchos casos, tal vez en todos, aunque en diferente medida, los líderes de las naciones en vías de modernización advierten las deformaciones y los peligros que se presentan al adoptar una forma autoritaria de sistema político. Aunque no puedan captar plenamente los equilibrios sutiles del sistema político democrático y las facetas más finas de la cultura cívica, tienden a interpretar su legitimidad como la expresión de un movimiento hacia el sistema político humano. Al caracterizar su situación no hemos consignado un elemento significativo. Porque, aunque es cierto que estas naciones están fascinadas por la ciencia y la tecnología y atraídas hacia un sistema político tecnocrático como medio para alcanzar las cosas nuevas de este mundo, son también hijos de sus propias culturas tradicionales y preferirían respetar esas culturas, si les dejaran la opción. LA CULTURA CÍVICA La cultura cívica es una respuesta a dicha ambivalencia pues no es una cultura moderna, sino una mezcla de la modernización con la tradición.

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C. P. Snow, con su peculiar prosa acerada, nos ha presentado una dicotomía exagerada entre las culturas humanística y científico-técnica. Shils toma su punto de partida en Snow, arguyendo que ha notado la falta de una tercera cultura —la cultura cívica— que, al contener las otras dos culturas, la científica y la humanística-tradicional, las capacita para la mutua influencia e intercambio sin que se destruyan ni polaricen entre sí5.


Herring, apoyándose de modo parecido en la dicotomía de Snow, afirma que la cultura occidental es pluralista, y que la tesis de Snow de un grado de conflicto entre la ciencia y el humanismo, de carácter más tradicional, pasa por alto la diversidad cultural de la sociedad occidental y, en particular, la cualidad común a las culturas científica y democrática: su actitud experimental. Herring opina que ciencia y democracia tienen un origen común en la cultura humanística de Occidente. Pero, al tener funciones distintas, difieren en aspectos importantes. La ciencia es racional, avanza en línea recta, «... aborrece medias soluciones». La cultura democrática o cívica surgió como una forma de cambio cultural «económico» y humano. Sigue un ritmo lento y «busca el común denominador»6. El desarrollo de la cultura cívica en Inglaterra puede entenderse como resultado de una serie de choques entre modernización y tradicionalismo, choques con la suficiente violencia como para realizar cambios significativos, pero, sin embargo, no tan fuertes o concentrados en el tiempo para causar desintegración o polarización. Debido en parte a su seguridad insular, Inglaterra llegó a la era del absolutismo y unificación nacional con capacidad para tolerar mayor autonomía aristocrática, local y corporativa de la que pudo ser itida por la Europa continental. Un primer paso en el camino de la secularización fueron la separación de la Iglesia de Roma y los comienzos de tolerancia para diversos credos religiosos. Un segundo paso fue el nacimiento de una clase comerciante próspera y consciente de

5 C. P. Snow. The Two Cultures and the Scientific Revolution, Nueva York, 1961, y Edward A. Shils, Demagogues and Cadres in the Political Development of the New States, memorándum preparado para el Committee on Comparative Politics, Social Science Research Center, septiembre 1961, pp. 20-21. Hemos tomado el título de este apartado del trabajo de Shils, y del empleo del concepto «civismo» en otros escritos suyos. Para un excelente análisis de las relaciones entre las culturas científica y humanística, véase Shils, «The Calling of Sociology», en T. Parsons; E. Shils; K. Naegele, y J. Pitts, Theories of Society, Nueva York, 1961, vol. 11, pp. 1414 y ss. 6 E. P. Herring, «On Science and the Polity», Items, Consejo de Investigaciones de Ciencias Sociales, vol. XV, núm. 1, tomo 2, marzo 1961, p. 1.

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su valía, así como la participación de la monarquía y la nobleza en los riesgos y cálculos del comercio y de los negocios. Aristócratas independientes con un poder local seguro en el campo, valerosos inconformistas, mercaderes ricos y conscientes de su poder: he aquí las fuerzas que transformaron la tradición de los territorios feudales en tradición parlamentaria y capacitaron a Inglaterra para atravesar la era del absolutismo sin sufrir merma en su pluralismo. Gran Bretaña inició así la revolución industrial con una cultura política en sus clases rectoras que le permitió absorber sin profundas discontinuidades los grandes y rápidos cambios en la estructura social de los siglos XVIII y XIX. El partido aristocrático de los Whigs logró formar una coalición con los mercaderes e industriales inconformistas, y establecer firmemente los principios de la supremacía y representación parlamentarias. Las fuerzas tradicionales aristocráticas y monárquicas asimilaron esta cultura cívica en una medida suficiente para competir con las tendencias secularizadoras en favor del apoyo popular y, ciertamente, para mitigar su racionalismo y trasmitirles el amor y el respeto hacia el carácter sagrado de la nación y sus antiguas instituciones. Nació así una tercera cultura, ni tradicional ni moderna pero que participaba de ambas, una cultura pluralista basada en la comunicación y la persuasión, una cultura de consenso y diversidad, una cultura que permitía el cambio, pero también lo moderaba. Fue la cultura cívica. Una vez consolidada, las clases trabajadoras podían entrar en el juego político y, a través de un proceso de tanteos, encontrar el lenguaje adecuado para presentar sus demandas y los medios para hacerlas efectivas. En esta cultura de diversidad y consenso, racionalismo y tradicionalismo, pudo desarrollarse la estructura de la democracia inglesa: parlamentarismo y representación, el partido político colectivo y la burocracia responsable y neutral, los grupos de intereses asociativos y contractuales y los medios de comunicación autónomos y neutrales. El parlamentarismo inglés incluía las fuerzas tradicionales y modernas; el sistema de partidos las reunía y combinaba; la burocracia era responsable ante las nuevas fuerzas políticas; y los partidos políticos, grupos de intereses y medios neutrales de comunicación se mezclaban continuamente con las agrupaciones difusas de la comunidad y con sus redes primarias de comunicación.

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Nos hemos concentrado en la experiencia inglesa porque toda la historia del nacimiento de la cultura cívica está recogida en la historia inglesa, mientras que su desarrollo en los Estados Unidos y en los países del antiguo Imperio británico se inició cuando ya se habían ganado algunas de las batallas más importantes. En realidad, en el transcurso del siglo XIX, el desarrollo de la cultura democrática y de la infraestructura fue más rápido y menos equívoco en los Estados Unidos que en Inglaterra, puesto que los Estados Unidos constituían una sociedad nueva que se extendía rápidamente sin que, hasta cierto grado, la obstaculizaran instituciones tradicionales. Aunque sus modelos básicos son semejantes, las culturas cívicas de Inglaterra y de los Estados Unidos tienen un contenido algo diferente, y reflejan tales diferencias en sus historias nacionales y estructuras sociales. En el continente europeo, el panorama es más variado. Aunque sus modelos difieren en muchos aspectos de los de Inglaterra y Norteamérica, los países escandinavos, Holanda y Suiza han elaborado su propia versión de una cultura política y de una práctica de adaptación y compromiso. En Francia, Alemania e Italia, los choques entre las tendencias modernizadoras y los poderes tradicionales parecen haber sido demasiado masivos y poco dispuestos al compromiso para que permitieran el nacimiento de una cultura comparada de adaptación política. La cultura cívica está presente en la forma de una aspiración o deseo, y la infraestructura democrática todavía no se ha conseguido. Por consiguiente, la cultura cívica y el sistema político abierto son los grandes y problemáticos dones del mundo occidental. La tecnología y la ciencia occidentales han dejado de ser patrimonio único de Occidente y, por todas partes, están destruyendo y transformando sociedades y culturas tradicionales. ¿Podrán difundirse con la misma amplitud el sistema político abierto y la cultura cívica, que constituyen el descubrimiento del hombre para tratar, de una manera humana y razonable, el cambio y la participación sociales? Al considerar el origen del sistema político abierto y de la cultura cívica —en realidad, al considerar las zonas del mundo occidental en que su nacimiento todavía se pone en duda—, podemos ser víctimas de uno o de ambos de los estados de ánimo siguientes. El primero es de intriga o temor reverencial ante un proceso por el que la humanidad, en sólo una pequeña

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parte de la superficie terrestre, ha avanzado trabajosa y confusamente para domar la violencia de un modo razonable y humano, y se ha movido casi a ciegas hacia su transformación en un instrumento constructivo, capaz de servir a todos los intereses. En cuanto intriga o misterio, resulta ser una herencia cultural única, inasequible para los extraños. El segundo estado de ánimo es el pesimismo, y éste parece haber reemplazado al optimismo democrático que existía antes de la primera guerra mundial. ¿Cómo puede trasplantarse fuera de su contexto histórico y cultural un conjunto de acuerdos y actitudes tan frágiles, complicados y sutiles? O bien, ¿cómo pueden sobrevivir estas sutilezas y etiquetas humanas, incluso entre nosotros mismos, en un mundo aprisionado por una ciencia y técnica desenfrenadas, que destruyen la tradición, la comunidad humana y posiblemente incluso la vida misma? Nadie puede dar respuestas definitivas a tales preguntas. Pero, como sociólogos, podemos plantear las preguntas de tal manera que obtengamos respuestas útiles. Mientras participamos, tal vez, de ese estado de ánimo de respetuosa iración ante lo complicado del mecanismo democrático y la experiencia histórica única de la que ha surgido, nos enfrentamos a un reto histórico contemporáneo, para el que un estado de ánimo, en sí mismo, resulta respuesta inadecuada. Si queremos comprender mejor los problemas de la difusión de la cultura democrática, debemos ser capaces de especificar el contenido de lo que ha de ser difundido, desarrollar medidas apropiadas para ello y descubrir sus incidencias cuantitativas y su distribución demográfica en países con un ancho margen de experiencia democrática. Provistos de estos conocimientos, podremos especular racionalmente sobre «cuánto de qué cosa» debe encontrarse en un país antes de que las instituciones democráticas echen raíces en actitudes y expectativas congruentes. Los esfuerzos realizados para resolver estos problemas se han basado, por lo general, en impresiones y deducciones obtenidas de la historia, en consecuencias extraídas de ideologías democráticas, en determinados tipos de análisis sociológico o introspecciones psicológicas. De este modo, en nuestros esfuerzos por calibrar las posibilidades de la democracia en países como Alemania e Italia, o en los territorios en desarrollo del mundo no occidental, tratamos frecuentemente de extraer «lecciones» de la historia inglesa y norteamericana. Se ha afirmado, por ejemplo, que la larga

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continuidad de la experiencia política inglesa y norteamericana y el proceso evolutivo gradual han contribuido a una democratización efectiva. De modo parecido, el crecimiento de una clase media fuerte y numerosa, el desarrollo del protestantismo y, en particular, de las sectas no conformistas del mismo se han considerado vitales para el progreso de instituciones democráticas estables en Inglaterra, en la Commonwealth y en los Estados Unidos. Se ha tratado de deducir de tales experiencias algunos criterios sobre las actitudes y el comportamiento que deben existir en otros países si han de llegar a un régimen democrático. Todavía más frecuente que extraer deducciones de la historia es nuestra tendencia a derivar criterios de lo que debe ser difundido partiendo de las normas ideológicas e institucionales de la democracia. Se afirma que si un sistema democrático se basa en la participación influyente de la población adulta como un todo, el individuo debe utilizar el poder de un modo inteligente para no alterar el sistema político. Teóricos de la democracia, desde Aristóteles a Bryce, han insistido en que las democracias se mantienen gracias a la participación activa de los ciudadanos en los asuntos públicos, a un elevado nivel de información sobre estos mismos asuntos y a un sentido muy difundido de responsabilidad cívica. Estas teorías nos dicen cómo debe ser un ciudadano democrático, si quiere comportarse de acuerdo con los presupuestos del sistema. Un tercer tipo de investigación sobre las condiciones que favorecen el desarrollo de una democracia estable son los estudios de las condiciones económicas y sociales asociadas a sistemas democráticos. Se continúa así una vieja tradición aristotélica. Lipset clasificó las naciones de Europa (incluyendo la antigua Commonwealth) e Hispanoamérica en «democracias estables» y «democracias inestables y dictaduras»7. La inclusión en uno u otro grupo se basaba en la trayectoria histórica de estos países. Reunió luego toda la información estadística asequible de las condiciones económicas y sociales en dichos países, el grado de industrialización y urbanización, el nivel de alfabetización y las pautas de educación. Sus resultados presentan un paralelismo relativamente convincente entre estos índices de «modernización» y una democratización estable. James Coleman, en un análisis semejante, que incluía Asia sudoriental, Asia meridional, Oriente 7

Lipset, Seymour M., Political Man, Nueva York, 1960, pp. 15 y ss.

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Medio, África y Latinoamérica, halló también una estrecha correlación entre los índices de modernización y democratización8. El principal problema que presentan estos estudios es que se abandonan al campo inductivo las consecuencias culturales y psicológicas de tecnologías y procesos «modernos». Sabemos que las democracias, comparadas con otros sistemas políticos, tienden a poseer personas más educadas e instruidas, que sus ingresos per cápita y sus riquezas son mayores, y que disfrutan en mayor proporción de las comodidades de la civilización moderna. Pero este tipo de análisis no sólo omite la base psicológica de la democratización, sino que tampoco puede explicar los casos significativos que no se amoldan a la norma. Así, Alemania y Francia, que ocupan un puesto elevado en la escala de modernización, son clasificadas por Lipset entre las democracias inestables. Cuba y Venezuela, que se hallan entre las primeras en el desarrollo económico de América Latina, poseen un largo historial de dictadura e inestabilidad. Esta clase de análisis sugiere hipótesis, pero no nos dice directamente qué conjunto de actitudes se asocia con la democracia. Otro tipo de enfoque sobre la cultura y la psicología de una democracia se basa en las introspecciones del psicoanálisis. Harold Lasswell es quien más ha avanzado al detallar las características de la personalidad de un «demócrata»9. En su lista de cualidades democráticas incluye: 1) un «ego abierto», es decir, una postura cálida y acogedora en relación con el prójimo; 2) aptitud para compartir con otros valores comunes; 3) una orientación plurivalorizada antes que monovalorizada; 4) fe y confianza en los demás hombres, y 5) relativa ausencia de ansiedad. Si bien la relación entre estas características y una conducta democrática parece ser clara, las cualidades democráticas de Lasswell no constituyen actitudes y sentimientos específicamente políticos y, en realidad, pueden encontrarse con mucha frecuencia en sociedades que no son democráticas en su estructura. Nuestro estudio surge de este cuerpo teórico acerca de las características y condiciones previas de la cultura de la democracia. Hemos hecho una serie de experimentos, para probar algunas de estas hipótesis. Más que inferir las características de una cultura democrática de instituciones polí8 Gabriel A. Almond y James Coleman, The Politics of the Developing Areas, Princeton, N. J., 1960, pp. 538 y ss. 9 The Political Writings of Harold D. Lasswell, Glencoe, Ill., 1951, pp. 195 y ss.; Laswell, Power and Personality, Nueva York, 1946, pp. 148 y ss.

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ticas o condiciones sociales, hemos intentado especificar su contenido, examinando actitudes en un número determinado de sistemas democráticos en funcionamiento. Y más que derivar las precondiciones sociales y psicológicas de una democracia partiendo de teorías psicológicas, hemos buscado determinar si tales relaciones se encuentran realmente en sistemas democráticos en funcionamiento, y hasta qué punto. No afirmamos que nuestro estudio acabará con la especulación y ofrecerá las proposiciones exactas y comprobadas de una teoría completa de la democracia; sostenemos, más bien, que algunas de estas proposiciones sobrevivirán a la comprobación mediante un análisis empírico-cuantitativo, y que algunas otras no lo harán. Esta fase experimental ha de enfocar y dirigir la investigación, ofreciendo algunas respuestas a antiguos problemas y sugiriendo algunas nuevas preguntas. En otro sentido, confiamos contribuir también al desarrollo de una teoría científica de la democracia. La inmensa mayoría de las investigaciones empíricas sobre actitudes democráticas se ha realizado en los Estados Unidos. Además de nuestro propio país, hemos incluido en nuestro trabajo a Gran Bretaña, Alemania, Italia y México. Más adelante explicamos por qué hemos elegido estos países en concreto. Nuestro estudio de cinco países nos ofrece la oportunidad de escapar al particularismo norteamericano y descubrir si las relaciones basadas en datos norteamericanos se encuentran también en otros países democráticos, cuyas experiencias históricas y estructuras políticas y sociales son diferentes en cada caso. TIPOS DE CULTURA POLÍTICA En nuestro estudio comparativo de las culturas políticas de cinco democracias contemporáneas empleamos una serie de conceptos y clasificaciones que será conveniente determinar y definir. Hablamos de «cultura política» de una nación antes que de «carácter nacional» o «personalidad formal», y de «socialización política», antes que del desarrollo o educación infantil en términos generales. No elegimos estos términos porque rechacemos las teorías psicológicas y antropológicas que relacionan las actitudes políticas con otros componentes de la personalidad, o porque no itamos las teorías que subrayan la relación existente entre el desarrollo del niño en términos generales y la inducción del niño hacia sus roles y actitu-

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des políticas de adulto. En realidad este trabajo no hubiera podido ser realizado sin las investigaciones precedentes de dichos historiadores, filósofos sociales, antropólogos, sociólogos, psicólogos y psiquiatras, que se han ocupado de estudiar las relaciones entre las características psicológicas y políticas de las naciones. El presente trabajo ha sido influenciado, concretamente, por la «cultura-personalidad» o «enfoque psicocultural» con relación al estudio de los fenómenos políticos. Este enfoque ha causado, en los últimos veinticinco años, una bibliografía teórica y monográfica muy importante10.


Empleamos el término cultura política por dos razones. En primer lugar, si queremos descubrir las relaciones entre actitudes políticas y no políticas y modelos de desarrollo, debemos separar las primeras de los últi-

10 Entre otros, pueden hallarse trabajos teóricos de tipo general con este enfoque en Ruth Benedict, Patterns of Culture, Nueva York, 1934; Alex Inkeles y Daniel Levinson, «National Character: The Study of Modal Personality and Socio-Cultural Systems», en Gardner Linzey, ed., Handbook of Social Psychology. Cambridge, Mass., 1954, vol. 11; Bert Kaplan, ed., Studying Personality Cross-Culturally, Evanston, m., 1961; Abram Kardiner, The Psychological Frontiers of Society, Nueva York, 1939; Kardiner, The Individual and His Society, Nueva York, 1945; Clyde Kluckhohn, Henry Murray y David Schneider, Personality in Nature, Society and Culture, Nueva York, 1955; Harold D. Lasswell, «Psichopathology and Politic», en Political Writings; Nathan Lenes, «Psychocultural Hypoteses About Political Acts», en World Politics, vol. 1, 1948; Ralph Linton, The Cultural Background of Personality, Nueva York, 1945; Margaret Mead, «The Study of National Character», en Daniel Lemer y Harold D. Lasswell, The Policy Sciences, Stanford, 1951. Particularmente importante para nuestro trabajo es Alex Inkeles, «National Character and Modern Political Systems», en Francis L. K. Hsu, ed., Psichological Anthropology, Homewood, m., 1961. Una de las contribuciones recientes más importantes a la teoría del carácter nacional y la cultura política es la obra de Lucian W. Pye, Politics, Personality and National Building, New Haven, 1962, que desarrolla una teoría general de la personalidad y las actitudes políticas, y la aplica a un análisis de modelos de Burma. Estudios de Alemania se incluyen en: R. Brikner, Is Incurable?, Filadelfia, 1943; H. V. Dicks, «Personality Traits and National Socialist Ideology», Human Relations, vol. 111, 1950; David Rodnick, Postwar Germans, New Haven, 1948, y Bertram Schaffner, Fatherland. A Study of Authoritarianism in the German Family, Nueva York, 1948. Estudios de los Estados Unidos: Geoffrey Gorer, The American People, Nueva York, 1948; Margaret Mead, And Keep Your Powder Dry, Nueva York, 1942, y David Riesman, The Lonely Crowd, New Haven, 1950. Estudios de Rusia: H. V. Dicks, «Observations on Contemporary Russian Behavior», Human Relations, vol. V, 1952; Geoffrey Gorer y John Rickman, The People of Great Russia, Londres, 1949; Nathan Lenes, A Study of Bolshevism, Glencoe, m., 1953; Margaret Mead, Soviet Attitudes Toward Authority, Nueva York, 1951, y Dinko Tomasic, The Impact of Russian Culture on Soviet Communism, Glencoe, Ill., 1953. Para Inglaterra, véase Geoffrey Gorer, Exploring English Character, Nueva York, 1955. Para Francia, véase Nathan Lettes, On the Games of Politics in , Stanford, 1959; Rhoda Metraux y Margaret Mead, Themes in French Culture, Stanford, 1954; y Lawrence Wylie, Village in The Vaucluse, Cambridge, Mass., 1957. Y para Japón, véase Ruth F. Benedict, The Chrisanthemum and The Sword, Boston, 1946.

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mos, aunque la separación entre ellos no sea tan marcada como pudiera sugerir nuestra terminología. Así, el término cultura política se refiere a orientaciones específicamente políticas, posturas relativas al sistema político y sus diferentes elementos, así como actitudes relacionadas con la función de uno mismo dentro de dicho sistema. Hablamos de una cultura política del mismo modo que podríamos hablar de una cultura económica o religiosa. Es un conjunto de orientaciones relacionadas con un sistema especial de objetos y procesos sociales.


Pero también escogemos la palabra cultura política, antes que cualquier otro concepto especial, porque nos brinda la posibilidad de utilizar el marco conceptual y los enfoques de la antropología, la sociología y la psicología. Nuestro pensamiento se enriquece cuando empleamos, por ejemplo, categorías antropológicas y psicológicas, tales como socialización, conflicto cultural y aculturación. De modo parecido, nuestra capacidad para entender el nacimiento y transformación de los sistemas políticos crece al fijarnos en las teorías y especulaciones que se ocupan de los fenómenos generales de estructura y proceso sociales. Reconocemos que los antropólogos utilizan el término cultura en muchos sentidos y que, al introducirlo en el vocabulario conceptual de las ciencias políticas, corremos peligro de introducir sus ambigüedades lo mismo que sus ventajas. Aquí únicamente podemos subrayar que empleamos el concepto de cultura en uno solo de sus muchos significados: en el de orientación psicológica hacia objetos sociales. Cuando hablamos de la cultura política de una sociedad, nos referimos al sistema político que informa los conocimientos, sentimientos y valoraciones de su población. Las personas son inducidas a dicho sistema, lo mismo que son socializadas hacia papeles y sistemas sociales no políticos. Los conflictos de culturas políticas tienen mucho en común con otros conflictos culturales, y los procesos políticos de aculturación se entienden mejor si los contemplamos en los términos de las resistencias y tendencias a la fusión y a la incorporación del cambio cultural en general. De este modo, el concepto de cultura política nos ayuda a evitar la ambigüedad de términos antropológicos tan generales como el de ética cultural, y a evitar igualmente el supuesto de homogeneidad que el concepto implica. Nos da la posibilidad de formular hipótesis acerca de las relacio-

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nes entre los diferentes componentes de una cultura y a comprobar empíricamente dichas hipótesis. Con el concepto de socialización política podemos trascender los supuestos, más bien simples, de la escuela psicocultural respecto a las relaciones entre las pautas generales de desarrollo infantil y las actitudes políticas del adulto. Podemos relacionar actitudes políticas específicas del adulto y tendencias behavioristas del mismo con experiencias socializantes políticas, manifiestas y latentes, de la infancia. La cultura política de una nación consiste en la particular distribución entre sus de las pautas de orientación hacia los objetos políticos. Antes de que podamos llegar a tal distribución, necesitamos disponer de algún medio para comprobar sistemáticamente las orientaciones individuales hacia objetos políticos. En otras palabras, es necesario que definamos y especifiquemos los modos de orientación política y las clases de objetos políticos. Nuestra definición y clasificación de tipos de orientación política sigue a Parsons y Shils, como hemos indicado en otro lugar11. La orientación se refiere a los aspectos internalizados de objetos y relaciones. Incluye: 1) «orientación cognitiva», es decir, conocimientos y creencias acerca del sistema político, de sus papeles y de los incumbentes de dichos papeles en sus aspectos políticos (inputs) y istrativos (outputs); 2) «orientación afectiva», o sentimientos acerca del sistema político, sus funciones, personal y logros; y 3) «orientación evaluativa», los juicios y opiniones sobre objetos políticos que involucran típicamente la combinación de criterios de valor con la información y los sentimientos. Al clasificar los objetos de orientación política, empezamos con el sistema político «generado». Tratamos aquí del sistema en conjunto, e incluimos sentimientos tales como el patriotismo o el desprecio por lo propio, los conocimientos y valoraciones de una nación, tales como «grande» o «pequeña», «fuerte» o «débil» y de un sistema político, como «democrático», «constitucional» o «socialista». En el otro extremo distinguimos orientaciones hacia «uno mismo» como elemento político activo, y el contenido y la cualidad del sentido de competencia personal confrontado con el sistema político. Al tratar los elementos componentes de un sistema político, distinguimos, en primer lugar, tres amplias categorías de objetos: 1) roles o

11 Gabriel A. Almond, «Comparatíve Polítical Systems», Journal of Politics, vol. XVIII, 1956; Talcott Parsons y Edward A. Shils, Toward a General Theory of Action, Cambridge, 1951, pp. 53 y ss.

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estructuras específicas, tales como cuerpos legislativos, ejecutivos o burocráticos; 2) titulares de dichos roles, como lo son monarcas, legisladores y funcionarios, y 3) principios de gobierno, decisiones o imposiciones de decisiones públicas y específicas. Estas estructuras, titulares de roles y decisiones, pueden clasificarse a su vez de modo amplio, teniendo en cuenta si están conectadas al proceso político (input) o al proceso istrativo (output). Por proceso político entendemos la corriente de demandas que va de la sociedad al sistema político y la conversión de dichas demandas en principios gubernativos de autoridad. Algunas de las estructuras incluidas de un modo predominante en el proceso político son los partidos políticos, los grupos de intereses y los medios de comunicación. Por proceso istrativo u output entendemos aquel mediante el cual son aplicados o impuestos los principios de autoridad del gobierno. Las estructuras predominantemente implicadas en este proceso incluirían las burocracias y los tribunales de justicia. Nos damos cuenta de que cualquiera de estas distinciones violenta la continuidad efectiva del proceso político y la plurifuncionalidad de las estructuras políticas. Gran parte del trabajo político lo realizan las burocracias y los tribunales de justicia; y estructuras, que nosotros calificamos de políticas, como los grupos de intereses y los partidos políticos, se encargan muchas veces de detalles istrativos e impositivos. Nos referimos aquí a una diferencia de acento que resulta, además, de gran importancia para la clasificación de las culturas políticas. La distinción que hacemos entre culturas de participación e imposición o de súbdito se basa, en parte, en la presencia o ausencia de orientación hacia estructuras input o políticas especializadas. Para nuestra clasificación de las culturas políticas no es de gran importancia que dichas estructuras políticas especializadas se encuentren también implicadas en la realización de funciones impositivas y que las estructuras istrativas u outputs especializadas se ocupen igualmente de funciones políticas. El punto importante para nuestra clasificación está en saber hacia qué objetos políticos se orientan los individuos, cómo se orientan hacia los mismos y si tales objetos están encuadrados predominantemente en la corriente «superior» de la acción política o en la «inferior» de la imposición política. Trataremos de este problema con más detalle cuando definamos las principales clases de cultura política.

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Podemos confirmar lo dicho hasta aquí sobre orientaciones individuales hacia los sistemas políticos mediante una simple matriz de 3 por 4. El cuadro 1 nos indica que la orientación política de un individuo puede ser comprobada sistemáticamente si analizamos los siguientes extremos: Cuadro 1. Dimensiones de orientación política 1 Sistema como objeto general

2 Objetos políticos (inputs)

3 Objetos istrativos (outputs)

4 Uno mismo como objeto


Cognición Afecto Evaluación

1. ¿Qué conocimientos posee de su nación y de su sistema político en términos generales, de su historia, situación, potencia, características «constitucionales» y otros temas semejantes? ¿Cuáles son sus sentimientos hacia estas características? ¿Cuáles son sus opiniones y juicios, más o menos meditados, sobre ellas? 2. ¿Qué conocimientos posee de las estructuras y roles de las diferentes élites políticas y de los principios de gobierno implicados en la corriente superior de la función política activa? ¿Cuáles son sus sentimientos y opiniones sobre estas estructuras, los dirigentes políticos y los programas de gobierno? 3. ¿Qué conocimientos tiene de la corriente inferior de la imposición política, de las estructuras, individuos y decisiones implicados en estos procesos? ¿Cuáles son sus sentimientos y opiniones sobre ellos? 4. ¿Cómo se considera a sí mismo en cuanto miembro de su sistema político? ¿Qué conocimiento tiene de sus derechos, facultades, obligaciones y de la estrategia a seguir para tener a la influencia política? ¿Qué piensa acerca de sus posibilidades? ¿Qué normas de participación o de ejecución reconoce y emplea al formular juicios políticos u opiniones? Caracterizar la cultura política de una nación significa, en efecto, rellenar una matriz semejante mediante una muestra válida de su población. La cultura política se constituye por la frecuencia de diferentes especies de

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orientaciones cognitivas, afectivas y evaluativas hacia el sistema político en general, sus aspectos políticos y istrativos y la propia persona como miembro activo de la política.


LA CULTURA POLÍTICA PARROQUIAL Cuando la frecuencia de orientación hacia objetos políticos especializados de los cuatro tipos detallados en el cuadro 1 se acerca a cero, podemos hablar de una cultura política parroquial. Las culturas políticas de las sociedades tribales africanas y de las comunidades locales autónomas a las que se refiere Coleman12 entrarían en esta categoría. En estas sociedades no hay roles políticos especializados: el liderazgo, la jefatura del clan o de la tribu, el «chamanismo» son roles difusos de tipo político-económicoreligioso y, para los de estas sociedades, las orientaciones políticas hacia dichos roles no están separadas de sus orientaciones religiosas o sociales. Una orientación parroquial supone también la ausencia relativa de previsiones de evolución iniciadas por el sistema político. El individuo, en este caso, no espera nada del sistema político. De modo parecido, en las jefaturas y reinos africanos centralizados a los que hace referencia Coleman, las culturas políticas serían predominantemente parroquiales, aunque el desarrollo de roles algo más especializados podría suponer el comienzo de orientaciones políticas más diferenciadas. Incluso programas de gobierno de mayor escala y más diferenciados pueden poseer, sin embargo, culturas predominantemente parroquiales. La caracterización de Rustow del Imperio otomano nos proporciona un ejemplo: «La autoridad del gobierno, basada casi enteramente en los impuestos, en el mantenimiento de un ejército y en una antigua tradición de gobierno dinástico, era percibida casi inmediatamente en las ciudades, menos directamente en los pueblos, y apenas entre las tribus. Las provincias eran regidas por gobernadores militares o señores feudales latifundistas, sólo con interferencias ocasionales de la capital. Las tribus nómadas vivían en lo que un acertado dicho árabe calificaba de “tierra de insolencia”, donde no se respetaba ninguna autoridad extraña. El sistema económico de las ciudades era regulado, en su mayoría, por las asociaciones autónomas de los

12

Almond y Coleman, Politics of the Developing Areas, p. 254.

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artesanos. En la mayor parte del país, cada pueblo constituía una unidad autónoma, tanto económica como políticamente. El principal representante de la autoridad en el pueblo, el recaudador de impuestos, era, antes que un funcionario gubernativo, un contratista o subcontratista privado que se recompensaba a sí mismo con la máxima liberalidad por las cantidades que había pagado ya a sus superiores. Con frecuencia, el pueblo respondía colectivamente por el pago de los impuestos; circunstancia que reducía todavía más el control de la autoridad sobre cada campesino individual. La misma ley quedaba muy lejos de las intenciones de la autoridad; sus decretos suplantaron o modificaron en pocos puntos una estructura universal de leyes religiosas y costumbres locales»13.


En esta clase de sistema político, los emisarios especializados del gobierno central apenas rozan la conciencia de los habitantes de ciudades y pueblos y de los componentes de la tribu. Sus orientaciones tenderían a ser indiscriminadamente de tipo político-económico-religioso, de acuerdo con las estructuras y operaciones, igualmente indiscriminadas, de sus comunidades tribales, religiosas, profesionales y locales. Lo que hemos venido describiendo representa un parroquialismo extremo o puro, que existe en los sistemas tradicionales más simples, con una especialización política mínima. Este parroquialismo, en sistemas políticos más diferenciados, tiende a ser afectivo o normativo antes que cognitivo. Es decir, los de tribus alejadas en Nigeria o Ghana pueden tener conciencia, de un modo confuso y oscuro, de la existencia de un régimen político central; pero sus sentimientos hacia el mismo son inciertos o negativos y no se ha asimilado norma alguna para regular sus relaciones con dicho sistema central. LA CULTURA POLÍTICA DE SÚBDITO El segundo tipo de cultura política, anotado en el cuadro 2, es el de la cultura de súbdito. Hay aquí gran frecuencia de orientaciones hacia un sistema político diferenciado y hacia aspectos istrativos del sistema, pero las orientaciones respecto de objetos específicamente políticos y ha-

13

Ibíd., pp. 378-379.

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cia uno mismo como participante activo se aproximan a cero. El súbdito tiene conciencia de la existencia de una autoridad gubernativa especializada: está afectivamente orientado hacia ella, tal vez se siente orgulloso de ella, tal vez le desagrada; y la evalúa como legítima o ilegítima. Pero la relación con el sistema se da en un nivel general y respecto al elemento istrativo, o «corriente inferior» del sistema político; consiste, esencialmente, en una relación pasiva, aunque se dé, como veremos más adelante, una forma limitada de competencia que es idónea para esta cultura de súbdito. Cuadro 2. Tipos de cultura política


Parroquial Súbdito Participante

Sistema como objeto general

Objetos políticos (inputs)

Objetos istrativos (outputs)

Uno mismo como participante activo

0 1 1

0 0 1

0 1 1

0 1 1

Estamos hablando de nuevo de una orientación puramente subjetiva que se dará de un modo preferente en una sociedad donde no existe estructura política diferenciada. La orientación del súbdito en sistemas políticos que han desarrollado instituciones democráticas será afectiva y normativa antes que cognitiva. LA CULTURA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN La tercera clase principal de cultura política, la cultura de participación, es aquella en que los de la sociedad tienden a estar explícitamente orientados hacia el sistema como un todo y hacia sus estructuras y procesos políticos y istrativos: en otras palabras, hacia los dos aspectos, input y output, del sistema político. Los diversos individuos de este sistema político de participación pueden estar orientados favorable o desfavorablemente hacia las diversas clases de objetos políticos. Tienden a orientarse hacia un rol activo de su persona en la política, aunque sus sentimientos y evaluaciones de semejante rol pueden variar desde la aceptación hasta el rechazo total, como veremos más adelante.

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Esta triple clasificación de culturas políticas no supone que una orientación sustituya a la otra. La cultura del súbdito no elimina orientaciones difusas hacia las estructuras primarias e íntimas de la comunidad. Añade a las orientaciones difusas respecto a grupos familiares, comunidades religiosas y rurales, una orientación subjetiva especializada relacionada con las instituciones gubernamentales. De igual manera, la cultura de participación es un estrato adicional que puede ser añadido y combinado con las otras dos culturas. Así, el ciudadano de un sistema político de participación está orientado no solamente hacia la participación activa en los asuntos políticos, sino que está también sujeto a la ley y a la autoridad, y es miembro de grupos primarios más difusos. Ciertamente, la adición de orientaciones de participación a otras orientaciones de súbdito o de parroquialismo no deja inalteradas a estas orientaciones «más primitivas». Las orientaciones parroquiales deben readaptarse cuando entran en la liza orientaciones nuevas y más especializadas y, del mismo modo, cuando se adquieren orientaciones de participación cambian las orientaciones de parroquialismo y de súbdito. En realidad, algunas de las diferencias más características en las culturas políticas de las cinco democracias incluidas en nuestro estudio resultan de la amplitud y del modo como se han combinado, fundido o mezclado dentro de los individuos de un sistema político las orientaciones parroquiales, de súbdito y de participación. Es necesaria otra advertencia. Nuestra clasificación no supone homogeneidad o uniformidad de las culturas políticas. Así, los sistemas políticos con culturas predominantemente de participación, incluirán, aun en los casos concretos, culturas de súbdito y parroquialismo. Las imperfecciones de los procesos de socialización política, las preferencias personales y las limitaciones de la inteligencia o de las oportunidades para aprender continuarán dando paso a elementos súbditos o parroquiales, incluso en democracias bien aseguradas y estables. Y de modo parecido, los elementos parroquiales continuarán existiendo también en las culturas «elevadas» de súbdito. Hay así dos aspectos de heterogeneidad o «mezcla» cultural. El ciudadano es una mezcla particular de orientaciones de participación, súbdito y parroquialismo, y la cultura cívica es una mezcla particular de ciudadanos,

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súbditos y elementos parroquiales. Para el ciudadano, necesitamos conceptos de proporción, principios y congruencia para tratar los modos en que su conjunto de actitudes de participación, de súbdito y parroquiales están orientadas hacia un resultado efectivo. Para la cultura cívica necesitamos los mismos conceptos de proporción, principios y congruencia para tratar el problema de conocer qué «mezcla» de ciudadanos, súbditos y elementos parroquiales está relacionada con el logro efectivo de un sistema democrático.


Nuestra triple clasificación de elementos participantes, súbditos y parroquiales es sólo el comienzo de una clasificación de culturas políticas. Cada una de estas clases principales tiene sus subclases, y nuestra clasificación ha omitido totalmente la dimensión del desarrollo político y de la evolución cultural. Analicemos, en primer lugar, esta última cuestión, puesto que nos permitirá tratar el problema de la subclasificación con un conjunto mejor de instrumentos conceptuales. Las culturas políticas pueden ser congruentes o no con las estructuras del sistema político. Una estructura política congruente sería apropiada para la cultura; en otras palabras, aquella en que el conocimiento político de la población tiende a ser exacto y preciso, y el afecto y la elevación tienden a ser favorables. En general, una cultura parroquial, de súbdito o participante, serían, respectivamente, más congruentes con una estructura política tradicional, una estructura autoritaria centralizada y una estructura política democrática. Una cultura política parroquial, que fuera congruente con su estructura, tendría un elevado nivel de orientaciones cognitivas y altos índices de orientaciones afectivas y evaluativas positivas con respecto a las estructuras difusas de una comunidad tribal o rural; una cultura política de súbdito congruente con su sistema tendría un elevado nivel de cognición y altos índices positivos de los otros dos tipos de orientación relacionadas con el sistema político especializado en su conjunto y sus aspectos istrativos, u outputs; mientras que una cultura de participación congruente estaría caracterizada por índices elevados y positivos de orientación hacia las cuatro clases de objetos políticos. Los sistemas políticos evolucionan, y estamos en lo cierto al asumir que la cultura y la estructura no concuerdan con frecuencia. Especialmente en estas décadas de rápida evolución cultural, la mayor parte de los sistemas

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políticos no ha llegado a conseguir dicha congruencia o a cambiar de un sistema político a otro. Para representar esquemáticamente estas relaciones de congruencia e incongruencia entre la estructura y la cultura política puede servirnos el cuadro 3. Cuadro 3. Congruencia/incongruencia entre cultura y estructura política* Orientación cognitiva Orientación afectiva Orientación valorativa

Lealtad

Apatía

Alienación

+ + +

+ 0 0

+


* El signo (+) supone una elevada frecuencia de conciencia, de sentimiento positivo, o de evaluación hacia objetos políticos. El signo (0) significa una gran frecuencia de indiferencia.

Cualquiera de los tres tipos de culturas políticas puede ser encuadrado en la matriz del cuadro 3. Podemos hablar así de culturas «leales»14, parroquiales, de súbdito y de participación cuando las orientaciones cognitivas, afectivas y evaluativas hacia los objetos apropiados del sistema político se acercan a la unidad o a una perfecta congruencia entre cultura y estructura. Sin embargo, puede representarse mejor la congruencia entre estos dos datos en forma de escala. Los límites de congruencia entre cultura y estructura quedan establecidos en las columnas 1 y 2 del cuadro 3. La congruencia es fuerte si las frecuencias de orientaciones positivas se acercan a la unidad (+); es débil cuando se percibe la estructura política pero se aproxima a cero, a la indiferencia. La frecuencia entre cultura y estructura políticas comienza cuando se ha sobrepasado el punto de indiferencia y aumentan en frecuencia el efecto y la evaluación negativos (–). Podemos considerar también dicha escala como de estabilidad-inestabilidad. Si nos aproximamos hacia la primera columna del cuadro, nos movemos en dirección a una situación de lealtad: una situación en que se equilibran las actitudes y las instituciones; cuando nos movemos hacia la tercera columna, nos aproximamos a una situación de alineación en que las actitudes tienden a rechazar las instituciones o estructuras políticas. Ahora bien, esta escala constituye sólo un comienzo, puesto que la incongruencia puede tomar la forma de un simple rechazo de un conjunto

14 Hemos tomado el concepto de «leal» (Allegiant) del libro de Robert E. Lane Political Ideology, Nueva York. 1962, pp. 170 y ss.

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particular de incumbentes de roles (por ejemplo, de una dinastía concreta y de su burocracia); o bien puede representar un aspecto de un cambio sistemático, es decir, el traslado de una pauta más sencilla de cultura política hacia otra más compleja. Ya hemos indicado que todas las culturas políticas (exceptuando las que son sencillamente parroquiales) son mixtas. Y así, una cultura de participación contiene individuos orientados como súbditos y parroquiales; y una cultura de súbditos albergará también algunos parroquiales. Utilizamos el término culturas políticas «sistemáticamente mixtas» para referimos a aquellas en que hay proporciones importantes de ambas pautas, más simples y más complejas, de orientación. Cuando decimos que estas culturas son sistemáticamente mixtas, no pretendemos indicar que hay una tendencia inevitable en el desarrollo para llegar a su punto final. El proceso evolutivo de una cultura política puede estabilizarse en un punto concreto antes de llegar a la congruencia, con una estructura autoritaria centralizada u otra democrática; o bien el desarrollo puede tomar una dirección parecida a la de Inglaterra, donde una pauta continua y lenta de evolución cultural fue acompañada por continuos cambios correspondientes en la estructura. Las culturas políticas pueden permanecer sistemáticamente mixtas durante mucho tiempo, como lo testimonia la experiencia de Francia, Alemania e Italia en el presente siglo y en el anterior. Sin embargo, cuando permanecen mixtas, existen roces inevitables entre cultura política y estructura, y una tendencia característica a la inestabilidad estructural. Si los tres tipos de cultura política representados en el cuadro 2 son las formas puras de cultura política, podemos distinguir tres tipos de culturas políticas sistemáticamente mixtas: 1) la cultura parroquial-súbdita; 2) la cultura súbdita-participante, y 3) la cultura parroquial-participante. LA CULTURA PARROQUIAL DE SÚBDITO Se trata de un tipo de cultura política en que una parte sustancial de la población ha rechazado las pretensiones exclusivas de una difusa autoridad tribal, rural o feudal y ha desarrollado una lealtad hacia un sistema político más complejo, con estructuras de gobiernos centrales especializadas. Es el caso clásico del nacimiento de los reinos a partir de unidades relativamente indiferenciadas. Las crónicas e historias de la mayor parte de las naciones

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incluyen este estadio primitivo en la tendencia del parroquialismo local hacia una autoridad centralizada. Pero este impulso puede estabilizarse mucho antes de transformarse en una cultura de súbdito totalmente desarrollada. Los reinos africanos, débilmente articulados, e incluso el Imperio turco, son ejemplos de culturas estables, mezcla de parroquial y súbdito, en las que predominan las características parroquiales y la autoridad central adopta la forma de un conjunto primario, confusamente reconocido, de objetos políticos. La evolución cultural de las pautas parroquiales a otras de súbditos es un problema difícil, y son corrientes los movimientos inestables de avance y retroceso en la primitiva historia de las naciones15. Lo que queremos indicar es que la composición de esta clase puede ser considerada como variedades subalternas, situadas cobre un continuo. En un extremo podemos situar la cultura política bajo el absolutismo prusiano, que más bien se sobrepasó suprimiendo las orientaciones parroquiales; y en el otro extremo, la cultura política del Imperio turco, que nunca pasó más allá de una sucinta relación externa con sus unidades constituyentes, más o menos parroquiales. Es interesante, desde este punto de vista, el contraste entre el absolutismo prusiano y el británico. Ya hemos advertido que incluso las culturas políticas «elevadas» son mixtas, y que las orientaciones individuales que las constituyen también lo son. En Prusia, en el caso individual típico, podemos suponer que la intensidad de la orientación de súbdito fue mucho más fuerte que la parroquial, mientras que en Inglaterra advertimos mayor equilibrio y, además, los estratos parroquial y de súbdito eran más congruentes. Estas mezclas psicológicas pueden explicar el contraste entre los rasgos de la autoridad de Prusia y de Inglaterra en el siglo XVIII; en el primer caso, el Kadavergehorsam (obediencia de cadá15

El caso clásico es el de la sucesión del rey Salomón en el reino de Israel. Cuando murió Salomón, los jefes parroquiales de tribus y familias de Israel fueron a su hijo Roboam diciendo: «Tu padre agravó nuestro yugo, mas ahora disminuye tú algo de la dura servidumbre de tu padre, y del yugo pesado que puso sobre nosotros, y te serviremos.» Los consejeros más ancianos de Roboam le aconsejaron que aliviara el yugo y respetara más la autonomía de los persistentes grupos parroquiales de tribus y linajes. Sus consejeros más jóvenes —renovadores fanáticos— le dieron el aplaudido consejo de advertir a los líderes tradicionalistas del pueblo: «El menor dedo de los míos es más grueso que los lomos de mi padre. Ahora, pues, mi padre os cargó de pesado yugo, más yo añadiré a vuestro yugo; mi padre os castigó con azotes, más yo os castigaré con escorpiones» (I, Reyes, 12: 4 y 10-11). El consejo de los jóvenes, aceptado por Roboam, tuvo consecuencias que demuestran, como se narra en la continuación de Reyes, que un ataque demasiado violento al parroquialismo puede llevar a que las orientaciones parroquiales y de súbdito caigan en la apatía y la aversión. Los resultados son la fragmentación política y la destrucción de la nación.

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ver); en el segundo caso, la actitud consciente de su propia dignidad, aunque respetuosa, del noble, del mercader y del hidalgo. De modo parecido, la cultura mixta en Prusia comprendía probablemente una mayor polarización entre una persistente subcultura parroquial —ejemplificada en el caso extremo de los colonos en las tierras de Alemania oriental— y una subcultura de súbdito entre los grupos más afectados por el impacto del absolutismo prusiano: la burocracia hasta sus más ínfimos niveles y la gran proporción, en constante aumento, del material humano de Prusia, que pasaba por la experiencia del ejército prusiano. De este modo, la evolución de una cultura política parroquial a otra de súbdito puede detenerse en toda una serie de puntos del continuo y producir configuraciones políticas, psicológicas y culturales diferentes. Igualmente opinamos que el tipo de confinación resultante tiene gran significado para la estabilidad y realidad del sistema político.


LA CULTURA DE SÚBDITO-PARTICIPANTE El modo como se realiza el paso de una cultura parroquial a otra de súbdito, afecta, en gran medida, a la manera como se pasa de una cultura de súbdito a otra de participación. Como señala Pye, inculcar un sentido de lealtad e identificación con la nación así como fomentar la inclinación a obedecer las regulaciones de la autoridad central constituyen el primero y principal problema en una nación incipiente16. En el paso de una cultura de súbdito a otra de participación, las autonomías parroquiales y locales, si sobreviven, pueden contribuir al desarrollo de una infraestructura democrática. Esto es lo que sucedió en el caso de Inglaterra. Autoridades locales, corporaciones municipales, comunidades religiosas y grupos de mercaderes, en los que persistía todavía la tradición de las libertades gremiales, fueron los primeros grupos de intereses en la democracia incipiente inglesa. La lección es muy significativa. Precisamente porque el desarrollo de una cultura de súbdito en Inglaterra evitó la destrucción de estructuras y culturas locales y parroquiales, éstas pudieron transformarse, en época posterior y en forma modificada, en una red de

16

Pye, Politics, Personality, and Nation Building, pp. 3 y ss.

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influencias que fue capaz de relacionar a los ingleses, en calidad de ciudadanos competentes, con su gobierno. El impacto más masivo de la autoridad estatal prusiana relegó a las instituciones parroquiales a la esfera privada, o las asimiló a la esfera de la autoridad. De esta manera, la época de democratización de Alemania se inició con un profundo corte entre las esferas privada y pública, y la infraestructura surgida falló en su intento de tender un puente entre los individuos, la familia y la comunidad, por un lado, y las instituciones de la autoridad gubernativa, por el otro. En la cultura mixta de súbdito y participación, una parte sustancial de la población ha adquirido orientaciones políticas (inputs) especializadas y un conjunto activo de autoorientaciones, mientras que la mayor parte del resto de la población continúa orientada hacia una estructura gubernamental autoritaria y posee un conjunto relativamente pasivo de autoorientaciones. En los ejemplos de la Europa occidental con este tipo de cultura política —Francia, Alemania e Italia en el siglo XIX y en el presente— hubo una pauta característica de inestabilidad estructural con períodos alternos de gobiernos autoritarios y democráticos. Pero de esta clase de cultura mixta resulta algo más que una inestabilidad estructural. Las mismas pautas culturales acusan la influencia de la inestabilidad estructural y de la inacción cultural. Debido a que las orientaciones de participación se han difundido solamente entre una parte de la población (ya que su legitimidad es puesta en tela de juicio por la subcultura de súbdito, que sigue persistiendo) y se ve suspendida durante los intervalos autoritarios, el estrato de la población orientado a la participación no puede constituirse en un cuerpo competente de ciudadanos, fiados en sus propias fuerzas y con experiencia. Tienden a permanecer como aspirantes a la democracia. Es decir, aceptan las normas de una cultura de participación, pero su sentido de la competencia se basa en la experiencia o en un sentimiento confiado de legitimidad. Además, las inestabilidades estructurales que acompañan a menudo a una cultura mixta de súbdito y participación y la frecuente ineficacia de la infraestructura democrática y del sistema gubernamental inclinan a producir tendencias a la alienación entre los elementos de la población orientados en sentido democrático. Considerado en su conjunto, este tipo de inacción cultural política puede producir un síndrome con componentes de aspiración ideal y alienación hacia el sistema político, incluyendo la infraestructura de los partidos, grupos de intereses y la prensa.

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Si la cultura mixta de súbdito y participación persiste durante un largo período de tiempo, transforma también el carácter de la subcultura de súbdito. Durante los intervalos democráticos, los grupos de orientación autoritaria deben competir con los democráticos dentro de un marco formalmente democrático. En otras palabras, deben desarrollar una infraestructura defensiva propia. Si bien esto no transforma la subcultura de súbdito en otra democrática, la cambia ciertamente, y muchas veces hasta un punto significativo. No es accidental el hecho de que regímenes autoritarios que surgen en sistemas políticos con culturas mixtas de súbdito y participación tiendan a desarrollar un tono populista, y, en los períodos más recientes de totalitarismo, estos regímenes han adoptado incluso la infraestructura democrática alterándola toscamente.


LA CULTURA PARROQUIAL-PARTICIPANTE En la cultura parroquial-participante nos encontramos con el problema contemporáneo de desarrollo cultural en muchas naciones incipientes. En la mayor parte de estos países, la cultura política es predominantemente parroquial. Las normas estructurales que se han introducido suelen ser de participación; para que haya congruencia, por lo tanto, exigen una cultura de participación. De este modo, el problema consiste en desarrollar simultáneamente orientaciones especializadas, políticas (inputs) y istrativas (outputs). No es sorprendente que la mayoría de estos sistemas políticos, siempre amenazados por la fragmentación parroquial, se balanceen como acróbatas en la cuerda floja, inclinándose precariamente unas veces hacia el autoritarismo y otras hacia la democracia. En ninguna de las dos partes existe una estructura en que apoyarse, ni una burocracia basada en súbditos leales, ni una infraestructura que nazca de un cuerpo de ciudadanos responsables y competentes. El problema del desarrollo de una cultura parroquial a otra de participación, no parece, a primera vista, abrigar esperanzas de solución; pero si recordamos que la mayor parte de las autonomías y lealtades parroquiales sobrevive, podemos afirmar por lo menos que el desenvolvimiento de las culturas de participación en algunas de las naciones jóvenes todavía no se ha desechado totalmente. Los problemas se concretan en saber penetrar en los sistemas parroquiales sin destruirlos en su aspecto istrativo y en transformarlos en grupos de interés en su parte política.

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SUBCULTURA POLÍTICA Y CULTURA DE ROL Ya hemos advertido que la mayoría de las culturas políticas son heterogéneas. Incluso las culturas de participación mejor desarrolladas contienen estratos supervivientes de súbditos y parroquiales. E incluso dentro de esa parte de la cultura que se halla orientada hacia la participación, habrá diferencias persistentes y significativas en la orientación política. Acomodando la terminología de Ralph Linton a nuestros propósitos, empleamos el término «subcultura» al referirnos a estos elementos componentes de las culturas políticas17. Pero hemos de distinguir al menos dos tipos de escisión subcultural. En primer lugar, el término puede ser utilizado para referirse a los estratos de población que están constantemente orientados en una sola dirección respecto de los aspectos políticos y istrativos de gobierno, pero que se hallan «lealmente» orientados con relación a la estructura política. Así, en los Estados Unidos, el ala izquierda del partido demócrata y el ala derecha del partido republicano aceptan dar por legítimas las estructuras de la política y del régimen norteamericano, pero difieren constantemente entre sí en toda una serie de decisiones políticas internas e internacionales. Nos referimos a ellas como subculturas políticas. Pero la división que más nos interesa es la que se presenta en las culturas sistemáticamente mixtas. Así, en una cultura mixta parroquial y de súbdito, una parte de la población se orientará hacia autoridades tradicionales difusas y otra hacia la estructura especializada del sistema autoritario central. Una cultura mixta de súbdito y parroquial puede caracterizarse realmente por una escisión vertical lo mismo que por una horizontal. De esta manera, si el sistema político incluye dos o más componentes tradicionales, tendrá, además de la incipiente subcultura de súbdito, las persistentes culturas divorciadas de las unidades tradicionales formalmente absorbidas. La cultura mixta de súbdito y participación es el problema más conocido, e incluso más actual, en Occidente. El paso positivo de una cultura de súbdito a otra de participación abarca la difusión de orientaciones positivas hacia una infraestructura democrática, la aceptación de normas de obligación cívica y el desarrollo de un sentido de competencia cívica en 17

Ralph Linton, The Cultural Background of Personality.

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una proporción sustancial de la población. Estas orientaciones pueden combinarse con otras de súbdito y parroquiales, o pueden entrar en conflicto con ellas. Inglaterra, durante los siglos XIX y XX, se movió hacia una cultura política que combinaba dichas orientaciones, y la alcanzó. Es cierto, por supuesto, que los radicales, en la primera mitad del siglo XIX, y los grupos del ala izquierda de los socialistas, y los laboristas más adelante, eran opuestos a la monarquía y a la Cámara de los Lores. Pero tales tendencias derivaron en la transformación, y no en la eliminación, de dichas instituciones. Las subculturas políticas en Inglaterra son ejemplos, por consiguiente, de nuestro primer tipo de escisión, el que se basa en diferencias persistentes de gobierno más que en orientaciones fundamentalmente diferentes hacia la estructura política. Francia es el caso clásico del segundo tipo de heterogeneidad cultural política. La Revolución sa no desembocó en una orientación homogénea hacia la estructura política republicana; en su lugar polarizó a la población sa en torno a dos subculturas, una con aspiraciones de participación y otra dominada por orientaciones parroquiales y de súbdito. La estructura del sistema político francés ha sido siempre, desde entonces, objeto de discusiones, y lo que al principio fue una bipolarización de la cultura política, fue afectada por posteriores fragmentaciones: los socialistas siguieron a los jacobinos, los comunistas a los socialistas, y el ala derecha se dividió en un grupo «integrado» y otro «no integrado». Los fenómenos subculturales verticales de esta clase pueden hallarse en culturas de súbdito y participación o pueden constituir la fragmentación cultural de culturas mixtas de súbdito-participante. Nos referimos a las pautas de orientación en Estados plurinacionales, como los Imperios ruso y austrohúngaro. En éstos, de ciertos grupos étnico-lingüístico-nacionales rechazaron la legitimidad del sistema político que los incorporó y persistieron en su lealtad hacia sus primitivos sistemas políticos. De este modo, una fragmentación vertical se alió con otra fragmentación de súbdito-participación para producir inestabilidades estructurales y tendencias disgregadoras muy importantes. Por otra parte, las subculturas políticas pueden transformarse en estructurales, como, por ejemplo, en el caso de la Confederación durante la guerra civil norteamericana. En este caso, la alternativa pareció consistir en la formación de un Estado independiente. En muchos países europeos,

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el fracaso de las élites dominantes para satisfacer las demandas moderadas de cambios estructurales y políticos presentadas por la izquierda en la primera mitad del siglo XIX llevó al desarrollo de una izquierda estructuralmente adversa, revolucionariamente socialista, sindicalista y anarquista en la segunda mitad del siglo XIX. En Inglaterra, en la antigua Commonwealth, en los Estados Unidos y en los países escandinavos, las emergencias de estructura política se resolvieron en el transcurso del siglo XIX y principios de nuestro siglo: el resultado fue culturas políticas homogéneas, en el sentido de la orientación estructural. Los fenómenos subculturales en estos países se presentan como diferencias persistentes de acción política. Ambas, a derecha e izquierda, tienden a aceptar la estructura política existente y difieren solamente en la sustancia de la acción política y en el personal idóneo para la misma. Lo más interesante es que en este grupo de países, durante las últimas décadas, las diferencias de acción política han tendido a ser menos agudas y existe un mayor ámbito de consenso. En otras palabras, la escisión subcultural se ha atenuado y la homogeneidad cultural se ha extendido de la orientación estructural a la orientación de acción política. Esta breve exposición acerca de la subcultura política sirve solamente para introducir el concepto. Pero induciríamos al lector a un error si sugiriésemos que nuestro estudio trata proporcionalmente todos los aspectos de la cultura política. Nuestro trabajo destaca la orientación hacia la estructura y el proceso políticos y no la orientación hacia la sustancia de las demandas políticas y istrativas. No es necesario argumentar a favor de esta insistencia, pero sí es preciso señalar que nuestra elección puede dar lugar a un oscurecimiento significativo de la cultura política y de las relaciones características entre las pautas generales psicoculturales y la sustancia de los asuntos políticos y de la acción política pública. Un estudio que insistiera en la orientación hacia la acción política requeriría al menos un esfuerzo tan grande como el presente. Tendría que relacionar sistemáticamente tipos de orientaciones de acción política con tipos de estructura social y valores culturales, lo mismo que con los procesos de socialización, con los cuales están relacionados. Sería también necesaria una separación de igual rigor entre orientación de la acción política, orientación de la cultura general y las pautas de socialización, con el fin de descubrir el carácter real y la dirección de las relaciones entre estos fenómenos.

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Hemos de introducir todavía otro elemento, el de la «cultura de rol». Los sistemas políticos más complejos se caracterizan por estructuras especializadas de roles burocráticos, militares, políticos ejecutivos, partidos, grupos de intereses, medios de comunicación. Estos centros de iniciativa e influencia en el sistema político producen también una heterogeneidad cultural. Dicha heterogeneidad nace de dos fuentes. En primer lugar, las élites que cumplen dichos roles pueden haber sido reclutadas en subculturas políticas particulares; y, en segundo lugar, el proceso de inducción y socialización en esos roles produce diferentes valores, capacidades, lealtades y cuadros de conocimientos. Como estas élites son de importancia crucial para la formulación y ejecución de la política, las diferencias culturales que existen entre ellas pueden afectar seriamente a los resultados de los sistemas políticos. Así, por ejemplo, tanto en Alemania como en Francia se reclutaban tradicionalmente las élites burocráticas y militares entre las subculturas aristocrática y autoritaria. Por añadidura, la socialización del rol de estas élites reforzaba las tendencias antidemocráticas y presentaba obstáculos serios para el nacimiento de culturas homogéneas de participación. Pero una cultura de rol puede ser tanto «progresiva» como «regresiva», desde el punto de vista del desarrollo. En muchas de las naciones jóvenes contemporáneas el impulso hacia la modernización política se concentra en la burocracia civil y militar y entre las élites de los partidos políticos. Estas élites pueden aspirar al desarrollo de poderosos sistemas políticos autoritarios, a otros democráticos o a alguna combinación de los dos, sin apreciar plenamente toda la complejidad de esta pauta de evolución cultural. En sistemas políticos estables y legitimados las culturas de rol varían en su contenido simplemente porque las tareas realizadas por los incumbentes de los roles y el espíritu corporativo al que están expuestos producen diferencias en los conocimientos, afectos y evaluaciones. Pero de nuevo podemos diferenciar modelos de escisión de rol según comprendan diferencias en la orientación estructural o simplemente en la orientación de la acción política. En un sistema político estable las diferencias en la cultura de rol tienden a quedar limitadas al contenido o sustancia de la acción política. Es aceptada la legitimidad de la estructura del sistema. En los siste-

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mas inestables las diferencias de acción política se combinan con las de la orientación estructural y pueden ser el resultado de una fragmentación cultural al nivel de élite. De este modo, la fragmentación de la cultura política general en Francia ocurrió por la fragmentación de las culturas de rol: los funcionarios civiles superiores y el cuerpo de oficiales orientados hacia una estructura autoritaria, y una gran parte de los partidos políticos, grupos de intereses y élites de comunicación orientados hacia una estructura democrática. Ciertamente, una fragmentación en las élites políticas puede persistir simultáneamente con una tendencia de la masa hacia la homogeneidad cultural. La experiencia del partido laborista británico es un buen ejemplo. Fuertes diferencias con el partido conservador sobre cuestiones de política interior y exterior se concentran en el grupo de los militantes. En el partido laborista estas cuestiones tienen poco contraste para el votante medio. Sus vínculos, tanto con la clase social como con el partido político propios, se han relajado a medida que sus oportunidades sociales y económicas han mejorado. LA CULTURA CÍVICA: UNA CULTURA POLÍTICA MIXTA Hemos tratado anteriormente los orígenes históricos de la cultura cívica y sus funciones en el proceso de evolución social. Sería conveniente detallar, aunque sea brevemente, algunas de sus principales características. La cultura cívica no es la cultura política, cuya descripción se encuentra en los textos cívicos correspondientes y que prescriben el modo como debieran actuar los ciudadanos en una democracia. Las normas para la conducta del ciudadano que se encuentran en esos textos insisten en los aspectos de participación de la cultura política. Se espera que el ciudadano democrático sea parte activa de la política y se sienta implicado en ella. Además, se supone que, al enfrentarse con la política, obra racionalmente, guiándose por razones y no por emociones. También se entiende que está bien informado y que tomará sus decisiones —por ejemplo, sobre el modo de votar— según un cuidadoso cálculo de los intereses y principios que desea ver favorecidos. Podemos calificar esta cultura, con su insistencia en la participación racional dentro de las estructuras de la política input, como el modelo «activo-racional» de la cultura política. La cultura cívica tiene muchos elementos en común con este modelo; en

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realidad, consiste en esta cultura con alguna cosa más. Efectivamente, subraya la participación de los individuos en el proceso político input. Pero hay algo más.


En primer lugar, la cultura cívica es una cultura leal de participación. Los individuos no sólo están orientados hacia los asuntos input, sino que se orientan positivamente hacia las estructuras y procesos input. En otras palabras, y para emplear los términos usados anteriormente, la cultura cívica es una cultura política de participación en la que la cultura y la estructura políticas son congruentes. Más importante aún: en la cultura cívica se combinan las orientaciones políticas de participación con las de súbdito y las parroquiales, sin ocupar su lugar. Los individuos se convierten en participantes del proceso político, pero sin abandonar sus orientaciones de súbdito y parroquiales. Además, no sólo mantienen las tres orientaciones al mismo tiempo, sino que las parroquiales y de súbdito son congruentes con las de participación. Las orientaciones políticas no participantes, más tradicionales, tienden a limitar y a aminorar la entrega del individuo a los asuntos políticos. En cierto sentido, las orientaciones parroquiales y de súbdito «manejan», o mantienen en su lugar, las orientaciones políticas de participación. De este modo, las actitudes favorables a la participación dentro del sistema político desempeñan un papel más importante en la cultura cívica, pero igualmente influyen otras actitudes no políticas, como la confianza en otras personas y la participación social en general. El mantenimiento de estas actitudes más tradicionales y su fusión con las orientaciones de participación conducen a una cultura política equilibrada en que la actividad política, la implicación y la racionalidad existen, pero compensadas por la pasividad, el tradicionalismo y la entrega a los valores parroquiales. MICRO Y MACROPOLÍTICA La cultura política como nexo de unión El desarrollo de los métodos de las ciencias sociales durante las últimas décadas ha permitido penetrar más profundamente en la base motivacional de las actitudes políticas y de la conducta de individuos y grupos. Se ha reunido una bibliografía importante que incluye estudios sobre las actitu-

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des y conductas electorales, análisis de las relaciones entre tendencias ideológicas y políticas con una actitud más profunda o con características personales, biografías psicopolíticas de líderes políticos, estudios de actitudes políticas en agrupaciones sociales peculiares y otros temas parecidos. Rokkan y Campbell se refieren a este enfoque sobre el individuo, sus actitudes y motivaciones políticas, sea como individuo o como miembro característico de un grupo mayor, calificándolo de «micropolítica», y distinguiéndolo en cuanto enfoque de investigación, de la «macropolítica», o estudio más tradicional del interesado en los asuntos políticos, con la estructura y función de los sistemas políticos, las instituciones y sus efectos sobre la acción política pública18. Mientras la relación entre la psicología política individual y la conducta de sistemas y subsistemas políticos aparece clara en principio, gran parte de la bibliografía micropolítica se limita a presentar dicha relación en términos generales. Se da por sentado que, puesto que los sistemas políticos están constituidos por individuos, puede itirse como cierto que las tendencias psicológicas particulares de los individuos o de los grupos sociales son un elemento importante para el funcionamiento de los sistemas políticos y sus elementos istrativos (outputs). Esto puede ser realmente así cuando el investigador se interesa por las condiciones psicológicas que afectan a la conducta de uno o varios incumbentes particulares de roles, como puede ser un individuo que tome decisiones por un lado, o un grupo electoral por el otro. Además, gran parte de esta bibliografía no hace la conexión entre las tendencias psicológicas de los individuos y los grupos, y la estructura y el proceso políticos. En otras palabras, la moneda de la psicología política, aun teniendo indudable valor, no se puede cambiar en los términos del proceso y de la realización políticas19. Afirmaríamos que esta relación entre las actitudes y motivaciones de los diferentes individuos que realizan los sistemas políticos y el carácter y la realización misma de dichos sistemas no puede ser descubierta sistemáticamente con los conceptos de cultura política que antes hemos esbozado. En otras palabras, el lazo que une la micro y la macropolítica es la cultura 18 Stein Rokkan y Angus Campbell, «Norway and the United States of America», en International Social Science Journal, vol. XIII, núm. 1, 1960, pp. 69 y ss. 19 Para un valioso análisis sobre el problema del «nexo» entre la opinión pública y la acción gubernamental, véase V. O. Key, Public Opinion and American Democracy, Nueva York, 1961, caps. 16 y ss.

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política. Anteriormente subrayamos que las orientaciones políticas individuales deben ser separadas analíticamente de otras clases de orientaciones psicológicas para realizar tests con las hipótesis sobre la relación que existe entre las actitudes políticas y otras diferentes. Definimos también la cultura política como la incidencia particular de pautas de orientación política sobre la población de un sistema político. Ahora, mediante los conceptos de subcultura política y cultura de rol, podemos localizar las actitudes e inclinaciones especiales hacia una conducta política en determinados sectores de la población, o en roles particulares, estructuras o subsistemas del sistema político. Estos conceptos de cultura política nos permiten determinar qué inclinaciones hacia la conducta política existen, en el conjunto del sistema político o en sus diferentes partes, entre agrupaciones de orientación especial (es decir, subculturas), o en puntos claves de iniciativa o decisión en la estructura política (es decir, culturas de rol). En otras palabras, podemos relacionar la psicología política con la realización del sistema político, localizando inclinaciones de actitudes y conductas en la estructura política del sistema. De este modo, cualquier cuerpo político puede ser descrito y comparado con otros en términos de: 1) sus características estructural-funcionales, y 2) sus características culturales, subculturales y de cultura de rol. Nuestro análisis sobre los tipos de cultura política es un primer intento de tratar los fenómenos de la orientación política individual de manera que se los relacione sistemáticamente con los fenómenos de la estructura política. Nos permite evitar de dos maneras significativas las exageradas simplificaciones de la literatura psicocultural. Al separar la orientación política de la orientación psicológica general, podemos evitar la suposición de la homogeneidad de orientación y considerarla, en cambio, como una relación que puede ser investigada. Y al examinar la relación entre las tendencias políticas culturales y las pautas políticas estructurales podemos evitar la suposición de que la cultura y la estructura políticas son congruentes. La relación entre la cultura y la estructura políticas se transforma en uno de los aspectos significativos más investigables del problema de la estabilidad y la evolución políticas. Más que asumir la congruencia, debemos discernir la extensión y el carácter de esta congruencia, o incongruencia, y las tendencias del desarrollo político cultural y estructural que pueden afectar al «acoplamiento» entre cultura y estructura.

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Esta estrategia de investigación nos permitirá hacer realidad todo el potencial creador de las grandes introspecciones del enfoque psicocultural en relación con el estudio de los fenómenos políticos. Creemos que tal investigación demostrará que se ha subestimado seriamente la importancia del estudio específico de las orientaciones hacia los asuntos políticos y de la experiencia con el sistema político. Este estudio no es solamente apropiado en cuanto a su conocimiento, sino que comprende también sentimientos políticos, expectativas y evaluaciones que son, en gran parte, el resultado de experiencias políticas, más que de la simple proyección de necesidades y actitudes básicas sobre la orientación política, y que son producto de una socialización de la infancia. En otro aspecto, nuestra teoría de la cultura política puede servir también para reforzar la importancia del enfoque psicocultural en el estudio del sistema político. Al estudiar los tipos de cultura política y el problema de la congruencia entre cultura y estructura, hemos señalado que la congruencia consiste en una relación de lealtad afectiva y evaluativa entre cultura y estructura. Cada tipo de cuerpo político —tradicional, autoritario y democrático— tiene una forma de cultura que es congruente con su propia estructura. Partiendo de la orientación y de las necesidades psicológicas de los diferentes tipos de estructura política, nos hallamos en mejor situación para formular hipótesis acerca de las clases de tendencias personales y prácticas de socialización que son capaces de producir culturas políticas congruentes y cuerpos políticos estables y así, en el caso de la cultura cívica, podemos afirmar que una pauta de socialización que ofrezca posibilidades al individuo para controlar las inevitables disonancias entre sus roles primarios difusos, sus roles obedientes istrativos (output) y sus roles activos políticos (input) es el fundamento de un cuerpo político democrático. Podemos luego examinar los modelos de socialización y las tendencias de personalidad, y preguntarnos cuáles de estas cualidades son cruciales, hasta qué punto deben hallarse presentes y qué clase de experiencias son las más adecuadas para producir esa capacidad de control de roles políticos disonantes. Nuestros resultados demostrarán que la orientación cívica está muy extendida en Inglaterra y en los Estados Unidos y es relativamente poco frecuente en los otros tres países, pero dudaríamos mucho en atribuir estas marcadas diferencias en la cultura política a las diferencias, relativamente ligeras, en la socialización de la infancia descu-

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biertas en nuestro estudio. Parecen estar mucho más relacionadas con aspectos típicos del medio social y de las pautas de interacción social, con recuerdos específicamente políticos y con diferencias en la experiencia de estructura y realizaciones políticas. La investigación más prometedora sobre psicología política tratará en el futuro la socialización de la infancia, las tendencias modales de la personalidad, la orientación política y la estructura y proceso políticos como variables separadas dentro de un sistema de causalidad complejo y multidireccional. En una clase de contexto político, sin embargo, son relativamente claras y dramáticas las relaciones entre la estructura y la cultura políticas, por una parte, y el carácter y la personalidad por la otra. Resulta así nuestra categoría de culturas políticas mixtas. En las culturas parroquial-súbdito, súbdito-participante y parroquial-participante tratamos con sociedades que, o bien están experimentando una rápida evolución sistemática cultural-estructural, o bien se han estabilizado en un estado de fragmentación subcultural e inestabilidad estructural. La fragmentación en la cultura política se asocia también con una fragmentación cultural general (por ejemplo, la marcada escisión entre sociedad urbana modernizadora y la tradicional rural; entre la economía industrial y la economía agraria tradicional). Podemos suponer que, en estas sociedades fragmentadas y en rápida evolución, la heterogeneidad cultural y la elevada incidencia de discontinuidad en la socialización producen una elevada incidencia de inestabilidad y confusión psicológica. En ninguna parte se notaría esto más que en las culturas parroquial-participantes de las naciones jóvenes de Asia y África. Lucian Pye nos ha presentado un estudio dramático de esta clase de discontinuidad en cultura y socialización, y de sus consecuencias para el desarrollo de la personalidad y para las características y realizaciones del sistema político de Birmania20. LOS SISTEMAS POLÍTICOS INCLUIDOS EN NUESTRO ESTUDIO La prueba de esta teoría de cultura política se encuentra en su utilidad para explicar las propiedades y logros de diferentes clases de sistemas políticos. Hasta aquí hemos trabajado con un simple esquema tripartito de 20

Ob. cit., pp. 52-53 y 287 y ss.

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cultura política y con tres variedades de culturas mixtas. Pero, en verdad, nuestro esquema es suceptible de tratar discriminaciones más sutiles. La introducción de los conceptos de subcultura y de cultura de rol ha complicado el esquema y nos ha llevado más allá de nuestras simples matrices. Además, estas matrices estaban compuestas de «conjuntos», más que de «elementos»; y así, para hacer discriminaciones precisas, sería necesario subdividir cada una de las categorías de orientaciones hacia objetos políticos. De este modo, el conocimiento no incluiría solamente la cantidad de información, sino también su especificidad y precisión, así como también su capacidad para organizar y procesar información. El afecto incluiría diferentes intensidades y diferentes cualidades, como el enfado, la alegría, el desprecio y otros conceptos parecidos. La orientación evaluativa es la más compleja de todas, ya que incluiría el uso de diferentes criterios de valor para la formulación de opiniones y juicios. De modo parecido, las categorías de los objetos políticos pueden ser reducidas a sus elementos componentes. Así, el sistema político en general podría ser clasificado, al menos, en «nación» y «sistema político». Los objetos input incluirían los medios de comunicación, los grupos de intereses, partidos políticos, poderes legislativos y el ejecutivo en su aspecto político. y los objetos output podrían ser clasificados de muy diferentes maneras. Subcategorías obvias incluirían el ejército, la policía y las numerosas variedades funcionales de los roles civiles, como las autoridades fiscales, de beneficencia, de educación y otras parecidas. La clasificación que hemos desarrollado nos proporciona, simplemente, un instrumento lógico para reunir sumariamente los aspectos culturales de los sistemas políticos. Nuestro estudio comparativo de la cultura política incluye cinco democracias —Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Italia y México—, seleccionadas porque representan una amplia escala de experimentos relativamente positivos de un gobierno democrático. El análisis de estos casos nos dirá qué clases de actitudes se asocian con sistemas democráticos de funcionamiento estable, la incidencia cuantitativa de dichas actitudes y su distribución entre los diferentes grupos de la población. Al mismo tiempo, una comparación entre Inglaterra y los Estados Unidos podría ser útil como comprobación de algunas de las especulaciones

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sobre las diferencias entre estos dos países, tantas veces comparados. Dos escritores de temas políticos británicos han comentado la persistencia en ese país de actitudes tradicionales hacia la autoridad. Brogan señala que en el desarrollo histórico de Gran Bretaña la cultura de la ciudadanía democrática, con su acentuación de la iniciativa y de la participación, fue amalgamada con otra cultura política más antigua, que insistía en las obligaciones y derechos de los súbditos21. Eckstein advierte que la cultura política inglesa combina la deferencia hacia la autoridad con un sentido vivo de los derechos de iniciativa de los ciudadanos22. En los Estados Unidos, por otra parte, el gobierno independiente se inició con instituciones republicanas, en un estado de ánimo que rechazaba la majestad y el carácter sagrado de las instituciones tradicionales, y sin una clase aristocrática privilegiada. Las funciones de gobierno tendían hacia una limitación relativa, y la autoridad burocrática era objeto de desconfianza. La ideología popular norteamericana rechazaba el concepto de un servicio gubernamental profesional y autoritario y el rol correspondiente de súbdito obediente. El spoils system y la corrupción política socavaban también el prestigio de la autoridad gubernativa. En un sentido más amplio todavía, y por razones que no podemos discutir aquí, la pauta general de la autoridad en los sistemas sociales norteamericanos, incluyendo la familia, tendía a destacar la competencia política y la participación más que la obediencia a la autoridad legítima. Por consiguiente, en nuestra comparación entre las culturas políticas inglesa y norteamericana, ¿podremos establecer que los ingleses parecen haber incorporado mejor que los norteamericanos, tanto las orientaciones leales de súbdito como las de participación? ¿y que están más capacitados que los norteamericanos para resolver las disonancias entre un activismo democrático y «una obediencia de súbdito»? Diversas consideraciones nos llevaron a escoger a Alemania en nuestro estudio comparativo. Prusia, al igual que Gran Bretaña, pasó de un período relativamente largo de gobierno efectivo y legítimo, antes de ser introducidas las instituciones democráticas. Durante la unificación alemana en 21

D. W. Brogan. Citicenship Today, Chapel HilI. N. C., 1960, pp. 9 y ss. Harry Eckstein. «The British Political System», en S. Beer y A. Ulam. The Major Political Systems of Europe, Nueva York, 1958, pp. 59 y ss 22

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el siglo XIX, la pauta burocrática autoritaria de Prusia fue impuesta, con mayor o menor éxito, en otros Estados alemanes. Se ha dicho que Alemania desarrolló no sólo un Rechstaat (Estado de Derecho), sino también una cultura política de súbdito; los experimentos con la participación democrática a fines del siglo XIX y durante el período de Weimar jamás dieron lugar a una cultura política de participación, imprescindible para mantener esas instituciones democráticas y proporcionarles fuerza y legitimidad. Muchas de las especulaciones sobre la estabilidad de las instituciones democráticas contemporáneas en Alemania se reducen a tratar de saber hasta qué punto ha arraigado realmente en el pueblo alemán el sentido de las responsabilidades y oportunidades de la ciudadanía, así como la mutua confianza entre los diversos grupos políticos. Se podría concluir, examinando sus respectivos procesos históricos, que Gran Bretaña y Alemania tienen en común actitudes de respeto hacia la autoridad, nacidas de su larga experiencia predemocrática con un control autoritario. Pero el estudio de la historia nos descubre una diferencia muy significativa. El control gubernamental inglés, durante su período predemocrático, nunca fue tan completo o tan acaparador de toda iniciativa como el alemán. Brogan señala que, incluso durante los siglos en que los ingleses eran «súbditos», hubo un amplio espacio de autonomía y libertad para constituir asociaciones y ocuparse de un gobierno propio limitado23. En otras palabras, incluso durante los largos siglos de gobierno autoritario británico, hubo un limitado elemento de participación en la cultura política inglesa. De este modo, la amalgama de las actitudes del ciudadano con las del súbdito es un proceso de siglos, iniciado mucho antes de las reformas parlamentaria y electorales de los siglos XVII, XVIII y XIX. Estas reformas no se establecieron sobre una cultura de súbdito, dura y cerrada, sino que lograron echar raíces en una cultura ya antigua de pluralismo e inciativas. Como señala Krieger en su agudo análisis sobre el desarrollo de las ideas y movimientos políticos en Alemania, el concepto germano de la libertad —desde los días de la lucha de los príncipes contra la autoridad imperial hasta la creación de la nación en el siglo XIX— se identificaba más con la liberación del Estado de limitaciones externas que con la iniciativa 23

Brogan, op. cit., pp. 14 y ss.

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y participación de los individuos24. Sin embargo, han existido y existen en la sociedad actual alemana tendencias de cultura política democrática. Estuvieron presentes en el siglo XIX, durante el período de Weimar, y también pueden observarse hoy en día. Hemos incluido a Italia y México en nuestro estudio como ejemplo de sociedades menos desarrolladas, con sistemas políticos de transición. Italia, al menos en el Sur y en las islas, posee una estructura social y política premoderna. Si analizamos la historia política italiana, resulta evidente que Italia jamás desarrolló realmente una cultura política nacional de lealtad en los tiempos modernos. La Iglesia negó la legitimidad a la monarquía italiana durante el período anterior a la primera guerra mundial. La norma non expedir exigía que los fieles rehusasen conceder legitimidad al nuevo Estado, y se negaran a participar en sus procesos25. Durante el período fascista se desarrolló un aparato estatal efectivo, pero se trataba más del control externo de la sociedad por una autoridad coercitiva que un asentimiento relativamente libre de legitimidad a un sistema político establecido. En este aspecto, Italia es diferente de Gran Bretaña y Alemania, pues las dos últimas tenían sistemas autoritarios integrados y legitimados antes de que fuesen introducidas las instituciones democráticas. En su análisis de un poblado de la provincia meridional italiana de Lucania, Banfield caracteriza la cultura política de dicha área como «familiarismo amoral», que no concede legitimidad ni a los órganos burocráticos autoritarios del Estado, ni a los órganos cívico-políticos del partido, grupos de intereses o comunidad local26. Sería inexacto abarcar a toda Italia con estos términos, pero nuestros propios datos tenderán a confirmar el aserto de Banfield de que la cultura política italiana contiene componentes parroquiales y otros adversos, tanto de súbdito como de participación, en un grado excepcionalmente elevado. También existen tendencias de aspiración democrática, concentradas principalmente en el ala izquierda, pero éstas son relativamente débiles comparadas con el extendido sentimiento de repulsa que afecta las actitudes de la gran mayoría de los italianos hacia todos los aspectos de su sistema político.

24 25 26

Leonard Krieger, The German Ideo of Freedom, Boston, 1957, en diversos pasajes y pp. 458 y ss. D. A. Binchy, Church and State in Fascist Italy, Londres, 1941. Edward C. Banfield, The Moral Basis of a Backward Society, Glencoe, Ill., 1958, pp. 7 y ss.

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Escogimos México como quinto país para tener al menos una democracia no integrada «en la comunidad atlántica». Difícilmente puede considerarse a México un representante de las naciones jóvenes de Asia y África, aunque probablemente ningún país podría representar en solitario la variedad de estructuras sociopolíticas y de experiencias históricas de estas naciones jóvenes. México tiene en común con muchas de estas naciones un elevado índice de industrialización y urbanización, así como un aumento en el nivel educativo y regresión del analfabetismo. Antes de la revolución, los órganos políticos y gubernamentales de México eran estructuras esencialmente ajenas, extractivas y explotadoras, que descansaban, inestables, sobre una sociedad constituida fundamentalmente por grupos familiares, locales, étnicos y estamentales. En los últimos treinta o cuarenta años, sin embargo, la revolución mexicana ha afectado profundamente la estructura social y política y ha estimulado aspiraciones y expectativas modernas y democráticas27. En contraste con Italia, donde gran parte de la población tiende a considerar que el sistema político es una fuerza ajena y explotadora, muchos mexicanos se inclinan a considerar su revolución como un instrumento de democratización definitiva y modernización económica y social. Al mismo tiempo, la infraestructura democrática mexicana es relativamente nueva. La libertad de organización política es más formal que real, y la corrupción está muy extendida en todo el sistema político. Estas condiciones pueden explicar la interesante ambivalencia de la cultura política mexicana: muchos mexicanos carecen de habilidad y experiencia políticas, pero no obstante su esperanza y confianza son elevadas; además, combinadas con estas tendencias aspirantes a la participación, tan extendidas, se da también el cinismo de la burocracia e infraestructura políticas. México es el menos «moderno» de nuestros cinco países: es decir, existe todavía una población campesina relativamente grande con orientación tradicional y un elevado índice de analfabetismo. Tal vez el caso de México pueda ofrecer datos útiles sobre las características de la cultura política en países no occidentales, que pasan por experiencias semejantes en la modernización y democratización. En esta breve comparación de la experiencia político-histórica de estos cinco países hemos formulado hipótesis acerca de las diferencias que po27

Robert E. Scott, Mexican Government in Transition, Urbana, Ill., 1959, pp. 56 y ss.

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demos encontrar en su cultura política. Sin embargo, las conclusiones acerca de la cultura política, extraídas de la historia, dejan sin contestar la pregunta de hasta qué punto continúa viviendo la experiencia histórica de un país en los recuerdos, sentimientos y expectativas de su población, en qué forma puede decirse que continúa viviendo, qué elementos de la población son los portadores de qué recuerdos históricos, y con qué intensidad lo son. En este caso pueden combinarse los métodos científicos más modernos con los enfoques más tradicionales en nuestra búsqueda de la historia viva en las culturas políticas de los pueblos.

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8 PARTICIPACIÓN POLÍTICA, GRUPOS Y MOVIMIENTOS1 Gianfranco Pasquino


INTRODUCCIÓN La actividad política se caracteriza por relaciones que se producen de formas, modos, con frecuencias e intensidades distintas entre individuos, grupos, asociaciones e instituciones. Estas relaciones se clasifican y analizan fundamentalmente dentro de la categoría de participación política. El concepto, sus procesos y sus diversas modalidades han adquirido, por tanto, un puesto central en el estudio de la política, tanto más en un período cuajado de demandas de democratización que afectan a diferentes ámbitos y niveles del sistema político. Por estas razones, el análisis de la participación política se presenta a la vez como algo esencial para la comprensión de la política en la época de las masas y como particularmente difícil y complejo por la multidimensionalidad del fenómeno y por sus ramificaciones. Por lo tanto, será conveniente proceder mediante clarificaciones sucesivas para ofrecer un cuadro matizado y exhaustivo de todos los problemas planteados por el fenómeno de la participación política. UNA PRIMERA DEFINICIÓN Cualquier definición debe delimitar el campo de investigación a la vez que trata de esclarecer el objeto de la investigación. Las definiciones de participación política son muy abundantes. Quizá sea suficiente y útil intentar una combinación-fusión entre aquellas definiciones que ponen el acento casi exclusivamente sobre actividades de los individuos y las que subrayan la implicación psicológica (el interés), entre definiciones que aceptan el marco de referencia político dado y las que proponen su superación, entre las que se dirigen a las formas clásicas de participación y las

1

En VV.AA. Manual de Ciencia Política, Madrid: Alianza, 1998.

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que muestran la existencia (y la importancia) de formas nuevas, heterodoxas, quizás anómalas. A través de esta complicada operación de eclecticismo, es posible proponer una definición de participación política que diga poco más o menos así:


«la participación política es aquel conjunto de actos y de actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o menos legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses dominante.»

Se identifica así esa modalidad de participación visible que se expresa en comportamientos. Sin embargo, algunos autores han puesto de manifiesto cómo, sobre todo en los regímenes democráticos, puede tener también su propia influencia (en términos de las llamadas reacciones previstas) la participación invisible (casi una contradicción en los términos), es decir, la presencia de un público, de una opinión pública, interesada en la política e informada sobre sus actividades que, sin embargo, por distintos motivos (entre ellos la satisfacción por la marcha de las cosas o la escasa confianza en sus propias capacidades) no se activa casi nunca, ni de manera continua. El tema, sin embargo, es que ese público posee la capacidad de participar. Dadas ciertas condiciones, ese público, ya «politizado», puede entrar en el terreno de la participación política influyendo sobre las opciones y las decisiones. La manera, o mejor las maneras como se seleccionan los que van a decidir y como se influye sobre las decisiones difieren considerablemente; según los sistemas y las organizaciones políticos. Sin embargo, en todo sistema y en cualquier momento histórico cabe distinguir tres modalidades o conjuntos de modalidades: las reconocidas por las normas y los procedimientos vigentes, legales a todos los efectos; las no reconocidas, pero aceptables y aceptadas, si bien con importantes variantes y con amplios espacios de oscilación; las no reconocidas y que desafían las bases mismas del sistema y de su organización, con diferentes grados de ilegalidad (o extra-legalidad). Los sistemas políticos muestran significativas diferencias en cuanto a su capacidad para absorber nuevas formas de participación, en su grado de elasticidad/rigidez respecto a nuevas demandas, nuevos contenidos, nuevos sujetos.

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PARTICIPACIÓN POLÍTICA, GRUPOS Y MOVIMIENTOS

Por último, en tanto que esas actividades y actitudes que forman parte de la participación política puedan ligarse con fenómenos de politización y de solidaridad, de identificación y de identidad de grupo, la participación política se puede analizar mejor dentro de la categoría de actividades y de actitudes, de estímulos y de recursos que tienen como referente a cada individuo (para después especificar los orígenes de esas actividades y actitudes, las motivaciones, los objetivos y las consecuencias que tienen en términos de grupo o, como se ha dicho, de conservación o de cambio de la estratificación sociopolítica y del sistema dominante de valores e intereses). No se trata de adoptar una perspectiva individualista en la época de la política de masas, sino de partir del individuo para explicar mejor los procesos de formación de los grupos y de actividades a través de ellos, además de para captar con mayor claridad las diferencias que la existencia de algunos grupos (incluso especiales, como los partidos) introduce en los fenómenos y en los procesos de participación política. Si después se procede, como es correcto, a un intento de comparación, entonces hay que recordar que para construir un modelo de los complejos procesos que llevan a las decisiones políticas individuales, un autor particularmente atento a la importancia de los grupos ha sugerido como variables importantes «los roles del individuo en sus ambientes vitales, las colectividades con que se identifica, las opciones disponibles en la comunidad local de pertenencia y las opciones disponibles en cuanto sujeto de un sistema político nacional»2. UN PROCESO COMPLEJO La participación política es a la vez un fenómeno antiguo y un fenómeno reciente3. Es un fenómeno antiguo en cuanto que desde que se puede hablar de política como actividad en comunidades organizadas existe la participación política. Es un fenómeno reciente porque está estrechamente relacionado, en su sentido fuerte, a significativos cambios socioeconómicos y de la naturaleza de las comunidades políticas. Nadie puede poner en duda, en cuanto a la antigüedad del fenómeno, que se pueda hablar de

2 Rokkan, S., Cítizens, Elections, Parties, Oslo, Universitetsforlaget, 1970; trad. italiana, Cittadini, elezioni, partiti, Bolonia, Il Mulino, 1982, pp. 61-62. 3 Cotta, M., Il concetto di partecipazione politica: linee di un inquadramento teorico, en «Revista italiana di scienza politica», 9, 1979, pp. 129-166.

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participación política también en los casos de las ciudades-estados griegas. En efecto, prescindiendo del limitado número de los que eran itidos en el proceso de toma de decisiones, las características centrales de la participación política, es decir, el estar dirigida a influir tanto sobre la elección de los decisores como sobre las mismas decisiones, están claramente presentes en las poleis griegas (como lo estarían aún más en la República romana). Estas experiencias son tan importantes como para haber sugerido a los pensadores políticos la posibilidad de formas de democracia directa con las que integrar o sencillamente suplantar la democracia representativa. Y las formas de democracia directa se caracterizan precisamente por ofrecer oportunidades de participación política más amplias y eficaces. Dicho esto, sin embargo, y sin seguir en sus detalles y evolución la problemática histórica de la participación política, es cierto que muchas formas de organización del poder político en el mundo occidental (como el absolutismo) y en el mundo oriental (como el despotismo), durante larguísimos períodos de tiempo no dejaron ningún espacio a la participación política. Sólo con la aparición de las formas modernas de Estado en el mundo occidental, y sobre todo con los primeros impulsos hacia la democratización interna, es cuando se puede volver a hablar legítimamente de participación política. Así pues, aunque se pueda afirmar que siempre ha habido participación política, parece correcto mantener que el fenómeno ha asumido sus características más específicas tras la formación de los Estados nacionales en concomitancia ton las presiones por una democratización sustancial y con esenciales cambios socioeconómicos. Estos procesos han sido analizados de variadas maneras. Las más importantes pueden sintetizarse así. En el origen de la decisión de ampliar el número de los participantes en las decisiones políticas está el conflicto entre sectores de elites, de detentadores del poder. Siempre que el conflicto llega a ser demasiado agudo y no resoluble dentro de las fronteras y los términos tradicionales, algunos sectores de la elite pueden tratar de colocar a sus sustentadores en un ámbito más amplio y proceder a la movilización política, o lo que es lo mismo, a incentivar desde arriba determinadas formas de implicación en la esfera política. Este intento puede darse a través de la ruptura de las viejas reglas y la creación de nuevas reglas y nuevas estructuras, para «acomodar» la participación política, o bien de manera desordenada. Los procesos más regulados, más transparentes y

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más fáciles de estudiar (y de comparar) se refieren a la expansión de la participación política bajo la forma de participación electoral, de concesión del derecho de voto. Es cierto que, como no se cansan de subrayar los autores más atentos del siglo pasado y los politólogos contemporáneos, la participación electoral es sólo una de las modalidades posibles de participación política, pero también es cierto que, en especial en los regímenes democráticos, sus consecuencias son inmediatas y significativas, en términos de influencia sobre la selección de los gobernantes a los distintos niveles y, en sistemas competitivos, también sobre el tipo de políticas que se llevarán a cabo. También es verdad que puede haber modalidades de participación política externas, extrañas y no relacionadas con el comportamiento electoral, en regímenes no democráticos y no competitivos (habitualmente definidas como heterodoxas o anómalas, como los tumultos, las manifestaciones violentas, las huelgas salvajes, todas ellas también posibles en los regímenes democráticos-competitivos). Pero la posibilidad de ejercer el voto, junto al conjunto de actividades, recursos y consecuencias que están ligadas a él, hacen del comportamiento electoral un elemento central en el síndrome y en los procesos de participación política. Y, como es sabido, la experiencia clásica del constitucionalismo anglosajón está marcada por el intento, esencialmente coronado por el éxito, de sustituir las bolas (bullets) por las papeletas electorales (ballots) como instrumento para la resolución de conflictos, de contar las cabezas en vez de cortarlas. Si entonces se relaciona correctamente el proceso de democratización con el fenómeno de la participación política, la mejor conceptualización se puede encontrar en Rokkan. El gran estudioso noruego distingue cuatro umbrales institucionales, superando los cuales se ejercita y se amplía la participación política (o mejor sus oportunidades y su influencia). Nos parece útil exponer con detalle esta conceptualización. El primer umbral es el de la legitimación: ¿desde qué momento en la historia de la formación del Estado y de la construcción de la nación se logra un efectivo reconocimiento del derecho de petición, crítica y manifestación contra el régimen? ¿Desde qué año o década los historiadores consideran que existe una defensa constante de los derechos de reunión, expresión e imprenta, y dentro de qué límites?

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El segundo umbral es el de la incorporación: ¿cuánto tiempo pasó antes de que a los posibles seguidores de los nacientes movimientos de oposición les fueran concedidos los derechos formales de participación en la elección de los representantes, con plena paridad respecto a los estratos del «establecimiento»? El tercer umbral es el de la representación: ¿cómo eran de altas las barreras que impedían la representación de los nuevos movimientos y cuándo y de qué manera se rebajaron, haciendo así más fácil la conquista de escaños en la asamblea legislativa?


El cuarto umbral es el del poder ejecutivo: ¿hasta qué punto eran inmunes a las presiones del legislativo los órganos ejecutivos, y cuánto tiempo fue necesario para que la fuerza parlamentaria pudiera transformarse en influencia directa sobre el proceso de toma de decisión del ejecutivo, bien a través de alguna forma de regla proporcional para el de los partidos menores, o bien a través de la institucionalización de la responsabilidad del gabinete ante las mayorías parlamentarias? Este proceso de democratización, con frecuencia largo y laborioso, normalmente conflictivo, se caracteriza y está acompañado por la ampliación. de las oportunidades, de las instancias, de los niveles de participación, del número de participantes y de la influencia sobre los detentadores del poder y sobre sus decisiones. Ello se plasma también en una interacción significativa, con características variables, entre la dinámica de la esfera política y la dinámica de la esfera socioeconómica. Entran así en el campo de estudio y merecen atención especial los procesos que giran bajo el nombre de movilización social. En el análisis de Karl Deutsch4, la atención se centra en las siguientes características: 1) desplazamientos de población del campo a la ciudad; 2) desplazamientos de población del sector agrícola al sector industrial (y después al terciario); 3) aumento de la población (y cambio en su composición); 4) crecimiento de la alfabetización; 5) mayor exposición a los medios de comunicación de masas. Estas características empujan a los individuos en el sentido de una mayor disposición a participar para influir en procesos y decisiones que les afectan más de cerca, en especial las que atañen a la esfera político-istrativa. 4 Deutsch, K. W., Social Mobilization and Political Development, en «American Political Science Review», 55, 1961, pp. 193-277.

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En resumen, prescindiendo de la definición más apropiada para los distintos procesos, se produce, en concomitancia con los desplazamientos físicos y psicológicos de grandes masas de individuos, un proceso de implicación en la esfera política. Este proceso puede definirse como participación política, cuando es de alguna manera relativamente espontáneo y autónomo y sobre todo cuando nace desde abajo, de los propios ciudadanos y tiende a influir sobre los detentadores del poder político, y se define como movilización, cuando es, por el contrario, inducido y heterónomo, cuando refleja el intento de los detentadores del poder político de organizar, con los instrumentos a su disposición, el consenso y el apoyo. Sin embargo, hay que añadir que, en sentido técnico, movilización social es también el amplio proceso y el conjunto de cambios que crean muchas de las condiciones previas para la participación política. Así conviene detenerse en la movilización social, porque algunas distinciones sirven para encuadrar mejor el problema, tanto en lo que respecta a los individuos como en lo que se refiere a los grupos. En concreto, Gino Germani5 ha distinguido con acierto entre los procesos de movilización primaria, la ruptura de los antiguos y tradicionales esquemas de comportamiento, y los procesos de movilización secundaria, el relanzamiento de la actividad de los grupos ya movilizados pero que se habían acomodado a esquemas pasivos de comportamiento. Además, el mismo autor ha señalado la existencia de procesos de desmovilización: «En el transcurso de los conflictos causados por la movilización, algunos grupos sociales pueden oponerse a la movilización de otros o bien a su participación, aunque sea legítima, en determinadas esferas de actividad. Si tienen éxito en su intento, tratarán de restablecer el status quo desmovilizando a los sectores recién movilizados.»

En cualquier caso, manteniéndose en el terreno de los problemas macropolíticos de la participación, la nota decisiva de esta sección debe recalcar el estrecho nexo existente entre procesos de cambio social, reivindicación de derechos, expansión de la esfera de actividad del sector público y participación política. Si los individuos y grupos consiguen los recursos no sólo económicos, sino también jurídicos y políticos, y si el estado interviene en el sistema socioeconómico, entonces son muy eleva5

Germani, G., Sociologia della modernizzazione, Bari, Laterza, 1971.

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das las probabilidades de que surjan fuertes impulsos a la participación política, así como estructuras adecuadas capaces de canalizarla y orientarla eficazmente. A pesar de todos los esfuerzos en sentido contrario, una vez activada, la tensión hacía la participación política no se puede apagar del todo. La desmovilización no logra tener el viento a su favor en la era de la participación.


UN PROCESO CON VARIAS FASES Identificado el impulso a la participación en la dialéctica entre el aumento, aunque sea diferenciado y no uniforme, de los derechos y los recursos de los ciudadanos y la expansión del papel y de las tareas del aparato político-istrativo, todo el proceso no se puede centrar exclusivamente en la participación, sino que debe extenderse hasta abarcar las fases de la politización, previa a la participación política, y de la receptividad, aguas abajo de la participación. Es decir, que los interrogantes importantes no se pueden plantear ni se les pueden dar las respuestas adecuadas, si no se amplía adecuadamente el campo de visión. Mientras que los individuos y los grupos consideren irrelevante para sus propios destinos personales y colectivos la actividad de los que toman las decisiones, mientras que ningún empresario político se preocupe de organizar el consenso, o mejor el disenso, respecto a las decisiones tomadas o por tomar, mientras sea imposible construir y utilizar canales de a la esfera política, los individuos y los grupos no politizarán sus propias demandas y por lo tanto la tasa de participación será baja o nula. Cuando, en cambio, crezca el conocimiento de que otros individuos y grupos influyen y a veces conforman destinos personales y colectivos, se asignan recursos, se apropian de oportunidades, cuando surjan empresarios políticos (en partidos y sindicatos), cuando, gracias a sus esfuerzos y empeños, vean preparados los canales de y de influencia política, las demandas se politizarán y en consecuencia la tasa de participación crecerá. El problema empírico más importante se refiere naturalmente a la explicación de las diferentes tasas de politización, y por tanto a la exploración de los factores que conducen a algunos individuos a tener una mayor politización que otros, a algunos grupos a dirigir sus demandas en

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mayor medida a la esfera política, a algunos sistemas políticos a presentar una tasa de politización en conjunto más elevada que otros, con la presencia de más grupos y de empresarios políticos más numerosos y más en conflicto entre sí. La explicación no puede ser unívoca, sino que debe referirse a un conjunto de factores que toman en consideración y derivan de la cultura y de la estructura política del sistema (y de los subsistemas) examinado. Por lo tanto, un adecuado reconocimiento de los factores de politización de las demandas y de las necesidades permite una mejor comprensión del sistema sociopolítico y, por supuesto, también de la participación política. Entre los factores que influyen en la tendencia de los grupos y de los individuos a participar se encuentran naturalmente también las anteriores experiencias de participación. Si la participación ha tenido éxito, es decir, si individuos y grupos han obtenido satisfacción en sus demandas y en sus necesidades, la inclinación a participar después se verá incrementada. Si los detentadores del poder político se han mostrado sensibles y receptivos a las demandas expresadas, o bien, si eran insensibles, han sido destruidos por la ola de una participación hostil a ellos y reemplazados por otros detentadores, expresión de las demandas y de las necesidades no satisfechas, o bien, por último, si la misma participación ha producido no un éxito inmediato y concreto, sino una comunidad de intenciones y de sentimientos, un sentimiento de colaboración y de identidad, entonces se verá incentivada la posterior participación. Desde este punto de vista, el análisis de las consecuencias de la participación se presenta como complejo, pudiendo realizarse en más planos (individuos, grupos, detentadores del poder) y con referencia a temáticas e indicadores diferentes (desde los más concretos: respuestas a demandas concretas, a los más difíciles de medir: la receptividad del sistema y la construcción y/o el reforzamiento de las identidades colectivas). Pero, precisamente por esto, ningún análisis de la participación política puede decir que es exhaustivo si no afronta también esta vertiente: la de las consecuencias de la participación política. Y esto es tanto más cierto en una fase en que la utilidad concreta e inmediata de la participación está puesta en discusión y se difunden estímulos de diferente tipo y de distinta intensidad hacia la no participación, al abtencionismo electoral, al abandono del ámbito de lo público a favor del retomo a lo privado.

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Teniendo presentes estas consideraciones preliminares, ahora es posible proceder al análisis de las diferentes modalidades de participación. En distinta medida, cada una de las modalidades que indicamos se da en los diferentes sistemas políticos. Lo que cambia es, por una parte, la frecuencia y la intensidad con que se recurre a ellas y por otra, aún más importante, el distinto «paquete» dentro del que se insertan las distintas modalidades, llegando a formar configuraciones diferenciadas, tanto en lo que se refiere a los sistemas políticos como en lo que se refiere a las predisposiciones y a las actividades concretas de los participantes individuales. Por último, conviene no olvidar que la participación se expresa bajo formas de actividad orientada a la decisión y de actividad orientada a la expresión.


MODALIDADES DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA Casi todos los autores coinciden en el hecho de que la participación electoral no es más que una de las modalidades de participación política y quizás ni siquiera la más importante, aunque probablemente la más difundida y la más universal (o lo que es lo mismo, la que se practica más en sistemas políticos diferentes entre sí). Además, la participación electoral puede constituir tanto el momento culminante de un conjunto de otras actividades de participación política como el momento inicial, casi una condición previa de posteriores actividades de participación política. Por último, por una serie de razones que van desde la casi universalidad de este comportamiento a la relativa facilidad de la recogida de datos, desde la suficiente fiabilidad de esos mismos datos a su más fácil tratamiento matemático, la participación electoral se presta a diversos análisis en profundidad, a los diferentes niveles del sistema político, y entre sistemas, de tipo comparado. Ningún análisis de la participación política puede, pues, prescindir del análisis del comportamiento y de la participación electoral6. El voto es un acto relativamente simple. Esta afirmación no debe sin embargo hacer olvidar que la extensión del sufragio ha sido en la mayoría de los casos el resultado de importantes luchas entre los detentadores del poder político y los desafiantes, dentro de la clase dominante y fuera de ella,

6 Rose, R. (ed.), Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nueva York, Free Press, 1974, y Electoral Participation: A Comparative Analysis, Beverly Hills-Londres, Sage Publications, 1980.

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que diferentes ritmos y tasas han acompañado al proceso de democratización electoral (y de creación de las estructuras de partidos e institucionales adecuadas para sostener el peso de la participación electoral) y que, por supuesto, en muchísimos países el derecho de voto nunca se ha concedido ni está asegurado de una vez por todas, sino que con frecuencia era revocado, su ejercicio sometido a abusos y a engaños, su traducción sometida a maniobras y fraudes. Y, por supuesto, donde la participación electoral no está eficazmente tutelada, todas las demás formas de participación política institucionalizada, pacífica, legal, resultan un tanto difíciles y precarias.


El voto es un acto relativamente simple pero, a juicio de la mayor parte de los estudiosos, también un acto que traduce con rapidez las preferencias de cada uno de los electores, sin por otra parte comunicar información específica. Quiere decir que con el voto los electores suelen expresar preferencias de gran importancia (qué candidato deberá ser elegido, qué gobierno tiene que formarse), pero no ofrecen, ni pueden hacerlo, informaciones concretas (a menos que la opción electoral se haya planteado de manera que lo permita explícitamente, como es el caso de los referéndums). Por último, en cuanto que es simple, de impacto inmediato y exento de informaciones concretas, el voto está también relacionado y es relacionable con otras modalidades de participación política, o con la predisposición a recurrir a ellas. Entre otras, el voto que con todo constituye un acto de participación política eminentemente individual y personal, presenta un conjunto de características que permiten, e incluso animan a ello, analizarlo en un contexto más amplio. Veamos alguos de estos aspectos más detalladamente. Entre las generalizaciones más corroboradas por las investigaciones empíricas, las más seguras en lo que respecta a la inclinación de los individuos a ejercer su derecho de voto se refieren por un lado a algunas orientaciones psicológicas, y por otro a algunos componentes que podemos definir en sentido amplio como «ambientales». Es más probable que una persona vaya a votar si tiene interés por la política (y no sólo por aquella concreta que está en juego), si posee algunas informaciones políticas de base e importantes para su opción en el tema, si considera que va a influir en la opción, en la decisión con su voto (si, como se ha convenido en definir esta actitud, se considera dotado de un sentido de eficacia). Por el con-

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trario, es muy improbable que una persona que tenga escaso interés por la política, pocas informaciones y limitado sentido de eficacia pueda motivarse o ser motivado lo bastante como para acercarse a las urnas.


Naturalmente, el problema de por qué votan las personas resulta así planteado al revés. Una respuesta correcta, de hecho, debe ofrecer las argumentaciones adecuadas para explicar cómo las personas llegan a interesarse en la política, adquieren las informaciones necesarias, llegan a la convicción de que son eficaces. En la literatura especializada hay dos tipos de respuestas. El primero hace referencia en especial, y a veces casi en exclusiva, al estatus socioeconómico. Puesto que las investigaciones empíricas muestran que de todos los indicadores socioeconómicos son las personas que se encuentran en los puntos más altos de la escala las que votan (y, en general, las que participan) más y, por el contrario, las más desfavorecidas desde el punto de vista socioeconómico habitualmente votan y participan menos, de ello se deduce que el estatus socioeconómico es la variable independiente a que hacer referencia para explicar la presencia o la ausencia, así como la cantidad y la calidad de los comportamientos de participación política. Como ha afirmado Milbrath7, «Una de las proposiciones más corroboradas en las ciencias sociales es que las personas cercanas al centro de la sociedad están más inclinadas a participar en política que las personas cercanas a la periferia. Las personas cercanas al centro reciben más estímulos que les animan a participar y reciben mayor apoyo de sus iguales cuando en efecto participan».

El elemento importante en la afirmación de Milbrath, que ha suscitado no pocas controversias, es la pregunta de qué debe entenderse por «centro». De hecho, para no pocos autores el «centro» de un sistema desde el punto de vista del estatus socioeconómico está constituido por aquellas personas y grupos que disponen de un nivel de renta elevado, tienen un buen grado de instrucción, desempeñan un trabajo no manual, controlan su propio tiempo, pertenecen a sectores sociales, lingüísticos, religiosos y étnicos dominantes. Están en definitiva en los alrededores del vértice de la escala de la estratificación social. Su mayor participación política sería debida esencialmente, si se siguen hasta el final las implicaciones conteni-

7

Milbrath, L. W., Political Participation, Chicago, Rand McNally. 1965, pp. 113-114.

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das en esta posición, a su deseo sustancial de conservar los recursos a su disposición, su posición privilegiada.


Sumándose sólo en parte a esta interpretación, Pizzorno formula de modo icástico un segundo modelo susceptible de una fecunda extensión en múltiples direcciones y ofrece una respuesta alternativa también al problema de «quién vota». Si, de hecho, como él sostiene8, «la participación política es mayor cuanto mayor (más intensa, más clara, más precisa) es la conciencia de clase», entonces está la vía abierta para una importante serie de reflexiones que afinan toda la temática relativa a «¿quién participa?». Ante todo, se plantea el problema de la correcta y precisa identificación de los ámbitos en los que se explica y se puede expresar la participación política, en particular en lo tocante a las organizaciones a ella destinadas como, por ejemplo, e in primis, los partidos y los sindicatos, pero por supuesto también a las otras múltiples organizaciones profesionales. La mayor parte de los autores sostienen que las organizaciones constituyen el instrumento principal de participación política, aquel en el cual las desigualdades de estatus pueden colmarse, aquel gracias al cual personas de condición socioeconómica inferior pueden aspirar a reducir el desnivel en el al poder político y en la distribución de los recursos. Las investigaciones ofrecen en parte apoyo empírico a estas afirmaciones. Sin embargo, la crítica de Pizzorno merece ser tomada en consideración: «Esta primera hipótesis, por tanto, señala a la organización como condición de la participación sin darse cuenta de que lo es sólo en el momento formativo. De hecho, si las necesidades no son simplemente traducidas, sino transformadas, si la organización supone implícitamente estratificación y por tanto burocratización y desigualdades, ella, que se ofrece como condición de solidaridad y de participación, contiene dentro de sí también los gérmenes que la llevan a esclerotizar la misma participación»9.

Probablemente, también se puede aplicar dentro de las organizaciones la misma metodología que se ha utilizado en el análisis de la participación en el más amplio sistema político. Entonces, el punto crucial es que serán

8 Pizzorno, A., Introduzione allo studio della partecipazione politica, en «Quaderni di Sociologia», 15, 1966, p. 261. 9 Pizzorno, A., Introduzione allo studio..., op. cit., p. 264.

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también los individuos con el estatus socioeconómico relativamente más alto los que ocupen las posiciones de mayor importancia, resultando los participantes dotados de mejores recursos, más activos y por consiguiente más influyentes. Lo que equivale a decir que se reproducen en las organizaciones algunos desequilibrios de influencia que encuentran sus raíces en desequilibrios de estatus preexistentes. Al mismo tiempo, sin embargo, estas organizaciones, en especial las de las clases inferiores, pueden tener un efecto positivo, si son capaces de movilizar a todos o a gran parte de sus potenciales seguidores, en la tarea de reducción de las desigualdades entre sectores de estatus socioeconómico elevado y sectores de estatus socioeconómico inferior. Este es un punto en que se mezclan las variables que podemos definir como personales (interés, información, sentido de eficacia) con las variables de grupo. Estas se definen por lo general como: existencia de una comunidad relativamente estable, inserción de los individuos en redes organizativas, presencia de partidos que dirigen sus llamamientos y sus esfuerzos a la movilización de los sectores inferiores. La misma conciencia de clase (o de estatus) como variable explicativa del grado de participación política se define e interpreta mejor como la capacidad de las organizaciones de infundir solidaridad y de crear identidad en sectores sociales que participan de experiencias socioeconómicas y culturales similares. y como concluye tajantemente Pizzorno: «la conciencia de clase promueve la participación política y a su vez la participación política acrecienta la conciencia de clase»10. Esta afirmación, sin embargo, se convierte en un nuevo punto de partida, con toda su fecundidad, pero también con todo lo que tiene de problemática. Antes de llevar hasta el final este discurso, es preciso detenerse siquiera sea brevemente sobre dos aspectos en todo caso previos. Se ha dicho que los participantes habitualmente activos, cuando no intervienen variables «extrañas», entre las cuales la más potente es la de la organización, pertenecen a los sectores centrales, privilegiados de la sociedad y de cada estrato social. Hay que añadir que la centralidad (y el privilegio) pueden definirse también con referencia al sexo —en el sentido de que, en línea de máxima, los hombres gozan en general de condiciones más favorables para 10

Pizzorno, A., Ibid., p. 262.

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la participación política— y a la edad. En este caso, las investigaciones demuestran que el conjunto de factores más importantes para facilitar la participación política cuajan cuando los individuos alcanzan la plena inserción en la vida social y laboral. Más en concreto y con más precisión, resueltos los problemas de la búsqueda de un trabajo y de una pareja, los individuos de las clases centrales de edad entran en una vida de relaciones que es eminentemente orientable hacia la participación política como elemento añadido importante precisamente de esa vida de relación. Dicho esto, y manteniendo firmes las líneas principales de la argumentación, algo puede haber cambiado en los últimos tiempos en los regímenes democráticos en términos de propensión a la participación por parte de los sectores femeninos y juveniles de la sociedad. Quiere decir que, con el cambio de los tiempos de trabajo y de los tiempos de vida que ha experimentado el mundo juvenil y el femenino, la propensión a la participación política, aunque no en sus formas clásicas e institucionalizadas, como instrumento para modificar las propias oportunidades de vida y de trabajo, puede haber aumentado. Aunque aún sea demasiado pronto para llegar a conclusiones definitivas sobre este tema, es indudable que los intentos de cambio existen y que, en todo caso, es posible afirmar que la propensión a participar experimenta cambios de fondo y también la tendencia a retirarse de la esfera política de algunos sectores de los participantes tradicionales (que, sin embargo, podrán gozar de las oportunidades de removilización en los sistemas que protegen los derechos civiles, políticos y sociales que están en la base del ejercicio concreto de la participación política). El aumento de la participación (o potencial de participación) de los jóvenes y de las mujeres se expresa por lo demás no sólo ni exclusivamente a través de la afluencia a las urnas, sino en formas nuevas e inusuales. Por otra parte, ya se ha dicho que la participación electoral no agota de ninguna manera la actividad de participación política y, en efecto, muchos autores sostienen que el comportamiento electoral constituye un terreno de investigación y teorización que hay que distinguir y separar de la participación política. No compartiendo esta posición, que no es capaz de explicar las importantes interconexiones entre participación electoral y otras formas de participación política, aquí nos hemos mantenido precisamente en la línea de partida de la participación electoral. Ha llegado el momento de volver la mirada hacia otras formas y modalidades de participación política.

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También en este caso existe un clásico elenco de base, el que ofrece Milbrath11, que sistematiza sobre todo la literatura y la práctica estadounidense y anglosajona sobre la materia. En orden creciente de complejidad, los comportamientos de participación política de alguna manera aceptada e institucionalizada son: 1) exponerse a estímulos políticos; 2) votar; 3) empezar una discusión política; 4) tratar de convencer a otro para que vote de una determinada manera; 5) llevar un distintivo político; 6) tener os con un funcionario o con un dirigente político; 7) dar dinero a un partido o un candidato; 8) participar en un comicio o en una asamblea política; 9) contribuir con su propio tiempo a una campaña política; 10) inscribirse como miembro activo en un partido político; 11) participar en reuniones en las que se toman decisiones políticas; 12) solicitar contribuciones en dinero para causas políticas; 13) presentarse como candidato para un cargo electivo; 14) ocupar cargos públicos o de partido. Esta relación es, evidentemente, demasiado amplia y heterogénea. En particular no convence la inclusión de los auténticos decisores, los detentadores de cargos públicos o de partido, que además de participantes son objeto y destinatarios de la participación política. Una relación mucho más limitada, utilizable y utilizada en una amplia y excelente investigación comparada, es la presentada por S. Verba, N. H. Nie y J. Kim12 y abarca únicamente cuatro tipos de actividades: a) tomar parte en las campañas electorales; b) desempeñar actividades de colaboración en grupos; c) votar; d) tomar os con dirigentes políticos y de partidos (tanto por problemas personales como por problemas sociales). Por último, en el ámbito de las escasísimas investigaciones empíricas realizadas en Italia, hay que señalar que Barbagli y Maccelli13 han utilizado la siguiente relación de comportamientos: a) dedicar tiempo y trabajo a un partido; b) acudir a oír un debate político; c) participar en una manifestación; d) inscribirse en un partido; e) dar dinero a un partido; f) participar en un comicio; g) dirigirse a un hombre político por algún problema personal o de su propia familia; h) enviar cartas o peticiones a autoridades públicas; i) tratar de convencer a alguien para que vote por un candidato; j) tratar de convencer a alguien

Milbrath, L. W., Political Participation, Op. cit., p. 18. Verba, S.; Nie, N. H., y Kim, J., Participation and Political Equality. A seven-nation comparison, Cambridge, Cambridge University Press, 1978, pp. 310-316. 13 Barbagli, M., y Maccelli, A., La partecipazione politica a Bologna, Bolonia, Il Mulino, 1985, p. 53. 11 12

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Participación política, grupos y movimientos


para votar por un partido; k) firmar proposiciones de ley por iniciativa popular y de referéndum. Una simple comparación entre la relación de Milbrath y la de Barbagli y Maccelli muestra dos modos distintos de «leer» la participación política. En el contexto estadounidense, la participación política es de alguna manera un asunto de individuos en su comunidad, en Europa, y quizás aún más en Italia, está fuertemente mediatizada por y desde el interior de los partidos. Cualquier análisis de la participación política en Europa y en Italia debe por tanto tomar en consideración el papel y el peso de los partidos (elementos que Verba, Nie y Kim subrayan relativamente poco en su investigación comparada). Otro punto importante de la relación de Barbagli y Maccelli consiste en la recuperación, entre las formas de participación política institucionalizada, de algunos comportamientos que otros autores14 pretenden colocar, en cambio, dentro de la participación heterodoxa, no convencional. En cuanto a las formas de este último tipo de participación, su relación podría ser ésta: 1) adherirse a un boicot; 2) negarse a pagar los impuestos y tasas; 3) ocupar edificios o fábricas, realizar sentadas; 4) participar en una huelga salvaje; 5) bloquear el tráfico con una manifestación callejera. Por supuesto que según las relaciones que se usan, las estrategias de la investigación y los objetivos que se persiguen se pueden hacer distintas clasificaciones de los ciudadanos, participantes o no. La más reciente es obra de Kaase y Marsh15. Estos autores dividen a los ciudadanos de los cinco países a que se refiere su análisis comparado (Austria, Gran Bretaña, Holanda, República Federal Alemana y Estados Unidos de Norteamérica) en cinco tipos. Los inactivos son aquellos que como mucho leen de política en los periódicos y están dispuestos a firmar una petición, si se les pide. Los conformistas son los que sólo se implican en formas convencionales de participación. Los reformistas utilizan las formas de participación convencional, pero su repertorio político incluye también formas de protesta, manifestación y boicot. Los activistas llegan hasta adoptar las formas no legales o ilegales de acción política. Por último, los contestatarios (protesters) 14 Barnes, S. H.; Kaase, M., et al., Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies, Beverly Hills-Londres, Sage Publications, 1979. 15 Kaase, M., y Marsh, A., Political Action Repertory. Changes Over Time and a New Tipology, en S. H. Barnes, M. Kaase et al., Political Action..., op. cit., pp. 154-155.

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«son parecidos a los reformistas y a los activistas en su vinculación con los comportamientos de protesta. Pero se diferencian de los grupos anteriores en que no toman parte en las formas convencionales de actividad política. En determinadas circunstancias, los contestatarios participarán en manifestaciones, irán a la huelga, ocuparán incluso edificios, pero no entrarán en o con los dirigentes ni se dejarán ver en las urnas».


LA RACIONALIDAD DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Muchos autores y en distintos lugares y momentos han puesto en cuestión la opción por participar que realizan numerosos individuos y su misma racionalidad. Así se ha subrayado cómo, en el caso del comportamiento electoral, las posibilidades que cada elector individual tiene de influir sobre el resultado global son mínimas. Si el objetivo fuese de verdad el de dar un voto decisivo, entonces el comportamiento de los individuos parecería inexplicable. Sin embargo, resulta explicable, al menos en algunos contextos, por qué muchos ciudadanos, como en los Estados Unidos de Norteamérica (aun teniendo en cuenta algunas barreras objetivas, en especial la dificultad de inscribirse de algunos electores) renuncian a participar. Se ha señalado que, en el caso del voto, como en otros comportamientos de participación, el elemento llamado instrumental, es decir, de la persecución de un objetivo concreto, específico —la elección de un determinado candidato, la victoria de su propio partido— a veces está subordinado al elemento expresivo, es decir, la reafirmación de la propia pertenencia a una clase social, a un grupo étnico, a una comunidad cultural, a una asociación profesional. En el caso del voto expresivo, la actividad de participación funde en un conjunto significativo las motivaciones del tomar parte con las de formar parte. Sólo así resulta explicable por qué, en ausencia de perspectivas concretas de victoria o de posibilidades de evaluar la incidencia de sus propias opciones, considerables masas de ciudadanos dedican su tiempo, empeñan sus energías, gastan su propio dinero, sacrifican una parte de su vida privada para participar. Se participa no sólo con el fin de tomar parte, sino en algunos casos especialmente para sentirse parte. Naturalmente, si se tienen en cuenta estas motivaciones se diluye la drástica objeción, formulada desde muchos ámbitos, de que la participación, cualquier forma de participación, es en realidad ilusoria. Como no

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puede cambiar las cosas, refuerza el poder de los que ya lo tienen y además se presta a ser manipulado como demostración de un consenso, por lo demás un tanto lábil. Dejando a un lado por el momento la amplia y compleja temática de las consecuencias de la participación, bastará aquí insistir en cómo el que critica la racionalidad de la participación en términos puramente instrumentales se priva de la clave fundamental de lectura «expresiva» de la actividad de participación política y por tanto se impide una comprensión articulada de la vida política. Una objeción más grave, pero también de carácter instrumental, se ha planteado a la racionalidad de la participación política por quien ha contemplado esta actividad desde la perspectiva de los grupos y los bienes colectivos. De cualquier modo (aunque esta perspectiva no se pueda aceptar del todo), el que participa se propone en todo caso influir sobre la distribución de los bienes colectivos de la manera más favorable para él mismo o para su grupo de referencia. Puede ser que, en algunos casos, el bien colectivo que se persigue y se consigue sea de carácter indivisible, como, por ejemplo, una mejora de las condiciones de trabajo de una empresa. Todos los trabajadores de esa empresa se aprovecharán de ello a costa del que ha participado efectivamente, incluso haciendo huelga y por tanto aportando de sus propios bolsillos para obtenerlo. Hubiera sido entonces más razonable, respecto al efecto, el no haber participado. Así, los no participantes, definidos como free-riders, habrán disfrutado de un viaje gratis aprovechando la ola y el impulso de la participación política de los otros actores. Pero hay que subrayar dos aspectos más, referidos tanto a los que participan como a los que no participan y los efectos de su participación. Ante todo, no se puede afirmar en absoluto que aquellos que han participado, pagando con sus personas y sus energías, su tesón y su tiempo, por las ventajas distribuidas colectivamente se encuentren en peores condiciones que los que disfrutan de esas ventajas sin haber participado. De hecho, los participantes pueden haber obtenido grandes satisfacciones de la misma participación, en su aspecto expresivo, pueden haberse «crecido» psicológicamente y en términos de relaciones sociales en el transcurso de la participación, y pueden no quejarse para nada de los costos de la participación. En segundo lugar, los no-participantes, los free-riders, pueden serlo consciente o inconscientemente. Sólo los free-riders conscientes pueden felicitarse de los resultados y valorar las ventajas del viaje gratis respecto a

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los costos en que hubieran debido incurrir. Y, sin embargo, si los free-riders son conscientes, antes o después se darán también cuenta de que, cuando se trata del ascenso y la conquista de bienes indivisibles, su no participación, por encima de un cierto listón puede hacer imposible la consecución del bien colectivo. Seguirá faltando en ellos, sin embargo, la motivación de fondo para la participación política. Desde luego, podría derivarse de ello un posterior incentivo a no participar en la conciencia de que, en todo caso, los riesgos de que el grupo no logre resultados positivos apreciables se han incrementado posteriormente. Estos riesgos son muy probables y las dificultades de organización de grupos grandes son también muy numerosas. De aquí la clásica conclusión de Olson:


«el individuo racional en el grupo numeroso en un contexto socio-político no estará dispuesto a realizar ningún sacrificio para conseguir los objetivos que comparte con otros. No se puede, pues, asumir que los grupos numerosos se organizarán con el objetivo de actuar en su interés común. Sólo cuando los grupos son pequeños, o cuando son tan afortunados que disponen de una fuente independiente de beneficios selectivos, se organizarán y actuarán para conseguir sus objetivos»16.

El análisis pionero de Olson toca tres aspectos que son fundamentales en la problemática de la participación política: las motivaciones de los individuos, la relación entre la acción individual y la acción de grupos (y por tanto el papel de los grupos en la participación política), y la naturaleza y la importancia de los beneficios y los incentivos, individuales o colectivos. En resumen, Olson expresa su posición afirmando que: «No es por lo demás verdad que la idea según la cual los grupos actuarían en su propio interés derive lógicamente de la premisa de un comportamiento racional y motivado por el interés personal. A pesar de que la consecución de su objetivo de grupo pueda suponer una ventaja para todos los componentes del grupo, de ello no se desprende que tales individuos, aun cuando fueran todos racionales y motivados por su propio interés, actúen con la intención de alcanzar ese objetivo. En realidad, los individuos racionales e inspirados por su propio interés no se comportarán de ma-

16 Olson, M., The Logic of Collective Action, Cambridge, Mass., Harvard University Press,1965; trad. italiana, La logica dell’azione collettiva. I beni pubblici e la teoria dei gruppi, Milán, Feltrinelli, 1983, pp. 186-187.

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nera tal que consigan su interés común o de grupo, a menos que el número de los componentes del grupo sea más bien pequeño, o a menos que se recurra a coerciones o cualquier otra medida con objeto de impulsar a los individuos a actuar en su interés común»17.


El análisis puede ampliarse en este momento en las tres direcciones señaladas antes. En primer lugar, la de las motivaciones individuales la recoge de manera sugestiva Albert O. Hirschman. El problema consiste en explicar los ciclos de implicación en la participación política, según la cual a fases de intensa actividad, para individuos y grupos, siguen fases de retiro, de repliegue, de reflujo, a fases de compromiso en lo público y en la esfera pública siguen fases de retorno a lo privado. La clave explicativa la busca y la identifica Hirschman en la búsqueda de la felicidad y en la consiguiente decepción, tanto si la felicidad se perseguía en la esfera de lo privado (el mercado) como en la esfera de lo público (del Estado o de la participación en sus asuntos). La oscilación entre la persecución de sus propios intereses personales y el compromiso en actividades públicas, que parece darse no sólo en los individuos sino también en los sistemas políticos, se explica precisamente por la decepción de no lograr en ningún caso obtener la felicidad. En el transcurso de su explicación, Hirschman pone en cuestión claramente la tesis de Olson cuando afirma: «desde el momento en que el producto y el objetivo de la acción colectiva son de ordinario un bien público a disposición de todos, el único modo en que un individuo puede elevar el beneficio que se deriva de la acción colectiva es aumentando su propia contribución, su esfuerzo a favor de la política pública que sostiene. Lejos de evitar y de intentar convertirse en un free-rider, un individuo realmente inclinado a la maximización intentará ser un activista lo más comprometido posible, dentro de los límites planteados por sus otras actividades y finalidades esenciales»18.

Y, sin embargo, la esfera pública no sólo exigirá cada vez más energías, tiempo y recursos, sino que no garantizará la felicidad. De aquí el paso siguiente

17

Olson, M., Ibid., p. 14. Hirschman, A. O., Shifting Involvements. Private Interest and Public Action, Princeton, Princeton University Press, 1982; trad. italiana, Felicita privata e felicita pubblica, Bolonia, Il Mulino, 1983, p. 95. 18

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«hacia dos especies opuestas pero igualmente frustrantes: los que son capaces de participar activamente en la resolución de los acontecimientos pueden experimentar los riesgos del exceso de compromiso, mientras que los que no desean nada más pero tampoco nada menos que testimoniar con fuerza sus sentimientos sobre este o aquel problema pueden sufrir por la implicación parcial, una vez que se dan cuenta de que están reducidos esencialmente al voto. Además, es posible que la misma persona experimente ambos fenómenos en distintas épocas de su vida; el hecho más interesante es que una persona puede darse cuenta de... que la participación en la vida pública ofrece sólo esta opción entre lo demasiado y lo demasiado poco y que por lo tanto está destinada a ser frustrante, de una manera u otra»19.

Hirschman logra fundir de manera convincente las motivaciones individuales hacia la participación política (y la retirada de la esfera pública, en cuanto temporal) con la dinámica colectiva de los ciclos de compromiso y repliegue. Y sugiere tangencialmente un tema de especial interés, a menudo olvidado en los análisis de la participación política: el de los llamados incentivos. En realidad, mientras pueda existir un impulso común y general a la participación política, sólo podrá darse una participación mantenida y constante dentro de las distintas organizaciones políticas (lo que es esencial para el buen funcionamiento de las organizaciones) si las organizaciones en cuestión son capaces de recurrir a incentivos selectivos, dirigidos a movilizar de manera diferenciada a sus también diferenciados afiliados. A partir de esta importante constatación, Clark y Wilson20 han elaborado una útil distinción tripartita entre incentivos materiales, de solidaridad y «orientados al objetivo». Los distintos incentivos serán utilizados por las distintas organizaciones de manera selectiva, bien según sus disponibilidades o bien según el tipo de afiliados a que hay que motivar para que participen. El resultado es por lo tanto muy diferente no sólo de organización a organización y de individuo a individuo, sino también en el transcurso del tiempo. Más en concreto, los incentivos materiales son «recompensas tangibles» que pue-

19

Hirschman, A. O., Ibid., pp. 129-130. Clark, P. B., y Wilson, J. Q., Incentive Systems: A Theory of Organizations, en «istrative Science Ouarterly», 6, 1961, pp. 129-166. 20

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den ir desde auténticas asignaciones de dinero, a servicios de asistencia, a cargos en la organización. Los incentivos de solidaridad afectan al sentido de identidad entre los de la organización, al prestigio que se desprende de formar parte de ella, a las relaciones amistosas, entre iguales y cosas así. Por último, los incentivos «orientados al objetivo» se refieren, como los anteriores, a elementos intangibles, a veces de carácter ideal o ideológico: la consecución de los objetivos, como la transformación de las relaciones sociales, la igualdad entre grupos o la supremacía de una raza, la creación de una sociedad justa. A diferencia de los incentivos de solidaridad, se insiste en el caso de los incentivos «orientados al objetivo» no sobre el «estar juntos» sólo, sino sobre el dinamismo de los cambios queridos y compartidos. Gracias a una atenta aplicación del análisis de los incentivos es posible explorar tanto las motivaciones de los individuos que participan en las distintas organizaciones y que pueden precisamente ser impulsados a la búsqueda de incentivos de distinto tipo, como la naturaleza de las distintas organizaciones y su cambio en el transcurso del tiempo. Es decir, que no sólo pueden cambiar las motivaciones (y por tanto el tipo de incentivos apetecibles) de los individuos, sino que también las organizaciones pueden poner a disposición de sus incentivos diferentes que reflejen las cambiantes circunstancias. Por ejemplo, en una amplia investigación realizada sobre el Partido comunista italiano, los autores han logrado establecer (con referencias implícitas al análisis de los incentivos) tres tipos de militantes que se distinguen por: a) una concepción fuerte y totalizante del partido, definida en base a rasgos generales pertenecientes a la tradición (partido-ideal); b) una concepción fuerte definida por objetivos generales de transformación social (partido-proyecto); c) una concepción débil y sectorial, definida por objetivos o rasgos particulares y/o contingentes (partido-instrumento). Esta distinción tripartita, muy discutida21, puede relacionarse con facilidad con los tres tipos de incentivos que hemos señalado antes. Los que comparten la concepción del partido como proyecto están motivados esen21 Mannheimer, R., y Sebastiani, C., Concezioni del partito nei quadri PCI: ideali, progetto e strumento, en M. Ilardi y A. Accornero (eds.), Il Partito communista italiano. Struttura e storia dell’organizzazione, 1921-1979, Milán, Feltrinelli, 1981, p. 701.

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cialmente por incentivos «orientados al objetivo». Los que expresan la concepción del partido-ideal se unen en torno a incentivos predominantemente de solidaridad (identidad). Aquellos, por último, que manifiestan una concepción del partido como instrumento es probable que sean los más sensibles a los incentivos de carácter material. Y, por supuesto, se puede formular la hipótesis e investigar y evaluar el cambio producido en el Partido comunista (y más en general en los partidos con un fuerte núcleo inicial ideológico, basado en incentivos de solidaridad e identidad) precisamente contemplando las transformaciones de los afiliados y por otra parte de la propaganda, dirigida al interior y al exterior del partido, tendente a reclutar y a mantener a los afiliados con referencias diferenciadas a los distintos tipos de incentivos (y con un evidente crecimiento de los incentivos «orientados al objetivo» con respecto a los de solidaridad y con una mayor difusión de los incentivos materiales). Entre otras cosas, resulta ahora también más claro por qué la opción de participar puede ser racional para muchos individuos, si la racionalidad del actuar no se evalúa simplemente (y, en conjunto, de manera inadecuada) en base a criterios de utilidad económica. De ahí surge una visión más matizada y articulada del complejo proceso, psicológico y social, que motiva a los individuos a participar y que construye, hace funcionar y transforma a las propias organizaciones (y a los sistemas políticos) en el transcurso del tiempo. Sin embargo, esta exposición corre el riesgo de quedarse incompleta si no logra extenderse hasta las oportunidades de participación y de influencia (y no sólo de adhesión y de identificación) de los individuos en las organizaciones. Este es un tema complejo que nos remite a toda la amplia y controvertida problemática de la democracia en las organizaciones (en especial en los partidos) de si es practicable y deseable. Pero es un tema que, al menos desde el punto de vista de la participación, no debemos eludir. Roberto Michels, al formular la famosa «ley de hierro de la oligarquía», aseguraba de una vez por todas la imposibilidad de la democracia en las organizaciones complejas, y más concretamente en los partidos políticos. Por tanto, puesto que los partidos (y, según Michels, en especial los partidos de izquierda) deben constituir la osamenta de los regímenes políticos democráticos, si la democracia no puede instaurarse y mantenerse en ellos, resulta imposible en el propio sistema político.

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La tesis del estudioso alemán, muy compleja y elaborada y muy lejos de estar carente de ambigüedad, ha sido reformulada por Juan Linz22 en tomo a una gama de fenómenos que pueden aparecer en las organizaciones y dar cuerpo a las tendencias oligárquicas señaladas por Michels: 1) la formación de un liderazgo; 2) la formación de un liderazgo profesional y su estabilización; 3) la formación de una burocracia, o lo que es igual, de un complejo de empleados con tareas concretas y pagados regularmente; 4) la centralización de la autoridad; 5) la sustitución de los fines y en especial el desplazamiento de los fines últimos (como la realización de la sociedad socialista) a fines instrumentales (primera organización que se convierte en un fin en sí mismo); 6) la creciente rigidez (sic) ideológica; 7) la creciente diferencia entre los intereses y/o los puntos de vista de los líderes y los de los y el predominio de los intereses de los líderes sobre los de los ; 8) la elección de nuevos líderes mediante cooptación por parte de los líderes en activo; 9) la disminución de la posibilidad de que los normales ejerzan una influencia sobre los procesos de decisión (sic), aunque lo deseen; 10) el desplazamiento, de una base formada por del partido, a una base electoral y de una base electoral clasista a una base electoral más amplia. Sólo las características 7 y 8 son seguramente antidemocráticas, mientras que las características 5 y 10 señalan el abandono de los fines revolucionarios. Pero, en lo que respecta a la participación y a la influencia política, el punto que Michels subraya con fuerza es que existen procesos internos a las organizaciones políticas complejas que hacen desvanecerse la participación política y convierten a las organizaciones en presa fácil de las oligarquías. No es éste el momento ni el lugar para entrar en una crítica detallada de la tesis de Michels y de las posiciones de sus críticos y de sus partidarios. Resultaría fácil resolver toda esta temática afirmando sencillamente que «depende», y remitiendo al análisis de los casos concretos (de organizaciones concretas) contemplados en sus contextos histórico-políticos. Quizás bastará citar el clásico caso de una organización en la que, en cambio, se instauró un proceso democrático: la International Typographical Union. En

22 Linz, J. J., Michels e il suo contributto alla sociologia politica, introducción a R. MiChels, La sociologia del partito politico, Bolonia, Il Mulino, 1966, p. LXIII.

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una famosa investigación23 que es también el estudio de un caso no generalizable, los autores llegaron a la conclusión de que puede existir democracia en las organizaciones acompañada de participación política influyente.


«Las características de esta comunidad (el sindicato que estudiaban) son tales que favorecen el surgimiento de intereses políticos, facilitan la participación y hacen posible la formación de líderes, mientras que la identificación con la profesión hace fácil a los derrotados el volver al trabajo»24.

El problema de Michels —cómo logran los individuos efectivamente ejercer influencia sobre los líderes y sobre sus decisiones— sigue por tanto planteado y ha atraído la atención de muchos estudiosos: entre los tratamientos recientes más estimulantes se encuentra el de Albert Hirschman25. Este autor distingue tres modalidades a través de las cuales los inscritos en una organización (los consumidores de un producto, porque el análisis se realiza por analogía sobre empresas, partidos y Estado) pueden influir sobre las opciones (o las no-opciones) de la propia organización. Las tres modalidades son en concreto: la protesta, la defección y la lealtad. Frente a opciones desagradables y comportamientos inaceptables, los afiliados pueden activar su protesta explícita a través de los canales existentes y tratar de cambiar las opciones y reformar los comportamientos. También pueden abandonar sin más la organización, en caso de que hayan perdido la esperanza de incidir sobre esas opciones y esos comportamientos, pero casi sólo en el caso en que haya disponibles organizaciones alternativas atractivas, que prometen ofrecer, entre otras cosas, incentivos adecuados a los distintos tipos de afiliados insatisfechos con la primera organización. Por lo general, la defección es costosa y se puede producir cuando la protesta fracasa (pero también es cierto lo contrario) y cuando tener una alternativa no sólo es posible, sino esencial. En cuanto a la lealtad, se entiende como un comportamiento no previsto, no de simple y pasiva aceptación, sino de reafirmación del apoyo en momentos difíciles, de opciones controvertidas. Hirschman añade de manera significativa que

23 Lipset, S. M.; Trow, M. A., y Coleman, J. S., Union Democracy, Nueva York, Free Press, 1956; trad. italiana, Democrazia sindacale, Milán, Etas Libri, 1972. 24 Linz, J. J., Michels e il suo contributo..., op. cit., p. XVIII. 25 Hirschman, A. O., Exit, Voice and Loyalty, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1970; trad. italiana, Lealta, defezione, protesta. Rimedi alla crisi della imprese dei partiti e nello Stato, Milán, Bompiani, 1982.

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«la lealtad, lejos de ser irracional, puede responder al objetivo socialmente útil de impedir que el deterioro sea acumulativo (y por tanto que la organización se hunda con consecuencias imprevisibles y probablemente negativas para todos los participantes), como en cambio suele ocurrir cuando la defección no conoce obstáculos»26.


El análisis de Hirschman tiene la doble virtud de dirigir la atención sobre las diferentes modalidades de la participación política y de sus expresiones y la estrecha relación existente entre naturaleza de las organizaciones (y tipo de producto o de objetivo que ofrecen) y alternativas de participación. Precisamente porque, como se ha visto, son distintos los incentivos que motivan a los individuos a participar, son también distintas las organizaciones por las que se canaliza y se expresa la participación, pueden ser distintas para cada individuo, para cada problema, para cada caso, las alternativas esperables, los remedios a las crisis provocadas por opciones desagradables y por líderes que ya no son dignos de confianza. Repetida e inevitablemente a lo largo del tratamiento de las características y las modalidades de la participación política han sido frecuentes las referencias a las organizaciones. Esto no depende sólo del hecho de que la participación de los individuos se explica en las organizaciones, en la formación, en el funcionamiento y en la transformación de las mismas organizaciones, ni tampoco sólo por el útil esfuerzo de combinar variables psicológicas e inaividuales con variables sociales y de grupo (sin que las primeras deban nunca subsumirse en las segundas). El hecho es, en cambio, que la política moderna está hecha de y por organizaciones. y por lo tanto ningún análisis de la participación política puede prescindir de ellas. Es más: según no pocos autores, casi una «escuela de pensamiento», la política moderna (para entendernos, desde la fundamental afirmación de Tocqueville sobre la importancia de asociarse en grupos para hacer viva y competitiva una democracia) es competición, encuentro-choque entre grupos de modo que resulta indispensable ahora desplazar la atención hacia aquellos fenómenos de agregación política, grupos de intereses y movimientos colectivos, que representan a la vez lugares e instrumentos de participación política. En ellos se manifiestan distintas formas de participación; a través de ellos los individuos tratan de influir sobre las decisiones y 26

Hirschman, A. O., Lealtà..., op. cit., p. 66.

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los que deciden, sobre las opciones que se ofrecen y sobre la selección de los candidatos propuestos en esas elecciones. Así se ilumina una gran parte del proceso político, en sus lados positivos y en los negativos. ÁMBITOS DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA: LOS GRUPOS El punto de partida obligado de todo análisis de los grupos es una famosa afirmación del estudioso al que, justamente, se puede considerar como el fundador: «La gran tarea en el estudio de toda forma de vida social es el análisis de estos grupos, que es mucho más que una clasificación. Cuando los grupos se definen adecuadamente, todo está definido. y cuando digo todo, me refiero a todas y cada una de las cosas»27.


La importancia de Bentley consiste en haber centrado su atención sobre los procesos políticos más que sobre las instituciones jurídicas, sobre el aspecto informal de la política más que sobre las normas abstractas, en haber señalado una perspectiva desde la que contemplar los fenómenos políticos. Esta perspectiva ha dado frutos fecundos, sobre todo en el ambiente anglosajón y más en concreto estadounidense, donde el análisis empírico de los grupos se ha convertido en un elemento inseparable de la perspectiva teórica del pluralismo y ha sido colocado en la base de la existencia y del funcionamiento de los regímenes democráticos. Sobre las huellas de una tradición que, por lo demás, abrió Bentley, los estudiosos anglosajones han señalado cómo la pluralidad de grupos y su competencia son elementos esenciales para la manifestación y el mantenimiento de la democracia. Además, han subrayado la importancia que en una democracia revisten los procesos de afiliación múltiple de los individuos a los grupos (overlapping hip). Los individuos que pertenecen a varios grupos se dan cuenta fácilmente de la necesidad de acomodar y conciliar los distintos intereses en ellos representados más que andar en conflictos, en arreglos de cuentas. La misma importancia se atribuye a la afiliación de los individuos a organizaciones en las que se mezclan con otros individuos de diferente origen social, de estatus socioeconómico distinto (cross cutting hip). 27 Bentley, A. F., The Process o/ Government, Chicago, The University of Chicago Press, 1908; trad. italiana, Il processo di governo. Uno studio delle pressioni sociali, Milán, Giuffre, 1983, p. 256.

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También en este caso se supone que disminuyen las tensiones que de otra manera serían destructivas del orden social, a diferencia, en cambio, de situaciones en que individuos de la misma extracción social son de organizaciones exclusivas que se contraponen a organizaciones, también exclusivas, de individuos de distinta extracción social (como parece haber sido el caso en la República de Weimar).


En cualquier caso, el análisis de los grupos después de la elaboración de Bentley se ha dirigido por un lado a una mejor identificación y clasificación de los grupos y por otro a una profundización de sus modalidades de acción. En cuanto al primer aspecto, la identificación y la clasificación más influyentes han sido formuladas por Gabriel Almond y Bingham Powell28. Partiendo de la perspectiva de la articulación de intereses, es decir, de las modalidades a través de las cuales los de una comunidad comunican a los detentadores del poder sus preferencias y sus demandas, Almond y Powell señalan la existencia de cuatro formas o modalidades: articulación anómica, articulación no asociativa, articulación asociativa y articulación institucional. Los grupos de interés anónimos surgen tanto cuando sus intereses son relativamente nuevos y no disponen de canales experimentados a través de los que orientarse, como cuando los detentadores del poder han eludido repetidamente esas demandas y olvidado las preferencias. Entonces los portadores de esos intereses pueden verse impulsados a dramatizar su situación recurriendo a manifestaciones, tumultos, motines, saqueos, asesinatos. Confinados con frecuencia en una fase premoderna, estos grupos y estas formas de articulación anómica no han desaparecido del todo en la política contemporánea y, así, cabe afirmar que, bajo la apariencia de participación no convencional y heterodoxa, constituyen un elemento difícil de eliminar que se adosa a formas de participación más consolidadas. Algunas dependencias primarias y originarias, ligadas a la comunidad de religión, de etnia, de origen geográfico, de familia extensa, pueden dar lugar a semejanzas de intereses o incluso pueden constituir la base sobre la que pueden fundarse y consolidarse esas semejanzas, sobre todo en la fase de movilización, cuando los viejos lazos pueden garantizar una cierta 28 Almond, G. A., y Powell, B. G., Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston, Little, Brow and Co., 1966; trad. italiana, Politica comparata, Bolonia, Il Mulino, 1970, pp. 119-147; trad. castellana, Politíca comparada, Buenos Aires, Paidós, 1972.

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seguridad en un proceso de transformación acelerado y destructivo. Surgen así los grupos de interés no asociativos basados precisamente sobre la estirpe, la religión, la parentela. También éstos parecían destinados a desaparecer, pero hoy sabemos que pueden reaparecer y constituir una de las posibles bases de la articulación de intereses.


En todas las sociedades se constituyen organizaciones dotadas de una cierta estabilidad, cuyos en el transcurso del tiempo se encuentran unidos por una comunidad de intereses. Ya se trate de de una confesión religiosa o de nobles de la corte, de militares o de burócratas, sus respectivas organizaciones están interesadas en tutelar prerrogativas y en defender privilegios, precisamente en cuanto que son instituciones dotadas de una cierta persistencia y con intención de durar en tanto que tales. Se debe hablar, en este caso, según Almond y Powell, de grupos de interés institucionalizados. Naturalmente, su importancia y su peso crecen en razón de la estructuración de la esfera política en torno a modelos de funcionamiento consolidados. Por último, los procesos de modernización, diversificación y fragmentación social hacen surgir una pluralidad de intereses. Estos intereses se organizan para su defensa y promoción dando origen a estructuras especializadas, es decir, estructuras que tienen como tarea primordial la valorización de las exigencias y las preferencias de sus . Las diferentes asociaciones profesionales de cualquier tipo, las asociaciones culturales, los mismos sindicatos, constituyen los grupos de intereses asociativos. Según Almond y Powell, «sus características peculiares son la representación explícita de los intereses de un grupo particular, el empleo de un personal profesional a tiempo completo y de procedimientos ordenados para la formulación de los intereses y de las demandas. Allí donde estos grupos están presentes y se dejan que prosperen, tienden a regular el desarrollo de los otros tipos de grupos de interés. Su base organizativa les confiere una ventaja sobre los grupos no asociativos; sus tácticas y objetivos suelen ser reconocidos como legítimos por la sociedad y puesto que representan una amplia gama de grupos y de intereses pueden limitar la influencia de los grupos de interés, reales o potenciales, y de la autorrepresentación»29. 29

Almond, G. A., y Powell, B. G., Comparative Polities, op. cit., p. 125.

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Después de haber identificado y clasificado así los grupos de interés se puede pasar al análisis de sus modalidades de acción. Hay que señalar cómo la clasificación propuesta por Almond y Powell no incurre en el error cometido por Bentley y por muchos de sus seguidores consistente en atribuir a todos los grupos el mismo estatus y las mismas potencialidades y considerar al Estado y a las reglas del juego simplemente como otros grupos más. Esta es, por ejemplo, la postura expresada con claridad por David Truman, para quien «cualquier grupo que, sobre la base de una o más posturas compartidas, lleva adelante ciertas reivindicaciones frente a otros grupos de la sociedad, para la instauración, el mantenimiento o la ampliación de formas de comportamiento que son inherentes a las posturas compartidas»30


resulta ser un grupo de interés. Además del inconveniente de no distinguir entre los diferentes grupos, esta definición no permite decir nada acerca de las modalidades de interacción entre los diferentes grupos presentes en la sociedad y en especial sobre las modalidades con que tratan de hacer prevalecer sus intereses. La modalidad clásica, naturalmente, la que permite el paso de mero grupo de personas reunidas en torno a un interés compartido a grupo que trata de influir sobre las opciones políticas y del personal que decidirá esas políticas y deberá llevarlas a cabo se define como «presión». De aquí, la expresión grupo de presión (o, en el lenguaje anglosajón, lobby, para indicar el lugar, los pasillos en que se ejerce predominantemente esa actividad) reservada a los grupos de interés que se activan políticamente. Naturalmente, la presión misma puede ejercerse según numerosas variante y con distintos grados de éxito. En realidad, ni siquiera en los contextos anglosajones, los más inclinados a aceptar como un dato de hecho las presiones cruzadas entre los distintos grupos como el elemento dinámico que forma las opciones políticas, todos los grupos gozan en un momento dado de la misma aceptación. Su ventaja o desventaja inicial depende de su mayor o menor adecuación con las normas culturales generales de una sociedad dada, que también pueden ser fluctuantes.

30 Truman, D. B., The Governmental Process, Political Interests and Public Opinion, Nueva York, Knopf, 1951, p. 33.

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En líneas generales, se pueden producir seis tipos de relaciones según Rose31: 1) armonía entre las demandas de los grupos de presión y las normas culturales generales; 2) un aumento gradual de la aceptación de los valores políticos que apoyan las demandas de los grupos de presión; 3) negociaciones con apoyo fluctuante por parte de las normas culturales; 4) una labor de promoción frente a la indiferencia cultural; 5) una labor de promoción frente a tendencias culturales en cambio desde hace mucho tiempo; 6) un conflicto entre los valores culturales y los objetivos de los grupos de presión. Naturalmente que los distintos grupos deberán llevar a cabo una estrategia capaz de mantener o de poner en sintonía sus intereses particulares con aquellos más generales que se desprenden de las normas culturales de una sociedad dada y que pueden proceder, obviamente, de los intereses de la industria y los negocios que en una sociedad capitalista gozan normalmente de mayor legitimidad, de los intereses de los sindicatos a los intereses de las confesiones religiosas, más o menos legítimos según el grado de monopolio que ejerza una de ellas, de los intereses de asociaciones profesionales, económicas, culturales, ambientales y así sucesivamente. Cada grupo intentará maximizar sus oportunidades de éxito manejando los recursos a los que tiene más fácil y utilizando los canales de comunicación y de presión sobre el poder político que le resulten más adecuados y más favorables, y, por último, cada grupo tratará de identificar con precisión el nivel político en que se toman las decisiones que le afectan y qué instancia toma las decisiones concretas (ejecutivo, legislativo, judicial). A este respecto, se ha observado que un reconocimiento cuidadoso de las actividades de los distintos grupos de presión conduce con precisión a la identificación del lugar del poder político efectivo y de los procesos mediante los que se ejerce en concreto. Las probabilidades de éxito de un grupo de presión, además de por su mayor o menor congruencia con las normas culturales generales de una sociedad, están muy influidas por los recursos de que dispone. Entre éstos, los más importantes parecen ser: la dimensión (o la entidad del hip); la representatividad; el dinero; la calidad y la amplitud de los conocimientos; la ubicación en el proceso productivo. A igualdad de recursos es 31

Rose, R., Politics in England, Boston, Little, Brow and Co:, 1974, pp. 269-271.

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además probable que el éxito de un grupo de presión se vea favorecido por el origen de sus y sobre todo de sus dirigentes, si son de los mismos estratos sociales que el grupo de los que deban tomar las decisiones (y por lo tanto, de la previa legitimidad que se concede a sus demandas y preferencias). La dimensión de un grupo de presión es un recurso significativo que se puede hacer valer directamente, por ejemplo influyendo sobre los resultados electorales de uno o más candidatos o partidos en liza, o indirectamente, por ejemplo amenazando con la no ejecución de determinadas decisiones desagradables o en proporcionar dinero para distintas actividades a favor o en contra de los decisores. Normalmente son los sindicatos los que pueden recurrir con más eficacia al recurso de la dimensión. Sin embargo, la dimensión se puede reforzar posteriormente en cuanto recurso de la representatividad. Un sindicato puede ser relativamente fuerte desde el punto de vista numérico y a pesar de ello escasamente representativo en un sistema económico en el que la mayor parte de la fuerza de trabajo no está sindicada o está afiliada a muchos sindicatos pequeños. Por el contrario, un sindicato puede ser numéricamente pequeño, pero plenamente representativo si todos (o casi todos) los trabajadores de ese concreto sector comercial están afiliados en él. En este caso es evidente que la representatividad constituye un potente recurso (mientras que las carencias de representatividad pueden ser hábilmente explotadas por los empresarios y por el Estado, para privar de legitimidad a las actividades contractuales y las huelgas de sindicatos fuertes, pero divididos). Y, por último, un sindicato poco representativo y poco democrático en sus procesos de decisión internos encontrará grandes dificultades en la istración de muchas opciones político-económicas que le afectan. Ya se ha dicho que el dinero puede ser un recurso derivado de la fuerza numérica de un grupo de interés. Pero, por supuesto, el dinero también puede estar en función de la naturaleza de ese grupo, es decir, del tipo de afiliados que el grupo tiene o puede movilizar. Así, no sólo las asociaciones de empresarios pueden ser ricas, sino que también asociaciones más pequeñas, pero especializadas, como las asociaciones profesionales de médicos, abogados, comerciantes, notarios, pueden tener y movilizar ingentes recursos financieros para la tutela y la promoción de sus propios intereses. El dinero tiene, claro está, una utilización directa, inmediatamente eficaz

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(en las campañas electorales de candidatos y partidos gratos), así como una utilización indirecta mediante la corrupción de los decisores en los distintos niveles, por ejemplo mediante la creación de un clima de opinión favorable a los intereses de las asociaciones en cuestión, a través de los medios de comunicación de masas o incluso, pero rara vez ocurre así, mediante asociaciones especializadas en la adquisición de competencias y conocimientos con que contrarrestar las opciones de los decisores en el terreno «técnico». Muchas de las decisiones que se toman en los sistemas políticos contemporáneos, que se caracterizan precisamente por una mayor presencia y una actividad, más frecuente de los grupos de presión, tienen un contenido técnico de considerablé importancia. Ya se trate de la construcción de una nueva autopista, de la localización de una planta industrial, de la inclusión entre las medicinas de una nueva y la correspondiente exclusión de una vieja, las decisiones deben y pueden justificarse con argumentos de contenido técnico. Por lo tanto, por un lado los encargados de tomar las decisiones en todos los niveles, desde los ministros a los parlamentarios, desde los burócratas a los consultores, tienen necesidad de informaciones abundantes, apropiadas y convincentes; por otro, los grupos de presión y sus representantes deben disponer de conocimientos capaces de hacer inclinarse hacia su lado la balanza de la decisión. Y, naturalmente, en el triángulo que puede formarse (decisores, grupos de presión, ciudadanos), los representantes de los ciudadanos-consumidores-contribuyentes tienen también la misma, si no más, necesidad de informaciones y de expertise. Suele ocurrir, sin embargo, que la información que se produce y estructura, tiende más a influir que a ofrecer todos los elementos necesarios para adoptar una decisión que respete todos los intereses en juego. Con la misma frecuencia la información que se muestra es inferior en cantidad y calidad a la información que se oculta. La única garantía en procesos de decisión complejos y complicados consiste en la transparencia que se puede lograr si todos los intereses tienen la posibilidad de movilizarse en cada una de las fases del proceso de la toma de decisión. A veces, a un grupo de presión no le resultan necesarios ni una gran masa de afiliados, ni una gran representatividad, ni una gran disponibilidad de dinero y ni siquiera conocimientos exclusivos y de gran calidad.

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Para perseguir y alcanzar sus objetivos puede bastarle una ubicación estratégica en el proceso productivo o, en todo caso, en el sistema político (nacional o local). Así, por ejemplo, los controladores de vuelo pueden paralizar el tráfico aéreo de un aeropuerto y de un país; los guardagujas pueden bloquear el tráfico ferroviario de una estación, de una provincia, de una región; los empleados del Ministerio de Hacienda pueden impedir la distribución de los impresos de declaración de impuestos; los obreros de limpieza urbana pueden convertir en invivible una ciudad; una sección de una gran fábrica mecanizada puede provocar un completo caos en todo el proceso de montaje de un automóvil. La ubicación y la cohesión de grupos de trabajadores (tanto a nivel inferior como superior, piénsese entre otros en los altos dirigentes de la burocracia estatal) son recursos poderosos en la política de presión y no es raro que se utilicen con eficacia. Los ámbitos, los canales, los destinatarios serán en cada caso aquellos a quienes corresponda tomar las decisiones o bien los más sensibles a los efectos de la presión. En la política de presión, los grupos pueden adoptar conscientemente la vía de creación de un malestar intolerable para los ciudadanos (incluso con un calendario que se adapta a períodos especialmente propicios, como las vacaciones) a fin de que éstos dirijan sus presiones sobre los que toman las decisiones —pero esta estrategia, como han demostrado no pocas huelgas conocidas, no está exenta de repercusiones negativas que inciden sobre la fuerza e incluso también sobre la legitimidad de la acción de eses grupos—. Y cada vez resulta más difícil el intento de diferentes grupos de presión de presentarse como portadores de un interés general y es más raro su éxito en ese sentido. La reacción práctica y teórica contra las actividades de los grupos de presión, contra los llamados special interests, ha sido más dura que en otras partes precisamente en los dos contextos anglosajones (Gran Bretaña y los Estados Unidos) que habían apadrinado la teoría y la práctica de los grupos de interés. Este ataque ha afectado en especial a los sindicatos y las variadas configuraciones de grupos formados en torno a la distribución de beneficios asistenciales, del estado de bienestar. En cuanto a la teoría, las reacciones, a decir verdad, han sido de dos tipos. Por un lado, la reacción que se puede definir como neoconservadora ha hecho revivir viejas objeciones a la política de los grupos entendidos no ya como las modalidades de organización y expresión de la democracia,

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sino como un diafragma interpuesto entre los ciudadanos y los gobernantes, como un obstáculo a la realización del bien común y una ventaja para la realización de intereses precisamente particulares. Estas críticas han llegado al estado de teoría gracias sobre todo a Mancur Olson. Basándose en su clásica obra sobre Lógica de la acción colectiva, o sea sobre las dificultades de organización de grupos generales en favor de grupos que persiguen intereses mucho mejor definidos y delimitados, Olson ha formulado una teoría de la política y del cambio social que intenta dar cuenta del Auge y decadencia de las naciones partiendo de las capacidades y oportunidades de organización de los grupos. El núcleo central de la teoría olsoniana golpea en el mismo corazón a la política de los grupos de interés y las premisas subyacentes de valor (en especial que el bien pueda ser producto de la interacción y la competencia entre los grupos que los procesos de cambio social han producido en cada momento en cada país). Por el contrario, Olson afirma precisamente, entre otras cosas, que «las sociedades estables con fronteras fijas tienden a acumular en el tiempo más colusiones y organizaciones para la acción colectiva»; «Los de los grupos “pequeños” tienen un poder de organización para la acción colectiva desproporcionado y esa desproporción en las sociedades estables disminuye con el tiempo, pero no desaparece»; «En conjunto, las organizaciones y las colusiones de intereses particulares reducen la eficacia y la utilidad añadida de la sociedad en la que actúan, y hacen así que la vida política cree más divisiones»; por su parte, «Las coaliciones con finalidad distributiva reducen la capacidad de una sociedad para adoptar nuevas tecnologías y para redistribuir recursos en respuesta al cambio de las condiciones, y a través de ello reducen la tasa de crecimiento económico», de modo que «la acumulación de coaliciones con fines distributivos incrementa la complejidad de regulación, el papel del estado y la complejidad de los acuerdos, y modifica la dirección de la evolución social»32.

En tanto no se den soluciones simples al problema de la rigidez social aportadas bien por los pequeños grupos cohesionados y particularistas o 32 Olson, M., The Rise and Decline of Nations, New Haven, Yale University Press, 1982; trad. castellana, Auge y decadencia de las naciones, Barcelona, Ariel, 1986.

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por las grandes coaliciones distributivas, está claro que del planteamiento elaborado por Olson se desprende la necesidad de romper la rigidez social y de dividir las demasiado amplias coaliciones distributivas y, tanto en el caso estadounidense como en el británico, con distinta fortuna, la política de Reagan y de Thatcher ha estado dirigida concretamente en ese doble sentido. La versión dominante del pluralismo no sólo ha sido criticada desde posiciones neoconservadoras, sino también desde posiciones neoprogresistas en sentido amplio. Partiendo de la base de un amplio reconocimiento de las modalidades de articulación y de intermediación de los intereses, Philippe Schmitter ha llegado a establecer un modelo de relaciones entre organizaciones y Estado que ha definido como neocorporativismo. Puesto que gran parte de esa teorización se ha dirigido sobre todo a comprender las modalidades de realización de las políticas públicas en países gobernados por partidos progresistas (laboristas o socialdemócratas) y a explicar las relaciones entre el partido del gobierno, los sindicatos y las asociaciones empresariales, ello nos permite, y a veces hasta invita a ello, dirigir la atención sobre la naturaleza específica de los grupos y sobre las modalidades de participación interna33. El problema que se plantea, en concreto, es si el intercambio de consenso por políticas públicas entre el sindicato y los organismos estatales es más fácil, duradero y eficaz con un sindicato monolítico, verticalista, centralizado, o bien si son los sindicatos con estructura y procesos internos democráticos capaces de soportar, absorber y canalizar las tensiones derivadas de la consecución y la realización de acuerdos neocorporativos. En general, la respuesta parece ser ambivalente. Aquellos sindicatos que son más centralizados y verticalistas llegan con más facilidad a arreglos y acuerdos neocorporativos. Por otra parte, son los sindicatos que ofrecen mayores posibilidades de participación interna, y que por tanto pueden ser más representativos, los que recogen mejor los desafíos que se derivan de 33 Schmitter, P. C., Modalità di mediazione degli interessi e mutamento sociale in Europa occidentale, en «Il Mulino», 25, 1976, pp. 889-916; del mismo autor, Intermediazione degli interessi e governabilità nei regimi contemporanei dell’Europa occidenta/e e dell’America del Nord, en S. Berger (ed.), L’organizzazione degli interessi nell’Europa occidentale, Bolonia, Il Mulino, 1983, pp. 415-476, y también Neocorporativismo: riflessioni sull’impostazione attuale della teoria e sui possibili sviluppi della prassi, en G. Lehmbruch y P. C. Schmitter (eds.), Patterns of Corporatist Policy-Making, Beverly Hills-Londres, Sage Publications, 1982.

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los acuerdos neocorporativos y los que se enfrentan con mayor eficacia a sus consecuencias34. Aunque sean muy distintas entre sí tanto la perspectiva olsoniana de la rigidez social como la perspectiva del neocorporativismo tipo Schmitter, las dos hacen referencia a la creación de equilibrios consolidados y por tanto a las modalidades institucionalizadas de la política de los grupos, con implicaciones y consecuencias importantes sobre las normas de participación política. Se podría desprender de ello que la participación política más influyente resulta ser, en las condiciones del mundo contemporáneo, la que se explica desde dentro de las organizaciones, si no fuese porque ya hemos subrayado la aparición de formas de participación política nada ortodoxas y nada anticuadas, a las que recurren los individuos que tienen capacidades y recursos para aprovecharse también de las formas clásicas de participación política, pero que no renuncian a insertar en su repertorio participativo también formas nuevas (y «tecnológicamente» nada atrasadas). Ahora ha llegado el momento de analizar otras modalidades de participación política colectiva que no sustituyen a las institucionalizadas, sino que se añaden a ellas y que forman parte del patrimonio de individuos que también recurren y han recurrido a modalidades individualizadas y clásicas (por otra parte, el mismo Schmitter sugiere la posibilidad de que incluso los poderosos edificios neocorporativos estén sometidos a tensiones diversas producidas por insatisfacciones y desilusiones de distinto tipo, y que por tanto aparezcan rebeliones de la base interna de las organizaciones que forman parte del edificio neocorporativo, que se den auténticas movilizaciones de clase contra intereses demasiado sacrificados y durante demasiado tiempo, que puedan surgir nuevos intereses imprevistos y no insertables en el edificio neocorporativo, confiados en su derecho a estar representados (entitlement) y, por último, que aparezcan movimientos monotemáticos, con fines específicos, incluso no negociables35. En cualquier caso, la política de los grupos y de los procesos de participación se complicarán más por todo ello posteriormente y quedarán a la espera de un esclarecimiento analítico, al que se puede llegar centrando la atención en la compleja problemática de los movimientos colectivos. 34 Lange, P., Politiche di redditi e democrazia sindacale in Europa occidentaIe, en «Stato e Mercato», 3, 1983, pp. 425-474. 35 Schmitter. P. C.. Neocorporativismo: riflessioni..., op. cit.

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ÁMBITOS DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA: LOS MOVIMIENTOS COLECTIVOS


La terminología, nada compartida ni consolidada, que considera opuestas expresiones como comportamientos colectivos, movimientos sociales y movimientos colectivos sugiere la carencia de un acuerdo de fondo sobre fenómenos muy significativos para la participación política y la dinámica de las sociedades. La teoría sociológica muestra una división bipartita originaria entre los estudiosos (como Le Bon, Tarde y Ortega y Gasset) que atribuyen connotaciones especialmente irracionales a los comportamientos de las masas y los estudiosos (como Marx, Durkheim y Weber) que, aun cuando con diferentes instrumentos analíticos y perspectivas, atribuyen a los movimientos colectivos un papel de relieve como modalidades de acción social, bien porque prefiguran el paso a formas de solidaridad más complejas o porque anticipan la explosión revolucionaria. Tanto en el caso de los autores clásicos como en el de los contemporáneos se presentan numerosos dilemas de interpretación la relación entre componentes psicológicos o sociológicos de la actuación social, la «normalidad» o la «excepcionalidad» de los movimientos colectivos, las características de los participantes, las modalidades de disolución o de institucionalización de los movimientos colectivos. En lo que se refiere al tema de la participación política, el interés se dirige concretamente a los fenómenos colectivos de grupo (frente a los fenómenos colectivos de agregado, según una importante distinción de Alberoni) a aquellos en los que, a diferencia de en las modas, en los boom, en el pánico, los individuos, los participantes experimentan cambios en sí mismos y en el modo de relacionarse con los otros. Aun manteniendo el análisis dentro de este marco de referencia, las diferencias entre los sociólogos contemporáneos sobre el tema «movimientos colectivos» son amplias y de notable alcance. Se pueden quizás distinguir cuatro posturas, cada una de ellas ligada al nombre de un estudioso. La primera en el tiempo, pero hoy quizás la menos influyente, es la aportación de Neil Smelser. Colocándose dentro del esquema analítico estructural-funcional elaborado por Talcott Parsons, el sociólogo estadounidense sintetiza su posición así:

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«los episodios de comportamiento colectivo constituyen a menudo un primer estadio de cambio social, se manifiestan cuando se presentan condiciones de tensión, pero antes de que los medios sociales se hayan movilizado para un ataque concreto y posiblemente eficaz contra las fuentes de tensión. Esta es una razón para definir el comportamiento colectivo como no institucionalizado; ello se comprueba cuando la acción social estructurada está bajo tensión y cuando los medios institucionales para dominar la tensión son inadecuados... El control social bloquea los precipitados intentos de los episodios colectivos para llegar a rápidos resultados; si el control social es efectivo, además, eso encauza las energías de las explosiones colectivas en tipos de comportamiento más modestos»36.

Dentro de un marco analítico amplio y rico, Smelser inserta toda una serie de distinciones y precisiones que permiten identificar diversos tipos de comportamientos colectivos a partir de los objetivos que persiguen. Sin embargo, son los elementos constitutivos de su teoría los que han provocado las mayores críticas. Ante todo, el haber considerado a los comportamientos y los movimientos colectivos como el producto exclusivo de tensiones y disfunciones sociales, como si la sociedad debiera interpretarse como algo estable y ordenado. De modo que los desafíos de que son portadores los movimientos colectivos se consideran como elementos negativos que hay que reabsorber lo más rápido posible, mientras que los participantes, a los que no se duda en atribuir algunos componentes de irracionalidad y de desviación, deberían ser sometidos a un mejor control social. De ello resulta que el cambio que los movimientos colectivos intentan introducir en sus respectivas sociedades parece casi el producto de fuerzas externas a la misma saciedad (la crítica de Alberoni es que el cambio le parece a Smelser «algo objetivo que ocurre y ante lo que reacciona cada cual») o, en el mejor de los casos, el resultado de creencias individuales y colectivas más que la consecuencia de determinados equilibrios histórico-estructurales y sus peculiaridades. Montada así la teoría del comportamiento colectivo de Smelser ha demostrado ser inadecuada para explicar precisamente la dinámica de los movimientos colectivos que en esos años empezaban con fuerza tanto en las «bien ordenadas» sociedades occidentales como en las sociedades menos estructuradas del Tercer Mundo. 36 Smelser, N. J., Theory of Collective Behaviour, Nueva York, Free Press, 1963; trad. italiana, Il comportamento collettivo, Florencia, Vallecchi, 1968, p. 167.

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Una primera alternativa teórica al planteamiento de Smelser la presentó sco Alberoni. Tomando como punto de partida la existencia de dos estados de lo social y de su contraposición, como en Weber entre el estado naciente y carisma y entre organización patriarcal o burocrática y en Durkheim entre agitación colectiva y solidaridad mecánica u orgánica, el sociólogo italiano contrapone estado naciente al «estado institucional y de la vida cotidiana», movimiento a instituciones. Más en concreto, afirma que


«el estado naciente representa un momento de discontinuidad, bien bajo el aspecto institucional o bien bajo el aspecto de la vida cotidiana. El estado naciente tiene una cierta duración: con su comienzo se interrumpen las características de las relaciones sociales institucionales y las formas de la vida cotidiana y el subsistema social que está implicado entra en un nuevo estado con propiedades especiales. En un determinado momento, el estado naciente cesa y el sistema social vuelve al ámbito de la vida cotidiana y de las formas institucionales, pero, después de haber experimentado una transformación»37.

Alberoni, acertadamente, y a diferencia de muchos estudiosos que ven en los movimientos colectivos la única fuente de cambio social, sigue subrayando que «la aparición del estado naciente es una modalidad concreta de la transformación social. La aparición del estado naciente no agota todas las formas de la transformación social: la sociedad puede transformarse a través de decisiones organizativas, por obra del mercado, o a causa de procesos colectivos de agregado. Pero hay una forma específica de transformación social que exige aquel cambio de estado que está representado precisamente por el estado naciente»38.

El análisis de Alberoni continúa con la identificación y la especificación de cuándo surgen los movimientos sociales, quién forma parte de ellos, cómo, es decir, de qué tipo de experiencia se trata y por último por qué, o sea, la dinámica del movimiento colectivo. Desde la perspectiva de la participación los elementos más interesantes se refieren a la identificación de

37 Alberoni, F., Movimento e istituzione, Bolonia, Il Mulino, 1981, p: 36; trad. castellana, Movimiento e institución, Madrid, Editora Nacional, 1984. 38 Alberoni, F., Movimento..., op. cit., p. 36.

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los sujetos que están implicados en el proceso de ruptura de las viejas formas de solidaridad y en la creación de nuevas solidaridades. Más en particular, de su ubicación en el anterior ordenamiento social y del papel que desempeñan en la transición al nuevo ordenamiento. En cuanto que el tema merece una atención más profunda, la respuesta de Alberoni es sencilla y convincente: «Los de las clases amenazadas de desclasamiento y los de las clases en ascenso tienen... en común la decepción respecto a un orden en el que habían creído y, ante la imposibilidad de realizarse, se ven arrastrados a explorar vías alternativas»39.


Alberoni añade una importante distinción, a menudo olvidada en los análisis empíricos, entre los que empiezan el movimiento y los que sacan provecho de manera decisiva del resultado, distinción a la que se añade la de entre los que se movilizan en la primera fase del estado naciente y los que se unen en una segunda fase. Conviene no dejar a un lado esta temática, porque entre los interrogantes de investigación más interesantes se encuentran precisamente los relativos a los participantes en los movimientos colectivos. En especial, ¿quién se moviliza en primer lugar?, ¿qué individuos o grupos pueden cumplir e históricamente han asumido la función de liderazgo?, ¿de qué recursos tienen que disponer? La tesis dominante a largo plazo, también basada en las indicaciones que provienen de la lectura de los teóricos de las multitudes y de las masas y de una torcida interpretación del marxismo, veía en los marginados (en aquellos que no tenían nada que perder salvo sus cadenas), en los alienados del sistema (prescindiendo de su grado de conciencia de clase o de capa o de grupo), los más dispuestos a rebelarse contra el sistema, contra el orden social. Toda una serie de investigaciones recientes40, en cambio, han demostrado que los marginados carecen de los recursos necesarios para lanzar un movimiento colectivo; en todo caso podrán, con determinadas condiciones, unirse a él. Pero el liderazgo de los movimientos colectivos reside no en individuos periféricos, sino bastante centrales, o si se quiere, de la periferia del centro. 39

Alberoni, F., Ibid., p. 7I. Melucci, A. (ed.), Movimenti di rivolta. Teorie e forme dell’azione collettiva, Milán, Etas Libri, 1976; Wilson, J., Introduction to Social Movements, Nueva York, Basic Books, 1973. 40

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Como ha señalado convincentemente Alberto Melucci41, «los que se rebelan en primer lugar no son los grupos más oprimidos o apartados, sino los que experimentan una contradicción intolerable entre una identidad colectiva existente y las nuevas relaciones sociales impuestas por el cambio. Estos pueden movilizarse con mayor facilidad porque: 1) tienen ya experiencia de participación, conocen los procedimientos y los métodos de lucha; 2) ya tienen sus propios líderes y unos mínimos recursos organizativos, que provienen de vínculos comunitarios o asociativos preexistentes; 3) pueden utilizar redes de comunicación ya existentes para hacer circular nuevos mensajes y nuevas consignas; 4) pueden reconocer con mayor facilidad intereses comunes».


Después de una amplia investigación sobre la movilización obrera del «atona caliente» italiano, Pizzorno42 pudo afirmar, en la línea de las propuestas enunciadas antes: a) No es verdad que el ciclo de luchas que se inició en la primavera de 1968 fuera desencadenado por obreros no cualificados, meridionales, jóvenes, ni que entre éstos se encontraran los principales líderes de base. Por el contrario, las luchas en general se iniciaron en ambientes de obreros especializados, y cuando no eran dirigidas por militantes sindicales, lo eran por obreros especializados con experiencia previa de militancia sindical o de partido. En algunos casos se encuentran jóvenes con baja cualificación, pero con escolaridad relativamente alta. b) La presencia preponderante de los obreros no cualificados ha caracterizado en cambio los conflictos que tuvieron lugar durante la que se puede llamar fase de movilización ampliada, y que comienza en el otoño de 1968. Las nuevas formas de conflictos y los nuevos contenidos reivindicativos tienen su origen en gran parte entre los obreros no cualificados. Estas observaciones, importantes desde el punto de vista de la participación política, se encuadran bien y nos llevan a la tercera teoría impor41

Melucci, A., Sistema politico, partiti e movimenti sociali, Milán, Feltrinelli, 1977, p. 109. Pizzorno, A.; Reyneri, E.; Redini, M., y Regalia, I, Lotte operaie e sindicato: il ciclo 1968-1972 in Italia, Bolonia, Il Mulino, 1978, p. 10. 42

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tante de los movimientos sociales, la elaborada por Alain Touraine. Según el sociólogo francés, «los movimientos sociales pertenecen a los procesos mediante los cuales una sociedad produce su organización a partir de su sistema de acción histórica, pasando a través de los conflictos de clase y las transacciones políticas»43.


Las bases de la teoría de Touraine son los tres principios de identidad, de oposición y de totalidad. En resumen, a través del principio de identidad el actor da una definición de sí mismo, se caracteriza respecto a los otros actores en medio de un conflicto que le enfrenta a ellos en el campo de la acción social. «El conflicto hace surgir al adversario, forma la conciencia de los actores en presencia»44: esto es el principio de oposición. Por último, «el principio de totalidad no es otro que el sistema de acción histórica cuyo dominio se disputan los adversarios situados en la doble dialéctica de las clases»45: cuanto más importantes son los movimientos sociales tanto más válido será el principio de totalidad. Dentro de su teoría estructural de la acción social, Touraine prácticamente vuelve al revés la explicación que daba Smelser de la génesis de los comportamientos colectivos. Mientras que para el sociólogo estadounidense la fuente del cambio reside en una disfunción, la mayoría de las veces de origen externo al sistema social, para el estudioso francés es preciso «reconocer que un movimiento social no es la expresión de una contradicción: hace estallar un conflicto. Es una conducta colectiva orientada, no hacia los valores de la organización social o hacia la participación en un sistema de decisiones, sino hacia el objeto de los conflictos de clase que es el sistema de acción histórica»46,

o lo que es lo mismo, la dinámica social. Por último, a un nivel de abstracción menor y con mayor atención hacia los actores se coloca la (casi) teoría de la acción colectiva de Charles 43 Touraine, A., Production de la société, París, Editions du Seuil, 1973; trad. italiana, La produzione della societa, Bolonia, Il Mulíno, 1975, p. 397. 44 Touraine, A., La produzione, op. cit., p. 397. 45 Touraine, A., La produzione, op. cit., p. 416. 46 Touraine, A., La produzione, op. cit., p. 418.

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Tilly. El historiador y sociólogo estadounidense formula su explicación a partir de la existencia en todas las sociedades de un desequilibrio en la distribución oel poder. En el momento en que los grupos y los actores entran en o entre sí, desarrollan intereses que muestran quién pierde y quién gana en las diferentes interacciones. En ese momento entra en juego la organización, es decir, el conocimiento de una identidad común y de un tejido conexivo entre los distintos individuos que componen un grupo. La organización se entiende como un elemento dinámico que puede incrementar la identidad y reforzar el tejido conexivo o disminuirlos (en este caso tenemos la desorganización). La organización puede permitir la movilización de los recursos por parte de los contendientes y en tanto que proceso’ puede indicar un control mayor o menor sobre esos recursos (en este último caso tendríamos la desmovilización). De la movilización se pasa a la acción colectiva, es decir, a la persecución de fines comunes. Naturalmente, el proceso de movilización y acción colectiva puede hacerse difícil y a veces romperse por las reacciones de los detentadores del poder, que pueden recurrir a la represión (es decir, elevar los costos de la acción colectiva). Mientras en cualquier situación tanto los detentadores del poder como los que lo desafían y se organizan tendrán que enfrentarse a oportunidades y a amenazas que muestran «... la medida en que otros grupos, incluido el gobierno, son: a) vulnerables a las nuevas reivindicaciones que, si triunfan, ampliarían la posibilidad de realización de los intereses del desafiante, o bien b) capaces de amenazar con reivindicaciones que, si tienen éxito, reducirían la posibilidad de realización de los intereses del desafiante»47.

La (casi) teoría de Tilly tiene la ventaja de que está concretamente ligada a la investigación empírica y que pone de relieve en cada estadio de la organización, de la movilización y de la utilización de los recursos de la acción colectiva, cuáles son los actores capaces de llevarlo a cabo, cuáles son las posibles reaccionesoposiciones, cuáles las consecuencias, cuáles los resultados. Permite, por lo tanto, descubrir en especial cómo a partir del simple compartir intereses (del potencial de decepción y de protesta) se puede llegar a la acción colectiva.

47

Tilly, C., From Mobilization to Revolution, Reading (Mass.), Addison-Wesley, 1978, pp. 54-55.

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Naturalmente, todos los autores se preocupan en mayor o menor medida de distinguir entre los diferentes tipos de movimientos sociales. Probablemente la clasificación más clara sea la propuesta por Alberto Melucci48 que distingue entre movimientos reivindicativos, movimientos políticos y movimientos de clase, según los objetivos perseguidos por sus dirigentes y/o participantes (pero el tema sigue estando en discusión). En el primer caso el objetivo consiste en imponer cambios en las normas, en los roles y los procedimientos. de asignación de los recursos socioeconómicos. En el segundo el objetivo consiste en incidir sobre las modalidades de a los canales de participación política y modificar las relaciones de fuerza. En el tercer tipo de movimientos, el objetivo consiste en volcar el ordenamiento social, transformar el modo de producción y las relaciones de clase. Los mismos movimientos pueden cambiar de tipo. Su transformación en el transcurso de la acción colectiva depende de numerosos factores y uno de ellos, de no poca importancia, es el tipo de respuesta que el Estado es capaz de dar a las demandas de los movimientos y la capacidad de los propios movimientos de ampliar sus seguidores y combinar sus demandas. Se ha dedicado mucha atención a las fases concretas de creación de los movimientos, o sea al estado naciente y casi tanta atención a la dinámica organizativa durante la acción, con especial interés en la movilización de los flancos externos y los procesos de creación del liderazgo. Se ha dedicado, en cambio, mucha menos atención a los desenlaces, a los resultados de la acción de los movimientos. Alberoni, aun partiendo del reconocimiento de que un movimiento es «el proceso histórico que empieza con el estado naciente y termina con la reconstitución del momento cotidiano institucional»49, se limita después a afirmar que en cuanto a la salida «esto no coincide con el resultado de la prueba. El resultado histórico de un movimiento y sus consecuencias dependen de muchos factores y pueden no tener ninguna relación ni con el proyecto ni con el diseño»50. Sin embargo, es el propio Alberoni el que analiza con perspicacia los mecanismos que se establecen para controlar a los movimientos51: 1) se obstruye al estado naciente en el momento en que surge; 2) su interpretación se hace a través de unos moldes

48 49 50 51

Melucci, A., Sistema politico, partiti..., op. cit. Alberoni, F., Movimento..., op. cit., p. 374. Alberoni, F., Ibid., p. 368. Alberoni, F., Ibid., pp. 393-394.

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preestablecidos para que entre en una de las figuras reconocidas como ejemplares o en una de las figuras reconocidas como de transgresión; el sentido de esta operación consiste en definir el movimiento como institución o canalizarlo en una institución; 3) el mecanismo mediante el cual el nuevo movimiento se ve obligado a hacer referencia a un fundamento indiscutible del pasado; 4) los mecanismos para impedir el reconocimiento y la generalización del movimiento; 5) los mecanismos dirigidos a impedir la movilización; 6) las reglas para forzar al movimiento a competir eligiendo las reglas del juego y los criterios de comprobación del éxito más favorables a la institución; 7) los métodos de infiltración; 8) la cooptación de los líderes o su sustitución; 9) la neutralización del movimiento encauzándolo en instituciones sustitutivas; 10) la represión violenta. Más allá de la manifestación de una concepción un poco ingenua de la vida política, que debería consistir en la aceptación por parte de las instituciones y de los otros contendientes de las demandas y las energías desencadenadas por los movimientos sin combatirlas, Alberoni acaba por compartir con muchos otros autores (entre ellos Touraine y Melucci) una posición previa favorable a los movimientos y de desinterés de cara a sus resultados concretos. Y, sin embargo, no cabe ninguna duda de que, prescindiendo de las dificultades de valoración de los resultados concretos, los movimientos, casi por definición, siendo la realización de la acción social, introducen cambios significativos en el sistema social. ¿Pero cuáles? Se diría que la (casi) teoría de Tilly, basada en la organización y movilización de los recursos para los fines de la acción colectiva y en el reconocimiento de los contendientes en liza es la más adecuada para ofrecer un análisis de los resultados. Y, de hecho, a los autores que la han utilizado al menos les ha permitido plantear los interrogantes más adecuados a la investigación empírica. Relacionando con flexibilidad los tipos de movimientos clasificados por Melucci con sus correspondientes objetivos, los interrogantes principales se refieren a la capacidad de los movimientos reivindicativos para lograr cambios en las políticas de acuerdo a sus peticiones; la capacidad de los movimientos políticos de obtener los canales deseados de a la esfera de la participación política y la efectiva inserción de sus dirigentes en esa esfera además de, por supuesto, la fijación de nuevos objetivos políticos, y, por último, para los movimientos. de clase, el vuelco de la estructura social existente, un cambio de carácter sistémico.

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Es evidente que la operativización de los conceptos y de los indicadores en este tipo de análisis resulta muy difícil y con frecuencia discutible. En todo caso, la gran mayoría de los estudiosos de los movimientos parece haber renunciado a adentrarse en esta dirección, tras una pequeña incursión de Gurr52, replegándose en ocasiones hacia el análisis del reflujo de los movimientos y de su fragmentación53. Sin embargo, las interrelaciones entre las energías desplegadas por los movimientos, sus demandas y las respuestas del sistema y los actores individuales son objeto de algunas investigaciones en curso referidas precisamente al caso italiano54. En especial Tarrow se propone identificar la conexión entre la protesta social y las respuestas sistémicas, buscando una posible relación entre los ciclos de protesta y los ciclos de reforma. Incluso después de establecer nexos entre ciclos, sin embargo, seguirán planteados los problemas relativos a las transformaciones internas de los movimientos durante la fase de confrontación con las instituciones y sobre todo a las distintas oportunidades y formas de participación que los diversos movimientos ofrecen a sus . En conclusión, por lo demás, todos los análisis y todos los autores subrayan que los movimientos, en su diversidad, son un camino de participación política influyente, que continuará siendo recorrido y que representa una de las maneras modernas de influir sobre las políticas y los detentadores del poder, sobre cómo se eligen y cómo actúan. LAS CONSECUENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Los estudiosos de los movimientos colectivos no están solos a la hora de encontrar dificultades de medida y de evaluación de la influencia de los movimientos y sus sobre las opciones políticas, sobre los dirigentes, sobre el sistema social. Más afortunados, o más aguerridos, son los estudiosos de los grupos de presión que, concentrando su atención en un proceso de toma de decisiones concreto, suelen estar en condiciones de afirmar con relativa seguridad la influencia que ha causado la actividad de los grupos o de 52

Gurr, T. R. (ed.), Handbook of Political Conflict, Nueva York, Free Press, 1980. Melucci, A., Altri codici. Aree di movimento nella metropoli, Bolonia, Il Mulino, 1984. 54 Franzosi, R., Strikes in Italy in the Postwar Period, Tesis doctoral, John Hopkins University, Departamento de Sociología, 1981; Tarrow, S., Struggling to Reform: Social Movements and Policy Change During Cycles of Protest, Comell University, Western Societies Program, Occasional Paper núm. 15, s. f. (pero 1984), y también Democracy and Disorder (en preparación). 53

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los de los lobbies. Y, sin embargo, se ha dicho que el análisis de las consecuencias de la participación política es uno de los terrenos abandonados de la ciencia y la sociología políticas contemporáneas. Más preocupados por los inputs que por los outputs, los análisis de la participación política han considerado con preferencia las motivaciones de la participación, por recordar el subtítulo de un pequeño clásico del tema How and Why Do People Get Involved in Politics?55 y no sus consecuencias, tanto sobre los que participan como sobre las opciones en las que quieren influir o sobre el sistema político. Ni siquiera los estudiosos de las formas de participación heterodoxa, no convencional56, han sabido o querido ir más lejos del compromiso, todo lo más de naturaleza psicológica, de la disponibilidad, pero sin llegar al ejercicio real de esas formas no convencionales. Y lo mismo cabe decir de estudios más complejos que contemplan una visión agregada de la participación política «agresiva»57. La conclusión es que el lado del output, tanto para los individuos como para el sistema, sigue estando sustancialmente en sombra. Es verdad que algo sabemos y podemos decir sobre los individuos. Hemos distinguido entre las formas de participación política instrumental y la expresiva; es más, hemos sugerido que los individuos participan a veces sobre todo por y con motivaciones expresivas. Después podrán encontrarse desilusionados o insatisfechos y volver a la esfera de lo privado, a perseguir su propia felicidad personal. Pero para muchos esta es en todo caso una opción temporal, muy pronto superada en un nuevo, y quizás más elevado e intenso, ciclo de implicación. Además, la insatisfacción y la desilusión pueden ser producto no de la incapacidad de conseguir respuestas concretas, sino del coste personal de las que, incluso, técnicamente han sido victorias. Más allá de esto, sin embargo, ¿qué queda para el sistema político? Esta pregunta es especialmente importante para el que ha aceptado, entre las disponibles, la definición de participación política que da Pizzorno: «una acción en solidaridad con otros, en el ámbito de un Estado o de una clase, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por tanto los valores) del sistema de intereses dominante»58.

55 Milbrath, L. W., y Goel, M. L., Political Participation. How and Why Do People Get Involved in Politics?, Chicago, Rand McNally, 1977. 56 Barnes, S. H., y Kaase, M., et al., Political Action..., op. cit. 57 Muller, E. N., Aggresive Political Participation, Princeton, Princeton University Press, 1979. 58 Pizzorno, A., Introduzione allo studio della partecipazione politica, op. cit., p. 255.

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La bibliografía existente permite elaborar dos grupos de consideraciones, ligadas entre sí pero que pueden considerarse distintas a efectos analíticos. El primer grupo de consideraciones se refiere a las consecuencias de la participación desde el punto de vista de las preferencias políticas que se comunican. Como se recordará, subsisten diferencias con frecuencia muy significativas en términos socioeconómicos, entre los ciudadanos activos y los menos activos. Por lo tanto, si las diferencias en términos de preferencias entre los dos tipos de grupos, por ejemplo en relación a los problemas más importantes que hay que afrontar y resolver, son tan significativas, y además los sondeos demuestran que lo son, entonces los ciudadanos más activos influirán tanto sobre la comunicación de las preferencias como sobre la selección de los líderes de manera tal que crean una distorsión. Es decir, que las políticas que se llevarán a cabo reflejarán las preferencias de un segmento de la población y los dirigentes llamados a realizarlas saldrán predominantemente de ese segmento concreto, en menoscabo, probablemente, de la mayoría de los ciudadanos no activos o poco activos y de sus preferencias. Como muestran claramente Nie y Verba59, «cuanto más infrarrepresentados estén entre los participantes los que no tienen, tanto menos probable es que se comuniquen sus particulares exigencias». Por ejemplo, en el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, los datos de Verba y Nie60 demuestran que «... los participantes son menos conscientes de la gravedad de los problemas del estado del bienestar que el resto de la población en su conjunto, menos preocupados de las diferencias de renta entre los ricos y los pobres, menos interesados en el apoyo gubernamental a los programas de bienestar, y menos preocupados por garantizar iguales oportunidades a los negros americanos».

Una manera de reducir estas diferencias en términos de propensión, por lo menos, a la participación puede consistir en contextos institucionales, y en especial por la presencia de organizaciones, especialmente partidos o sindicatos que se preocupen de movilizar a individuos de estatus socioeconómico inferior. También son Verba y Nie, esta vez en colabora59 Nie, N. H., y Verba, S., Political Participation, en Greenstein, F. l., y Polsby, N. W. (eds.), Handbook of Political Science, Reading (Mass.), Addison-Wesley, 1975, vol. IV, p. 63. 60 Verba, S., y Nie, N. H., Participation in America. Political Democracy and Social Equality, Nueva York, Harper and Row, 1972, p. 298.

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ción con Kim61, los que subrayan, como conclusión de una amplia y ejemplar investigación comparada que, en efecto, la existencia de organizaciones dedicadas a la movilización de las clases populares tiene un efecto de reducción sobre el desnivel de participación política y ello a pesar de que, como demuestra el caso yugoslavo, también en el interior de esas organizaciones se puede producir, y de hecho se produce, un desequilibrio entre los participantes dotados de mayores recursos de instrucción y de estatus global y los que tienen menos. El tema importante, sin embargo, es que «si aquellos que no tienen se convierten en activos a través de los canales de partidos y de organizaciones, este hecho puede tener un efecto sobre la «calidad» de la población que participa»62, o lo que es igual, que en vez de una participación basada sobre los intereses específicos de estos sectores, se puede dar una movilización dirigida por aquellos que controlan los partidos y los otros canales organizativos (con claras consecuencias negativas, como se verá, sobre la receptividad del sistema y sobre la promoción de la igualdad). También el análisis de Verba, Nie y Kim sugiere que «puede haber contradicción entre la igualdad política y la armonía política». De hecho, «... donde existen instituciones políticas fuertes con claras conexiones con grupos particulares de la población —donde los partidos no intentan acaparar a todos los ciudadanos, sino movilizar a sus propios grupos de apoyo— la igualdad política puede aumentar, pero también aumenta el conflicto».

Esta conclusión está en perfecta consonancia con una concepción de la participación política dirigida a la determinación de las opciones y a la selección de los dirigentes, una participación que precisamente y en particular si es elevada, no puede ser más que de carácter conflictual. El segundo tipo de consideraciones se refiere a la influencia de la participación política sobre la receptividad de los líderes y sobre la igualdad política entre los ciudadanos. En general, la existencia de una relación entre nivel de participación política de los ciudadanos y receptividad de los líderes resulta intuitiva. Pero Nie y Verba63 han encontrado que esta rela61 62 63

Verba, S.; Nie, N. H., y Kim, J., Participation and Political Equality..., op. cit. Ibid., p. 308. Nie, N. H., y Verba, S., Political Participation, op. cit., p. 65.

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ción se presenta curvilínea, o sea que los líderes son de verdad más receptivos en las comunidades con alta participación política, pero son menos receptivos no en las comunidades con más baja participación política donde, en cambio, se esfuerzan en interpretar las preferencias de unos ciudadanos muy poco participantes, sino en aquellas con participación política limitada, pero no bajísima, donde acaban por ser receptivos a las preferencias de los pocos que participan en detrimento de los muchos no activos. Distinguiendo entre nivel e igualdad en la receptividad de los líderes, Nie y Verba64 añaden algunas interesantes consideraciones a la problemática de las consecuencias de la participación política. Es cierto que la receptividad de los líderes aumenta con el incremento de la participación política, pero, en un cierto sentido, disminuye la igualdad. En las comunidades en que se da el más alto nivel de participación política, la receptividad general de los líderes es considerable incluso respecto a los ciudadanos menos activos, quienes en cambio son decididamente desatendidos en comunidades con menos participación (en cierto sentido se ha confirmado que los free-riders sacan beneficios de una situación con alta participación). Y, por supuesto, si los participantes son representativos de la población, el nivel de participación no aumentará las desigualdades. Como conclusión, el incremento de las oportunidades de participación política se ha traducido por un lado en un crecimiento y una difusión de los instrumentos de participación política (aunque el voto siga siendo el más ampliamente utilizado de esos instrumentos y en no pocos casos el único). Las formas de participación heterodoxas, no convencionales, han diversificado el repertorio de los instrumentos de participación, pero por lo demás son los individuos que ya recurrían a las formas clásicas los que empuñan también las nuevas, no como sustitutivos, sino añadidas a las clásicas. La proliferación de los grupos y la explosión de los movimientos han creado nuevas instancias y han ampliado las oportunidades de participación, movilizando, con grandes diferencias en cada caso, a nuevos participantes. Por último, el aumento del nivel medio de instrucción, de renta, de nivel de vida en general y la expansión de las comunicaciones de masas han contribuido mucho más a un empuje participativo muy fuerte. Y la intervención, real o presunta, de los que toman las decisiones en muchas 64

Ibid., p. 66.

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Participación política, grupos y movimientos

áreas de la vida socioeconómica, cultural, privada, de los individuos ha provocado reacciones coyunturales o duraderas, para contrarrestar o para influir en las nuevas situaciones.


Los individuos pueden participar hoy mucho más que nunca en el pasado. Su participación política puede ser más significativa. Sin embargo esto no supone en modo alguno que se hayan borrado las tradicionales diferencias en términos de nivel de participación o que la participación lleve necesariamente a una mayor igualdad. Sólo con determinadas condiciones organizativas, la participación política conduce a mayor igualdad o por lo menos impide el crecimiento de las desigualdades en la distribución de los recursos o de los desequilibrios. de estatus. Esto puede explicar la insatisfacción difundida tanto en el que participa como en el que no. Quizás ni siquiera el que participa logrará alcanzar sus objetivos, ejercer una real influencia política. Pero desde luego es cierto que los intereses del que no participa no se los van a defender los participantes. Y las desigualdades en el sistema político no se reducirán, sino que aumentarán aún más. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Alberoni, F., Movimento e istituzione, Bolonia, Il Mulino, 1981; trad. castellana, Movimiento e institución, Madrid, Editora Nacional, 1984. Almond, G. A.; Powell, B. G., Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston, Little, Brown & Co., 1966; trad. española, Política comparada: una concepción evolutiva, Buenos Aires, Paidós, 1972. Barbagli, M.; Maccelli, A., La partecipazione politica a Bologna, Bolonia, Il Mulino, 1985. Barnes, S. H.; Kaase, M., et al., Poltical Action: Mass Participation in Five Westem Democracies, Beverly Hills-Londres, Sage Publications, 1979. Bentley, A. F., The Process of Government, Chicago, The University of Chicago Press, 1908; trad. italiana, Il proceso di governo. Uno studio delle pressioni sociali, Milán, Giuffre, 1983. Berger, S. (ed.), Organizing Interests in Western Europe. Pluralism, Comporatism and the Transformation of Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981; trad. italiana. L’organizzazione degli interessi nell’Europa occidentale, Bolonia, Il Mulino, 1983.

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9 LA SUPREMACÍA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS: EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS1


Richard S. Katz y Peter Mair

Este capítulo aborda el desarrollo de las organizaciones partidistas en las democracias del siglo XX. Discute específicamente el equilibrio variable de poder entre las que hemos denominado (Katz y Mair, 1993) «caras» de la organización partidista: el partido como organización de afiliados, el partido como organización central y el partido en las instituciones públicas2. Evaluamos el equilibro cambiante entre estas tres «caras» en el contexto de cuatro modelos de organización partidista: el partido cadre (o de elites), que fue la forma predominante de organización partidista antes de la implantación del sufragio universal; el partido de masas, que emergió con el sufragio universal (cuando no se anticipó a él o luchó por él) y que ha sido considerado, sobre todo en Europa, como la forma organizativa «normal» o «ideal» durante la mayor parte del siglo XX; el partido catch-all, cuyo desarrollo se introdujo en la literatura por primera vez en los años sesenta (Kirchheimer, 1966), y que ha llegado a rivalizar con el partido de masas no sólo en su prominencia, sino también en las preferencias de muchos analistas, sobre todo en Estados Unidos; y, finalmente, el que hemos denominado partido cartel (Katz y Mair, 1995; véanse también Koole, 1996; Katz y Mair, 1996), un modelo nuevo y emergente de organización partidista que, según creemos, es cada vez más evidente en las democracias consolidadas en los últimos años. Al trazar el equilibro variable de poder entre las tres caras y a través de los cuatro modelos de organización partidista, sostenemos que la fase más reciente de su desarrollo ha provocado la supremacía del partido en las instituciones públicas y la consiguiente «relegación» o subordinación de las otras dos caras.

1 En José R. Montero, R. Gunther y J.J. Linz, Partidos Políticos, viejos conceptos y nuevos retos, Madrid: Trotta, 2007. 2 En inglés, los términos asignados a esas tres distintas caras eran los siguientes: the party on the ground (para «el partido como organización de afiliados» o, según también se dice en las páginas que siguen, «el partido como bases de afiliados» o simplemente «el partido de los afiliados»); the party in the central office (para «el partido en la organización») y the party in public office (para «el partido en las instituciones públicas» o «en los cargos públicos»).

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Además, mientras que el partido como organización de afiliados parece seguir floreciendo, sugerimos que el fortalecimiento de los del partido, e incluso su mayor grado de autonomía, puede ser pese a todo compatible con la superioridad del partido en las instituciones públicas. Finalmente, queremos discutir tanto las fuentes como las implicaciones del cambio organizativo de los partidos, planteando una asociación entre los vaivenes más recientes en el equilibro interno de poder dentro del partido, por un lado, y el aparente crecimiento de los sentimientos populares de alienación con respecto a los partidos, por el otro. Aunque defenderemos que esta pauta general de desarrollo organizativo refleja una dinámica de estímulo y respuesta, y que se trata en cierto modo de una secuencia natural, su forma es específica de Europa occidental; e incluso dentro de ésta ese desarrollo no describe necesariamente la trayectoria evolutiva de cada uno de los partidos. En cambio, cada modelo representa una de las distintas series de «innovaciones» organizativas que más tarde llegaron a formar parte del repertorio al que los actores políticos pueden recurrir directamente. Además, y dado que muchos de los factores contextuales (por ejemplo la implantación del sufragio universal, los sistemas de comunicación de masas, el consenso respecto de la pertinencia o la necesidad del Estado de bienestar), que formaban parte de los estímulos a los que respondían los partidos anteriores y que condicionaban sus respuestas a otros estímulos, estaban ordenados temporalmente y eran específicos, no es probable que esta secuencia de desarrollo sea (o haya sido) repetida en ningún otro lugar. A pesar de ello, estos cuatro tipos ilustran la problemática general de todos los partidos y forman en la actualidad el cuerpo disponible de experiencia sobre la que probablemente se fundamenta la construcción de los nuevos partidos. De este modo, la importancia y la utilidad de dicho tratamiento se extiende más allá de sus raíces en la historia política europea. TRES MODELOS DE ORGANIZACIÓN PARTIDISTA El partido de elites Los primeros Parlamentos de los Estados liberales y protoliberales del norte de Europa estaban compuestos de representantes de las comunidades locales. La organización, en el caso de que existiera, evolucionó en dos

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LA SUPREMACÍA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS: EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS...


niveles. Si existía alguna división dentro de la comunidad (lo que por lo general significaba una división dentro de la elite local), debería existir también alguna organización dentro del distrito donde se disputaban los escaños3. Desde el momento en que aparecieron pautas regulares de conflicto dentro del Parlamento, quienes se encontraban de acuerdo entre sí podían organizarse para coordinar sus esfuerzos o demandas. Cuando estas dos formas de protoorganización comenzaron a interactuar, con una competición local por los escaños estructurada al menos en parte por las mismas divisiones que articulaban la cooperación y la competición en el Parlamento, y orientada también parcialmente por el propósito de alterar el equilibrio parlamentario, es ya razonable hablar de partidos políticos en un sentido que se aproxima a su acepción. Dadas las fuertes restricciones del sufragio en la mayoría de las elecciones europeas con anterioridad al siglo XX, y los aún más restrictivos requisitos para llegar a ser de los Parlamentos, los diputados de estos partidos de elites (y también, por lo tanto, los del partido en las instituciones públicas) no fueron por lo general simples delegados de las comunidades a las que representaban, sino más bien sus propios líderes o los agentes directos de los líderes. La verdadera organización local sólo era necesaria ante la perspectiva de un reto electoral, y aun así podría ser provisional; en la medida en la que pueda hablarse de un partido duradero de afiliación, éste era virtualmente indistinguible de la red personal de amigos y clientes de los o de sus representados (Ware, 1987b: 120-121). El segundo aspecto clave del partido liberal de elites, junto con la alta «calidad» y el reducido número de los afiliados al partido, es que el partido como organización de afiliados y el partido en las instituciones públicas estaban tan íntimamente relacionados que era casi imposible disociarlos. Además, allí donde los cargos públicos del partido y los afiliados no eran estrictamente las mismas personas, la conexión entre los dos se efectuaba en el nivel de la circunscripción. La esencia del partido de elites es un pequeño núcleo de individuos con personal e independiente a los recursos y con capacidad para situar a uno de los suyos o a sus nominados como representantes en el Parlamento (Duverger, 1954: 62-67; Ostrogorski, 1964 [1902]: i). 3

Cf. Neale (1949); Hirst (1975) y Namier (1970).

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Este enfoque local conduce a una tercera característica fundamental del partido de elites: la debilidad, si no la ausencia literal, de la organización central del partido. Las causas de este fenómeno son múltiples. La más importante es quizá que los del partido en las instituciones públicas pueden apoyarse en sus propios recursos o en los recursos de los afiliados, por lo que no dependen de los recursos centrales y no necesitan, pues, someterse a una autoridad central. Y aunque pueda crearse alguna oficina central para facilitar las tareas de coordinación en el Parlamento, permanecerá en esencia como un servicio completamente subordinado al partido en las instituciones públicas. Además, en la medida en que las funciones primordiales del Estado son istrativas más que directivas (o en la medida en que los del partido con cargos públicos prefieran esa situación), no resultan necesarias mayorías de apoyo, ni tampoco, por lo tanto, la disciplina de partido en los Parlamentos. Puesto que el partido de afiliados es fundamentalmente independiente en cada circunscripción, tampoco estos cuerpos tienen necesidad de una organización central partidista y, menos aun, de deseo alguno de subordinarse a una autoridad central. Además, los supuestos filosóficos y sociales del partido de elites son incompatibles con la idea de que la elite local, que forma en realidad el partido, se encuentre subordinada a dicha autoridad. Otra manera de expresar esta idea sería que el partido de elites es un conglomerado de partidos locales más que una única organización nacional (Beer, 1982: cap. 2). Incluso aceptando la preeminencia duradera de un número de que ostentan su escaño gracias al patrocinio de algún «duque o señor o barón» tras el comienzo de la expansión del sufragio, probablemente sea más acertado afirmar que el partido en las instituciones públicas era la cara dominante del partido de elites, al menos en lo que se refiere a las decisiones tomadas en el Parlamento. Esto es así por dos razones, que, para empezar, plantean serias dudas sobre la utilidad de hablar de una cara dominante. Primera, el partido en las instituciones públicas tiende a ser el único grupo en el partido que tiene la necesidad o la oportunidad de tomar decisiones colectivas; cuando se busca el lugar donde se adoptan las decisiones en el nivel nacional, no hay ningún otro sitio en el que buscar. Segunda, los individuales del partido en las instituciones públicas no parecen estar sujetos a la política defendida por el partido como

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organización de afiliados, aunque esto sea en gran medida el resultado de la indiferencia que muestran los afiliados hacia la mayoría de las políticas, unido a la imposibilidad de separar el partido en las instituciones del partido como organización de afiliados.


El modelo partidista de elites que se ha descrito refleja las estructuras sociales e institucionales del norte de Europa en el siglo XIX. En el transcurso del cambio de siglo surgió una versión alternativa del partido de elites en el sur de Europa. El sistema resultante, identificado como caciquismo en España o trasformismo en Italia, cultivó un vergonzoso simulacro de la competición electoral, centrada más en una corrupción sistemática que se orquestaba desde la organización central que en las elites locales4. En términos organizativos, sin embargo, los partidos resultantes fueron bastante parecidos. Los organizadores centrales eran quienes constituían el partido en las instituciones públicas y gozaban de la posición predominante, más incluso que en el norte de Europa. El análisis de la esencia organizativa del modelo partidista de elites (una pequeña organización de afiliados en cada circunscripción capaz de suministrarse sus propios recursos; una vinculación muy fuerte de carácter local entre los del partido con cargo público y su particular partido de afiliados y una organización central débil o completamente ausente) sugiere asimismo que otros partidos con rasgos similares al modelo europeo puedan haber prosperado en otros lugares. De hecho, Duverger (1954) mantiene que esto es precisamente lo que sucedió en Estados Unidos (cf. también Epstein 1967: cap. 5). Allí, un cuadro local de políticos (el caucus o el aparato) desempeñaba el papel de los notables europeos, mientras que la corrupción ocupaba el lugar de las fortunas privadas a la hora de proporcionar los recursos. De forma similar, Hoskin (1995) sugiere que el modelo partidista de elites predominó en Colombia entre 1850 y 1930 (cf. además Kern, 1973), y cabe esperar que algunos partidos estrechamente próximos al modelo partidista de elites hayan emergido en las zonas más tradicionales de las nuevas democracias de finales del siglo XX.

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Cf. Linz (1967: 202-205); Malefakis (1995: 54) y Ware (1987b: 123).

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El partido de masas Antes incluso de la extensión del sufragio, algunas de las condiciones que favorecieron al partido de elites en la Europa decimonónica comenzaron a cambiar. La ampliación del papel del gobierno (Fry, 1979) y el desarrollo de las nociones de responsabilidad gubernamental ante el Parlamento (Jennings, 1969: 17-18) aumentaron el valor de la cohesión partidista dentro del partido en las instituciones públicas. Aumentó también la importancia nacional de las elecciones locales, estimulando una mayor comunicación y coordinación entre las organizaciones locales de afiliados. Junto con el descenso del número e importancia de los denominados «burgos podridos», ello alteró el equilibrio de poder dentro de los partidos de elites europeos en favor del partido en las instituciones públicas y en perjuicio del partido de los afiliados. Pero, en tanto que la participación en elecciones siguió siendo potestad de un estrato muy reducido de la sociedad (o, como en el caso de Estados Unidos, en tanto que los votantes podían movilizarse mediante el patronazgo o los vínculos personalistas), las divergencias de clase o de interés entre el partido en las instituciones y el partido de los afiliados, que serían necesarias antes de que se pudiera hablar con propiedad de predominio, seguirían siendo mínimas; por ello, la fusión básica de estas dos caras del partido permaneció similarmente invariada. Con la ampliación del electorado de miles a cientos de miles de personas, los números absolutos de votantes se convirtieron en un recurso político valioso, que a su vez requirió una organización más compleja. El modelo partidista de elites era claramente inapropiado para satisfacer los intereses cuya fuerza potencial residía en sus apoyos individuales, especialmente de los trabajadores y de los protestantes fundamentalistas. En general, los partidos que se desarrollaron para representar a estos grupos carecían inicialmente de un partido en las instituciones públicas, dado que habían sido excluidos de la participación electoral. Aun cuando sus organizadores principales contaran con unos cuantos diputados, elegidos a través de alguno de los partidos «burgueses», en seguida percibieron que su tarea primordial debería consistir en la formación de organizaciones independientes que movilizaran a sus simpatizantes, primero para ganar el derecho al voto y para hacerse después tanto con los votos como con los re-

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cursos necesarios para ganar elecciones en las nuevas condiciones del sufragio de masas.


Puesto que dichos recursos provenían de las muchas pequeñas cantidades con las que contribuían los ciudadanos corrientes, más que de los fondos de unos cuantos individuos adinerados o poderosos, este esfuerzo exigía el fortalecimiento del partido como organización de afiliados. Y dado que las demandas de los nuevos ciudadanos implicaban cambios fundamentales en la política nacional, se hicieron también necesarias la organización y la coordinación entre circunscripciones, es decir, una potente organización central del partido. Ambos requisitos se beneficiaron de las estrategias de encapsulación (que suponían el mantenimiento de una panoplia de organizaciones auxiliares) y de combinación de la actividades de movilización electoral con actividades suplementarias como las de provisión de los primeros servicios de asistencia social (cf. Roth, 1963). La forma organizativa que evolucionó para responder a estas necesidades fue la del partido de masas. El hecho de que la organización central del partido se constituyera al principio con la intención de crear el partido de los afiliados, o se formara como un paraguas de las actividades político-electorales de las organizaciones preexistentes (por ejemplo las iglesias o los sindicatos), es menos importante que la relación simbiótica entre las dos. La organización central del partido presta el apoyo necesario para la expansión del partido de los afiliados y la coordinación central de sus actividades, mientras que el partido de los afiliados aporta los recursos necesarios para la existencia y el éxito de la organización central del partido. Como en toda relación simbiótica, resulta complicado decir cuál de esas caras partidista dominaba a la otra e, incluso, qué se entiende por dominación. En la ideología y la estructura formal del partido de masas, el partido como organización central es el agente del partido de los afiliados (Beer, 1982: cap. 3). Sus cargos dirigentes son elegidos como representantes de los afiliados en los congresos del partido. Pero aunque hayan sido elegidos por los afiliados y ostenten un puesto presumiblemente supeditado a las bases del partido, los líderes de la organización central también han recibido un mandato para istrar, crear normas y dirigir el partido (McKenzie, 1955). Es precisamente este nexo de unión el que suscita las cues-

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tiones que giran en torno a la democracia partidista y a la ley de hierro de la oligarquía.


A pesar de que las relaciones de poder entre el partido en la organización central y el partido de afiliados son de algún modo ambiguas, parece claro que ambas caras del partido se encuentran separadas. La organización central está formada por profesionales a tiempo completo; las bases del partido están compuestas abrumadoramente por voluntarios a tiempo parcial. A las personas de la organización central se les paga para ser ; los afiliados han de pagar para ser . Es probable que las caras de la organización central del partido y de los afiliados estén motivadas por incentivos distintos y que midan su éxito a partir de estándares diferentes (Panebianco, 1988: 9-11, 24-25, 30-32). No obstante, su relación puede ser esencialmente armónica. Incluso cuando la organización central sea dominante, afirma ejercer su dominio en nombre de los afiliados, mientras que, en la medida en la que el partido se convierte en una entidad nacional única, el dominio del partido de los afiliados sólo puede ser ejercido a través de una organización central fuerte. El modelo del partido de masas también separa con claridad las caras del partido de los afiliados y la del partido en las instituciones públicas. Ha dejado de existir el caucus informal de unos pocos individuos: el partido de los afiliados integra a cientos, si no a miles, de . Ya no puede concebirse al diputado como alguien de la elite del partido que aprovecha su oportunidad, sino como alguien que ejerza un papel organizativo distinto. Además, dentro de la ideología del partido de masas, el papel del diputado, y por ende el partido en las instituciones públicas, se encuentra visiblemente subordinado al partido como organización de afiliados. En el partido de elites, la organización es un instrumento para lograr los objetivos de los individuales del partido en las instituciones públicas. En el partido de masas, el partido en las instituciones es, por el contrario, un instrumento para el logro de los objetivos de la organización partidista. Por este motivo, el partido como organización central cumple un función adicional: la de supervisar y controlar al partido en las instituciones públicas en nombre del partido de los afiliados. La imagen del diputado como cargo del partido contradice, sin embargo, la idea previa que se tenía de éste como cargo público. Incluso cuando

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el partido de elites representaba a intereses particulares dentro de la sociedad, afirmaba representar los intereses de la nación en su conjunto, y sus cargos públicos se declaraban líderes de las comunidades a las que representaban en su totalidad5. (Por supuesto, esta última afirmación es menos cierta en los partidos de elite caciquistas o trasformistas que evitaban los conflictos asumiendo que el cargo de diputado era «privado»). En la medida en que esto fuera cierto, el partido y las funciones públicas de los del partido en las instituciones públicas no podían chocar. El partido de masas, por otra parte, declara explícitamente ser el representante de sólo un único segmento de la sociedad. Esto mismo, junto a la idea de que el miembro del partido en las instituciones públicas es, en primera instancia, el agente de su organización partidista (bien del partido de los afiliados, bien del partido como agente de los afiliados), plantea la posibilidad de conflictos, que sólo logran mitigarse en parte cuando la introducción de la representación proporcional permite pensar que cada circunscripción está representada por su delegación parlamentaria como un todo, más que individualmente por cada diputado, y en parte cuando se reconcilian la lealtad al partido y la lealtad a la circunscripción. Cada miembro del partido en las instituciones públicas tiene dos grupos ante los que se hace responsable (la organización del partido y el electorado en su conjunto); dos conjuntos de incentivos y restricciones (los que surgen del deseo de mantener y reforzar una posición dentro del partido y los que radican en la necesidad de ganar elecciones); dos fuentes de legitimación (como agente del partido y como titular de un mandato público). Las diferencias de perspectiva de quienes ostentan un cargo público, que conocen tanto las responsabilidades del poder como sus limitaciones, y la de los afiliados al partido, para quienes las respuestas ideológicas no se contradicen directamente con la cruda realidad de la práctica política, suscitan la posibilidad de conflictos de intereses entre el partido en las instituciones públicas, por un lado, y el partido en la organización central y el partido de los afiliados, por el otro. Y ello aumenta todavía más la importancia de la influencia relativa o del poder. El modelo de partido de masas es el primero en incorporar una distinción clara entre las tres caras del partido en el nivel empírico (al tener 5 Para una interpretación análoga del papel del diputado en un periodo anterior de la historia del norte de Europa, véase la carta del diputado A. Henly a sus electores, citada por Sedgwick (1970: 126).

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esferas organizativas distintas y separadas, constituidas por diferentes tipos de personas, y contar con estructuras de incentivos diferentes y potencialmente conflictivas) y no sólo en el nivel teórico o en el conceptual. Ello implica una forma organizativa propia (sedes locales de afiliados complementadas con organizaciones auxiliares; un congreso de representantes del partido en el que se elige una ejecutiva central, etc.), pero además depende de un equilibrio particular entre las tres caras. En los orígenes del modelo partidista de masas, y generalmente en los comienzos de cualquier partido organizado según esta pauta, el partido en la organización central, actuando de forma independiente o como agente real del conjunto de afiliados al partido, parece ser la cara dominante. La sede central controla los recursos. El partido en las instituciones públicas no habrá experimentado todavía ni las demandas ni las recompensas de su control sobre el gobierno. Pero, una vez que el partido en las instituciones acceda a los recursos del gobierno, es probable que se pretenda obtener un mayor grado de independencia, amenazando así la condición partidista de masas de la organización. Como sucedió en el caso de los partidos de elites, hubo notables diferencias en la evolución de los partidos de masas en las distintas regiones de Europa. Donde los poderes del régime censitaire eran efectivos en la gestión de las elecciones y en la supresión de la competición real (por ejemplo, en Italia y en España), las demandas de una participación efectiva eran satisfechas en mayor medida con la supresión que con la incorporación. Uno de sus resultados consistió en la radicalización de la izquierda, sobre todo allí donde predominaban partidos comunistas en lugar de los socialdemócratas. Su organización comenzó también a reflejar estas circunstancias, con una fuerte concentración en el aparato central del partido. La consecuente subordinación del partido en las instituciones públicas al partido como organización estuvo también acompañada por una disminución de la influencia interna del partido como organización de afiliados. Por el contrario, donde los regímenes liberales toleraron la existencia de sindicatos antes de la extensión efectiva del sufragio a la clase obrera (por ejemplo en el Reino Unido), los sindicatos constituyeron a menudo los cimientos de la organización partidista. Una consecuencia organizativa pudo ser que los corporativos (por los que los «afiliados» al partido lo eran mediante su pertenencia a un sindicato), a pesar de su superioridad numéri-

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ca, estuvieron representados en los órganos del partido debido a sus asociaciones sindicales más que a nivel individual. Y aunque esto provocó el debilitamiento del partido de los afiliados (por ser éstos menos necesarios) frente al partido como organización central, ambos pagados y controlados por los sindicatos, sirvió también para debilitar la legitimidad de las demandas de lealtad de los grupos parlamentarios sobre sus diputados y, en cierto modo, para posibilitar un mayor grado de autonomía del partido en las instituciones públicas.


El partido catch-all Esta alteración del equilibrio de poder en el interior de los partidos de masas es una de las causas de su evolución hacia el modelo organizativo catch-all. Una segunda causa radica en el cambio de las estructuras sociales en las que surgieron los partidos de elites y de masas (como veremos más adelante). El partido de elites es el partido de una clase alta dominante; el partido de masas es el partido de una subcultura excluida. A medida que los partidos de masas lograron alcanzar sus objetivos políticos del sufragio universal y del Estado de bienestar, se fueron erosionando tanto la dominación de clase que subyacía en el partido de elites como la exclusión subcultural que subyacía en el partido de masas. Desde la perspectiva del partido de elites, los problemas que afrontaban sus líderes consistían en la movilización del apoyo electoral de las masas y en la obtención de los recursos necesarios para competir en el contexto de electorados masivos, sin renunciar a la independencia de que hasta el momento habían disfrutado. Para lograrlo, crearon sedes de afiliados como las de los partidos de masas. Esto exigió a su vez una organización central del partido que coordinase a los muchos nuevos afiliados que acababan de inscribirse. El resultado final fueron tres caras visiblemente articuladas, similares a las del partido de masas. Pero si en el partido de masas la secuencia típica fue la de que el partido en la organización central coordinaba al partido de los afiliados para crear en última instancia el partido en las instituciones públicas, en el partido de elites reformado la secuencia fue que el partido en las instituciones creó una organización central para reclutar simpatizantes a través del partido de los afiliados. Aunque su intención inicial no radicara en que los partidos

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como conjunto de afiliados sirvieran como meros animadores de los políticos profesionales en las instituciones públicas, lo cierto es que los militantes, una vez reclutados, comenzaron a formular demandas amparándose en el principio inspirador de la ideología de los partidos de masas, según el cual los cargos públicos son responsables de sus acciones ante los afiliados del partido. La consecuencia fue que, a pesar de que el partido en las instituciones pública fuera la cara dominante del partido, su hegemonía estaba constantemente cuestionada. Este cuestionamiento estuvo además reforzado por los cambios ocurridos en las sociedades modernas. La reducción de la jornada laboral, el aumento y la estandarización de la educación, el eclipse político de la clase alta tradicional y la atenuación general de las divisiones de clase hacían más problemáticas las expectativas de deferencia a los líderes partidistas. Más que deber sus cargos a las posiciones que ocupaban en la cumbre de una jerarquía social, contemplada como natural, los líderes del partido, como los de otra organización cualquiera, se vieron progresivamente obligados a justificar sus posiciones de liderazgo por sus aptitudes para satisfacer las exigencias de sus seguidores, y éstos fueron poco a poco teniendo la capacidad y la motivación suficientes para definir y articular sus peticiones por sí solos. El partido de masas llega a un resultado parecido desde otra dirección (véase también Svåsand, 1994), esto es, mediante la mayor presencia del partido en las instituciones públicas más que en el crecimiento del partido de los afiliados. Una vez que vislumbraron la oportunidad real de ejercer influencia sobre las políticas gubernamentales y de entrar en el gobierno, los líderes de los partidos de masas (en concreto los representantes del partido en las instituciones públicas, aunque también los de la organización central) orientaron sus actividades a cumplir los requisitos de la victoria electoral y se vieron a la vez limitados por las realidades de la acción de gobierno. El que esto se entendiera como «poner en venta» el partido y su programa en interés propio, como denunciaban a menudo los líderes más doctrinarios del partido de los afiliados, o como un acuerdo realista para conseguir las «tres cuartas partes de la tarta», en lugar de ninguna, no es relevante aquí. El resultado de cualquiera de los dos enfoques fue la tensión exacerbada entre el partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados.

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De nuevo, estas tendencias se encontraron reforzadas, tanto en el antiguo partido de elites como en el partido de masas, gracias a una serie de cambios sociales, muchos de los cuales fueron el resultado del éxito de los partidos de masas en áreas como la educación y la erosión gradual de las barreras subculturales. Por una parte, estos éxitos dificultaron una estrategia de encapsulación; la movilidad social, ocupacional y geográfica, el debilitamiento de los vínculos religiosos, la igualación mostrada por los medios de comunicación de masas, todo ello contribuyó a difuminar las divisiones entre clases, religiones y regiones. Por otra, las mejoras educativas, la rebaja de la jornada laboral, el declive político de la clase alta y el progresivo debilitamiento de las divisiones de clase dificultaron las expectativas de la subordinación a los líderes del partido. A finales del siglo XX, la organización de los ciudadanos en un amplio repertorio de grupos de interés independientes afectó también al funcionamiento interno de los partidos políticos al proporcionar a los ciudadanos canales alternativos de al gobierno, y a los líderes partidistas el a recursos alternativos a los procedentes del partido de los afiliados, debilitando así la relación simbiótica entre partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados. Al contrario que el modelo del partido de elites, en el que el partido en las instituciones domina claramente (aunque debido en parte a su fusión con el partido como base de afiliados), y el modelo de partido de masas, en el que predomina claramente el nexo entre el partido de los afiliados y el partido en la organización central, la esencia del partido catch-all con respecto a las relaciones entre sus tres caras internas es el conflicto. El lugar en el que este conflicto se reproduce es el partido en la organización central. La cuestión aquí es conocer si el partido en la organización central es el agente del partido de los afiliados para controlar el partido en las instituciones públicas o más bien el agente del partido en las instituciones públicas que controla y dirige a los (sumisos) del partido de los afiliados. Concretamente, ¿quién es el líder real del partido, el presidente, el secretario general, el comité central o el líder del grupo parlamentario? ¿Quién dirige las negociaciones políticas o la formación de gobierno, el partido en la organización central o el partido en las instituciones públicas? ¿En qué medida la pertenencia al comité central está controlada por del partido en la organización central? Y, en fin, ¿cuánto control ejerce el congreso del partido sobre su programa electoral?

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LAS ORGANIZACIONES DE PARTIDO CONTEMPORÁNEAS En las organizaciones partidistas contemporáneas, sin embargo, estos conflictos parecen haberse resuelto mediante la aparente supremacía del partido en las instituciones públicas, que asume en mayor o menor medida una posición indiscutible de privilegio dentro de la organización partidista. En otras palabras, sugerimos que el desarrollo de las organizaciones partidista en Europa ha traspasado el periodo catch-all y ha entrado en una nueva fase, en la que los partidos llegan a estar esencialmente dominados por el partido en las instituciones públicas (que también lo personifica). Sostenemos también que este nuevo equilibro es evidente, y se produce al margen de cómo esas modernas organizaciones partidistas sean tipificadas. Dicho de otro modo, a pesar de que muchos de los factores que han posibilitado la primacía eventual del partido en las instituciones públicas pueden además estar asociadas con la aparición de lo que hemos definido como el partido cartel (Katz y Mair, 1995), el énfasis en el privilegio de que goza el partido en las instituciones públicas, frente a las otras dos caras de la organización partidista, no depende de la validez de alguna clasificación particular de las organizaciones partidistas. Por el contrario, se trata de un desarrollo que puede observarse al margen de que las organizaciones partidistas modernas puedan estar mejor tipificadas como partidos cartel, como partidos «profesionales-electorales» (Panebianco, 1988) o como «partidos de cuadros [cadre] modernos» (Koole, 1994). El primer y más obvio síntoma de esta nueva pauta en el equilibro interno de poder atañe a la distribución de recursos financieros dentro del partido y, sobre todo, a la distribución de las subvenciones estatales. Desde los años sesenta, cuando se introdujeron por primera vez los subsidios directos a los partidos políticos en un pequeño número de países, la canalización de la ayuda estatal a las organizaciones partidistas se ha convertido en una práctica casi universal en las democracias europeas contemporáneas. En la mayoría de los países, estas subvenciones se concedieron primero a los grupos parlamentarios de los partidos y sólo más tarde se otorgaron a la propia organización central del partido. Pero todavía ahora el grueso de los subsidios continúa yendo al grupo parlamentario, y son una minoría los países —como Austria, Finlandia y Noruega— inclinados a asignar la mayor parte de las subvenciones a la organización central del

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partido, «fuera», por lo tanto, del Parlamento (Katz y Mair, 1992b). No resulta nada fácil identificar a la persona precisa que dentro de la cúpula del partido decide cómo se distribuyen después estas sumas en las partidas presupuestarias internas del partido, y en este sentido la existencia de los subsidios per se no parece un indicador claro de la situación de privilegio del partido en las instituciones públicas. Pero el hecho de que el proceso de subvención estatal estuviera inicialmente restringido a los grupos parlamentarios de los partidos, que a menudo estos mismos grupos sigan obteniendo todavía la mayor parte del subsidio total y que sea en el Parlamento donde se adopten las decisiones finales que afectan a los tipos y cantidades de subvención disponibles, todo ello sugiere que la creciente disponibilidad de la ayuda estatal es uno de los factores claves que proporciona la ventaja final a quienes controlan las instituciones públicas. El segundo síntoma, que es corolario del anterior por resultar una consecuencia de la disponibilidad de subsidios estatales, es que a finales de los años ochenta había comenzado a producirse un movimiento dentro de las organizaciones partidistas en términos de la distribución de los recursos de personal. Las series temporales disponibles acerca de los empleados de los partidos apuntan a una tendencia común entre países y entre partidos por la que el aumento del personal de los grupos parlamentarios, y por lo tanto del partido en las instituciones públicas, superó al número de empleados en las sedes centrales de los partidos6. De hecho, en todos los países para los que se dispone de datos comparables el promedio de empleados en los grupos parlamentarios ha ascendido desde algo más del 25% de periodos anteriores (normalmente en los años sesenta o a principios de los setenta) hasta alcanzar una cifra superior al 50% a finales de los ochenta. Aunque en algunos países esta variación es significativa (de no tener empleados en las oficinas parlamentarias a contar con más de dos tercios del personal total en los grupos parlamentarios en los casos de Dinamarca e Irlanda) y en otros países casi insignificante (del 63% a principios de los años ochenta en Holanda al 67% a finales de esa década), no hay ningún país que suponga una excepción a esta tendencia general. Puesto que los empleados constituyen un recurso crucial de la organización, estos datos confirman también un sesgo creciente a favor del partido en las instituciones públicas.

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Estos datos son expuestos con mayor detalle en Katz y Mair (1992a).

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Hemos abordado ya en otras ocasiones el tercer síntoma (cf., por ejemplo, Katz y Mair, 1995 y Mair, 1997: 137-139). Consiste en que la mayoría de los partidos europeos occidentales relevantes o duraderos ha disfrutado recientemente de un periodo de poder en los gobiernos nacionales, y que la mayoría de ellos está ahora orientada hacia la ocupación de cargos públicos. En otras palabras, quedan muy pocos partidos de oposición relevantes, si acaso alguno, en las democracias europeas occidentales; como mucho, existen ahora los partidos que se limitan a esperar su turno fuera del gobierno durante un tiempo. Los que permanecen excluidos del gobierno son los que ocupan en una medida u otra los márgenes de la política, un conjunto de pequeños partidos que por lo general representan los extremos de la derecha o de la izquierda o las demandas minoritarias regionalistas o medioambientales. Los principales partidos, por otro lado, incluyen ahora un número considerable de grupos «verdes», así como a algunos de los representantes de la extrema derecha, que han llegado a ocupar, o lo han hecho hace poco, cargos públicos. Esto supone un cambio espectacular en los sistemas de partidos contemporáneos. Hay otros dos aspectos complementarios que necesitan ser subrayados. Como ya hemos apuntado antes, el primero es que la adquisición del estatus de gobierno es ya algo habitual para la mayor parte de los partidos europeos occidentales consolidados; al haber surgido de una paulatina evolución temporal, refleja una imagen muy diferente de la que se ofrecía hace 25 años. El segundo es que se trata de un desarrollo que casi necesariamente habrá tenido un impacto significativo sobre el equilibrio interno de fuerzas organizativas de los partidos afectados; Panebianco (1988: 69) no está ciertamente solo al recordarnos que «las características organizativas de los partidos que están en la oposición durante buena parte de su existencia son diferentes de aquellos que están en el poder durante mucho tiempo». El poder —el cargo público— es por sí mismo un agente de socialización (Mughan, Box-Steffensmeier y Scully 1997). Y a medida que el estilo organizativo de los partidos ha resultado influido por el grado de compromiso e implicación en el proceso parlamentario, cabe también esperar que se hayan adaptado a esa crecientemente generalizada incorporación al gobierno. Y a medida que el gobierno se convierte en una experiencia habitual y en una expectativa para los partidos más relevantes, podemos también anticipar que esa situación permitirá al partido en las institucio-

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nes públicas adquirir mejores niveles de estatus, prestigio y autonomía. Se produce, en suma, un proceso de «parlamentarización» de los partidos (Koole, 1994: 291-292) o, incluso, en una versión más extrema, un proceso de «gubernamentalización» (Müller, 1994: 73), una tendencia que aumenta las posibilidades de relegar a un segundo plano tanto al partido de los afiliados como al partido en la organización central. De hecho, y con independencia de su efecto sobre el partido de los afiliados, esta evidencia sugiere que la probabilidad de que se produzca un conflicto de intereses entre el partido en las instituciones públicas y la organización central del partido es cada vez menor. En términos de la posición de los comités nacionales ejecutivos de los partidos, por ejemplo, la tendencia ha sido la de incrementar los grados de representación y presumiblemente de influencia que le reportaba al partido su presencia en las instituciones públicas (Katz y Mair, 1993). Ahora se tiende a conceder un mayor peso a los parlamentarios y a sus líderes en estos puestos, en comparación con lo que sucedía en la década de los sesenta y los setenta, reduciendo así el poder de los representantes del partido de los afiliados que no ostentan cargo público. La tendencia, de todos modos, no es universal, pero resulta lo suficientemente común como para asumir con cierta seguridad que el partido en las instituciones públicas ejerce ahora un mayor control sobre la ejecutiva nacional que antes. En cualquier caso, y dentro del esquema general aquí planteado, la posición política del partido en la organización central es notablemente menos importante ahora que durante la primacía de los partidos catch-all y de los partidos de masas. Como hemos apuntado, el crecimiento de los recursos organizativos, manifestado por el aumento de personal y de dinero, ha subrayado la ventaja competitiva del grupo parlamentario. Más aún, los recursos que permanecían dentro de la sede central parecen destinarse ahora al empleo de personal y de asesores contratados, y a la provisión de expertos externos. En dicho contexto, la rendición de cuentas parece importar menos que la capacidad profesional, un cambio que podría muy bien implicar la erosión del peso político independiente de la organización central del partido. Es interesante advertir, por ejemplo, que mientras resulta muy difícil identificar el impacto electoral, de haberlo, de la aplicación de las nuevas técnicas y tecnologías de campaña, es evidente que dichos procedimientos han conseguido desplazar el peso de la influencia

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dentro de las organizaciones partidistas, desde los demócratas amateurs hacia los asesores profesionales (Bartels, 1992: 261; cf. también Panebianco, 1988: 231-232). De forma más específica, el reemplazo gradual de los burócratas generalistas del partido por profesionales especialistas puede servir para «despolitizar» la organización del partido, y desde luego creará las condiciones bajo las que los líderes en las instituciones públicas pueden ganar autonomía, sobre todo porque las actividades de estos nuevos profesionales están casi siempre más orientadas (externamente) a ganar apoyos dentro del electorado que (internamente) a la organización y al mantenimiento del partido como bases de afiliados. Esto último incide además en un cambio importante experimentado recientemente por las organizaciones partidistas. Al consolidarse la televisión y los medios de masas como las vías prioritarias de comunicación entre los líderes de los partidos y los votantes (ofreciendo los beneficios de un vínculo directo en lugar de la mediación previa por parte de los cuadros organizativos y de los activistas), las campañas de los partidos se han centralizado y «nacionalizado», facilitando que el núcleo de los mensajes de los partidos brote ahora directamente de una única fuente nacional. Los mensajes específicamente locales han ido así perdiendo importancia en la campaña nacional7, lo que por su parte implica que los partidos necesitan dedicar menos esfuerzos a la organización y movilización de sus afiliados. En su lugar, los recursos se emplean en la promoción del mensaje del partido al electorado en su conjunto, lo que puede resultar no sólo en una transformación del papel —más profesionalizado— del partido en la organización central, sino también en la eventual erosión de la división de responsabilidades entre el aparato del partido en la sede central y en las instituciones públicas. De hecho, a medida que los partidos aumentan su orientación externa, el papel de los profesionales que sirven al partido en la organización central y el de quienes lo sirven en las instituciones públicas llegan a ser casi inseparables, respondiendo ambos a las necesidades del liderazgo partidista en el Parlamento y en el gobierno. 7 Existen excepciones, por supuesto, sobre todo en los sistemas donde las particularidades de las leyes electorales (como, por ejemplo, el voto único transferible en Irlanda o el voto preferencial dentro de un sistema de listas) pueden dejar suficiente espacio para la competición nacional entre los partidos, un espacio que será ocupado por la competición local entre los candidatos individuales dentro de los partidos, cuyas sedes locales servirán entonces de organizaciones de campaña de los candidatos locales que pertenecen al mismo partido y que rivalizarán entre sí. Cf. Katz (1980) y Mair (1987: 126-127).

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¿SE MARGINA AL PARTIDO DE LOS AFILIADOS? Todo esto podría conducir a la hipótesis de que, con pocas excepciones, los principales partidos se han transformado simplemente en meros partidos en las instituciones públicas y que las otras dos caras del partido se están difuminando. No se trata sólo de que el partido en la organización central haya podido quedar eclipsado, subordinado o marginado por esos acontecimientos, sino que también esto mismo ha sucedido con el partido de los afiliados, al no ser posible disociar las organizaciones partidistas contemporáneas de sus dirigentes parlamentarios y gubernamentales. Los líderes se han convertido en el partido; el partido se ha convertido en los líderes. Un síntoma evidente de este cambio es, por supuesto, la absoluta atrofia física del partido de los afiliados (Mair y Biezen, 2001). Por ejemplo, en trece de las democracias europeas occidentales más consolidadas, el porcentaje de afiliados sobre el electorado nacional ha caído por término medio del 10% en 1980 a menos del 6% a finales de los años noventa; un descenso que, con cierto margen de variación, resulta característico de cada una de esas trece democracias. La creciente debilidad de la afiliación partidista no es sólo una función de la extensión de los electorados, como sucedió en los años setenta y ochenta, puesto que no es posible atribuir el descenso en las tasas de afiliación al hecho de que las organizaciones partidistas no progresaran al mismo ritmo que el número de electores con derecho a voto. Al contrario: en cada una de las principales democracias ha habido también una caída en el número absoluto de los del partido, una caída que resulta a veces muy considerable. Con la excepción de Alemania, donde los partidos cuentan ahora con una avalancha de nuevos procedentes de los Länder de la antigua Alemania del Este, cada democracia europea ha sufrido declives en los niveles de afiliados que como mínimo se cifran en un 25% con respecto a los niveles alcanzados en 1980. A este respecto, la evidencia del declive organizativo es inequívoca. Al mismo tiempo, sin embargo, y en lo que parece un desafío a la hipótesis anterior, hay también evidencias que sugieren que los de los partidos están adquiriendo mayor poder. Así, los diferentes partidos de un número cada vez mayor de países han comenzado a abrir los procedimientos de toma de decisión y los procesos de selección de sus candidatos y líderes a sus «ordinarios», a menudo por medio del voto por

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correo. En lugar de certificar la atrofia del poder del partido de los afiliados, lo que vemos, por consiguiente, es una clara democratización de la vida interna del partido, con unos ordinarios que comienzan a disfrutar de los derechos hasta ahora celosamente preservados para las elites y los activistas del partido. A primera vista, y pese al privilegio potencial del partido en las instituciones públicas, parece haber distintas razones por las que los líderes de los partidos modernos deberían mostrarse poco dispuestos a consentir la reducción del poder y el tamaño del partido de los afiliados8. A pesar del aumento de las subvenciones estatales, por ejemplo, los afiliados continúan ofreciendo a los partidos un recurso valioso en términos de dinero y tiempo (sobre todo en las campañas electorales). Los afiliados constituyen también una «fuerza de reserva», como si dijéramos, a disposición del partido para mantener su presencia en los consejos locales, las juntas consultivas y los órganos electorales, y a través de los cuales el partido puede ejercer influencia y beneficiarse de los mecanismos de retroalimentación (Sundberg, 1994). En este sentido, los afiliados continúan proporcionando al partido un importante mecanismo de enlace con el mundo exterior al Parlamento. Dicho esto, es importante reconocer que esos beneficios son sustituibles e incluso prescindibles. Así, la parte de ingresos del partido que se deriva de la afiliación puede eventualmente suplirse con el aumento de las subvenciones públicas, suponiendo que el resto de partidos esté dispuesto a cooperar para que esta decisión pueda adoptarse. Por otra parte, es evidente, como también hemos apuntado, que la contribución de los afiliados a la campaña electoral es cada vez más innecesaria, dado que las propias campañas están siendo progresivamente controladas y ejecutadas desde la organización central. Y aunque la provisión de «fuerzas de reserva» no pueda sustituirse, resulta a todas luces superflua y es perfectamente plausible que los llamados partidos «de primer orden», que se desarrollan prestando poca o ninguna atención a la construcción de una estrategia de penetración social, prefieran, en cambio, centrar todos sus esfuerzos en una presencia fundamentalmente «nacional»9.

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Cf. Scarrow (1994); Katz (1990) y Mair (1994: 13-18). Un posible ejemplo de dicho partido «de primer orden» es quizás Forza Italia (Morlino 1996: 16-17), aunque también parece repetir muchas de las características de los anteriores partidos de elites. El término partido «de primer orden» surge de su adaptación a la distinción entre tipos de elecciones realizada por Reif y Schmitt (1980). 9

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Si los partidos continúan sintiendo la necesidad de fomentar la presencia social se debe probablemente a que constituye un legado del pasado y una herencia de los modelos anteriores. Las organizaciones partidistas no comienzan ex novo, sino que son heredadas por los líderes del partido. Y aunque esos líderes puedan emprender reformas importantes dentro de las organizaciones que reciben, existen límites claros a su capacidad de cambio. En otras palabras, cuando un partido cuenta ya con un cierto número de afiliados, es improbable que ese recurso pueda amputarse fácilmente. La afiliación puede no ser muy valorada, pero una tradición orientada a la afiliación tampoco puede ser rechazada alegremente. Además, y como parte de esta herencia del pasado, los afiliados también pueden infundir en los líderes del partido un sentimiento de legitimidad. En Suecia, por ejemplo, «los partidos parecen querer seguir manteniendo viva la imagen de partido de masas, cuya prueba consistiría en unos índices de afiliación positivos que indican que el partido se percibe como una canal viable de representación política» (Pierre y Widfeldt, 1994: 1.342). Y un imperativo similar marcó la importante campaña de afiliación emprendida por el Partido Laborista británico tras la elección de Tony Blair como nuevo líder. A la inversa, en los casos de los nuevos partidos, y más particularmente en los de los nuevos partidos de las nuevas democracias, es improbable que se cultive asiduamente la dimensión del partido de los afiliados (Kopecký, 1995; Mair, 1997: cap. 8; Van Biezen, 1998). Ceteris paribus, es más probable que la importancia asignada a la existencia misma de unos niveles de afiliación sustanciales sea característica de los partidos con una larga trayectoria de desarrollo institucional, en la que el legado del partido de masas continúa pesando sobre las nociones contemporáneas de estilo y legitimidad organizativa. Para la mayoría de los partidos asentados en Europa occidental, por lo tanto, ocurre que el partido en las instituciones públicas no puede evitar la presencia del partido de los afiliados: a pesar de lo problemática que pueda ser para los líderes del partido, la afiliación de masas es consustancial con su tradición. Teniendo en cuenta este legado, ¿cómo puede hacerse valer con éxito la supremacía del partido en las instituciones públicas? En un primer nivel, la respuesta procede de la marginación del partido de los afiliados por los líderes hasta, por ejemplo, dejar que se marchiten: sea premeditada o no, esta opción refleja experiencias recientes de los principales partidos dane-

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ses y holandeses. Al mismo tiempo, sin embargo, esta estrategia acarrea más riesgos para la cúpula del partido en términos de pérdida de legitimidad que beneficios en términos de mejora de su libertad de maniobra. La estrategia preferida, entonces, podría consistir en ofrecer una imagen atractiva del partido de los afiliados ante los militantes potenciales y en restringir a la vez las posibilidades reales de cualquier desafío que provenga desde abajo. Hay dos posibles maneras de desarrollar esta estrategia, y ambas son evidentes en un número considerable de organizaciones partidistas contemporáneas (cf. también Mair, 1994: 16-18). En primer lugar, el supuesto poder de las bases puede fortalecerse, como se ha visto, mediante la democratización interna del partido, a través de la cual los ordinarios adquieren una voz formal en la selección de los candidatos y de los líderes del partido, así como en la aprobación de los programas políticos, y por la que los afiliados se convierten así, de facto, en un electorado de masas (del partido). Esto supone indudablemente el fortalecimiento de los afiliados. Al mismo tiempo, sin embargo, sirve también para erosionar la posición de los activistas del partido y del partido organizado de los afiliados, dado que la voz ya no depende de la militancia o de la organización. Éste es un avance particularmente revelador, ya que es precisamente entre los estratos más militantes del partido de los afiliados donde el partido en las instituciones públicas se ha mostrado más vulnerable a las críticas. Al dotar de capacidad de voto a los ordinarios, a menudo mediante el voto por correo, los líderes del partido socavan eficazmente la posición de sus militantes más críticos, y lo hacen en nombre —y en la práctica— de la democracia interna partidista. Casi por definición, las con frecuencia desorganizadas y atomizadas masas de afiliados del partido, cuyos prerrequisitos de entrada son cada vez menores10, resultan propensas a mostrarse más deferentes con la cúpula del partido y suelen estar deseosas de respaldar sus propuestas. En este sentido, el fortalecimiento del partido de los afiliados sigue siendo compatible con la supremacía del partido en las ins-

10 Aunque muchos partidos solían establecer distintas condiciones y obligaciones que tenían que ser satisfechas antes de que pudiera adquirirse la calidad de miembro, esta práctica se ha suavizado considerablemente. Ahora es frecuente adquirir la calidad de miembro simplemente afiliándose al partido a nivel nacional y pagando la suscripción por transferencia bancaria o incluso dándose de alta a través de Internet.

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tituciones públicas (y, además, puede en realidad servir como estrategia para ello). El segundo enfoque es quizás menos manipulador, e implica sólo la promoción de una «división del trabajo» más eficaz entre el partido en las instituciones públicas, por un lado, y el partido de los afiliados, por el otro. El vínculo entre los dos niveles quedaría restringido de una forma u otra a la selección local de candidatos para las elecciones a los puestos nacionales. En otra palabras, y de acuerdo con las tendencias apuntadas inicialmente en el caso americano por Eldersveld (1964), las organizaciones partidistas pueden adoptar de manera creciente una forma «estratárquica», en la que niveles diferentes y mutuamente autónomos coexistan y en la que haya un mínimo de control autorizado, bien de abajo-arriba o bien de arriba-abajo. Reflejando el partido de los afiliados, los «partidos locales» trabajan principalmente en el nivel local y disfrutan casi del control exclusivo sobre las políticas, los programas y las estrategias perseguidos dentro de sus propios límites territoriales. El partido nacional, por otro lado, que es dominado por el partido en las instituciones públicas (nacionales), es también libre de desarrollar sus propias políticas, programas y estrategias, sin ser perturbado por las demandas y las preocupaciones del partido de los afiliados. Esta cara del partido, por su parte, puede asimismo florecer en ese contexto «estratárquico», pero al final sigue estando compuesto por un conjunto de afiliados que sólo se relacionan con el partido en las instituciones públicas a través de su control de la composición de esa otra cara del partido. EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS: FUENTES E IMPLICACIONES No hay, por supuesto, una «única» forma de organización partidista; por el contrario, lo que comprobamos hoy en día, como en épocas anteriores, son variaciones de un amplio número de diferentes temas (Koole, 1996; Katz y Mair, 1996). Y tampoco hay una forma «ideal» de organización partidista; a menudo las organizaciones se desarrollan más bien de una manera idiosincrática, resultando influidas no sólo por los contextos sociales y económicos en los que operan, sino también por las estructuras institucionales existentes, así como por sus propias historias. Pese a ello, pueden se-

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ñalarse algunos elementos comunes. Por ejemplo, el hecho de que la participación en la adopción de decisiones políticas estuviera antes restringida a un pequeño núcleo de actores sociales privilegiados ha demostrado ser decisivo como para permitirnos efectuar generalizaciones comparadas sobre el carácter del otrora dominante partido de elites. De manera similar, el impacto de la democratización masiva ha resultado ser también lo suficientemente poderoso como para realizar generalizaciones sobre la aparición y el carácter del partido de masas. Y mientras continúan debatiéndose la difusión y la relevancia del partido catch-all, es claro, sin embargo, que muchos partidos comenzaron a moverse hacia un nuevo modo de operar en los años sesenta, cuando aparecieron numerosos conflictos entre el partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados. A lo largo de este capítulo hemos defendido que incluso esta fase más reciente de desarrollo ha sido ahora reemplazada por la aparición de un nuevo modus operandi, en el que la primacía del partido en las instituciones públicas se ha ido imponiendo paulatinamente. Es cierto que las pautas que hemos identificado no son siempre necesariamente verdaderas, o no tienen el mismo grado de verosimilitud, en todos los partidos. De hecho, ninguna de las pautas específicas que pueden apreciarse en las distintas formas organizativas de partido ha sido totalmente realizada alguna vez. Resulta indudable que, a medida que las organizaciones de partido se adaptan a las demandas de las democracias contemporáneas, tienden a moverse alrededor de las necesidades e incentivos del partido en las instituciones públicas. Y mientras que las razones para este cambio son incontables, siendo por lo general la causa inmediata la política interna del partido, la causa definitiva puede localizarse a menudo en el medio ambiente en el que opera el partido. Aunque ceteris paribus es posible que con el tiempo pudiera darse una situación de equilibrio entre las distintas caras y actores que configuran un partido, es inevitable que los cambios externos al partido alteren ese equilibrio. En ocasiones, esos cambios contextuales traen consigo nuevas presiones y desafíos; otras veces representan nuevas oportunidades. En cualquier caso, alteran la distribución de recursos o incentivos dentro del partido y, por lo tanto, la pauta de interacciones dentro de él. Los cambios en el entorno que han solido recibir más atención son, sin duda, aquellos relacionados con el sistema electoral. De hecho, la propia

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existencia de los partidos políticos modernos, con sus organizaciones burocráticas y de masas de afiliados, suele atribuirse directamente a la expansión del sufragio y explicarse muchas de las diferencias encontradas entre los partidos por el momento de al derecho a voto (sobre todo el relativo a la industrialización) (Lipset y Rokkan, 1967b). Como se ha apuntado con anterioridad, la burocracia del partido se hizo necesaria ante el imperativo de coordinarse y comunicarse con unos electorados que, lejos de ser unos pocos centenares, alcanzaban ya los centenares de miles, mientras la organización de masas sucedía a la encapsulación del electorado, así como a la combinación de los fondos económicos y de los demás recursos del partido. Y, por supuesto, la de ser «necesario» es sólo otra manera de decir que se controla una «zona de incertidumbre organizativa» y que se es, por lo tanto, poderoso. Otros cambios en las leyes electorales, como las modificaciones de la fórmula electoral (incluyendo los cambios en los umbrales electorales o la magnitud del distrito) o la presencia (o la prohibición) del voto de preferencia intrapartidista, pudieron además introducir modificaciones en la vida interna de los partidos, así como alterar el equilibrio entre partidos (Katz, 1980: 31-32). De manera todavía más directa, los partidos pueden tener su estructura organizativa (o una parte de ella) «impuesta» estatutariamente, una limitación que es cada vez más importante a medida que la provisión de subsidios públicos está acompañada por la aprobación de leyes sobre los partidos. Los partidos deben adaptarse también a los cambios en la disponibilidad (y a la necesidad) de varios recursos. La evolución de los medios de comunicación de masas proporciona un ejemplo apropiado. El desarrollo de una prensa partidista permitió a los organizadores de los partidos comunicarse con sus seguidores y sus potenciales simpatizantes al margen de los sesgos culturales o políticos de los propietarios de periódicos «independientes». Naturalmente, la prensa de partido potenció la importancia de sus directores, principalmente burócratas del partido, independientemente del nivel de centralización que tuvieran los periódicos. Esto también requirió una organización bien articulada para difundir y financiar tales publicaciones. Se fortalecieron así las caras burocráticas y de afiliación de masas del partido frente al partido en el gobierno. Sin embargo, la irrupción de los medios audiovisuales, especialmente de la televisión, ha deparado justo el efecto contrario. Como ya hemos señalado, la televisión per-

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mite a los líderes del partido, sobre todo a los que están en las instituciones públicas, a quienes se les concede más tiempo de emisión y que gozan de mayor interés periodístico, comunicarse directamente con el público, tanto dentro como fuera del partido, sin que sea necesaria la intervención de una organización partidista per se. Por otro lado, estas nuevas posibilidades de comunicación directa crean a su vez la necesidad de distintos tipos y niveles de expertos profesionales. La provisión de subsidios públicos a los partidos políticos representa otro ejemplo obvio de cómo los cambios en la disponibilidad de recursos pueden alterar el equilibrio de fuerzas dentro de un partido. Con anterioridad a la financiación pública, muchos partidos dependían casi por completo de las contribuciones voluntarias de sus , o de las empresas y organizaciones que esperaban comprar influencia o . La pérdida de estos apoyos podía tener un efecto devastador tanto en el partido en las instituciones públicas como en la burocracia del partido, lo que les hizo dependientes de quienes contribuían a los gastos y salarios necesarios para sus campañas. El subsidio estatal reduce no sólo la dependencia del partido de los contribuyentes externos (que es lo que se trataba de conseguir), sino también de los propios de las bases del partido. Y de nuevo, en la medida en que la organización de afiliados es menos valiosa que otros aspectos del partido, decaen el estatus y la influencia de quienes ostentan cargos en ese ámbito organizativo. Una variedad de cambios seculares en el entorno político tiene también la capacidad de forzar, o ha forzado, la adaptación del partido. El partido de integración de masas tradicional estaba basado en un sistema social fuertemente estructurado, en el que los cleavages relevantes, sean de clase, religión, étnicos o de otro tipo, se perfilaban con claridad y eran difíciles de eludir. Cuando un partido construía una red de organizaciones auxiliares e intentaba encapsular a sus seguidores, lo hacía fundamentalmente reflejando una realidad social preexistente. La «congelación de los cleavages políticos» estaba a su vez basada en una cristalizacióm más general de los cleavages sociales. El «deshielo» de estos cleavages, ocasionado por tendencias tales como una mayor y más meritocrática educación superior y la homogenización de la cultura a través de los medios de comunicación y del consumo de masas, socavó las bases tradicionales de la organización partidista de masas. Por ejemplo, el relativo declive de la solidaridad social

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como elemento de adhesión a la organización de afiliados puede hacer que la pureza ideológica cobre una mayor importancia y provocar así que los líderes refuercen sus demandas de integridad ideológica. Las limitaciones resultantes pueden ser interpretadas como factores que hacen más costosa la organización de afiliados para la sede organizativa central y, por lo tanto, como intentos dirigidos a asegurar un alternativo a los recursos que proporcionan los . Estos cambios sociales han estado acompañados por dos cambios políticos. De un lado, los mayores niveles educativos han contribuido a aumentar los niveles de competencia política de los ciudadanos. Mejor informados, más articulados y con más tiempo de ocio, los votantes son menos dependientes de las organizaciones de partido para conectarse con el mundo de la política. También se muestran menos propensos a aceptar el papel relativamente pasivo que los partidos de masas tradicionales habían asignado a sus militantes de base (cf., por ejemplo, Barnes, Kaase y otros, 1979). A medida que las «tropas» rehúsan seguirles ciegamente, la influencia de los líderes partidistas, cuya posición se basa en el mando de esas tropas, disminuye proporcionalmente. De otro lado, el incremento de la competencia cívica, la atenuación de los lazos sociales y el uso creciente de los canales de comunicación generales, en lugar de los del partido, forzaron el debilitamiento de muchos de los procesos que hasta entonces moldeaban un fuerte sentimiento de identificación partidista (o, si se quiere, subcultural). Pero como la identificación partidista no sólo proporciona un colchón de apoyo que permite amortiguar temporalmente los fracasos electorales, sino también la base para las recompensas solidarias de los afiliados, esos procesos pueden también alterar el equilibrio de fuerzas dentro de los partidos. Aunque esta discusión ilustra cómo el cambio en los partidos está condicionado por la necesidad de adaptación al entorno, resulta necesario efectuar, al menos, tres matizaciones a la dicotomía simple de estímulo externo y respuesta interna. Primera, algunos de los estímulos de cambio se generan internamente y, una vez que un partido comienza a adaptarse, activan fuerzas que pueden transmitirse a lo largo y ancho de la organización. Segunda, y quizás más importante, muchos de los estímulos «externos» descritos con anterioridad son el resultado de las acciones del partido. Por ejemplo, son los partidos en el gobierno los que han votado para sí

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mismos los subsidios públicos, el a los medios de comunicación de masas o (de forma indirecta, a través del Estado de bienestar) unos electorados más longevos y mejor informados. Finalmente, y para completar el círculo, el entorno responde también a los cambios efectuados por los partidos. Una explicación del declive de la identificación partidista, por ejemplo, es la decisión de los partidos de extenderse más allá de sus bases sociales tradicionales y distanciarse de quienes se identifican con él y de sus afiliados. En muchos casos, pues, más que el simple estímulo seguido de una única respuesta, o de una causa seguida de una consecuencia, se produce en cambio un proceso de autorrefuerzo que, creemos, lleva a los partidos de la mayoría de las democracias contemporáneas hacia una posición en la que el partido en las instituciones públicas se encuentra en un indudable nivel de supremacía. Aunque hayamos sugerido que este cambio en el equilibrio interno de poder puede ser identificado casi al margen de cómo pueden tipificarse las organizaciones partidistas, también sostenemos que el giro hacia la primacía del partido en las instituciones públicas ha sido facilitado precisamente por los mismos factores con los que asociábamos la aparición del «partido cartel» y con la absorción de los partidos por el Estado (Katz y Mair, 1995). De manera más específica, la dependencia creciente de los partidos respecto de los subsidios estatales (un proceso que facilita la creciente primacía del partido en las instituciones públicas) arrastra evidentemente a estos partidos a una relación mucho más estrecha con el Estado. La progresiva participación generalizada de los partidos en el gobierno (un desarrollo que ha contribuido a privilegiar al partido en las instituciones públicas) es también un punto clave del proceso de cartelización. Más aún, es probable que el movimiento hacia la cartelización se haya reforzado a medida que los partidos en las instituciones públicas eran empujados a adquirir mayores niveles de autonomía de los que disfrutaban con el modelo partidista de masas, e incluso con el del partido catch-all. Finalmente, aunque de forma no tan directa, a medida que la política se convierte en una carrera profesional y se desvanecen las diferencias sustantivas e ideológicas entre los líderes políticos en competición (a través de un consenso voluntario o forzado), los propios líderes parecen asumir unos propósitos comunes, dando la impresión de que cada uno de ellos parece encontrar la manera más fácil o apropiada de llegar a acuerdos con sus enemigos antes incluso que con

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sus propios seguidores de base. Parafraseando a Michels, parece que ahora cada vez hubiera menos en común entre dos de un partido, uno de los cuales ostenta un cargo público, que lo que hay entre dos cargos públicos pertenecientes a partidos distintos. De ese modo, mientras la posición del partido en las instituciones públicas puede encontrarse en ascenso en cualquiera de las variedades de organizaciones partidistas contemporáneas sobre las que se ha teorizado en la literatura moderna sobre partidos, esos privilegios son claramente un sine qua non de la aparición y consolidación del partido cartel.


CONCLUSIONES Aunque el alcance de este capítulo sea demasiado limitado para permitir una completa exploración de las implicaciones de esos cambios, nos gustaría destacar tres puntos concisos a modo de conclusión. En primer lugar, nos parece apropiado trazar una asociación entre, por un lado, el ascenso progresivo del partido en las instituciones públicas y la hipotética cartelización de los partidos y, por el otro, el aparente aumento durante los últimos años de los sentimientos de desconfianza e incluso alienación con respecto a los principales partidos (Poguntke y Scarrow, 1996a; Daalder, 1992 y su capítulo en este libro, así como también el de Torcal, Montero y Gunther). Como los líderes de los partidos son cada vez más autónomos de sus seguidores y están cada vez más ocupados consigo mismos y con su propio mundo, es casi inevitable que sean a su vez percibidos como más lejanos. Esto, por sí solo, es suficientemente problemático. Pero cuando esta lejanía se acompaña además de una percepción de fracaso en sus actuaciones (aunque dicho fracaso pueda ser debido a unas condiciones nacionales e internacionales que escapan al control específico del partido), puede desarrollarse un sentimiento de alienación y de desconfianza que conciba el liderazgo político no sólo como algo distante del ciudadano, sino también como algo que sólo busca el interés propio de esos líderes. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, es evidente, a tenor de las experiencias recientes tanto en Europa como en Estados Unidos, que existe ahora un área de captación potencial que puede ser explotada por los llamados «partidos antipartido», con frecuencia de extrema derecha, que combinan los llamamientos a los votantes alienados por los

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partidos establecidos con apelaciones a sentimientos xenófobos, racistas y esencialmente antidemocráticos (Mudde, 1996). En otras palabras, aglutinando en un solo «bloque» a todos los partidos establecidos, al que se opondrían los ciudadanos desafectos, estos nuevos partidos extremistas intentan a menudo transformar una oposición particular a lo que entendemos como la cartelización de los partidos en un asalto generalizado al sistema de partidos como tal. Y posiblemente también en un asalto a los valores democráticos en general. Aunque, con algunas excepciones, el apoyo a dichos partidos sea relativamente marginal, es aquí donde podría contemplarse el comienzo de un genuino problema de legitimidad en las democracias contemporáneas. En tercer lugar, y como hemos argumentado de manera más extensa en otro lugar (Katz y Mair, 1995; Mair, 1997: cap. 6), es importante reconocer que mucho de lo que aquí resulta problemático ha sido el resultado de decisiones y acciones realizadas por los propios partidos. Dicho de otro modo, al privilegiar al partido en las instituciones públicas, los partidos se han arriesgado a ser vistos como beneficiándose a sí mismos y, directa o indirectamente, empleando los recursos del Estado para fortalecer sus propias posiciones en términos de subsidios, recursos humanos, patronazgo y estatus. Como el partido de los afiliados se ha debilitado, los partidos han conseguido asegurarse su propia supervivencia como organizaciones invadiendo en mayor o menor medida el Estado y, al hacerlo, pueden haber abonado el terreno de su propia crisis de legitimidad popular. Con el ascenso del partido en las instituciones públicas, en suma, los partidos de las democracias contemporáneas, cuya relevancia parece haber disminuido, deberán enfrentarse ahora a la acusación de tener también más privilegios.

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10 GRUPOS DE INTERÉS: PLURALISMO FRENTE A CORPORATIVISMO1


Abrend Lijphart

La quinta diferencia entre la democracia consensual y la mayoritaria —y la última de las cinco que constituyen la dimensión ejecutivos-partidos— hace referencia al sistema de grupos de interés. El grupo de interés típico de la democracia mayoritarista es un pluralismo competitivo y no coordinado de grupos independientes que contrasta con el sistema de corporatismo coordinado y orientado al compromiso que es típico del modelo consensual. A menudo, al corporatismo se le denomina también «corporatismo democrático», «corporatismo societario» o «neocorporatismo» para diferenciarlo de las formas autoritarias de corporativismo en las que los grupos de interés están completamente controlados por el Estado. Usaré el término breve de «corporatismo», pero siempre como sinónimo de corporatismo democrático. La palabra corporatismo tiene dos significados distintos, conceptualmente hablando. El primero se refiere al sistema de grupos de interés en los que dichos grupos están agrupados en organizaciones punteras nacionales, especializadas, jerarquizadas y monopólicas. El segundo se refiere a la incorporación de los grupos de interés al proceso de formación de políticas públicas. Philipp C. Schmitter (1982: 263-264) apunta que el segundo tipo de corporatismo debería designarse con el nombre de «concertación». Sin embargo, empíricamente los dos tipos funcionan por igual, puesto que el corporatismo en el sentido más literal de la palabra es una condición casi necesaria para la concertación. Tal y como Schmitter declara, parece existir «una compatibilidad estructural [...] entre el corporatismo y la concertación», y sugiere que «históricamente, los elementos de centralización, la representación monopólica, etc., han aparecido primero y, por decirlo así, han preparado el camino hacia una concertación política inicial que, a su vez, ha facilitado una mayor corporatización de las asociaciones de interés».

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En Arend Lijphart, Modelos de democracia, Barcelona: Ariel, 2000.

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Cada uno de estos elementos pueden subdividirse hasta llegar a los cuatro componentes clave, mediante los cuales el corporatismo puede ser identificado. En base a las teorías de Schmitter, el corporatismo comporta que 1) los grupos de interés sean relativamente grandes en tamaño y poco numerosos, y que 2) estén muy coordinados en organizaciones punteras nacionales. La concertación conlleva 3) una consultación regular por parte de los líderes de estas organizaciones punteras nacionales, especialmente los representantes sindicales y patronales, tanto entre sí como con los representantes del gobierno para 4) llegar a acuerdos exhaustivos que sean vinculantes para las tres partes de la negociación (los llamados pactos tripartitos). El pluralismo de los grupos de interés se puede identificar también por las características definidas por oposición: una multiplicidad de pequeños grupos de interés, la inexistencia o debilidad de organizaciones punteras, poca o inexistente consulta tripartita, y ausencia de pactos tripartitos. Katzenstein (1985: 32,157) añade otra serie de características diferenciadas del corporatismo: «una ideología de compañerismo social» y la ausencia de «una mentalidad de ganador total»: una característica que vincula al corporatismo con las otras características de la democracia consensual. Naturalmente, el pluralismo puro y el corporatismo puro son poco frecuentes, y la mayoría de democracias se sitúan en algún punto entre los tipos puros. En este capítulo abordo la importancia de la distinción entre pluralismo y corporatismo para la descripción y el análisis de los grupos de interés, y luego paso a la cuestión de cómo pueden medirse los grados de pluralismo y corporatismo, tanto en los países industrializados como en los en vías de desarrollo. Tras presentar un índice de pluralismo de los grupos de interés para las treinta y seis democracias analizo la relación de esta variable con los diferentes tipos de gabinetes en los treinta y seis países y con su número efectivo de partidos parlamentarios. ¿DECLIVE DEL CORPORATISMO? Desde los años setenta, el tema del corporatismo y su contraste con el pluralismo ha sido la cuestión principal en el estudio especializado de los grupos de interés (Almond, 1983; Wilson, 1990). La tendencia general de

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GRUPOS DE INTERÉS: PLURALISMO FRENTE A CORPORATIVISMO


esta literatura ha sido claramente favorable al corporatismo. En particular, los resultados macroecónomicos medidos en términos de alto crecimiento, bajo desempleo y baja inflación fueron superiores a los de los sistemas pluralistas de grupos de interés. El corporatismo parecía producir «un sistema económico superior» (Pekkarinen, Pohjala y Rowthorn, 1992). Sin embargo, recientemente los expertos han empezado a disentir de esta interpretación tan optimista y a hablar del «declive» del corporatismo (Gobeyn, 1993), incluso en países que fueron tan corporatistas como Austria (Gerlich, 1992) y Suecia (Lewin, 1994). No obstante, estas afirmaciones no deben considerarse como una justificación para abandonar la distinción entre sistemas de grupos de interés corporatistas y pluralistas. Ante todo, «declive del corporatismo» suele significar que la eficacia de las estructuras corporatistas y la frecuencia de su uso ha menguado, no que estas estructuras hayan desaparecido o hayan sido desmanteladas. En segundo lugar, el declive que se ha experimentado en algunos países ha sido simplementeuna cuestión de grado. Por ejemplo, cuando Peter Gerlich (1992: 145) dice «adiós al corporatismo» en Austria —por citar el título de su artículo— su principal argumento es que Austria ha dejado de ser el ejemplo excepcionalmente puro de corporatismo que fue durante varias décadas, no que se esté transformando en su opuesto pluralista. En lugar de esto, predice que Austria simplemente se asemejará más a «otras naciones europeas», con tendencias corporatistas más moderadas. En tercer lugar, en el laborioso estudio cuantitativo de Alan Siaroff (1998) sobre los cambios que se han producido en el corporatismo desde los años sesenta hasta los años ochenta en veintiuna democracias, ninguna de ellas presenta declive alguno. Únicamente dos países experimentaron un cambio superior al 10% en el espectro que oscila entre el pluralismo y el corporatismo más puros en sus sistemas de grupos de interés: Finlandia se convirtió en más corporatista e Israel en menos. Otros once países experimentaron cambios más pequeños, aunque tomaron la dirección opuesta: seis se convirtieron en ligeramente más pluralistas y los cinco restantes en ligeramente más corporatistas. En cuarto lugar, Howard J. Wiarda (1997: 175) expone que el corporatismo, en lugar de estar en declive, evoluciona hacia nuevas áreas:

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«no se trata tanto de la desaparición del corporatismo o de las críticas hacia el mismo, [como] de un área en particular (las relaciones entre sindicatos y patronales) que se está reestructurando y tomando nuevas direcciones».


El autor especula que aunque la «fase industrial de las relaciones corporatistas tripartitas se desvanezca, los asuntos posindustriales (educación, salud pública, asistencia social y medioambiente, entre otros) empiezan a destacar» y que, frecuentemente, estos nuevos asuntos se negocian a la manera corporatista tradicional entre los diferentes grupos de interés más importantes —los que representan a maestros, médicos, enfermeras, jubilados y ecologistas— y el gobierno. El autor concluye que «el proceso político es todavía corporatista». En quinto lugar, una explicación más amplia que se usa con frecuencia para explicar el declive del corporatismo tradicional es la globalización económica, que «limita la capacidad del gobierno para actuar de forma efectiva en la política económica, en especial en la gestión macroeconómica de la economía» (Armingeon, 1997: 165). Lo que se debe tener en cuenta aquí es que Katzenstein (1985: 9) usa exactamente el mismo factor para explicar no el declive sino el crecimiento del corporatismo y la causa de que se desarrolle especialmente en los países europeos pequeños: «a causa de sus economías abiertas», estos pequeños países «han sido vulnerables a los cambios en el mundo de la economía durante el siglo XX», y han adoptado el corporatismo como recurso de protección. El análisis de Katzenstein sugiere que la influencia negativa de la globalización en el corporatismo no es ineludible y que, a largo plazo, cambiará de dirección. En sexto lugar, otra razón para explicar el declive del corporatismo es el nivel de «erosión en la integración de los individuos con organizaciones de interés y partidos políticos» (Armingeon, 1997: 165). En particular, esta evolución debilita la capacidad de los sindicatos para actuar en nombre de un gran número de trabajadores, así como su influencia en las negociaciones tripartitas. La distinción de Katzenstein (1985: 104-123) entre corporatismo liberal, en el que las empresas son la fuerza principal, y el corporatismo social, en el que dominan los trabajadores, es adecuada. Sugiere que el declive en la fuerza de los sindicatos no significa necesariamente un declive general del corporatismo, sólo un simple cambio de un corporatismo social a uno liberal.

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El punto de vista a largo plazo de Schmitter (1989: 72) —recogido en su provocativo artículo que lleva por título «¡El corporativismo ha muerto; viva el corporatismo!»— es muy sensato. Señala que el corporatismo de grupos de interés tiene una especie de «continuidad dinástica marcada por fallecimientos periódicos y posteriores resurrecciones». El clamor sobre el declive del corporatismo a finales de los ochenta y los noventa recuerda lo que en su tiempo Alfred Grosser (1964: 242) llamó el «indiscutible declive [...] de los parlamentos» que estaban «definitivamente en un estado de crisis» en los sesenta. Contrariamente a la predicción catastrofista de Grosser, los parlamentos son todavía instituciones lo suficientemente importantes en los años noventa como para dedicar un capítulo a este tema (capítulo 11) y otro a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en el que una de las formas de esta relación es el equilibrio de poder entre las dos ramas del gobierno (capítulo 7).


GRADOS DE PLURALISMO Y CORPORATISMO EN TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS Aunque muchos análisis comparativos de los grupos de interés han intentado medir el grado de pluralismo o corporatismo en un número relativamente grande de países, estas medidas tienen interés limitado para los objetivos de este estudio. Por un lado, tienden a centrarse en diferentes aspectos del corporatismo, algunos se basan más en la presencia y la fuerza de las organizaciones punteras y otros en el proceso de concertación. Algunos estudios se centran en el grado de centralización de la negociación de salarios, mientras que otros lo hacen en la fuerza y la orientación histórica de los sindicatos de trabajadores (reformistas frente a revolucionarios); otros han intentado medir el éxito o el fracaso de la concertación utilizando los niveles de huelgas y de despidos en diferentes países. Estos análisis tan diversos dan cuenta de que, aunque las medidas expresadas en los diferentes estudios coinciden, éstas se encuentran lejos de alcanzar el acuerdo perfecto (Lane y Ersson, 1997; Lijphart y Crepaz, 1991). Otros puntos débiles de estas medidas son que la mayoría de ellas constituyen rígidas clasificaciones triconómicas —corporatismo o pluralismo alto frente a medio o bajo— que, a menudo, tienden a cubrir breves períodos y sólo de quince a deciocho países, haciendo hincapié en las democracias industrializadas.

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El reciente estudio comparativo realizado por Siaroff (1998) resuelve muchos de estos problemas, abarcando veinticuatro países. Siaroff toma ocho aspectos básicos del contraste entre corporatismo y pluralismo —añadiendo los puntos analizados en estudios previos que se mencionan en el párrafo anterior— y evalúa las veinticuatro democracias mediante una escala de cinco puntos. Entonces, hace la media de los resultados hasta llegar a un resultado global para cada país, y lo hace para dos períodos: de 1963 a 1970 para veintiún países y de 1983 a 1990 para los mismos veintiún países, más España, Portugal y Grecia. Estos dos períodos pueden ser considerados representativos para el largo período de tiempo que va desde finales de la década de los cuarenta hasta 1996, período usado también para el análisis de veinte países más Francia en el período comprendido entre 1958 y 1996. De forma parecida, los años transcurridos de 1983 a 1990 son representativos para el período de democratización de España, Portugal y Grecia desde mediados de los años setenta hasta 1996. Dos terceras partes de la tabla 1 se basan en las cifras de Siaroff2. El único problema que permanece es que los doce países en vías de desarrollo no se incluyen ni en el estudio llevado a cabo por Siaroff ni en los estudios comparativos realizados con anterioridad. La razón de esta negligencia bien podría ser que los datos requeridos en relación a los países más pobres no estuvieran disponibles. Otra razón puede ser que los expertos en sistemas de grupos de interés estuvieran especialmente interesados en el corporatismo en lugar de en el pluralismo y que, en términos generales, los países en vías de desarrollo tienen una tendencia a ser más pluralistas que corporatistas. Stephan Haggard y Robert R. Kauffmann (1995: 341) señalan que la razón más importante para explicar esto es «la débil organización de los jugadores más importantes, incluyendo a los grupos de interés y a los partidos», cosa que hace prácticamente imposible el entendimiento. No obstante, los grupos de interés de los países en vías de desarrollo no son

2 En un intento previo de llegar a una puntuación global, llevado a cabo por Markus Crepaz y yo mismo, nos basamos en el juicio combinado de doce eminentes expertos en corporatismo de grupos de interés haciendo la media de los resultados por ellos obtenidos. Tal cosa es posible en el caso de dieciocho países industrializados para los que existían, como mínimo, seis juicios expertos (Lijphart y Crepaz. 1991). Todos estos países se incluyen también en el grupo de veinticuatro países de Siaroff. Las antedichas puntuaciones fruto de un «juicio combinado» mantienen una fuerte correlación con las puntuaciones de la tabla 1: el coeficiente de correlación es un contundente 0,95 (estadísticamente significativo al nivel del l%).

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Tabla 1. Pluralismo de los grupos de interés en treinta y seis democracias durante las décadas de los sesenta y ochenta Índice de pluralismo de los grupos de interés


Índice de pluralismo de los grupos de interés Noruega Suecia Austria Dinamarca Suiza Israel Países Bajos Bélgica Japón Finlandia Alemania Luxemburgo Mauricio Venezuela Papúa-Nueva Guinea Islandia India Colombia

0,44 0,50 0,62 1,00 1,00 1,12 1,19 1,25 1,25 1,31 1,38 1,38 1,60 1,90 2,10 2,25 2,30 2,50

Costa Rica Botswana Australia Barbados Francia Irlanda Nueva Zelanda Portugal Italia España Bahamas Jamaica Malta Trinidad Estados Unidos Reino Unido Grecia Canadá

2,50 2,60 2,66 2,80 2,84 2,94 3,00 3,00 3,12 3,25 3,30 3,30 3,30 3,30 3,31 3,38 3,50 3,56

Fuente: Basada en datos recogidos en Siaroff (1998) para las veinticuatro democracias industriales y las estimaciones del autor para las doce democracias restantes.

uniforme ni puramente pluralistas y el grado de pluralismo o, hasta cierto punto, de corporatismo puede medirse en base a las opiniones expresadas por los expertos de cada país. De las doce democracias en vías de desarrollo incluidas en este estudio, el país con el sistema de grupos de interés más corporatista es Mauricio. Deborah Brautigam (1997: 54-55) opina que Mauricio no puede considerarse altamente corporatista, a pesar de que posee «mecanismos institucionales [que] aseguran que los sindicatos, las patronales y el gobierno se reúnen periódicamente para negociar los niveles salariales y otros parámetros económicos». El politólogo Hansraj Mathur (comunicación personal, 31 de marzo de 1997) añade la siguiente detallada descripción: «Muchos de los de los sindicatos de trabajadores son, a la vez, de grandes confederaciones. Estas últimas, junto con la Federa-

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ción de Empresarios de Mauricio (un grupo muy fuerte que unifica a todos los empresarios) y el gobierno mantienen reuniones a tres bandas para tratar la cuota de compensación que se ha de pagar anualmente para hacer frente a cualquier subida del coste de la vida. La cantidad decidida se aplica a todos los trabajadores de varias empresas. Así, aunque las negociaciones sectoriales continúan existiendo, la cantidad compensatoria decidida por la reunión tripartita debe ser respetada por todos los sectores económicos.»

John A. Peeler (1985: 104) describe los sistemas de grupos de interés de Colombia, Costa Rica y Venezuela como «ampliamente corporatistas, con varias incrustaciones de pluralismo». Generalmente, Venezuela está considerada como el país más corporatista de los tres. Michael Coppedge (1993: 260) se refiere a su estructura institucional como «virtualmente idéntica a la de dos Estados de corporatismo societario, Alemania y Austria», aunque señala que el proceso está menos institucionalizado y que los sindicatos venezolanos son menos autónomos que los de los casos europeos. La representación corporatista se canaliza principalmente a través de diferentes comisiones asesoras. Brian Crisp (1994, 1492-1493) cuenta 330 comisiones de este tipo, creadas entre 1959 y 1989, «con participantes llamados a representar a grupos de interés o a la totalidad de sectores socioeconómicos». Crisp añade que estas «comisiones de asesoramiento» realmente dan a los grupos de interés « formal a la toma de decisiones del gobierno» y que su gran influencia y el hecho de ser nombrados por el presidente «ayuda a explicar el motivo por el que el presidente venezolano ha sido tan dominante con respecto al congreso». En Papúa-Nueva Guinea y Botswana, el sistema de grupos de interés no está ampliamente desarrollado y los sindicatos son débiles. Sin embargo, en la opinión del experto John D. Holm y los científicos sociales Patrick P. Molusti y Gloria Somolake (1996: 58). «Botswana evoluciona hacia un corporatismo democrático tan evidente en la Europa occidental [...] Los grupos se organizan desde abajo y trabajan con los funcionarios del gobierno en la elaboración de una política global para un determinado sector de la sociedad o la economía».

Esta descripción atañe —de forma directa— a los grupos de interés de Papúa-Nueva Guinea. Las otras democracias de la Commonwealth —los países caribeños y Malta— han sido siempre pluralistas, aunque Barbados

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ha evolucionado hacia prácticas corporatistas en los últimos años, tal como se ha señalado en el capítulo 3. El partido gobernante en Trinidad y Tobago organizó una conferencia tripartita en 1964, poco después de alcanzar la independencia, lo que condujo a la formación de comités tripartitos para realizar estudios y hacer recomendaciones en lo referente a la organización del trabajo y al desarrollo económico. Este corporatismo incipiente fracasó, en primer lugar, a causa de la hostilidad manifestada por los sindicatos de trabajadores, quienes lo consideraron una estratagema hurdida por el gobierno y los empresarios para debilitar a los sindicatos (MacDonald, 1986: 150).


El sistema de grupos de interés de la India ha sido siempre de tradición eminentemente pluralista. El sector de la agricultura constituye la única excepción, aunque ésta es muy significativa, dado que la India todavía es un país primordialmente rural y agrícola. La «pieza clave institucional de la política agrícola» es la Comisión de costes y precios agrícolas, compuesta por tecnócratas, que representan al gobierno, y representantes de los granjeros (Varshney, 1995: 147)3. Los resultados de la tabla 1 son valores de pluralismo, oscilando de un teórico 4 a un teórico 0, pero con una franja empírica algo más estrecha que oscila de 3,56 para el país más pluralista —Canadá— hasta 0,44 para el país más corporatista, Noruega. Los países de la lista se relacionan en orden ascendente de su grado de pluralismo. La puntuación media es 2,24 y la mediana 2,50, considerablemente más alta que el punto medio teórico de 2,00 entre pluralismo y corporatismo, lo que indica que las treinta y seis democracias tomadas en su conjunto son más pluralistas que corporatistas. Una razón importante para explicar este fenómeno es la presencia de los doce países en vías de desarrollo y que sólo dos de ellos —Venezuela y Mauricio— se sitúan en la parte corporatista con respecto al punto medio. El Reino Unido y Suiza se hallan cerca de los límites pluralista y corporatista del panorama, respectivamente; las tres democracias prototipo restantes están claramente situadas en las mitades esperadas de la tabla, pero no en posiciones extremas. 3 Los valores del pluralismo para los doce países en vías de desarrollo se basan en la literatura disponible sobre las descripciones que de sus sistemas de grupos de interés han realizado varios expertos de cada país citados en el texto, en opiniones adicionales de casi todos ellos, y en mi lectura de los criterios utilizados por Siaroff. Sin embargo los valores siguen siendo muy impresionistas y carecen de la precisión de que gozan las puntuaciones para los veinticuatro países industrializados.

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SISTEMAS DE GRUPOS DE INTERÉS, SISTEMAS DE PARTIDO Y TIPOS DE GABINETES


El sistema de grupos de interés difiere de otras variables de la dimensión ejecutivos-partidos en que no existe una clara conexión causal que la vincule a las otras cuatro variables, mientras que estas últimas gozan de tales conexiones. Los sistemas electorales forman sistemas de partidos que, a su vez, ejercen una fuerte influencia en la formación de gabinetes, y los tipos de gabinetes están relacionados con la duración de éstos. Por lo tanto, la hipótesis que establece relación entre los sistemas de grupos de interés y estas otras variables permanece completamente en la correspondencia conceptual entre la distinción entre corporatismo y pluralismo y la diferencia entre el amplio consenso y el mayoritarismo. Las figuras 1 y 2 muestran las relaciones entre los sistemas de grupos de interés de las treinta y seis democracias, así como sus tipos de gabinetes y sistemas de partidos. De acuerdo con la hipótesis, las democracias que tienen más gabinetes de un solo partido y ganadores mínimos son también los países con más sistemas de grupos de interés pluralistas; los países con mayor multipartidismo tienden a ser menos pluralistas. El coeficiente de correlación es más fuerte para el vínculo entre gabinetes y grupos de interés que para el vínculo entre partidos y grupos de interés (–0,68 y –0,55, respectivamente), pero ambos son estadísticamente significativos al nivel del 1%. Los principales casos que se alejan de esta pauta recogidos en la figura 1 son los tres sistemas más corporatistas —Austria, Noruega y Suecia—, que tienden mucho más hacia el consenso en esta cuestión que en relación a sus gabinetes usuales. Italia y Portugal son, en cambio, considerablemente menos corporatistas de lo esperado en base a sus poco frecuentes gabinetes de un solo partido y mayoría mínima. La figura 2 muestra una pauta aproximadamente similar: Austria, Noruega y Suecia, todas ellas corporatistas, se salen de nuevo del patrón establecido, al igual que lo hace Italia. El corporatismo de Papúa-Nueva Guinea es mucho más débil que su multipartidismo extremo, pero no lo es tanto como nos llevarla a pensar su nivel de desarrollo relativamente bajo. Joseph LaPalombara (1987: 213, 220) ofrece una curiosa explicación para la poco frecuente situación italiana. Describe a Italia, antes de las reformas de 1994, como una partitocrazia con una amplia participación de todos los

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Figura 1. La relación entre tipo de gabinete y pluralismo de los grupos de interés en treinta y seis democracias (1945-1996).

partidos en la política activa y una fuerte inclinación hacia la búsqueda del consenso. Los líderes partidistas «tenían una profunda aversión psicológica hacia las confrontaciones divisionistas». El consenso alcanzado con la partitocrazia fue tan fuerte que, en opinión de LaPalombara, no hubo ninguna necesidad de alcanzar más consenso a través del corporatismo. Ciertamente, éste es un punto de vista plausible, puesto que las amplias coaliciones políticas y el corporatismo de grupos de interés son métodos para alcanzar el consenso y, en principio, pueden considerarse métodos alternativos. Una sólida cooperación entre partidos puede, por consiguiente, compensar la debilidad en la coordinación de los grupos de interés. Éste parece haber sido el caso de Italia, pese a que no es la pauta seguida por la mayoría de las democracias; de serlo, no hallaríamos una relación negativa en-

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Figura 2. La relación entre el número efectivo de partidos parlamentarios y el pluralismo de los grupos de interés en treinta y seis democracias (1945-1996).

tre el multipartidismo y los gabinetes de amplia coalición, por un lado, y el corporatismo por el otro (en lugar de la fuerte y positiva relación que nos muestran las figuras 1 y 2). El tipo de sistema de grupos de interés está también correlacionado con el sistema electoral y, en menor grado, con el predominio del ejecutivo. Las correlaciones entre las cinco variables relativas a la dimensión ejecutivos-partidos se analizan en el capítulo 14. No obstante, en los siguientes cuatro capítulos abordo las variables pertenecientes a la dimensión federal-unitario.

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11 LA INFLUENCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLÍTICA1 Maurice Duverger


La influencia de los sistemas electorales en la vida política es evidente. Para apreciarla en toda su importancia basta comprobar cómo trastornaron la estructura de los Estados la adopción del sufragio universal o los mecanismos de elecciones directas. Pese a esta evidencia, el análisis científico ofrece grandes dificultades. En efecto, los factores que condicionan la vida política de un país dependen íntimamente los unos de los otros: de manera que un estudio de las consecuencias de uno de ellos, considerado aisladamente, conlleva necesariamente una gran dosis de artificio. Sólo se pueden definir las tendencias que determinan el juego de los otros factores. En otras palabras: no se puede decir que tal sistema electoral determina tal forma de vida política, sino que, simplemente, la estimula; o sea, que refuerza los otros factores que actúan en el mismo sentido o que debilita los que actúan en sentido contrario. En consecuencia, las leyes sociológicas que se pueden formular nunca tienen un carácter absoluto: sólo son aplicables con rigor en condiciones ideales de «temperatura o de presión» que nunca se realizan íntegramente. En consecuencia, sólo tienen valor en la medida en que se tenga en cuenta su carácter relativo. Todavía es imposible definir, aun con este alcance limitado, las verdaderas leyes sociológicas que rigen este campo; es muy escaso el número de estudios serios y profundos sobre el tema. Aquí, como en todas partes, la ciencia política permanece en el estado de las hipótesis y no ha alcanzado el de las leyes. El objeto de este artículo es, precisamente, definir algunas de las primeras, que sólo investigaciones monográficas posteriores elevarán al rango de las segundas, ya sea verificándolas o invalidándolas2. 1

VV.AA., Diez textos básicos de Ciencia Política, Barcelona: Ariel, 1992. Este informe se limita al análisis de las elecciones pluralistas; se excluyen las elecciones plebiscitarias de las democracias populares, porque responden a una realidad sociológica diferente, que requeriría un estudio especial. Asimismo, por la naturaleza de este trabajo se ha limitado a una descripción 2

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SISTEMAS ELECTORALES Y PARTIDOS POLÍTICOS Por mediación de los partidos políticos los sistemas electorales ejercen una influencia esencial sobre la vida política de un país. Casi se podría distinguir una influencia directa (tal sistema electoral impulsa tal organización de los partidos) y una indirecta (la organización de los partidos engendrada particularmente por el sistema electoral, trae aparejada una determinada forma de vida política). Este artículo sólo abarca a la primera.


Para esquematizar, podemos tomar como punto de partida las tres fórmulas siguientes: 1) la representación proporcional tiende a un sistema de partidos múltiples, rígidos e independientes; 2) el sistema mayoritario con dos vueltas, tiende a un sistema multipartidista, con partidos flexibles e interdependientes; 3) el sistema mayoritario con una sola vuelta, al bipartidismo. Pero apenas son toscas aproximaciones como veremos examinando la influencia inmediata del régimen electoral sobre el número, la estructura y la dependencia recíproca de los partidos. Influencia sobre el número de partidos El sistema mayoritario a una vuelta A primera vista, la tendencia del régimen mayoritario en una vuelta hacia el two party system parece ser la mejor establecida. El ejemplo de los países anglosajones lo demuestra claramente, porque en los Estados Unidos es una barrera que se opone al nacimiento de terceros partidos y, en Inglaterra y algunos dominios, a su eliminación. En este aspecto, el sistema electoral parece actuar de dos maneras diferentes: podemos distinguir, en el impulso que ejerce hacia el dualismo, un factor mecánico y un factor psicológico. El primero consiste en la «subrepresentación» del tercer partido (es decir, el más débil): su porcentaje de

muy esquemática. Para un análisis más profundo, nos permitimos remitir a nuestra lntroduction a la Science des Partis Po/itiques. Debemos expresar nuestro vivo agradecimiento a todos los que nos han ayudado a reunir la documentación necesaria para este trabajo, y en particular a los señores de long (Holanda), Nilson (Noruega) y Heuse (Bélgica), así como a Jean Meynard, que tan rápidamente puso a nuestra disposición los servicios de la Asociación Internacional de Ciencia Política.

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LA INFLUENCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLÍTICA


escaños es inferior a su porcentaje de votos. Es verdad que en un régimen mayoritario de dos partidos, el vencido se encuentra siempre subrepresentado en comparación con el vencedor, como veremos más adelante: pero, en la hipótesis de la presencia de un tercer partido, la subrepresentación de éste es aún más acentuada que la del menos favorecido de los otros dos, como muy bien lo demuestra el ejemplo británico. Antes de 1922, el partido laborista estaba subrepresentado en relación con el partido liberal; después de esta fecha, se reproduce regularmente la circunstancia inversa (salvo la excepción de 1931, debida a la grave crisis que atravesaba entonces el laborismo, y el aplastante triunfo de los conservadores). Así, mecánicamente, el sistema electoral desfavorece al tercer partido. Entonces, cualquier partido nuevo que intente competir con los dos antiguos es demasiado débil, el sistema actúa en su contra y levanta una barrera que se opone a su aparición. Pero si el partido naciente supera a uno de sus predecesores, este último queda en la tercera posición y el proceso de eliminación se invierte (véase fig. 1, y cf. figs. 8 y 9). El factor psicológico presenta la misma ambigüedad. En el caso de tres partidos que participan en un sistema electoral de mayoría con una sola vuelta, los electores advierten muy pronto que sus votos se pierden si continúan entregándolos al tercer partido: de ahí su tendencia natural a votar al menos malo de sus adversarios para evitar el éxito del peor. Este fenómeno de «polarización» actúa en perjuicio del nuevo partido en tanto es el más débil, pero se vuelve contra el menos favorecido de los antiguos cuando el nuevo lo ha superado, como en el fenómeno de «subrepresentación». Pero la inversión de ambos mecanismos no ocurre siempre al mismo tiempo; la «subrepresentación» precede generalmente a la «polarización» (porque el ciudadano necesita comprobar cierto retroceso para tomar conciencia del descenso de un partido y aportar sus votos al otro). Esto significa, naturalmente, un período bastante largo de incertidumbre, en el que la duda de los electores se combina con las inversiones de «subrepresentación» para cambiar totalmente la relación de fuerzas entre los partidos: Inglaterra ha sufrido inconvenientes parecidos desde 1923 hasta 1935. En consecuencia, el impulso del sistema electoral hacia el dualismo sólo triunfa a largo plazo (véase fig. 2.2). Sin embargo, frecuentemente, las perturbaciones del período de transición llevan a los partidos a buscar por sí mismos el bipartidismo a través

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Figura 1. La eliminación del paartido liberal en Gran Bretaña.

de la fusión del partido principal con uno de sus dos rivales (acompañada generalmente por una división: algunos del expartido principal prefieren unirse al otro rival). Es así como, en Australia, los liberales y los conservadores se fusionaron, en 1909, frente al empuje laborista. En Nueva Zelanda se demoraron hasta 1936: de 1913 a 1928, el partido liberal había seguido una curva decreciente regular, que lo conducía a su desaparición natural; en 1928, una reacción repentina lo puso en pie de igualdad con los conservadores; pero, desde 1931, reinició el declive y retomó la posición de tercer partido; ante el peligro laborista, agravado por la crisis económica, finalmente decidió la fusión para las elecciones de 1935. En Sudáfrica, la escisión de los nacionalistas en 1913, unida al desarrollo del laborismo, había originado, en 1918, cuatro partidos más o menos iguales; frente a una situación tan peligrosa, con un sistema mayoritario a una vuelta, el viejo partido unionista se fundió con el Partido Sudafricano del

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Figura 2. El restablecimiento del dualismo en Gran Bretaña. Los nacionalistas irlandeses han sido omitidos entre 1906 y 1918.

general Smuts, mientras que el partido nacionalista del general Hertzog firmó un pacto electoral con los laboristas que fue fatal para este último: el dualismo quedó restablecido a la vez por fusión y eliminación. Sin embargo, debemos tener en cuenta las excepciones a esta tendencia general hacia el bipartidismo del sistema mayoritario a una vuelta. Las más llamativas son la de Dinamarca (antes de la adopción de la representación proporcional) y la del Canadá. El caso de Canadá es particularmente interesante porque permite fijar los límites de la tendencia dualista del sistema mayoritario. En 1950 tenemos cuatro grandes partidos: los unionistas (68 escaños), los liberales (125) los laboristas (32) y un partido agrario (14). Pero los dos últimos tienen un carácter netamente local: el partido agrario fue fundado en Alberta en 1925, con el nombre «Granjeros Unidos de Alberta», y en 1935 se transformó en el partido del «Crédito Social» sin perder sus estrechas bases territoriales. En cuanto al laborismo, recluta a sus seguidores esen-

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cialmente en Saskatchewan, Manitoba, la Columbia británica y Ontario. Pero el bipartidismo, destruido a escala nacional desde 1921, permanece en la escala local: hay cuatro partidos en el país, pero, generalmente, sólo dos se enfrentan en cada circunscripción. Se notará, en efecto, que los mecanismos anteriormente descritos actúan solamente en el marco local: el sistema electoral tiende al dualismo de candidatos en cada circunscripción. Así, hace posible la creación de partidos locales, o el retroceso a posiciones locales de los partidos nacionales. ¿No existió acaso, en la misma Gran Bretaña, de 1874 a 1918, un partido irlandés con una destacada estabilidad? ¿Y el partido liberal, no tiende a convertirse en un partido galés? Este fenómeno explica, en alguna medida, el multipartidismo danés anterior al sistema proporcional. Pese a los cuatro partidos existentes en todo el país —derecha, liberales (izquierda), radicales y socialistas—, en numerosos distritos sólo encontramos dos candidatos frente a frente: en 1910, sobre 114 circunscripciones, 89 se encontraban en esta situación, contra 24 con tres candidatos y una con cuatro. Y el fenómeno de reducción del número de candidatos era sensible en relación con los años anteriores (296 en 1909; 303 en 1906). Es verdad que en 1913 se elevó bruscamente a 314 candidatos, con sólo 41 circunscripciones con enfrentamiento dual, 55 con tres rivales, 15 con cuatro y una con uno; pero este aumento se explica, esencialmente, por un intento desesperado de la derecha para detener su decadencia: contra 47 candidatos en 1910, alineó 88 en 1913; pese a ello su número de escaños cayó de 13 a 7 (aunque el total de sufragios se elevó de 64.904 a 81.404, y que los 17.000 votos de diferencia provenían principalmente de las filas liberales, que perdieron 13 escaños). Por otra parte comprobamos que, en 1910, un acuerdo electoral ligaba estrechamente a los radicales y a los socialistas, puesto que nunca presentaron candidatos, uno contra otro, en ninguna circunscripción (este acuerdo parece haberse roto en 1913, puesto que 17 socialistas se presentaron contra los radicales y 7 radicales contra los socialistas). Si comparamos estos hechos debemos reconocer que, en vísperas de la aparición de la representación proporcional, el sistema mayoritario a una sola vuelta tendía a establecer lazos de dependencia entre los cuatro partidos daneses, agrupándolos claramente en dos sectores: por un lado, liberales y derecha; por el otro, radicales y socialistas. En el primer sector se

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percibía nítidamente un proceso de eliminación de la derecha en beneficio de los liberales (que ya habían absorbido a los «moderados» a partir de 1910); en el segundo, una tendencia a la unión, si no a la fusión. La voluntad de los jefes de los partidos y la inexperiencia política de los electores (que atenuarían la velocidad de la polarización) frenarían el empuje dualista del sistema electoral; sin embargo, éste existía. La representación proporcional


Es opinión corriente que la representación proporcional tiende a multiplicar el número de partidos políticos. Esta opinión ha sido objeto de algunas críticas que encontramos agudamente formuladas por el profesor H. Tingsten en su artículo: «Majoritetsval och proportionalism» (Riksdagens protokoll bihang, Estocolmo, 1932). De hecho, si observamos a los partidos ses antes de 1939 (sistema mayoritario a dos vueltas) y los partidos ses después de 1945 (representación proporcional), no advertimos un aumento de su número. Podemos también notar cierta disminución en 1945-1946; pero, desde entonces, la derecha se ha fraccionado nuevamente, el partido radical ha retomado importancia y ha nacido la Unión del Pueblo Francés, lo que restablece aproximadamente la situación anterior. Más sorprendente sería, entonces, lo ocurrido en Bélgica: tras cincuenta años de funcionamiento de la proporcionalidad encontramos el mismo tripartidismo del comienzo, apenas modificado por la presencia de un débil partido comunista. Así pues, a primera vista, la tendencia multiplicadora de la representación proporcional es, entonces, mucho menos clara que la tendencia dualista del sistema mayoritario; sin embargo, no es menos real. Pero presenta diferentes aspectos que deben ser cuidadosamente distinguidos. El primer efecto de la proporcionalidad es mantener una multiplicidad ya existente. Comparemos, en este aspecto a Bélgica con Inglaterra. Una y otra habían conocido en el siglo XIX un régimen bipartidista riguroso bajo un sistema mayoritario3. En ambas, la aparición, a comienzos del siglo XX, de un partido socialista había destruido el two-party system. Cincuenta

3

Más adelante examinaremos cómo el sistema mayoritario belga implica una segunda vuelta.

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años más tarde, Inglaterra, que conservó su sistema mayoritario, ha regresado al dualismo; en cambio, el tripartidismo de 1900 se ha mantenido en Bélgica gracias a la adopción de la representación proporcional. Las elecciones belgas, de 1890 a 1914, son muy interesantes para estudiar las consecuencias de la proporcionalidad. En 1890, el sufragio restringido no permitió a los socialistas alcanzar representación parlamentaria: funcionó el bipartidismo. En 1894, la adopción del sufragio universal da 28 escaños a los socialistas, mientras el partido liberal baja de 60 a 20 (pese a que tenía un número de electores dos veces superior al de los socialistas: es perjudicado por la «subrepresentación»). En 1898, nueva caída del partido liberal, que desciende a 12 escaños; esta vez, la «polarización» se ha sumado a la «subrepresentación»: un gran número de antiguos electores liberales votó a los católicos. El proceso de eliminación del partido liberal está ya muy avanzado: se puede pensar legítimamente que bastarán dos o tres elecciones para terminarlo. Pero, en 1900, se adopta la representación proporcional precisamente porque los católicos desean detener la destrucción del partido liberal y evitar así un enfrentamiento directo con los socialistas: inmediatamente, el número de escaños del partido liberal sube a 33. Se elevará a 42 después de los escrutinios de 1902-1904 (probablemente por un fenómeno de «despolarización»: los antiguos electores liberales, que habían abandonado el partido después de 1894 para concentrarse en el partido católico, regresan a sus viejos amores, una vez que han comprendido el mecanismo de la proporcionalidad), para estabilizarse finalmente entre 44 y 45 escaños (véase fig. 3). Podríamos comparar esta «salvación» del partido liberal belga, gracias a la representación proporcional, con el de la derecha danesa. Hemos visto que había sido afectado por un proceso de eliminación en las últimas elecciones bajo el sistema mayoritario (13 escaños en 1910, 7 en 1913, pese al esfuerzo desesperado por multiplicar el número de candidatos). En 1918, la representación proporcional aumentó sus escaños a 16: llegó a 28 en 1920, estabilizándose seguidamente en tomo a esta cifra hasta 1947. Notaremos que el rescate se hizo en dos tiempos, por las mismas razones que en Bélgica. En la primera elección proporcional, el crecimiento resulta, principalmente, de factores mecánicos: la ausencia de subrepresentación y la multiplicación de candidatos; a partir de la segunda elección, se duplica por un factor psicológico: la despolarización.

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Figura 3. La salvación del partido liberal belga gracias a la representación proporcional.

El segundo efecto de la polarización es favorecer la división de los partidos existentes. Es verdad que los cismas y las divisiones no son raros con un régimen electoral mayoritario; el partido liberal inglés ha conocido muchas, antes y después de la aparición del laborismo. Pero en este régimen conservan un carácter provisional y limitado: o bien ambas fracciones se reúnen después de cierto tiempo, o bien una de ellas se integra en el partido rival (por ejemplo, los liberales-nacionales, prácticamente integrados en el partido conservador). Al contrario, en el régimen proporcional, las escisiones son generalmente durables, porque el escrutinio impide que las fracciones divergentes sean aplastadas por los rivales. Así se comprende que el establecimiento de la representación proporcional haya coincidido, casi siempre, con cismas en los antiguos partidos, ya se trate de cismas reconocidos (un partido antiguo se escinde en dos mitades nuevas, que

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continúan invocando su nombre) o de cismas ocultos (un partido, que se anuncia nuevo, se constituye con una porción de los dirigentes y los cuadros de un antiguo partido que, pese a todo, continúa). Así, en Suiza, la adopción de la representación proporcional hizo nacer, en 1919, el partido de los «campesinos y burgueses», surgido prácticamente de una escisión radical. En Suecia fueron necesarios varios años de retroceso (1911-1920) para que se creara un partido agrario, proveniente, de hecho, de una escisión del partido conservador, mientras que en 1924 el partido liberal se separó en dos ramas (reunidas, es verdad, en 1936, pero debido a la desaparición de una de ellas más que a una verdadera fusión). En Noruega, la proporcionalidad provocó a la vez una división entre los socialistas, separados en socialistas de derecha y socialistas de izquierda (no se reunirán hasta 1927), y dos escisiones en izquierda liberal, con la creación de los «demócratas radicales», que obtuvieron dos escaños, y el crecimiento experimentado por el pequeño partido agrario, creado durante las elecciones precedentes, y que hasta entonces era muy débil (pasó de 33.493 sufragios a 118.657 y de tres escaños a diecisiete). Sin embargo, este segundo efecto de la proporcionalidad es bastante limitado. Globalmente, la representación proporcional mantiene casi intacta la estructura de los partidos existentes en el momento de su aparición. Nunca tiene el poder «atomizador» que algunos le adjudican: en la mayor parte de los casos, los cismas que hemos citado se han traducido en la división de un partido en otros dos, que luego han conservado sus posiciones en las siguientes elecciones. La tendencia multiplicadora se manifiesta menos en la división de los antiguos partidos que en la creación de partidos nuevos: es necesario precisar que este tercer efecto de la representación proporcional afecta sobre todo a los pequeños partidos, lo que además es natural, porque los principales sectores de la opinión continúan siendo interpretados por los partidos tradicionales. Al olvidar este detalle algunos han negado, con una apariencia de verdad, el carácter multiplicador de la representación proporcional. También porque la mayor parte de los regímenes proporcionales aplicados efectivamente han tomado precauciones para evitar la aparición de pequeños partidos como fruto natural del sistema: sabemos que, por ejemplo, el método d’Hondt y el de la media más alta, que funcionan en gran número de Estados con régimen proporcional, perjudican claramente a los pequeños

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partidos y tienden a compensar, así, las consecuencias de la representación proporcional. Lo mismo podemos decir del sistema holandés, que elimina el reparto de los votos sobrantes entre todas las listas que no han obtenido, al menos, el 75% del cociente. En el fondo, la auténtica representación proporcional no existe en ninguna parte, no a causa de las dificultades técnicas de su aplicación (que son relativamente fáciles de vencer), sino por sus consecuencias políticas y, particularmente, por su tendencia a multiplicar grupos más o menos minúsculos y más o menos inestables. Pese a todo, esta tendencia triunfa siempre a pesar de los obstáculos que se le oponen. Señalemos aquí algunos ejemplos típicos. En Noruega, en las primeras elecciones proporcionales de 1921, aparecen dos pequeños partidos nuevos, los demócratas-radicales, con dos escaños, y los socialistas de derecha, con ocho; en 1924, se les suma un tercero; el partido comunista, con seis escaños; en 1927, un cuarto, los liberales, con un representante; en 1933, un quinto, el partido social, con un escaño, y un sexto, los demócratas cristianos, también con uno; los otros países escandinavos han seguido una evolución análoga. Pero el fenómeno es más sensible en Holanda: en las primeras elecciones proporcionales de 1918 diez partidos obtienen un escaño cada uno a pesar del límite del 75% (liga económica, partido socialista independiente, partido comunista, partido neutro, social-cristianos, cristianodemócratas, cristiano-socialistas, liga de defensa nacional, partido rural, partido de las clases medias); en 1922, aparece un decimoprimer partido (partido católico disidente); en 1925 se agregan un decimosegundo y un decimotercero (partido de los reformados políticos y partido de los reformados calvinistas); en 1929 se les suma un decimocuarto (partido independiente); en 1933, un decimoquinto y un decimosexto (social-revolucionarlos y fascistas); finalmente, la entrada en escena del partido nacional-socialista, en 1937, lleva a 17 el número total de grupúsculos engendrados por la proporcionalidad entre 1918 y 1939. Señalemos, además, que no se trata de partidos propiamente locales, que se expliquen por el individualismo de tal o cual candidato: como lo ha demostrado Frederick S. A. Huart en su artículo de la Encyclopedia of Social Sciences, el sistema proporcional aplicado en Holanda, que convierte prácticamente al país en un solo distrito electoral, ha engendrado pequeños partidos de alcance nacional y no local (véase cuadro 1).

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Cuadro 1. Multiplicación de pequeños partidos a causa de la representación proporcional en Holanda (número de escaños en la Cámara de Diputados) Partidos

1913(a)

1918

1922

1925

1929

1933

1937

Católicos

25

30

32

30

30

28

31

Antirrevolucionarios

11

13

16

13

12

14

17

Cristianos históricos

10

7

11

11

11

10

8 23

Socialistas

15

22

20

24

24

22

Unión Liberal (+ lib. indep.)

31

10

10

98

7

4

9

55

7

7

66

Comunistas

1

2

1

2

4

Partido neutro

1

Social cristianos

1

Cristiano-demócratas

1

Socialistas independientes

2

Cristiano-socialistas

1

Liga económica

3

Liga de defensa nat.

1

Rural de izquierdas

1

Clases medias

1

2

1

1

1

Católicos disidentes

1

1

Reformados políticos

1


Radicales

1

2 2

Reformados calvinistas

2

3

2

Independientes

1

1

3

Fascistas

3

1

Socialrevolucionarios

1

Nacional-socialistas

1

4

a) Última elección antes de la aplicación de la representación proporcional.

Las cifras no reflejan bien la realidad: sería necesario completarlas trazando un cuadro del número de partidos que han presentado candidatos a las elecciones. En Holanda, por ejemplo, se ha pasado de 37 a 53 de una elección a otra. En Suiza, 67 partidos han presentado listas en los diversos cantones entre 1919 y 1929, de los cuales 26 han logrado, en un momento u otro, representantes en el Consejo Nacional. Compararemos estos ejemplos con los de la República de Weimar y Checoslovaquia entre 1919 y 1939, que se han vuelto clásicos en este tema.

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La segunda vuelta


Las consecuencias exactas de la segunda vuelta en un sistema mayoritario son mucho más difíciles de determinar que las de una sola vuelta o la representación proporcional. Que nosotros sepamos, no existe ningún estudio global en este campo, que, además, es muy delicado de explorar porque las estadísticas electorales están generalmente mal concebidas y descuidan este aspecto. Deberemos limitarnos, entonces, a algunas breves aclaraciones y algunas sugerencias particularmente frágiles. Teóricamente, la segunda vuelta debe favorecer la multiplicación de partidos y el fraccionamiento de tendencias próximas que no alcanzarán una representación global, pero, en todo caso, pueden reagruparse en el ballotage (segunda vuelta). Aquí no actúan los fenómenos de «polarización» y de «subrepresentación» descritos anteriormente, o sólo lo hacen en la segunda vuelta, conservando cada partido todas sus posibilidades en la primera. En la práctica, la observación de los países que han practicado la segunda vuelta parece confirmar ampliamente este análisis racional. En Francia, Suiza, Alemania y Holanda, la segunda vuelta ha derivado una multiplicación de los partidos con formas, por lo demás, muy diferentes: en Alemania y en Francia se nota una tendencia muy clara a la dispersión, sobre todo en la derecha, mientras que en Suiza y en Holanda la opinión permanece generalmente dividida entre más de dos partidos grandes. Pero, ¿hay que ver en estos casos la influencia de los diferentes temperamentos nacionales? No obstante, quedan algunos casos particulares anormales. Antes de la adopción de la representación proporcional, existía segunda vuelta en Noruega, pero no en Dinamarca; ahora bien, la cantidad de partidos era menor en la primera (tres) que en la segunda (cuatro). Sin duda, sería un error considerar el estado de los partidos en relación con el sistema electoral en un momento dado de la vida política. Para ser aceptable, la observación debe abarcar un período de tiempo muy largo y definir el sentido general de una evolución: quien describiera, por ejemplo, el sistema de partidos británico apoyándose solamente en la elección de 1931, daría una noción absolutamente falsa del mismo. Desde este ángulo, hemos comprobado que el multipartidismo danés parece tender al bipartidismo bajo la influencia del sistema electoral a una vuelta. En cambio, constatamos que el tri-

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partidismo noruego tiende, más bien, a transformarse en un sistema de cuatro partidos como consecuencia de la aparición de los partidos agrarios en 1918; hay que añadir también que, tanto la derecha como la izquierda, contienen muchas fracciones que no siempre colaboran, lo que es un índice muy claro de una tendencia multipartidista. Es difícil sacar conclusiones más precisas porque la observación abarca un período de tiempo muy breve: las únicas elecciones noruegas que se pueden estudiar en este aspecto son las de 1906, 1909, 1912 y 1918. Ahora bien, la estadística oficial indica que en 1906 los límites de los partidos no eran muy claros y que, aquel año, fue casi imposible distribuir los votos entre ellos, de manera que el análisis debe limitarse a cuatro elecciones generales, lo que es notoriamente insuficiente. En cambio, para estudiar el caso de Bélgica, que es, de todos modos, una excepción a la tendencia general no existen las mismas dificultades. Es sabido que hasta 1894 funcionó un bipartidismo riguroso y que, en ese año, la aparición del socialismo provocó inmediatamente un proceso de eliminación del partido liberal, pero que fue detenido por la proporcionalidad: hasta entonces existía la segunda vuelta. Sin duda, se trataba de una segunda vuelta limitada, a diferencia del sistema francés: sólo podían competir los candidatos más votados, doblando el número de escaños a ocupar. Pero esto no parece influir: en Alemania, Holanda e Italia, la segunda vuelta también es limitada, sin que se pueda descubrir una tendencia al bipartidismo. La distinción entre hecho y derecho es muy interesante: si bien la segunda vuelta estaba prevista en la ley electoral belga, en la práctica casi no se aplicaba porque sólo se enfrentaban dos partidos. Aprovechamos para subrayar la dependencia recíproca de los fenómenos políticos: si el sistema electoral influye sobre la organización de los partidos, éstos reaccionan sobre aquél. El bipartidismo de Bélgica se oponía así a la aplicación de la segunda vuelta. Sin embargo, el problema sigue vigente: se trata, precisamente, de saber por qué la posibilidad de una segunda vuelta no ha provocado la ruptura de los grandes partidos tradicionales. La estructura interna de estos partidos nos da la solución. Todos los observadores se han asombrado del carácter, tan original, de los partidos belgas en la segunda mitad del siglo XIX: todos han mencionado su cohesión y su disciplina, la compleja y jerarquizada red de comités que mantenían activos en todo el territorio. Ningún

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país europeo poseía en esos tiempos un sistema de partidos tan perfecto, ni siquiera Inglaterra o Alemania. Este rígido armazón interno permitió a los partidos belgas resistir con éxito la tendencia disociadora de la segunda vuelta, impidiendo las divisiones que hubiera perpetuado. Este encuadramiento compulsivo de los electores entorpeció, por otra parte, la aparición de partidos nuevos, que difícilmente podían organizar un «aparato» rival; tanto más, cuanto el escrutinio de lista cerrada impedía prácticamente la participación de personalidades independientes. Así, la potente organización de los partidos belgas, combinándose con su dualismo, convirtió en letra muerta las disposiciones legislativas que contemplaban una segunda vuelta, lo que explica la semejanza de la vida política belga con la de los países anglosajones, basada en el sistema mayoritario a una vuelta.


Influencia sobre la estructura interna de los partidos y su dependencia recíproca El caso de Bélgica ha permitido comprobar las relaciones entre la estructura interna de los partidos y el sistema electoral. Por otra parte, el de Dinamarca había llamado la atención sobre el papel de este último en la formación de alianzas y lazos de dependencia entre algunos partidos. Cada uno de estos puntos merece un examen particular. Desgraciadamente, no se dispone de datos precisos sobre la organización interna de los partidos, ni de las coaliciones entre ellos, puesto que han sido muy poco estudiados hasta ahora y no han dejado huellas en las estadísticas electorales. Será necesario, entonces, limitarse a algunas observaciones fragmentarias y a trazar marcos que puedan servir para investigaciones posteriores. La estructura interna de los partidos Con el nombre genérico de «partidos» se designan realidades sociológicas muy diferentes. Hay una profunda diferencia de estructura entre los partidos ingleses del siglo XIX y los actuales; lo mismo sucede entre los partidos norteamericanos y ses de hoy; igualmente, en la Francia de 1950, entre el Partido Republicano de la Libertad, los radicales y los parti-

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dos socialista y comunista. Numerosos factores —históricos, geográficos, económicos, sociales, religiosos, etc.— explican estas diferencias. Entre todos ellos, el factor electoral es uno de los menos estudiados, pero no de los menos importantes. Parece que la diferencia esencial no está entre el sistema proporcional y el sistema mayoritario, sino entre el escrutinio con listas cerradas y el escrutinio uninominal. La existencia de una segunda vuelta juega, además, un papel muy importante.


A) En primer lugar se podría decir que el escrutinio con lista cerrada significa un refuerzo de la estructura de los partidos y el uninominal, un debilitamiento. Sin embargo, esta tendencia general tiene muchas excepciones. Racionalmente, esto tiene una explicación. En el escrutinio uninominal que se efectúa en una circunscripción pequeña, la persona del candidato cumple un papel esencial: un diputado puede fortalecer su posición en su distrito de tal manera que lo convierta en una especie de feudo del que no se le pueda expulsar. Su reelección depende de él y no del partido al que pertenece (en Francia, durante la Tercera República, muchos parlamentarios cambiaron de partido frecuentemente sin dejar de ser reelegidos), y se comprende entonces que éste no pueda tener una estructura muy fuerte. Cada diputado podrá disponer localmente de un comité electoral bien organizado que apenas aceptará las directivas de una dirección central porque está totalmente dominado por su diputado. Por otra parte, los grupos parlamentarios tampoco serán muy disciplinados, ya que cada uno de sus se preocupará más por las posibles repercusiones de su voto en su feudo particular que de las instrucciones de la dirección del partido. En definitiva, el escrutinio uninominal tiende, de esta manera, a imponer grupos parlamentarios sin cohesión y una organización electoral muy descentralizada, de manera que los partidos terminan por representar sólo tendencias de opinión y disponen de un aparato istrativo muy débil y lazos sociales muy relajados. Al contrario, el escrutinio con lista cerrada tiene, en sí mismo, un carácter colectivo que desdibuja el papel de las personalidades en beneficio de la agrupación que las une, es decir, del partido. Es cierto que la práctica de los «cabezas de lista» incorpora siempre un elemento de prestigio individual, pero, igualmente, supone cierta disciplina del resto de la lista

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frente a su conductor. La circunstancia de que la elección se haga en una circunscripción más extensa actúa en el mismo sentido: disminuye el conocimiento del candidato que tiene el elector, lo que da preponderancia a la etiqueta política de la lista, es decir, al partido. Finalmente, se llega al sistema de listas cerradas con la presentación de candidatos en un orden invariable que determina su elección (y que no se aplica, prácticamente, más que en el régimen proporcional). Entonces, el dominio del partido sobre el candidato es muy grande. La reelección de éste depende de su reinscripción en la lista, en una posición conveniente, y esta última la decide el partido. La disciplina parlamentaria es rigurosa. El éxito de las listas está asegurado, por otra parte, por la propaganda general del partido, mucho más que por consideraciones locales: la centralización crece. Se llega, entonces, a un sistema de partidos rígidos, monolíticos. Sin embargo, si se ite la mezcla de estos elementos —lo que es normal en un sistema mayoritario y excepcional en un sistema proporcional—, la rigidez disminuye mientras reaparece el factor personal. Pese a todo, la experiencia muestra que la mezcla es relativamente poco utilizada y el partido permanece fuerte. La observación de la práctica confirma en líneas generales este razonamiento. El ejemplo de Francia es particularmente sorprendente en este aspecto. La adopción, en 1945, de un escrutinio con listas, prácticamente sin mezclas y con la presentación de los candidatos en un orden riguroso, transformó completamente las estructuras de los partidos políticos: las formaciones flexibles e indisciplinadas de la Tercera República cedieron ante los partidos rígidos y disciplinados de la Cuarta. El breve período entre dos Asambleas Constituyentes (siete meses) los enfrentó a la preocupación permanente de la reelección que, además, hizo más sensible la influencia del régimen electoral. Igualmente, los escrutinios con listas cerradas que funcionaron en 1919-1924, parecen haber ejercido una influencia semejante en 1871 y en 1848 (aunque la posibilidad de la mezcla haya atenuado su tendencia a reforzar la estructura de los partidos): en las elecciones de 1919, por ejemplo, el Bloque Nacional se logró por el acuerdo de los comités que dirigían agrupaciones moderadas, cuya influencia, mínima en los escrutinios uninominales de la preguerra se volvió repentinamente grande. Se puede también invocar el ejemplo de Bélgica, donde el escrutinio con listas había conducido a la implantación de

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partidos con estructuras muy fuertes mucho antes de la adopción del sistema proporcional.


B) También parece cumplir un papel muy importante la presencia o ausencia de la segunda vuelta. En el sistema mayoritario puro y simple, los candidatos disidentes son peligrosos porque pueden hacerle el juego a sus peores adversarios: entonces serán necesariamente raros, ya sea a causa de la astucia política de los candidatos o a causa de la de los electores (que usarán la técnica de la «polarización»). Cuando ambos factores discurren en un mismo sentido, es natural pensar que su influencia se hace más sensible. Así se explica la tendencia general de la proporcionalidad (sistema de lista cerrada y a una sola vuelta) al refuerzo de las estructuras de los partidos; la particular debilidad de las estructuras partidarias en la Francia anterior a 1939, a causa de la coincidencia del escrutinio uninominal con el de segunda vuelta; y su refuerzo, en 1919-1928, por la combinación de la lista y la única vuelta, aunque la mezcla haya atenuado el efecto de ambos factores. Finalmente, así se podría explicar también la fuerza de los partidos belgas antes de 1900, porque la segunda vuelta prevista por la ley casi no funcionaba en la práctica. Sin embargo, no son raros los casos anormales. El más característico es el de Inglaterra. Allí, pese al carácter uninominal del escrutinio, la disciplina de los grupos parlamentarios es elevada, y es grande la centralización general de los partidos. Sin duda, la ausencia de una segunda vuelta permite explicar parcialmente estas características, pero es muy insuficiente. Además, en general, se comprueba que dentro de un mismo país, en una misma época, la disparidad de las estructuras de los partidos es muy grande, pese a la uniformidad del escrutinio: se sabe, por ejemplo, que los partidos de izquierdas tienen una estructura más rígida que los de derechas. Igualmente, hay que señalar la identidad casi completa de la estructura de los partidos comunistas en todos los países a pesar de la variedad de regímenes electorales. Estos ejemplos muestran los límites de la influencia de los regímenes electorales. Parece que los límites son más estrechos en este campo que en el precedente, y que el papel del sistema electoral es más significativo para el número de partidos que en su estructura interna.

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La dependencia recíproca de los partidos


El problema de la dependencia recíproca de los partidos y de las alianzas que pueden establecer entre ellos casi no ha sido objeto de estudios sistemáticos. En un régimen multipartidista, sin embargo, presenta un carácter fundamental: generalmente sólo las alianzas permiten obtener una mayoría gubernamental. Pero, en este tema, hay que distinguir dos tipos de alianzas entre partidos: las alianzas gubernamentales y las alianzas electorales. Generalmente, éstas tienden a perpetuarse en aquéllas, pero la situación inversa no es verdad. En los regímenes proporcionales, especialmente, se encuentran alianzas gubernamentales puras, sin las alianzas electorales correspondientes, que son, naturalmente, mucho más frágiles. Evidentemente, en este campo, la influencia del sistema electoral es preponderante. Además, aparece con la suficiente claridad para permitir sintetizarla en fórmulas precisas. En principio, el sistema mayoritario a dos vueltas tiende al establecimiento de alianzas estrechas; al contrario, la representación proporcional conduce a una independencia completa. En lo que atañe al sistema mayoritario a una vuelta, sus consecuencias son muy diferentes según el número de partidos que actúan: en un régimen bipartidista, origina una independencia completa; en un régimen multipartidista tiende, al contrario, a formar alianzas muy fuertes. Evidentemente, estas reglas sólo atañen a las alianzas electorales; en cuanto a las alianzas gubernamentales en estado puro, parecen estar ligadas a la existencia del multipartidismo y, en consecuencia, en principio existen en un régimen de representación proporcional (donde el multipartidismo coincide con la ausencia de alianzas electorales). Sin embargo, estas tendencias, muy generales, sufren frecuentes defonnaciones en la práctica. A) No hay dudas sobre la tendencia del sistema mayoritario a dos vueltas a generar un sistema de alianzas estrechas. En efecto, el propio mecanismo de este sistema electoral supone que, ante la segunda vuelta, los partidos menos favorecidos se replieguen, dentro de cada gran «familia espiritual», en provecho del más favorecido. En Francia se distingue entre la retirada pura y simple y el «desistimiento», en el que el candidato que abandona la lucha invita a sus electores a volcar sus votos hacia uno de los participantes que él designa especialmente. Entre ambos se encuentran miles de matices más o menos sutiles: hay muchas formas de retirarse y

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muchos grados de entusiasmo en el desistimiento. Pero, evidentemente, es natural que los candidatos más próximos se pongan de acuerdo antes del escrutinio para prever sus desistimientos o sus retiradas recíprocas en la segunda vuelta. El estudio confirma estas observaciones racionales: en todos los países donde se ha practicado la segunda vuelta, se encuentran huellas más o menos claras de alianzas electorales. Citemos el famoso «cártel» organizado en Alemania por Bismark para las elecciones de 1887, una alianza formal y precisa; otras menos célebres y menos espectaculares la han precedido y seguido. En Francia, la larga vigencia del sistema a dos vueltas ha permitido cosechar todos sus frutos. Todos recuerdan el cártel de izquierdas de 1924 y 1932, y el Frente Popular de 1936, igual que a su antecedente, el Bloque de Izquierdas de 1902. En Noruega, después de 1906, la derecha y la izquierda se aliaron generalmente contra los socialistas; en las elecciones de 1915 colaboraron tan estrechamente que es difícil separar sus votos en las estadísticas electorales. En Holanda, la práctica de las alianzas ha sido constante hasta la instauración de la proporcionalidad: la coalición católico-liberal de 1848 a 1868, a la que se opone una coalición (menos fuerte) de los conservadores y los calvinistas; en 1869, una inversión de las alianzas (los católicos colaboran con los calvinistas y los conservadores tienden a desaparecer), y, a partir de 1905, el acuerdo electoral entre los liberales y los radicales. Es difícil precisar la influencia exacta de las modalidades especiales del sistema electoral sobre la formación de alianzas. La limitación de la segunda vuelta a los dos candidatos más votados (existente en Alemania y Holanda) no parece haber cumplido un gran papel comparada con la segunda vuelta integral (sistema francés y noruego). En teoría, por una parte, este tipo de sistema electoral parece hacer inútiles las alianzas formales, obligando al retiro de los candidatos menos aventajados; pero, por otra, tiende a reforzarlas, al obligar a los partidos de la tendencia más débil a acordar un candidato único desde la primera vuelta para poder participar en la segunda. Sólo un estudio muy profundo de cada caso particular podría descubrir las consecuencias respectivas de estos dos factores. Tampoco es claramente perceptible al observador la diferencia entre un sistema a dos vueltas con un escrutinio con listas cerradas o con uno uninominal. En la medida en que la presencia de las listas refuerza la centralización y la disciplina de los partidos, parece probable que, al mismo tiempo, haga más

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sólidas las alianzas entre partidos: porque el ejemplo francés muestra que la extrema descentralización de éstos y la gran debilidad de su estructura interna ha sido uno de los principales factores de la rápida descomposición de las alianzas electorales.


En la mayoría de los casos, una alianza electoral tiende a prolongarse en el plano parlamentario, sea en alianzas gubernamentales, sea en alianzas de oposición (estas últimas son, además, más raras). Así se puede llegar a un sistema político estable y regular que recuerda un poco al bipartidismo: en lugar de dos grandes partidos unificados, se encuentran, frente a frente, dos «federaciones de partidos», cuya fuerza depende en gran medida del grado de disciplina y de organización de los partidos adherentes (véase fig. 6). En el caso de partidos débiles e indisciplinados, las coaliciones parlamentarias se disuelven rápidamente: sin embargo, pueden renacer inmediatamente en el plano electoral. Precisamente Francia ha ofrecido muchas veces, especialmente de 1928 a 1940, el extraño espectáculo de alianzas para una segunda vuelta disueltas rápidamente en el gobierno, pero que reaparecen más o menos intactas en las elecciones siguientes. B) El escrutinio mayoritario a una sola vuelta parece tener una curiosa influencia en materia de alianzas electorales: su acción es totalmente diferente según coincida con un régimen bipartidista o con uno multipartidista. En el primer caso, es racionalmente impensable la idea de una alianza electoral: si se unieran los dos únicos partidos no habría más que un solo candidato, y la elección tendría un carácter plebiscitario que cambiaría completamente la naturaleza del régimen. Sin embargo, en ciencias políticas hay que cuidarse siempre de las conclusiones definitivas: lo sucedido en Sudáfrica, entre 1931 y 1940, muestra que las alianzas electorales son posibles en un régimen mayoritario con dos partidos sin que se trastorne totalmente la estructura política; sin embargo, se trata de un caso muy excepcional. Si, por el contrario, el sistema a una sola vuelta coincide con un sistema multipartidista, tenderá a establecer alianzas muy sólidas, incomparablemente más estrechas que las alianzas de la segunda vuelta: porque se hace necesario repartir las circunscripciones antes de la elección para permitir a sus electores reunir sus votos en el candidato único de la coalición. Evidentemente, esto supone un acuerdo mucho más completo que si la exis-

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tencia de una segunda vuelta permitiese la libertad de candidaturas en la primera; en este caso es el elector quien asegura, en suma, el reparto de los escaños entre los aliados; en el otro, las direcciones de los partidos deben hacerlo ellas mismas. La alianza es, entonces, muy difícil de concretar, pero, una vez acordada, conlleva una colaboración más profunda. Por otra parte, la presión del sistema electoral es mucho más fuerte: sin acuerdo, el escrutinio eliminará sin piedad a los partidos en desventaja, hasta el restablecimiento final del dualismo. Se podrían dar muchos ejemplos de este tipo de alianzas electorales. Ya hemos citado el acuerdo de los radicales y los socialistas daneses para las elecciones de 1910 (y señalado, además, su ruptura en 1913). Más próximo a nosotros, podríamos recordar las coaliciones inglesas para las elecciones de 1918, 1931 y 1935; el pacto firmado en 1924 en Sudáfrica entre el partido nacionalista (Hertzog) y el laborismo, etc. Por otra parte, es muy interesante seguir la evolución de estas alianzas. Parece que, por regla general, llegan a una fusión, que se produce en detrimento del más débil de los coaligados. En este aspecto, es típico el ejemplo inglés. El partido liberalnacional conservó una apariencia de personalidad, pero de hecho se fundió íntegramente en el seno del partido conservador. Por otra parte, su representación no cesa de disminuir; no hay duda que la alianza sólo beneficia a los Tories. El caso del laborismo sudafricano es aún más notable. En pleno ascenso, después de las elecciones de 1918, su pacto electoral con los nacionalistas le fue fatal, pese a la victoria compartida. Dividido en dos grupos, humillado en las elecciones de 1929, desde entonces ha perdido toda influencia. Por lo tanto, parece que las coaliciones engendradas por el sistema mayoritario a una sola vuelta son absolutamente desiguales: tienden a crear satélites, no aliados. Entonces, la alternativa que este régimen electoral ofrece a los «terceros partidos» es cruel: ser eliminados por el escrutinio o absorbidos por las coaliciones. Se comprende que estas últimas sean, en definitiva, más raras que las fusiones directas. C) En principio, la representación proporcional no presenta ningún problema en materia de alianzas electorales: por su naturaleza, tiende a suprimirlas quitándoles toda razón de ser. Sin embargo, como rara vez da la mayoría absoluta a un solo partido implica, pese a todo, alianzas guber-

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namentales. No es uno de los menores defectos del sistema esta contradicción entre el plano electoral y el plano gubernamental, que independiza totalmente a los partidos en el primero y los obliga a colaborar en el segundo. Normalmente, esto hace más difícil la formación de coaliciones parlamentarias y más inestable el destino de las mayorías gubernamentales. Acerca de este problema se puede recordar el ejemplo de Holanda, donde las coaliciones de gobierno parecen haber sido menos sólidas y durables en el régimen de representación proporcional que en el de sistema mayoritario a dos vueltas. El ejemplo de Francia sería menos convincente porque la débil estructura de los partidos en el régimen de dos vueltas va contra la tendencia al refuerzo de las alianzas, mientras que su rígida organización desde la adopción de la proporcionalidad va contra su tendencia a la descomposición; pese a todo, el agravamiento de la inestabilidad ministerial es muy claro desde 1946. Pero no siempre la experiencia confirma estas conclusiones racionales sobre la rigurosa independencia de los partidos en el régimen de representación proporcional. En efecto, es raro que la proporcionalidad sea aplicada de manera integral, y su envilecimiento más frecuente tiende, precisamente, a favorecer a los grandes partidos y a perjudicar a los pequeños. De manera que las coaliciones para formar listas comunes, donde se producen «arreglos» para el reparto de los votos residuales, pueden llegar a ser muy fructíferas. Además, ciertas leyes electorales los favorecen deliberadamente. Por ejemplo, el sistema francés de 1919-1924 tenía una evidente tendencia coaligante: en 1919, la alianza de los partidos de derechas les permitió triunfar sobre una izquierda desunida; en 1924, al contrario, la izquierda coaligada pudo derrotar a una derecha fragmentada, sin que el reparto de los votos fuera tan sensible como los resultados electorales. Se notará, a pesar de todo, que las alianzas originadas por un régimen proporcional nacen, precisamente, de sus alteraciones: en la medida en que se aplica integralmente, la representación proporcional tiende a la independencia completa de los partidos. SISTEMAS ELECTORALES Y REPRESENTACIÓN La teoría democrática considera que el elegido es el representante del elector, en el sentido jurídico del término; la elección es un mandato dado

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por el primero al segundo para hablar y actuar en su nombre en la dirección de los asuntos públicos. La palabra «representación» no está tomada aquí en su sentido tradicional: no se aplica a una situación de derecho, sino a un estado de hecho. Para nosotros, el elegido representa al elector, no como un mandatario representa a su mandante, sino como un cuadro representa un paisaje; la representación no es otra cosa que la semejanza entre las opiniones políticas de la nación y la de los diputados que ella ha elegido. En el tema de la representación, el sistema electoral cumple un papel importante, aunque mal definido. Los hombres políticos lo saben desde hace mucho tiempo y, generalmente, consideran el sistema electoral menos en sus posibles consecuencias sobre el número y la estructura de los partidos políticos que en sus efectos sobre el reparto de los escaños disponibles. Cada mayoría gubernamental intenta siempre adoptar la combinación más conveniente para continuar en el poder. Lo que los norteamericanos llaman gerrymandering (modificaciones en el establecimiento de las circunscripciones) es la forma más primitiva de esta tendencia, a la que la actual variedad de sistemas electorales ofrece una gama de procedimientos muy numerosa y flexible. El presente trabajo, evidentemente, adopta un punto de vista menos utilitario. Se propone centrar las investigaciones en el problema de la exactitud de la representación política, midiendo el grado de semejanza entre la opinión pública y la opinión parlamentaria según los diferentes sistemas electorales. Después de haber examinado la cuestión en sus líneas generales, desde un ángulo estático, nos esforzaremos igualmente en determinar el grado de sensibilidad de cada sistema frente a las variaciones de opinión en el tiempo. La exactitud de la representación La representación de los partidos A primera vista, parece posible adoptar un método muy simple para medir la exactitud de la representación: la comparación entre el porcentaje de escaños y el porcentaje de votos obtenidos por cada partido. Si ambos coinciden, la representación será exacta; si el primero es superior al segundo habrá «sobrerrepresentación», si es inferior, «subrepresentación». Tal

515




investigación no es despreciable, pero aún es muy incompleta: mostraremos que la representación numérica de los partidos es totalmente distinta de la representación real de la opinión pública. Si nos limitamos, sin embargo, a la primera (como se hace generalmente), se pueden formular relaciones muy precisas entre los sistemas electorales y el grado de exactitud de la representación. A) Por definición, la representación proporcional es, evidentemente, el régimen más exacto; precisamente ha sido concebido para este fin. Sin embargo, las alteraciones prácticas aportadas a su funcionamiento atenúan a menudo esta exactitud. Para que fuera perfecta sería necesario, o bien que el país forme una única circunscripción electoral, o bien que los votos residuales se repartan a escala nacional. Diferentes razones políticas llevan generalmente a descartar uno y otro método y a preferir técnicas menos puras. Entonces, aparece una diferencia entre la proporción de escaños y la proporción de votos, que varía según el sistema adoptado para el reparto de votos residuales, el marco electoral, la posibilidad de mezclas o agrupaciones, etc. La diferencia es bastante débil en ciertos países y bastante grande en otros. A título de ejemplo de una distribución pobre citaremos a Suiza, según el cuadro publicado por la estadística oficial, que muestra la distribución de escaños en el consejo nacional en las elecciones de 1947, de acuerdo con diversas variedades de representación proporcional (véase cuadro 2). Como se ve en el cuadro 3, la exactitud de la representación parece menos grande en el sistema proporcional noruego: figuran, al lado de los escaños efectivamente atribuidos a los partidos, las cifras de aquellos a los que la representación proporcional perfecta les habría dado derecho (según los informes de las comisiones de encuesta del Storting del 6 de diciembre de 1935 y del 10 de junio de 1938). En Francia, la inexactitud es aún mas sensible y ciertos partidos —como los radicales y la agrupación de izquierda— resultan muy perjudicados por el sistema electoral (véase cuadro 4, relativo a las elecciones para la Asamblea Nacional del 8 de diciembre de 1946). B) A pesar de todo, las diferencias son infinitamente menos grandes en el sistema proporcional que en el régimen mayoritario a una sola vuelta, que alcanza en este aspecto el máximo de inexactitud en la representación

516



Cuadro 2. Diferencias entre las diversas modalidades de representación proporcional en las elecciones suizas de 1947 Partidos

A

B

C

D

E

F

G

Radicales

52

50

45

44

45

50

51

Socialistas

48

50

51

51

52

50

48

Cat6licos-conservadores

44

44

41

41

42

44

44

Campesinos, artesanos, burgueses

21

20

23

24

24

20

22

Independientes

8

8

9

9

9

8

8

Liberal-demócratas

7

6

6

6

6

6

7

Partido del trabajo (comunistas)

7

10

10

10

10

10

7

Demócratas

5

5

6

5

5

5

5

Económico de izquierda

1

0

1

1

0

0

1

Evangélicos

1

1

2

2

1

1

1

Uni6n Campesina de Schwys Total

0

0

0

1

0

0

0

194

194

194

194

194

194

194


Fuente: Nationalrats ahlen, 1947, Estadística suiza, fase. 22. Berna, 1949.

A. Escaños obtenidos con la ley electoral en vigor. B. Escaños que hubieran obtenido con la ley en vigor, pero sin unificación de las listas. C. Escaños que hubieran obtenido según la proporción de electores para el conjunto de Suiza. D. Escaños que hubieran obtenido según el porcentaje de papeletas de partidos (sin mezclas). E. Escaños que hubieran obtenido según la ley en vigor, si toda Suiza fuera una sola circunscripción. de acuerdo con el total de papeletas de partidos y sin mezcla. F. íd. a la hipótesis anterior. pero con una circunscripción por cantón. G. Id. a la anterior pero con unificación de listas.

numérica. Si sólo hay dos partidos, podemos destacar aquí una tendencia constante: el partido mayoritario está sobrerrepresentado y el partido minoritario está subrepresentado. El fenómeno no es muy grave: acentúa simplemente las variaciones de opinión del cuerpo electoral, como lo mostraremos más adelante. Pero si el sistema mayoritario coexiste con un multipartidismo, se puede llegar a una representación más fantasiosa, aunque no se aleje mucho de la línea general: un partido que tiene más votos que su rival más próximo está, en principio, sobrerrepresentado en relación con él (es decir, o más sobrerrepresentado o menos subrepresentado que este último). Sin embargo, si la diferencia de votos es muy débil se puede excepcionalmente llegar a una representación totalmente falseada: el partido que tuvo menos número de votos puede obtener más escaños y viceversa. Este caso se produjo, por ejemplo, en Inglaterra en enero de 1910

517



Cuadro 3. Inexactitud de la representación proporcional en Noruega

Con R.P. integral

Obtenidos

Con R.P. integral

Obtenidos

Con R.P. integral

Obtenidos

Con R.P. integral

1936

Obtenidos

1933

Con R.P. integral

1930

Obtenidos

1927

Con R.P. integral

1924

Derecha

57

51

54

50

30

36

41

42

30

31

36

33

Agrarios

17

20

22

20

26

22

25

24

23

21

18

17

Izquierda

37

30

34

28

30

26

33

30

24

26

23

24

Socialistas

29

32

24

28

59

56

47

48

69

62

70

Soc. derecha

8

14

8

13

Radicales

2

3

Escaños

Comunistas Liberales


1921 Obtenidos

Partidos

2

2

1

2

1

1

1

0

0

0

6

9

3

6

0

2

0

2

0

0

1

2

3

3

1

2

0

2

Partido social

1

2

1

4

Unión nacional

0

3

0

2

Democratacristianos

1

1

2

2

cuando los liberales obuvieron 275 escaños con el 43,1% de los sufragios y los conservadores 273 escaños con el 47% de los votos. Se renovó en 1929 cuando los laboristas consiguieron 289 escaños con el 37,5% de los votos y los conservadores 262 con el 37,97%. Tal hipótesis puede suceder también en un régimen bipartidista. Los adversarios del sistema mayoritario a una sola vuelta no dejan de poner de manifiesto estos ejemplos para destacar lo absurdo del sistema, pero casi siempre olvidan subrayar que son muy excepcionales. Con un sistema multipartidista, sin embargo, la inexactitud de representación del régimen mayoritario es evidentemente muy grave. Pero no hay que olvidar que por naturaleza tiende a reabsorberse, porque los fenómenos de sobrerrepresentación o subrepresentación que implica constituyen precisamente el motor principal del retomo al dualismo. La figura 4 muestra claramente cómo el sistema ha perjudicado a los liberales a partir del momento en que quedaron como tercer partido en Inglaterra. Esta figura no expresa otra cosa que la separación bruta entre el porcentaje de los sufragios y el de los escaños obtenidos por cada partido.

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Cuadro 4. Inexactitud de la representación proporcional en Francia. Elecciones del 10 de noviembre de 1946, para la Asamblea Nacional Votos obtenidos

en % del en % de en % de total de los votos los votos los votos obteniexpresano repre- dos por dos sentados el partido

en miles

en % de los votos expresados

Comunistas

5.489

28,6

166

107

0,6

6,2

1,9

S.F.I.O.

3.432

17,9

90

368

1,9

21,4

10,7

Radicales y R.G.R.

2.381

12,4

55

647

3,4

37,6

27,2

Partidos

Unión Gaullista

Escaños

en miles

313

1,6

5

148

0,8

8,6

47,2

5.058

26,4

158

162

0,8

9,4

3,2

Partido campesino y predominio campesino

229

1,2

8

17

0,1

1,0

7,4

Derecha, independ. y P.R.L.

2.237

11,6

62

209

1,1

12,1

9,3

M.R.P.

Otras listas Copyright © 2012. UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia. All rights reserved.

Sufragios no represetados

Total

164

0,3

0

64

0,3

3,7

100,0

9.203

110,0

544

1.722

9,0

100,0

9,0

Fuente: Élections et référedums, Ediciones Le Monde, París, 1947, p. 253.

Un cuadro rectificado en el que esta separación está calculada en función de los sufragios de cada partido sería todavía mas significativo (véase fig. 5). C) A causa del cambio de opinión que se produce en los votantes entre las dos vueltas, es prácticamente imposible establecer las consecuencias exactas de la segunda vuelta sobre la representación de los partidos. Este cambio lleva a los electores a desplazar sus votos en provecho del participante más favorecido. Se dice, generalmente, que la segunda vuelta atenúa las diferencias del sistema mayoritario a una vuelta. Desde un punto de vista puramente numérico no es seguro que sea así; si se compara el número de votos obtenidos por los partidos en la primera vuelta, y el número total de escaños que les corresponde después de la segunda, se comprueban considerables desproporciones. Es verdad que generalmente éstas son inferiores a las anomalías excepcionales que causa, a veces, el sistema mayoritario simple: pero parecen poco más o menos equivalentes a las anomalías medias.

519




Figura 4. Diferencias entre el porcentaje de votos y de escaños obtenidos por los partidos en Inglaterra (cifras brutas).

También se las puede juzgar más graves a causa de su orientación, porque la amplitud de una diferencia es más importante que el sentido en el que se produce. En un sistema a una sola vuelta, combinado con el bipartidismo, sea cual sea la sobrerrepresentación del partido mayoritario y la subrepresentación del minoritario, ni la una ni la otra alteran normalmente el esquema general de la diferencia de opiniones. Con la segunda vuelta, por el contrario, el diseño de conjunto se falsea totalmente; no es el número de sufragios obtenido por cada partido lo que determina el sentido de la diferencia de representación, sino sus posiciones políticas y sus alianzas. Generalmente, la segunda vuelta favorece al centro y perjudica a los extremos; es decir, el primero está sobrerrepresentado y los segundos subrepresentados. La historia política de la Tercera República sa muestra muy bien este principio, del que encontramos, además, huellas en todos los regímenes a dos vueltas: Holanda, Noruega, Alemania, etc. Es interesante reproducir el cuadro preparado por M. Georges Lachapelle para las elecciones sas de 1932 que muestra claramente la orientación general del sistema (véase cuadro 5).

520




Figura 5. Diferencias entre el porcentaje de votos y de escaños obtenidos por los partidos en Inglaterra (cifras rectificadas, relacionadas con el porcentaje de votos).

Evidentemente, si se compara el porcentaje defmitivo de escaños con el de los votos obtenidos en la segunda vuelta, la diferencia se atenúa notablemente: ésa es, precisamente, la razón de ser del sistema. Entonces, se puede pretender que éste mejora la exactitud de la representación en relación con el sistema mayoritario a una vuelta, pero al hacerlo se comete un grave error de método porque la primera vuelta proporciona un cuadro de la representación de los votos entre los partidos que es comparable al que proporcionan el sistema mayoritario a una vuelta o la representación proporcional. La segunda vuelta supone un reagrupamiento necesario de los votos que ya no permite distinguir su verdadero color político. Contar como votos radicales, en 1936, en Francia, los votos comunistas aportados en la segunda vuelta al candidato «valoisien», porque estaba a la cabeza del Frente Popular, no corresponde a la realidad. Los sufragios de la segunda vuelta se agrupan por tendencias, y no por partidos: se abandona entonces

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Cuadro 5. Inexactitud del sistema mayoritario a dos vueltas (elecciones sas de 1932) Partidos Conservador y U.R.D. (derecha)

Votos obtenidos

Escaños obtenidos

Representación proporcional integral

Diferencia

1.316.219

81

86

+5

Independientes

499.236

28

32

+4

Demócratas populares

309.336

16

20

+4

1.299.936

72

82

+10

Republicanos de izquierda Radicales independientes

955.990

62

60

–2

Radicales socialistas

836.991

157

115

–42

Republicanos socialistas

515.176

37

33

–4

1.964.384

129

122

–7

78.472

11

5

–6

796.630

12

50

+38

Socialistas Socialistas comunistas Comunistas


Fuente: G. Lachapelle, Régimes électoraux, p. 163).

la noción de representación partidaria para adoptar la que podríamos llamar —a falta de mejor expresión— la representación de la opinión. La representación de la opinión El reparto de votos entre los partidos políticos no es más que un medio para la expresión de la opinión pública: no es esta opinión en sí misma, como se entiende corrientemente. Con frecuencia se dice, por ejemplo, que la representación proporcional asegura una «fotografía», tan precisa como es posible, de la opinión pública; en realidad, se limita a traducir exactamente en el plano parlamentario el reparto de los sufragios entre los partidos políticos. Pero queda sin solución el problema de si este reparto es, en sí mismo, la imagen fiel de la opinión pública propiamente dicha. Así, la representación política supone dos actos sucesivos que es importante distinguir: a) la expresión de la opinión pública en la distribución de votos entre los candidatos de las elecciones (que llamamos «representación de la opinión» en sentido estricto), b) la traducción de la distribución de los votos en la distribución de los escaños (que llamamos «representación de los partidos»).

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Si la influencia de los sistemas electorales sobre la exactitud de la «representación de los partidos» ha sido ya objeto de algunas investigaciones, sus consecuencias sobre la «representación de la opinión» casi nunca ha sido examinada de manera sistemática; sin embargo, la importancia de una es, al menos, igual a la de la otra. Pero la dificultad del análisis es infinitamente más grande porque no se dispone de bases estadísticas: es necesario utilizar los métodos de sondeo directo (sistema Gallup) en estrecha correlación con las elecciones, no para predecir su resultado (como se hace comúnmente) sino para comparar las posiciones políticas de los electores y de sus votos por talo cual partido: se podría, entonces, medir con relativa precisión la deformación que éstos aportan a la expresión de aquéllas. Comparando los resultados en diversos países clasificados según sus sistemas de escrutinio, sería posible analizar numéricamente la acción del sistema electoral sobre la representación de la opinión, como se ha hecho sobre la representación de los partidos. Desgraciadamente, la insuficiencia actual de los estudios emprendidos en este campo no permite su aplicación en el presente trabajo, que deberá, en consecuencia, utilizar métodos de observación más empíricos y, por lo tanto, menos precisos: o sea, que las conclusiones formuladas serán muy conjeturales. A) Para comenzar, señalemos el problema de la localización geográfica de la opinión, que, además, tiene muchos aspectos. Ya hemos aludido a uno de ellos al estudiar la existencia de partidos locales en el sistema mayoritario a una sola vuelta. La tendencia al bipartidismo originada por este sistema electoral se manifiesta, sobre todo, dentro de las circunscripciones, puesto que en el ámbito del país pueden coexistir varios partidos con tal que sólo se enfrenten de dos en dos en cada una de ellas. En consecuencia, los pequeños partidos pueden subsistir a escala nacional porque son grandes partidos en determinadas regiones, ya se trate de partidos autonómicos o regionales (nacionalistas irlandeses, partidos eslovacos en Checoslovaquia, etc.), o de futuros grandes partidos nacionales que comienzan a desarrollarse en las regiones donde la población les es especialmente favorable (partidos socialistas en las ciudades obreras), o de antiguos grandes partidos nacionales reducidos a la escala local por el despiadado proceso de eliminación que hemos descrito (actualmente, el partido liberal en Gran Bretaña).

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Pero estos resultados se pueden generalizar, porque la propia técnica del sistema mayoritario alcanza a confiar la representación total de una región al candidato que está a la cabeza de sus rivales, sin tener en cuenta los sufragios recogidos por los otros; entonces, las minorías sólo pueden estar representadas a escala nacional porque son mayorías en ciertos distritos. De lo que resulta que el sistema mayoritario acentúa la localización geográfica de las opiniones; de la misma manera se podría decir que tiende a convertir una opinión nacional (es decir, repartida en el conjunto del país) en una opinión regional, que sólo le permite estar representada en las porciones del territorio donde es la más poderosa. En este aspecto, el caso de los Estados Unidos es particularmente llamativo: es demasiado conocido para que sea necesario insistir en él. Por el contrario, la representación proporcional actúa en el sentido opuesto: las opiniones fuertemente arraigadas localmente tienden a extenderse al ámbito nacional por la posibilidad de ser representadas aun en las regiones donde son muy minoritarias. La tendencia es tanto más marcada cuanto más perfecta es la proporcionalidad: el reparto de los votos residuales en el marco nacional la favorece de manera particular, igual que todos los sistemas que tienen como consecuencia práctica hacer una sola circunscripción de todo el país. Así se puede percibir, en los países que han adoptado la representación proporcional después de haber conocido un sistema mayoritario, una especie de «nacionalización» progresiva de las opiniones. Ya lo hemos señalado en Holanda, pero es igualmente relevante en Suiza, en Bélgica, etc. Es difícil decir cuál de estas dos tendencias —nacionalización originada por la representación proporcional y localización por el impulso del sistema mayoritario— interpreta más exactamente a la opinión pública. En efecto, ambas la deforman en sentidos contrarios; la primera atenuando las características locales de una opinión, la segunda reforzándolas. Pero se ha mostrado la importancia política del fenómeno; la representación proporcional tiende a reforzar la unidad nacional (o, más exactamente, la uniformidad nacional); el sistema mayoritario agrava las divergencias locales. Las consecuencias son respectivamente felices o desgraciadas, según la situación particular de cada partido. Lamentablemente, en Francia, la proporcionalidad parece haber acentuado la tendencia centralizadora y «uniformadora».

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En Bélgica, al contrario, se atenúa la rivalidad entre flamencos y valones, que correría el riesgo de ser alimentada con un regreso al sistema mayoritario, tendiendo a acentuar el carácter flamenco del partido católico y la tendencia valona de los socialistas, y a transformar a ambos en partidos autonómicos. En los Estados Unidos, el sistema mayoritario refuerza la oposición del norte y el sur y la particular organización de este último.


La comparación de los dos mapas elaborados por François Goguel para la Encyclopédie politique de la et du monde, 2.a ed., 1950 (uno representa las elecciones proporcionales para la Asamblea Nacional, y el otro las elecciones para el Consejo de la República, prácticamente mayoritarias), muestra claramente las diferencias desde el punto de vista de la localización de las opiniones; la oposición del norte y del mediodía es notable en el segundo, pero prácticamente desaparece en el primero. El problema de la localización geográfica de las opiniones tiene otro aspecto que es importante no confundir con el precedente. Dos categorías de factores intervienen siempre en la orientación política de los ciudadanos: los factores particulares y locales, y los factores generales (podríamos decir igualmente: los factores personales y los factores ideológicos, aunque ambas distinciones estén lejos de coincidir exactamente). Además, la distinción entre unos y otros es delicada porque, muy a menudo están estrechamente mezclados de manera inconsciente; se necesitaría un verdadero método de psicoanálisis social para conseguirlo. La cuestión está en definir la influencia de los sistemas electorales en cada uno de ellos: ciertas modalidades de escrutinio desarrollan los factores locales de la opinión en perjuicio de los factores nacionales y viceversa. Ahora vemos toda la importancia práctica del problema: la política de un parlamento es profundamente diferente según sus hayan sido elegidos sobre todo por razones locales o por sus posiciones ante los grandes intereses nacionales. Aquí, la diferencia no está entre la proporcionalidad y el régimen mayoritario, sino entre el escrutinio uninominal y el de lista; el primero puede adecuarse al sistema mayoritario (sistema de voto transferible), y el segundo funciona según la representación proporcional. En efecto, el escrutinio uninominal supone una pequeña circunscripción, donde, naturalmente, predominan las consideraciones localistas; al contrario, el escrutinio con

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listas funciona en un marco más extenso, donde los puntos de vista locales se limitan unos a otros permitiendo adquirir mucha importancia a las consideraciones generales. También es necesario añadir que el sistema uninominal, dado su carácter personal, permite más fácilmente las promesas individuales y da gran importancia a las relaciones locales del candidato que, naturalmente, será conducido a limitar sus miras al estrecho marco del que ha surgido; en cambio, el escrutinio por listas atenúa esta influencia personal (que desaparece casi completamente en el caso de las listas cerradas) y obliga al elector a votar por un partido más que por los hombres, es decir, por una ideología y una organización nacional, más que por los defensores de intereses locales. La observación confirma los resultados de este análisis. Sin duda, el escrutinio con listas en el marco departamental (que, desde 1945, ha reemplazado al escrutinio uninominal de distritos en Francia) ha contribuido mucho a ampliar los horizontes políticos de los parlamentarios y los gobernantes; veremos que el mérito no corresponde al sistema proporcional en sí mismo, como se cree comúnmente. Por el contrario, el carácter profundamente local de las preocupaciones del Congreso norteamericano —muy frecuentemente alejadas de las responsabilidades mundiales a las que deben hacer frente los Estados Unidos— provienen, en gran medida, de la pequeñez de los distritos electorales y del sistema uninominal en que se basa. Sin embargo, intervienen otros factores que pueden modificar profundamente los resultados globales, especialmente el grado de centralización de los partidos; podemos comprobar, en efecto, que Inglaterra, a pesar de sus ataduras con el escrutinio uninominal y con las circunscripciones pequeñas, no muestra los defectos habituales del sistema. Sin duda, esta particularidad se explica por la conjunción del sistema de dos partidos y por la centralización de cada uno de ellos. A causa del primer factor es extremadamente difícil para un candidato afrontar el combate como un francotirador, fuera de las grandes formaciones tradicionales; a causa del segundo, la designación de dicho candidato está fuertemente sometida a la acción de la dirección central del partido, que quita a éste mucho de su visión local. El segundo factor es, además, más importante que el primero, como lo prueba el ejemplo norteamericano, donde la centralización de los partidos no impide su orientación local, pese al bipartidismo.

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B) No es menos importante la influencia del sistema electoral sobre las divisiones de la opinión pública. En este campo intervienen, por cierto, muchos otros factores (psicológicos, religiosos, ideológicos, económicos, etc.); sin embargo, el factor electoral no es nada desdeñable, porque puede acentuar o frenar la acción de los primeros. Conviene aquí recordar nuestras conclusiones relativas a la influencia del sistema electoral sobre el número de partidos políticos. El sistema mayoritario a una vuelta, con su tendencia al bipartidismo, suprime las divisiones secundarias de la opinión y las reúne en torno a dos grandes tendencias rivales; por el contrario, la representación proporcional favorece la multiplicación de las tendencias de la opinión, permitiendo a cada una de ellas formar un partido separado. Generalmente se supone que la representación proporcional asegura una representación más fiel de la opinión y que, opuestamente, el sistema mayoritario a una vuelta la deforma seriamente. Tal vez las cosas sean menos simples. No es seguro que la acentuación de las divergencias de opinión que resulta de la proporcionalidad, a la vez por su efecto multiplicador y por la independencia recíproca que da a los partidos, corresponda mejor a la realidad que la simplificación generada por el sistema mayoritario. Uno se puede preguntar si la opinión pública no tiene una tendencia profunda a dividirse en dos grandes fracciones rivales, dentro de las cuales se encuentran ciertamente múltiples matices, pero cuyos límites exteriores son muy claros. Es curioso comprobar en este aspecto cómo estudios muy diferentes llegan a las mismas conclusiones. Algunos sociólogos proponen distinguir dos temperamentos políticos fundamentales (el «radical» y el «conservador»); los marxistas conciben la dinámica social como una lucha entre dos grandes clases rivales; los fundadores ses de la geografía electoral reconocen, a través de la aparente multiplicidad de las opiniones políticas de su país, la permanencia de una oposición de base entre la derecha y la izquierda, el orden y el movimiento. Así pues, la culpa del sistema mayoritario consistiría en desdibujar las divergencias secundarias que existen dentro de cada «familia espiritual»; tendría, igualmente, el mérito esencial de traducir correctamente su antagonismo general; por el contrario, la proporcionalidad tendría el grave defecto de eliminar completamente esta «divergencia fundamental» de la opinión y, por otra parte, acentuar exageradamente las oposiciones de de-

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talle. En conclusión, contrariamente a la creencia habitual, ésta representaría a la opinión mucho más inexactamente que aquélla. El sistema a dos vueltas tendría cierta ventaja en este campo, permitiendo, a la vez —por el juego de alianzas de la segunda vuelta— traducir el dualismo de base al mismo tiempo que las oposiciones secundarias que existen dentro de cada grupo de opiniones. Notemos, además, que un sistema bipartidista lograría el mismo resultado, en la medida en que cada partido conservara una estructura flexible, permitiendo el nacimiento y la cohabitación de diversas fracciones. Otro aspecto del problema atañe a la amplitud de las discrepancias de la opinión: aquí, la misma confusión precedente entre la representación de los partidos y la representación de la opinión engendra errores semejantes. Se dice corrientemente, en efecto, que la representación proporcional tiene el mérito de reducir esta amplitud, disolviendo los grandes antagonismos en varias fracciones, mientras el sistema mayoritario puro y simple, conduce al sistema de los dos «bloques», es decir, a la oposición máxima: pero esto es confundir las diferencias numéricas de las representaciones en el seno del parlamento con la profundidad de las divergencias políticas. En realidad, los efectos respectivos de la representación proporcional y de los sistemas mayoritarios son diametralmente opuestos a esta creencia habitual. Holcombe ha señalado justamente, en su artículo de la Encyclopedia of Social Sciences, que los partidos tienden a reunirse en un régimen bipartidista (surgido normalmente de un sistema electoral a una sola vuelta), sin extenderse, además, sobre los factores de esta aproximación. Éstos son muy fáciles de definir. Razonemos sobre un ejemplo preciso, el de la Inglaterra actual, y olvidemos al partido liberal, que ya no tiene importancia. ¿Quién decidirá la victoria de los conservadores o los laboristas en las elecciones? No serán sus partidarios fanáticos, que seguramente votarán por ellos, aunque sea por no poder apoyar a un partido situado más a la derecha o más a la izquierda; sino los dos o tres millones de ingleses moderados, situados políticamente en el centro, que votan tanto a los conservadores como a los laboristas. Para conquistar sus votos, el partido conservador será forzado a atenuar su conservadurismo y el laborista su socialismo, para tomar ambos un tono de calma, un vuelo rasante. Uno u otro deberán hacer políticas claramente orientadas hacia el centro, o sea, profundamente parecidas: se llega a la paradoja de que el centro influye en toda la vida

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parlamentaria en este país donde, precisamente, el sistema electoral impide la formación de un partido de centro. El resultado es la reducción evidente de la amplitud de las opiniones políticas. El mito de los «dos bloques», tan vigente en Francia, en Inglaterra no corresponde a la realidad.


Comparemos este ejemplo con el del sistema proporcional francés. Normalmente, cada partido no puede aumentar su representación si no lo hace a costa de sus vecinos inmediatos: los comunistas a costa de los socialistas; los republicanos populares a costa de los moderados, radicales o el RPF, etc. Lo que quiere decir que cada uno se esforzará en marcar las diferencias de detalle que lo separan del más próximo de sus rivales, en lugar de mostrar sus semejanzas profundas: como resultado se profundizarán las divisiones políticas y crecerán las oposiciones. Se podría intentar un análisis completo demostrando que la segunda vuelta, que favorece a los partidos de centro desde el punto de vista de la representación numérica de los partidos, les es menos ventajosa desde el ángulo de la representación de la opinión propiamente dicha. La mayoría de los candidatos de centro electos han triunfado en la segunda vuelta, unos gracias al apoyo de la derecha, otros gracias al de la izquierda. Así, los partidos centristas tienden constantemente a repartirse entre dos atracciones contrarias. Se ven obligados a hacer tan pronto una política de derechas, tan pronto una de izquierdas, tratando de frenar una a la otra. El ejemplo del partido radical en la Tercera República ilustraría muy bien este mecanismo. Sin embargo, a falta de verificaciones más precisas y más numerosas, deberemos considerar solamente estas observaciones como hipótesis provisionales que siempre pueden ser revisadas. C) Pero el problema esencial continúa siendo el de la coincidencia entre la opinión pública y la mayoría gubernamental, coincidencia que, en suma, define al régimen democrático. En este aspecto debe establecerse una distinción fundamental entre las mayorías «impuestas» y las mayorías «libres». Cuando la distribución de escaños entre los partidos es tal que no puede subsistir ningún equívoco acerca de la mayoría, de manera que ésta escapa a la acción de los diputados y a las intrigas parlamentarias, hay una «mayoría impuesta». Por el contrario, hay «mayoría libre» cuando varios partidos tienen un número de votos más o menos equivalentes, sin que ninguno de ellos sea capaz de gobernar sólo con sus propias fuerzas, la

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formación de la mayoría depende mucho de la voluntad de los diputados y de las direcciones partidarias, sin que la opinión pública intervenga directamente en la cuestión. Sólo el primer sistema corresponde a la noción tradicional de democracia; el segundo llega, de hecho, a una mezcla de democracia y oligarquía, en la que sólo se consulta al pueblo para determinar los respectivos porcentajes de influencia de las cúpulas partidarias.


En este campo, el sistema electoral cumple un papel importantísimo que se puede describir en la fórmula siguiente: el sistema mayoritario a una vuelta tiende a una mayoría impuesta por la opinión; la representación proporcional, a una mayoría libre; el sistema a dos vueltas, a una mayoría semilibre. Observemos una elección inglesa: el día siguiente del escrutinio se sabe quién asumirá el poder, se conoce la mayoría sin ninguna duda posible: un partido forma el gobierno, el otro la oposición. El sistema electoral británico sólo ha sido falseado excepcionalmente durante el período 1918-1935, a causa de un provisorio tripartidismo, que el régimen electoral ha destruido, y durante las guerras, a causa de los gobiernos de unión nacional: se trata de hipótesis excepcionales. En tiempos normales, en todos los países donde el sistema mayoritario ha generado el bipartidismo, la opinión pública ha impuesto al parlamento la mayoría gobernante. Es cierto que el escrutinio deforma ligeramente esta mayoría, aumentándola de manera artificial, pero no la falsea. El sistema electoral cumple un papel de «cristal de aumento» que permite aclarar la separación entre la mayoría y la oposición. Comparémoslo con un sistema de representación proporcional como el de Francia: todas las mayorías son posibles o casi. Podemos concebir, en la actual asamblea: a) una mayoría del centro (SFIO, MRP, radicales y algunos moderados) que gobierna de hecho desde el 6 de mayo de 1947 con diversos nombres; b) una mayoría «tripartidista» análoga a la que existía entre las dos Constituyentes (comunistas, SFIO, MRP) que ha gobernado hasta el6 de mayo de 1947; c) una mayoría del Frente Popular, a la moda de 1936 (comunistas, SFIO, y algunos radicales «progresistas»); d) una mayoría moderada que va desde la extrema derecha hasta el partido SFIO, incluyendo también algunos socialistas de la vertiente Ramadier). La opción entre estas cuatro combinaciones (también otras son posibles) no depende del cuerpo electoral, sino sólo del juego parlamentario: el papel del pueblo es solamente modificar el número de combinaciones y el

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carácter más o menos probable de algunas de ellas según el porcentaje que atribuya a cada partido. Fenómenos semejantes se observan en la mayor parte de los Estados con representación proporcional, salvo los casos excepcionales en que un partido obtiene la mayoría absoluta de los escaños. Si solamente se aproxima a la mayoría absoluta, sin alcanzarla, la observación muestra que el parlamento conserva una gran libertad (el reciente ejemplo belga), a menos que el partido en cuestión no ocupe una posición dominante en la vida política del país (ejemplo de los partidos socialistas escandinavos). De todas maneras, hipótesis semejantes son raras y no corresponden a la tendencia nonnal del sistema proporcional. En un sistema a dos vueltas, la determinación de la mayoría es menos libre a causa de la dependencia recíproca de los partidos y de las alianzas electorales que están obligados a contraer. El ejemplo francés, entre 1928 y 1939, muestra, a pesar de todo, que la posibilidad de combinaciones parlamentarias es todavía grande: en muchas legislaturas, una mayoría de izquierda ha abierto el camino, después de dos años de poder, a una mayoría llamada de Unión Nacional, mucho más orientada hacia la derecha. Sin embargo, la perspectiva de nuevas alianzas en la segunda vuelta tendía, nuevamente, a inclinar al gobierno hacia la izquierda, en vísperas de las elecciones. Además, en la mayoría de los países que han practicado el sistema a dos vueltas —como Francia, antes de la guerra de 1914—, las mayorías fueron generalmente más estables y más conformes con las indicaciones del escrutinio. Lo que no quiere decir que éste no se encontrara poderosamente influido por el juego de las alianzas, y que estuviera muy lejos de las mayorías impuestas por el régimen a una vuelta. La sensibilidad a las variaciones de opinión El problema se plantea así: ¿un sistema electoral, tiende a acentuar las variaciones de la opinión pública o a atenuarlas? En el primer caso se dirá que es un sistema sensible (e inestable); en el segundo, que es un sistema insensible (y estable). La principal dificultad de la solución es que hay varias categorías de variaciones de opinión y que el grado de sensibilidad de los regímenes electorales varía según cada una de ellas. Hay que distinguir esencialmente

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entre las variaciones que se producen dentro de las opiniones tradicionales y las expresiones de nuevas corrientes, más o menos durables. Podríamos resumir así la influencia de los sistemas electorales: 1.o) la representación proporcional es insensible a las variaciones de las opiniones tradicionales y muy sensible a la aparición de nuevas corrientes, aunque sean provisionales y débiles: 2.o) el sistema mayoritario a una sola vuelta es muy sensible a las variaciones de las opiniones tradicionales, pero es insensible a las nuevas corrientes, el menos que sean poderosas y duraderas; 3.o) el sistema mayoritario a dos vueltas es relativamente poco sensible tanto a las variaciones de opiniones tradicionales como a la manifestación de nuevas corrientes. Como siempre, estas fónnulas sólo expresan las tendencias generales de base, suceptibles de ser modificadas profundamente por la acción de otros factores; tienen, entonces, numerosas excepciones.


Variaciones de las opiniones tradicionales Son los cambios en el reparto de los sufragios, en cada elección sucesiva, entre los partidos habituales, excepto la brusca mutación de alguno de ellos, sólo explicable por un movimiento verdaderamente nuevo de la opinión (véase más adelante). Se llamará insensible a un sistema electoral en la medida en que tienda a atenuar estos cambios, es decir, a debilitar la diferencia entre la cantidad de escaños y la cantidad de votos. Al contrario, un sistema sensible, aumentará esta diferencia. A) En este tema es evidente el carácter estabilizador de la proporcionalidad. En principio debe contentarse con expresar exactamente la diferencia de los votos y el reparto de escaños entre dos elecciones. En la práctica, la imperfección con que se aplican los principios proporcionales significa una atenuación de esta diferencia. Además, aun cuando la representación proporcional se aplicara integralmente, conservaría su insensibilidad. Porque, al lado del efecto mecánico resultante de la imposibilidad práctica de traducir al reparto de escaños una diferencia de votos muy pequeña, la estabilidad descansa en un factor sociológico; en un régimen político bien establecido en un país que practica la democracia desde hace mucho tiempo, las opiniones tradicionales varían poco y el reparto de sufragios entre los partidos habituales

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permanece siempre casi constante. Uno de los resultados más interesantes de las investigaciones realizadas en el campo de la geografía electoral es el descubrimiento de esta «cristalización» de las posiciones políticas.


Por naturaleza, los movimientos de opinión son, entonces, muy débiles, y sólo aumentando su amplitud permiten que los capten los instrumentos de medición; como los sismógrafos que perciben las oscilaciones de la corteza terrestre imperceptibles a nuestros sentidos. Traduciendo fielmente el reparto de votos en el de los escaños sin acentuar sus variaciones, la representación proporcional llega a cristalizar el régimen político. Nada es más instructivo, en este aspecto, que la lectura de las curvas que representan las posiciones respectivas de los partidos de una elección a otra. En un régimen proporcional, las curvas son prácticamente horizontales, con diferencias extremadamente débiles. El ejemplo de Holanda, de 1919 a 1939, es particularmente típico (fig. 6): en este país, estable por naturaleza, un escrutinio estabilizador llevó a un inmovilismo político casi total. Muy parecidos serían los casos de Bélgica y Suiza. No obstante, a veces son claramente perceptibles los movimientos a largo plazo, en la medida en que son muy amplios: por ejemplo, la tendencia ascendente de los partidos socialistas escandinavos que los ha colocado en una posición dominante (véase fig. 7); el ejemplo sueco es particularmente característico. Es difícil decir aquí si la modalidad del escrutinio ha ampliado o limitado este ascenso; parece que, por un lado, lo ha frenado, retrasando el momento en que los laboristas escandinavos lograron la mayoría absoluta (que hubieran alcanzado muy rápidamente con un sistema mayoritario a una vuelta, como veremos más adelante); pero, por otro, podemos pensar que lo ha fortalecido, por el carácter durable que ha dado a la debilidad de los otros partidos (debilidad que hubiera sido menos importante con un sistema mayoritario). Vemos que es necesario atenuar el rigor de las fórmulas precedentes sobre el carácter estabilizador de la representación proporcional; muy a largo plazo, se puede decir que amplía, en lugar de atenuar, los movimientos profundos en la opinión tradicional. Pero, igualmente, los frena, tanto en la fase de ascenso como en su declive. B) Los efectos naturales del escrutinio mayoritario a una vuelta son muy diferentes. Las curvas de las variaciones de escaños obtenidos por los partidos adquieren el aspecto dentado característico del sistema (fig. 2, A).

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Figura 6. La representación proporcional y el «inmovilismo» político: variación de partidos antes y después de la representación proporcional (según S. Lachapelle).

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Figura 7. Ascenso del partido socialista hacia una posición dominante en Suecia, de 1911 a 1948, bajo el sistema de representación proporcional.

Si se le añaden las curvas de porcentajes de votos, se comprueba que la amplitud de las diferencias es muy clara: la comparación de los porcentajes de votos y los porcentajes de escaños en Inglaterra, entre 1918 y 1950, es muy sugestiva, aunque la presencia del partido liberal haya alterado profundamente el sistema (véase fig. 2, A y B). El mecanismo general de la amplificación es simple; nace de la combinación de las dos tendencias antes analizadas: la tendencia a la sobrerrepresentación del partido mayoritario y la tendencia a la subrepresentación de las minorías. Cuando funciona normalmente —es decir, cuando el sistema mayoritario a una vuelta coincide con el bipartidismo, de acuerdo con su pendiente natural— se comporta como un sismógrafo político, capaz de registrar las variaciones de opinión que, sin él, pasarían desapercibidas. Desde un punto de vista puramente teórico, se puede hablar de una deformación de la representación, como hemos visto. Desde un punto de vista práctico, hay que recono-

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Figura 8. Ampliaci6n de las variaciones de opiniones tradicionales debida al sistema mayoritario a una vuelta (ejemplo inglés).

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cer que el sistema tiene el mérito de impedir el inmovilismo natural de la opinión pública sin falsear el sentido general de sus variaciones. Se le puede criticar que le baste prácticamente el desplazamiento de una décima parte de los sufragios para cambiar toda la orientación política de Gran Bretaña, pero sería interesante investigar la composición social e intelectual de esta décima parte en relación con las nueve restantes. Posiblemente comprobaríamos que representa la parte más viva y la más evolucionada de la población, la que, en defmitiva, es más capaz políticamente porque sabe aprovechar las lecciones de la experiencia y determinar, según ella, su comportamiento electoral; y que da su confianza a un partido de acuerdo con su actividad anterior y bajo reserva de su comportamiento futuro; mientras que los nueve restantes son impermeables a los resultados positivos y votan por sus lazos tradicionales con un partido, al que se entregan incondicionalmente. De manera que el mérito del sistema sería, en resumen, reintroducir las nociones cualitativas en una democracia que rápidamente tiende a ser dominada por lo cuantitativo. Cuando el sistema mayoritario a una vuelta coincide con el multipartidismo, los resultados del sistema son mucho menos satisfactorios: el sismógrafo está falseado y deforma las variaciones de opinión en lugar de amplificarlas. Pese a todo, no olvidemos que esta deformación se produce, muy a menudo, en un sentido bien determinado (en perjuicio del tercer partido) y que, así, tiende, por su propio movimiento, a reconstituir el bipartidismo fundamental del régimen. C) No es fácil determinar la sensibilidad de la segunda vuelta a las variaciones de opinión. No parece dudosa su tendencia estabilizadora. El ejemplo de Francia es muy claro: estudiando cada elección comprobamos que la segunda vuelta siempre ha atenuado los cambios de opinión manifestados por la primera. Comparando el período de 1919 a 1924 con el de 1928 a 1936, vemos que las variaciones del cuerpo electoral no han sido mucho más importantes en el primero que en el segundo, pero que se han traducido en el plano parlamentario con cambios de mayoría muy claros en el primer caso, a causa de la vuelta única, y mucho menos precisos en el segundo, a causa de la segunda vuelta. En un modelo así de escrutinio, el mecanismo de estabilización parece descansar sobre la acción preponderante de los partidos centrales. Por una

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parte, dentro de cada gran tendencia, el sistema provoca una polarización de los sufragios hacia el partido menos extremo en la segunda vuelta: porque generalmente se encuentra en mejor posición que sus congéneres extremistas, y porque los electores moderados son generalmente más numerosos que los entusiastas. Por otra parte, ciertos partidos centrales están a caballo entre ambas tendencias, pese a los acuerdos electorales nacionales: ciertos radicales ses han sido elegidos siempre con el apoyo de la derecha, mientras que los otros se han beneficiado con el desistimiento de las izquierdas. El partido «a caballo» constituye, de esta manera, un lugar geométrico en el que se disuelven las variaciones de opinión: cumple un papel de amortiguador importante en relación con éstas. Muy perfeccionada en Francia, esta técnica de la estabilización por medio del partido del centro también se ha manifestado en otros países; los partidos liberales la han empleado a fines del siglo XIX frente al avance del socialismo. En la mayoría de los casos, sin embargo, ha sido menos desarrollada y alianzas electorales más estrictas han entorpecido el «encabalgamiento». Entonces, la segunda vuelta ha perdido mucho en su acción estabilizadora. En efecto, en la medida en que los múltiples partidos que genera cristalizan en dos grandes coaliciones, cuya disciplina es fuerte y la separación entre ellas bien tajante, se aproxima claramente al sistema bipartidista: si la atenuación de las variaciones de opinión puede continuar manifestándose dentro de cada tendencia, el sistema electoral amplía la diferencia de votos entre las dos coaliciones, como en un régimen bipartidista. La figura 9, a la que hemos agregado los votos de los partidos holandeses de cada coalición electoral, es interesante en este tema: ¿su aspecto dentado no nos hace creer que estamos ante un sistema dualista? Vemos que las consecuencias de la segunda vuelta son muy ambivalentes en este campo, y que la fórmula general empleada anteriormente sólo puede ser aceptada con fuertes reservas. Sensibilidad a las nuevas corrientes de opinión A veces es difícil distinguir entre las nuevas corrientes de opinión y las variaciones de las opiniones tradicionales. Es claro que, para las corrientes transitorias y rápidas —boulangismo en Francia en el siglo XIX, rexismo en

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Figura 9. Las alianzas de partidos en los Paises Bajos (1888-1913). En 1894, la colaboración de dos partidos radicales y de los liberales no fue regular. Hubo, igualmente, secesiones liberales. La mayoría fue pues variable. En 1908, los socialistas retiraron su apoyo al gobierno liberal, que no tenía más que 45 votos contra 48. Un gobierno cristiano fue constituido antes de las elecciones de 1909. Los socialistas rehusaron siempre participar en él; pero mantuvieron en general su alianza con los liberales y les apoyaron con sus votos.

Bélgica antes de la guerra de 1939, por ejemplo— la confusión casi es imposible. Pero, si se trata de un movimiento profundo y constante, ¿cómo precisar el momento en que deja de ser nuevo para convertirse en tradicional? Hemos analizado el desarrollo del socialismo escandinavo de 1914 a 1939: ¿era la aparición de una nueva corriente de opinión o la evolución de una opinión tradicional? Al comienzo, sobre todo lo primero; al final, claramente lo segundo. Hay que cuidarse de creer en el carácter rígido de los cuadros, que no tienen otro valor que el de facilitar la investigación.

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Entre otras cosas, no hay coincidencia absoluta entre la noción de nuevo movimiento de opinión y la de partido nuevo. Un partido como el PRL en Francia no corresponde a ninguna novedad de la opinión pública; por el contrario, el brusco crecimiento de un antiguo partido a menudo traduce la irrupción de una corriente nueva en la opinión pública: el ascenso de los partidos comunistas en Europa occidental al final de la segunda guerra mundial es muy sintomático de esto. A) Por lo expuesto, no parece dudoso el carácter estabilizador del sistema mayoritario a dos vueltas. Todo nuevo partido que quiera afrontar a los electores está envuelto en el siguiente dilema: o luchar solo, es decir, ser aplastado entre las coaliciones rivales, o participar en una de ellas, es decir, perder gran parte de su autonomía y de su novedad, no ser favorecido en el reparto de escaños —porque un nuevo candidato obtiene, generalmente, menos votos que los antiguos—, y no tener casi posibilidades de pennanecer en liza en el ballotage (segunda vuelta). Si la segunda vuelta coincide con un escrutinio uninominal, es decir, con circunscripciones pequeñas favorables a la constitución de feudos electorales personales, la insensibilidad del sistema alcanza su punto culminante: el nuevo partido debe aceptar presentarse a las elecciones con candidatos veteranos para tener serias posibilidades de éxito; pero también pierde toda su novedad. Lo sucedido en Francia ilustra muy bien el carácter profundamente conservador de la segunda vuelta. Estudiemos, por ejemplo, la evolución del partido comunista francés entre 1928 y 1939. En una primera fase (1928-1936) marcha solo al combate, rehusando incluso a retirar sus candidatos de la segunda vuelta: así conserva toda su pureza y su originalidad, pero es aplastado (en 1928, con 1.063.943 votos en la primera vuelta, obtiene un total de 14 escaños, mientras que los socialistas obtuvieron 99 con 1.698.084 votos); en 1936, ingresa en la coalici6n del Frente Popular, que le permitirá ganar 72 escaños, pero corresponderá a una fase muy clara de «aburguesamiento» y de semejanza —al menos exterior— con los partidos tradicionales. Por otra parte, comprobamos la absoluta falta de empuje de movimientos dinámicos, como Acción sa, Cruz de Fuego o el Partido Social Francés para obtener una representación parlamentaria. El destino del Partido Socialista SFIO ofrece, igualmente un útil motivo de meditaci6n sobre las consecuencias de la segunda vuelta en los nuevos movimientos de opinión. La pennanente necesidad de colaborar con los

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partidos «burgueses» en el plano electoral tiende constantemente a debilitar sus características propias y a aproximarlas a las de éstos por su espíritu y sus preocupaciones; sin duda, el sistema electoral tiene gran parte de la responsabilidad de la insipidez del socialismo francés.


En definitiva, la segunda vuelta es esencialmente conservadora. Elimina automáticamente a las nuevas corrientes de opinión cuando son superficiales y transitorias; cuando son profundas y duraderas, frena su expresión parlamentaria al mismo tiempo que desgasta regularmente su originalidad tendiendo a alinearlas con los partidos tradicionales. Ciertamente, la degradación progresiva del dinamismo de los partidos es un fenómeno general; pero el sistema de la segunda vuelta tiende a acelerarla. B) También son difíciles de precisar los efectos del sistema mayoritario en este campo. Por un lado, aparece como un sistema conservador —aún más conservador que el sistema a dos vueltas— que opone una barrera infranqueable a todas las nuevas corrientes, con la consecuencia de reforzar el poder de los dos grandes bloques que ha constituido. Podemos invocar el ejemplo de los Estados Unidos y la imposibilidad, siempre comprobada, de que allí se forme un «tercer partido». Por otra, comprobamos que favoreció claramente el desarrollo de los partidos socialistas a comienzos del siglo XX, y que los primeros países en el que éstos pudieron ejercer el poder son, precisamente, los que aplicaban el sistema mayoritario a una sola vuelta: Australia y Nueva Zelanda. ¿Cómo resolver esta contradicción? En gran medida, proviene de circunstancias locales, sin relación con el régimen electoral y que escapan a toda defmici6n general. Sin embargo, también se explica por la naturaleza y la fuerza de los nuevos movimientos de opinión. En tanto éstos se muestran débiles y poco seguros, el sistema los aparta sin piedad de la representación parlamentaria; los eventuales electores, en efecto, evitan apoyarlos porque sus votos, dispersos, podrían permitir el triunfo de sus peores adversarios. Una barrera absoluta se levanta entonces ante todos los arranques de humor bruscos y superficiales que a veces atraviesan a una nación. Pero, supongamos que un nuevo partido —el partido laborista, por ejemplo— adquiere cierta fuerza en una circunscripción: en el escrutinio siguiente, los más moderados de los electores liberales se concentrarán en el candidato conservador, por temor al socialismo, mientras que los más

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radicales se reunirán en el laborismo. Esta doble «polarización» comienza un proceso de eliminación del partido liberal que los éxitos de los laboristas no hacen más que acelerar porque acentuará una «subrepresentación», con la que los candidatos liberales pasarán a la tercera posición. La situación es totalmente diferente en un régimen con dos vueltas: en una circunscripción sa, antes de 1939, un número sustancial de votos obtenido por los socialistas no alejó de los radicales a sus electores más moderados, al contrario, porque cierto número de electores de derecha comenzaron a ver menos peligro en los radicales, en la medida en que los podían proteger de los socialistas: la «polarización» actuaba a favor del centro y retardaba el al poder del nuevo partido, al mismo tiempo que la obligación de aliarse con los antiguos debilitaba su originalidad. Así, el sistema a una vuelta es mucho menos conservador de lo que a menudo se dice; por el contrario, puede acelerar el desarrollo de un nuevo partido desde el momento en que alcanza cierta solidez, y darle rápidamente la posición de «segundo partido». Pero, a partir de este momento, las consecuencias se aproximan a las del sistema a dos vueltas: acelera, como éste, el envejecimiento natural del nuevo partido y tiende a hacerlo parecido a aquel de los antiguos que quede como principal rival. Ya hemos descrito este impulso profundo que conduce a los dos grandes partidos a asemejarse como consecuencia de la orientación centrista de la lucha electoral. C) En cuanto a la representación proporcional, su sensibilidad a los movimientos nuevos es extrema, ya se trate de estremecimientos pasionales pasajeros o de corrientes profundas y durables: es curioso el contraste en este aspecto con su insensibilidad a las variaciones de opiniones tradicionales y la cristalización de antiguos partidos que resulta de ella. Bélgica en donde el número de escaños de los grandes partidos ha variado mucho entre 1919 y 1939 proporciona un ejemplo muy notable de la sensibilidad del régimen proporcional a los entusiasmos pasajeros: el éxito extraordinario del rexismo en 1936, cuando obtuvo 21 escaños (sobre 202), seguido de su estrepitosa caída en 1939 (4 escaños) habría sido inconcebible bajo un régimen electoral mayoritario, a una o dos vueltas. Es interesante comprobar en este aspecto que el impulso fascista que se produjo en toda Europa en la misma época sólo se manifestó electoralmente en las

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Figura 10. Estabilidad de la representación proporcional frente a los partidos tradicionales. Inestabilidad frente a los nuevos movimientos (ejemplo de Alemania, 1920-1933).

pacíficas democracias nórdicas (Bélgica, Holanda y las naciones escandinavas) donde su fuerza parecía, sin embargo, menos grande que en Francia: en aquéllas reinaba la representación proporcional, en ésta un régimen mayoritario. Si consideramos ahora los nuevos movimientos más profundos y duraderos, los resultados también son ilustrativos. Entre 1919 y 1933, el desarrollo del comunismo es favorecido en Alemania por el sistema proporcional, mientras que es claramente detenido en Francia por el régimen mayoritario. Inmediatamente después de la segunda guerra mundial, fue paralizado en la Inglaterra mayoritaria, mientras que se manifestaba en toda la Europa continental, con sistemas proporcionales. Es igualmente muy probable que el ascenso del nazismo hubiera sido mucho más lento y mucho menos importante en Alemania si el sistema mayoritario hubiera

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continuado funcionando; la relativa insensibilidad del Imperio a los nuevos movimientos de opinión contrasta claramente con la extrema sensibilidad de la República de Weimar (véase la sugestiva comparación establecida en la fig. 10). Asimismo, los partidos agrarios sólo pudieron manifestarse en Suecia, Noruega y Suiza a partir del establecimiento de la proporcionalidad. También es muy sintomático el desarrollo del MRP en Francia en 1945-1946: con un sistema mayoritario jamás hubiera alcanzado una importancia semejante. Si el sistema proporcional se mantiene, la Unión del Pueblo Francés puede beneficiarse de la misma manera. La realidad del fenómeno no es discutible. Su explicación parece encontrarse en el carácter «pasivo» de la representación proporcional: registra los cambios del cuerpo electoral sin acentuarlos ni reducirlos. De ahí su insensibilidad a las diferencias entre los partidos tradicionales, pequeñas por naturaleza (o sea, la estabilidad de la representación proporcional refleja la estabilidad natural de la opinión pública), al mismo tiempo que su gran sensibilidad a los nuevos movimientos, que su carácter apasionado hace generalmente más fuertes. Le opondremos el carácter «activo» del sistema mayoritario a una vuelta, que amplía las primeras, atenuando la fuerza de los segundos.

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12 ESTRUCTURAS DE DIVISIÓN, SISTEMAS DE PARTIDOS Y ALINEAMIENTOS ELECTORALES1 Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan

FORMULACIONES INICIALES Temas para el análisis comparado


Los análisis reunidos en este trabajo abordan una serie de cuestiones fundamentales de la sociología política comparada. El primer grupo de temas se relaciona con la génesis del sistema de contrastes y divisiones en una comunidad nacional: ¿Qué conflictos se presentan primero y cuáles después? ¿Cuáles resultaron ser temporales y secundarios? ¿Cuáles obstinados y omnipresentes? ¿Cuáles se mezclaron entre sí y produjeron coincidencias entre aliados y enemigos, y cuáles se reforzaron mutuamente y polarizaron a la ciudadanía nacional? El segundo grupo de temas se centra en las condiciones para el desarrollo de un sistema estable de divisiones y oposiciones en la vida política nacional: ¿Por qué algunos conflictos tempranos establecieron oposiciones de partidos y otros no? ¿Qué puntos de vista e intereses contrapuestos de la comunidad nacional produjeron oposición directa entre partidos y cuáles se agruparon dentro de los amplios frentes de los partidos? ¿Qué condiciones favorecieron agrupaciones amplias de grupos de oposición, y cuáles ofrecieron mayor incentivo para la articulación fragmentada de intereses únicos o de causas estrictamente definidas? ¿En qué medida afectaron a estos procesos los cambios en las condiciones legales y istrativas de la actividad política, la ampliación de los derechos de participación, la adopción del voto secreto y la creación de controles rigurosos de la corrupción electoral, y la conservación de la pluralidad de decisiones o la implantación de algún tipo de representación proporcional?

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VV. AA., Diez textos básicos de Ciencia Política, Barcelona: Ariel, 2007.

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El tercer y último grupo de temas se refiere al comportamiento de la masa de ciudadanos corrientes en los sistemas de partidos resultantes: ¿Con qué rapidez los partidos fueron capaces de obtener apoyo entre las nuevas masas de ciudadanos con derecho a voto y cuáles eran las características básicas de los grupos de votantes movilizados por cada partido? ¿Qué condiciones favorecieron y qué condiciones obstaculizaron las tareas de movilización de cada partido en los diferentes grupos de la masa ciudadana? ¿Con qué rapidez los cambios en las condiciones económicas, sociales y culturales, producidos por el estancamiento o crecimiento económico, se tradujeron en cambios en las fuerzas y en las estrategias de los partidos? ¿Cómo influyó el éxito político en los índices de movilización y en la obtención de nuevos apoyos a cada partido? ¿Los partidos reclutaron nuevas clientelas y cambiaron de seguidores al demostrar su viabilidad como canales de influencia en los procesos de elaboración de decisiones? Éstos son algunos de los temas que esperamos aclarar. Hemos reunido análisis de datos sobre las condiciones económicas, sociales y culturales de oposiciones partidistas y de reacciones del electorado en doce sistemas políticos competitivos en la actualidad y uno que fue competitivo anteriormente. Diez de los doce sistemas competitivos son occidentales: cinco angloparlantes, tres europeos continentales y dos nórdicos. España es el sistema que fue competitivo y luego autoritario. Los dos casos que no pertenecen a Occidente son Brasil y Japón. Todos estos análisis tienen una importante dimensión histórica. La mayoría de ellos se centra en datos que corresponden a elecciones celebradas en los años cincuenta, pero todos nos enfrentan de un modo u otro con la comparación de desarrollos: para entender los alineamientos concretos de los electores que respaldan a cada uno de los partidos, debemos diseñar el mapa de las variaciones en las secuencias de alternativas establecidas por los ciudadanos activos y pasivos de cada sistema desde que surgió una política competitiva. Los partidos no se presentan simplemente de Novo al ciudadano en cada elección. Cada uno de ellos tiene una historia, y también la tiene el conjunto de alternativas que ofrecen al electorado. En estudios de una nación concreta no siempre debemos tener en cuenta esta historia al analizar alineamientos contemporáneos: suponemos que los partidos son «hechos dados» e igualmente visibles para todos los ciudadanos de la nación. Pero, cuando entramos en análisis comparativos, es nece-

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sario añadir una dimensión histórica. No podemos simple y llanamente explicar el sentido de las variaciones en los alineamientos actuales sin datos detallados de las diferencias en los procesos de formación de los partidos y en el carácter de las alternativas ofrecidas a los electorados antes y después de la ampliación del sufragio2. Debemos efectuar nuestros análisis comparativos en varias etapas. Primero tenemos que considerar los procesos iniciales para llegar a la política competitiva y a la institucionalización de las elecciones masivas, luego debemos desenredar la maraña de divisiones y oposiciones que produjeron el sistema nacional de organizaciones de masas para la acción electoral y entonces y sólo entonces podremos aproximamos a cierta comprensión de las fuerzas que producen los alineamientos actuales de votantes que están detrás de las alternativas históricamente dadas. En las democracias occidentales raras veces se convoca a los votantes para que manifiesten su posición sobre temas sueltos. Lo habitual es que se enfrenten a elecciones entre «paquetes» históricamente dados de programas, compromisos, actitudes y, a veces, Weltanschauungen; y su comportamiento actual no puede entenderse sin cierto conocimiento de las series de acontecimientos y las combinaciones de fuenas que produjeron esos «paquetes». Nuestra tarea es elaborar modelos realistas que puedan explicar la formación de los diferentes sistemas de «paquetes» de este tipo bajo diferentes condiciones de desarrollo socioeconómico y de política nacional, y ajustar la información sobre estas variaciones del carácter de las alternativas a nuestros planes para el análisis de la conducta electoral actual. Tenemos la esperanza de aclarar los orígenes y la «solidificación» de diferentes tipos de sistemas de partidos, y pretendemos reunir materiales para el análisis comparativo de los alineamientos actuales de votantes

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A veces los analistas de una sola nación muestran muy poca conciencia de esta dimensión histórica de la investigación política: Bemard Berelson y sus colegas se preguntan en su capítulo teórico final de Voting (University of Chicago Press, Chicago, 1954), por qué «han sobrevivido democracias a lo largo de los siglos» (p. 311, la cursiva es nuestra). Lo problemático de este enunciado poco riguroso no es el error del dato histórico (sólo los Estados Unidos habían tenido política competitiva y sufragio casi universal durante más de cien años, aunque sólo para varones blancos, y la mayoría de los Estados de Occidente no alcanzaron la etapa de la democracia con sufragio pleno antes de finales de la primera guerra mundial) sino el supuesto de que la democracia de masas tiene una historia tan larga que los acontecimientos de las primeras etapas de movilización política no ejercen ya ninguna influencia en los alineamientos electorales de hoy. En realidad, en la mayoría de los estados de Occidente los procesos decisivos de formación de partidos se desarrollaron en las décadas inmediatamente anteriores y posteriores a la ampliación del sufragio, y estos mismos acontecimientos aún estaban vivos en el recuerdo personal de grandes sectores de los electores en la década de 1950.

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que están detrás de los «paquetes» de alternativas históricamente dados en los diferentes sistemas. En este trabajo nos limitaremos a unos cuantos casos de comparación sobresalientes. Para un estudio plenamente comparativo de los sistemas de partidos y de los alineamientos electorales en Occidente, y más aún de los sistemas competitivos en otras regiones del mundo, hay que esperar a que se completen una serie de análisis sociológicos detallados sobre desarrollos políticos nacionales3. Analizaremos primero una tipología de las bases de división posibles dentro de comunidades políticas nacionales; pasaremos luego a considerar los sistemas de partidos concretos actuales de países occidentales y, por último, señalaremos la importancia de las diferencias entre los sistemas de partidos en los alineamientos de los votantes según las alternativas entre las que se les pide que elijan. En esta última sección prestaremos atención a alineamientos basados en criterios socioculturales tan evidentes como región, clase y credo religioso, pero también a alineamientos basados en criterios estrictamente políticos de pertenencia a grupos de «nosotros» frente a los «ellos». Consideraremos la posibilidad de que los propios partidos se constituyan en polos de atracción significativos y produzcan sus propios alineamientos independientemente de soportes geográficos, sociales y culturales. El partido político: agente de conflicto e instrumento de integración «Partido» ha significado, a lo largo de la historia de la política de Occidente, división, conflicto, oposición dentro de un cuerpo político4. «Partido» deriva etimológicamente de «parte» y desde que apareció por primera vez en el discurso político, al final de la Edad Media, ha conservado siempre esta referencia a un conjunto de elementos en competición o en discusión con otra serie de elementos en un conjunto unificado5: 3 Hay un estudio de intentos recientes de elaborar «historias estadísticas de evoluciones políticas nacionales» en S. Rokkan, «Electoral Mobilization, Party Competition and National Integration», capítulo de J. LaPalombara y Myron Weiner, eds., Political Parties and Political Development, Princeton Univ. Press, Princeton, 1966. 4 Hay un análisis sumamente ilustrativo del papel de la teoría de los partidos en la historia del pensamiento político en Erwin Faul, «Verfenmung, Duldung uoo Anerkennung des Parteiwessens in der Geschichte des politischen Denkens», Pol. Viertelj.schr. 5(1), marro 1964, pp. 60-80. 5 Hay un estudio general de los usos actuales del término partido» en el mareo de un análisis comparado de sistemas políticos monolíticos frente a pluralistas en Giovanni Sanori. Parties and Party Systems. Harper & Row. Nueva York. 1967.

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Se objetará que, como el siglo XX nos ha proporcionado una abundancia de partidos monolíticos, partidos totalitarios y «sistemas unipartidistas», ello sugiere otro sentido del término, un uso divergente. Se trata de una vieja ambigüedad en su uso. Max Weber en Wirtschaft und Geselltschaft analizaba la utilización de la palabra «partido» en descripciones de la política de las ciudades italianas medievales y afirmaba que los güelfos florentinos «dejaron de ser un partido» en sentido sociológico cuando se constituyeron en parte de la burocracia gobernante de la ciudad6. Weber se negó explícitamente a aceptar cualquier equivalencia entre «partido» como se utilizaba en las descripciones de la política voluntaria competitiva, y «partido» como se aplicaba a los sistemas monolíticos. Aunque la diferenciación tenga una evidente importancia analítica, hay, sin embargo, una unidad latente de uso. El partido totalitario no opera a través de la freie Werbung (la libre competencia en el mercado político) sino que es una parte de un conjunto mucho mayor y está en oposición a otras fuerzas dentro de ese conjunto. El partido totalitario típico está formado por la parte activa, movilizadora del sistema nacional: no compite con otros partidos por cargos y favores pero, aun así, procura movilizar al pueblo contra algo: contra fuerzas conspiradoras dentro de la comunidad nacional o contra las presiones amenazadoras de enemigos extranjeros. Desde una perspectiva occidental, tal vez las elecciones no tengan mucho sentido en los sistemas totalitarios, pero cumplen, sin embargo, importantes funciones legitimadoras: son «rituales de confirmación» en una campaña continua contra la oposición «oculta», contra los adversarios ilegítimos del régimen establecido. Sea cual sea la estructura de la organización política, los partidos han servido como agentes esenciales de movilización y han ayudado a integrar comunidades locales en la nación o en una federación más amplia. Esto sucedió con los primeros sistemas de partidos competitivos y sigue siendo básicamente cierto en las naciones con partido único de la era poscolonial. William Chambers, en su penetrante análisis de la formación del sistema de partidos estadounidense, ha reunido una amplia gama de indicios del

6 «Wenn eine Partei eine geschlossene, durch die Verbandsordnung dem Yerwaltungsstab eingegliederte Yergeselschaftung wird —wie z.B. die “parte Guelfa...—, so ist sie keine Partei mehr sondern ein Teilverband des politisehen Verbandes» (la bastardilla es nuestra), Wirtschaft und Gesellschilft, 4.a ed., Mohr. Tubinga, 1956. I. p. 168; véase la tentativa de traducción en The Theory of Social and Eeonomic Organization. The Free Press, Nueva York. 1974. pp. 409-410.

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papel integrador de los primeros partidos nacionales, los federalistas y los republicanos democráticos: fueron las primeras organizaciones auténticamente nacionales, y realizaron los primeros esfuerzos positivos para sacar a los norteamericanos de su comunidad local y de su Estado y asignarles papeles en la política nacional7. Los estudios de partidos en las nuevas naciones del siglo XX llegan a conclusiones similares. Ruth Schachter ha demostrado cómo las organizaciones unipartidistas africanas han sido utilizadas por los dirigentes políticos para «despertar un sentido de comunidad nacional más amplio»8 y para crear lazos de comunicación y de cooperación entre poblaciones étnica y territorialmente distintas. Este proceso de integración puede analizarse en los sistemas de partidos competitivos en dos niveles: por una parte, cada partido establece una red de canales de comunicación locales conectados, y ayuda de este modo a reforzar las identidades nacionales; por otra, su misma competitividad ayuda a emplazar el sistema nacional de gobierno por encima de cualquier grupo concreto de funcionarios. Esto opera en ambos sentidos: se estimula a los ciudadanos a diferenciar entre su lealtad al sistema político global y sus actitudes hacia los grupos de políticos en competencia, de modo que los que compiten por el poder tendrán, al menos si cuentan con alguna posibilidad de conseguir el cargo, cierto interés en mantener esta vinculación de todos los ciudadanos al sistema político y sus reglas de relevo. En un sistema político monolítico no se estimula a los ciudadanos a diferenciar entre el sistema y los funcionarios que ocupan los cargos. La ciudadanía tiende a identificar la organización política con la política de dirigentes concretos, y los que detentan el poder explotan normalmente las lealtades nacionales asentadas para obtener apoyos personales. En estas sociedades cualquier ataque a los dirigentes políticos o al partido dominante tiende a convertirse en un ataque al propio sistema político. Las disputas sobre políticas concretas o titularidades concretas plantean inmediatamente problemas fundamentales de supervivencia del sistema. En un sistema competitivo de partidos es muy posible que se acuse a los que detentan el poder de debilitar al Estado o de traicionar las tradiciones de la nación, pero la existencia continuada del sistema político no corre peligro. Un sistema competitivo de partidos protege a la nación contra el descontento de sus 7 8

W. Chambers, Parties in a New Nation, Oxford University Press, Nueva York. 1963, p. 80. Ruth Schachter, «Single-Party Systems in West-Africa», Amer. Pol. Sci. Rev., 55 (1961). p. 301.

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ciudadanos: los agravios y los ataques se desvían del sistema global y se dirigen hacia el grupo de los que detentan el poder en ese momento9.


Sociólogos como E. A. Ross10 y George Sinunel11 han analizado el papel integrador de los conflictos institucionalizados en los sistemas políticos. La creación de canales regulares para la expresión de conflictos de intereses ha ayudado a estabilizar la estructura de un gran número de Estados-nación. La equiparación efectiva del estatus de diferentes credos ha ayudado a matizar los anteriores conflictos sobre cuestiones religiosas. La ampliación del sufragio y práctica de la libertad de expresión política ayudaron también a reforzar la legitimidad de los Estados-nación. La apertura de canales para la expresión de conflictos manifiestos o latentes entre las clases asentadas y las subprivilegiadas puede haber desequilibrado algunos sistemas en su primera fase pero, a la larga, fortaleció el cuerpo político. Esta dialéctica conflicto-integración tiene un interés básico en la investigación actual sobre la sociología comparativa de los partidos políticos. Lo que pretendemos en este análisis es abordar los partidos como alianzas en conflicto sobre políticas y fidelidades a valores dentro de un cuerpo político más amplio. Los partidos ejercen una doble fascinación en el sociólogo. Ayudan a cristalizar y a hacer explícitos los intereses contrapuestos y los contrastes y tensiones latentes de la estructura social existente, y fuerzan a los ciudadanos a aliarse entre ellos por encima de las líneas de división estructurales así como a establecer prioridades entre sus fidelidades hacia los papeles establecidos o eventuales del sistema. Los partidos tienen una función expresiva; elaboran una retórica para la traducción de los contrastes de la estructura social y cultural en exigencias y presiones para la acción o la no acción. Pero tienen también funciones instrumentales y representativas: fuerzan a los portavoces de los diversos puntos de vista e intereses contrapuestos a llegar a acuerdos, a escalonar peticiones y a agregar presiones. Los partidos pequeños pueden contentarse con funciones expresivas, pero ningún partido puede tener la esperanza de llegar a ejercer una influencia

9 Hay un análisis general de este proceso en S. M. Lipset y otros, Union Democracy, The Free Press, Nueva York, 1956, pp. 268-269. 10 E. A. Ross, The Principles of Sociology, Century, Nueva York, 1920, pp. 164-165 («Sus propios conflictos internos cosen a la sociedad manteniéndola unida»). 11 G. Simmel, Soziologie, Duncker & Humblot, Berlín, 1923 y 1958, cap. IV; traducción inglesa, Conflict and the Web of Group Affiliation, The Free Press, Nueva York, 1964.

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decisiva en los asuntos de una comunidad sin cierta voluntad de superar las divisiones existentes para establecer frentes comunes con adversarios y enemigos potenciales. Esto sucedió en la primera etapa de las formaciones partidistas embrionarias en torno a agrupaciones y clubes de notables y legisladores, pero la necesidad de alianzas más amplias se agudizó al ampliarse los derechos de participación a nuevos estratos de la ciudadanía. Los partidos que aspiran a posiciones mayoritarias en Occidente son conglomerados de grupos que discrepan en amplias gamas de cuestiones, pero, sin embargo, están unidos por su mayor hostilidad hacia sus competidores de los otros campos. Pueden surgir conflictos y controversias de una gran variedad de relaciones en la estructura social, pero sólo unos pocos tienden a polarizar la política de un sistema determinado. Hay una jerarquía de bases de división en cada sistema y estos órdenes de primacía política no sólo varían entre Estados, sino que tienden también a experimentar cambios con el tiempo. Estas diferencias y cambios del peso político de las divisiones socioculturales plantean problemas fundamentales en la investigación comparada: ¿Cuándo es más probable que resulte polarizadora la pertenencia a una región, una lengua o una raza? ¿Cuándo alcanzará preeminencia la clase social? ¿Cuándo serán bases de división igualmente importantes las fidelidades de credo y las identidades religiosas? ¿Qué circunstancias son más probables que favorezcan el acuerdo de esas oposiciones dentro de los partidos y en qué circunstancias es más probable que constituyan problemas entre los partidos? ¿Qué tipos de alianzas tienden a maximizar la tensión sobre el Estado y cuáles ayudan a integrarlo? Cuestiones como éstas estarán en el programa de la sociología política comparada durante los años futuros. No es que falten hipótesis, pero se ha hecho muy poco hasta el momento en relación con el análisis sistemático de varios sistemas. Se ha dicho a menudo que los sistemas estarán sometidos a una tensión mucho mayor si las principales líneas de división se relacionan con la moral y la naturaleza del destino humano que si se refieren a cuestiones negociables y mundanas como los precios de los artículos, los derechos de deudores y acreedores, los salarios y beneficios y el control de la propiedad. Sin embargo, esto no nos lleva demasiado lejos; lo que queremos saber es cuándo un tipo de división destacará más que otro, qué clases de alianzas han producido y qué consecuencias ha tenido este conjunto de fuerzas en la elaboración del consenso en el Estado nacional. No

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pretendemos encontrar soluciones claramente definidas, pero hemos intentado empujar el análisis un paso más allá. Empezaremos revisando una serie de fuentes lógicamente posibles de tensiones y oposiciones en estructuras sociales. Y pasaremos luego a elaborar un inventario de los ejemplos empíricamente existentes de expresiones políticas de cada tipo de conflictos. En este contexto no hemos intentado ofrecer un esquema global de análisis, pero nos gustaría señalar una posible vía de aproximación. Dimensiones de división: un modelo posible El tan debatido esquema cuádruple de Talcott Parsons para la clasificación de las funciones de un sistema social aporta un punto de partida útil para un inventario de las bases potenciales de división.


El esquema cuádruple apareció por primera vez en Working Papers in the Theory of Action12 y partía de una clasificación cruzada de cuatro alternativas básicas de orientación en los papeles adoptados por agentes en los sistemas sociales: Categorización de objetos situacionales

Actitudes hacia objetos

Funciones correspondientes para el sistema

I. Universalismo frente a Particularismo

III. Especificidad frente a Dispersión

Adaptación Integración

II. Actuación frente a Calidad

IV. Afectividad frente a Neutralidad

Logro de Objetivos. Latencia: pauta mantenimiento y alivio tensión

Este esquema abstracto sirvió como paradigma básico en una serie de intentos sucesivos13 de cartografiar los flujos y los medios de intercambio 12

T. Parsons, R. F. Bales y E. E. Shils, Working Papers in the Theory of Action, The Free Press, Nueva York, 1953, caps. III y IV. 13 El primer desarrollo amplio del esquema se encuentra en T. Parsons y N. J. Smelser, Economy and Society, Routledge, Londres, 1956. Una reformulación simplificada en T. Parsons, «General Theory in sociology», en R. K. Merton y otros, eds., Sociology Today, Basic Books, Nueva York, 1959. Se bosquejaron amplias revisiones del esquema en T. Parsons, «Pattern Variables Revisited., Am. Sociol. Rev. 25 (1960), pp. 467-483, y han sido expuestas con más detalle en «On the Concept of Political Power», Proc. Amer. Philos. Soc., 107 (1963), pp. 232-262. Hay una intento de utilizar el esquema parsoniano en el análisis político en William Mitchell, The Polity, The Free Press, Nueva York, 1962; véase también Sociological Analysis and Polilics: The Theories of Talcon Parsons, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1967.

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entre los agentes y las colectividades dentro de sistemas sociales o de sociedades territoriales totales. El paradigma planteaba cuatro subsistemas funcionales de cada sociedad y seis líneas de intercambio entre cada par (fig. 1).

Figura 1. El paradigma parsoniano de intercambios sociales.

Tres de estas series de intercambios tienen interés crucial para el sociólogo político: Éste desea saber cómo las colectividades solidarias, las comunidades latentes de intereses y perspectivas, y las asociaciones y movimientos manifiestos dentro de una sociedad territorial determinada limitan las alternativas e influyen en las decisiones de los dirigentes del gobierno y de sus organismos ejecutivos: todos ellos son procesos de intercambio entre los subsistemas I y O14. 14

Parsons ha especificado las «entradas» y «salidas» del intercambio I-O en estos términos: Apoyo generalizado O: ESTADO

Jefatura efectiva

PÚBLICO: I

Defensa de políticas Decisiones vinculantes Véase «Voting and the Equilibrium of the American Political System», en E. Burdick y A. Brodbeck, eds., American Voting Behavior, The Free Press, Nueva York, 1959, pp. 80-120.

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También quiere saber lo dispuestos o lo reacios que son los sujetos individuales y las familias de la sociedad a dejarse movilizar para la acción por los diversos movimientos y asociaciones, y cómo deciden en casos de rivalidad y conflicto entre diferentes agentes movilizadores: todas éstas son cuestiones sobre intercambios entre los subsistemas L e I.


Por último, le interesa localizar regularidades en la conducta de familias y sujetos individuales en sus intercambios directos (L a O, O a L) con los órganos territoriales de gobierno, ya sea en el cumplimiento de normas legales, como contribuyentes y como potencial humano reclutado, o como votantes en elecciones y consultas institucionalizadas. Pero no pretendemos abordar todos los intercambios entre I y O, entre I y L, o entre L y O. Sólo nos interesan los intercambios I-O en cuanto fomentan el desarrollo de sistemas de partidos competitivos, y los intercambios I-L en la medida en que ayudan a establecer vínculos claros de pertenencia, identificación y disposición a la movilización entre ciertos partidos y ciertas categorías de sujetos y de familias. y no nos interesan en absoluto los intercambios L-O, sino sólo los que se expresan en elecciones y en organizaciones para la representación formal. De acuerdo con el paradigma parsoniano nuestras tareas son en realidad cuádruples: 1. Primero debemos examinar la estructura interna del cuadrante I en una serie de sociedades territoriales: ¿Qué divisiones se habían manifestado en la comunidad nacional en las primeras fases de consolidación y qué divisiones surgieron en las fases subsiguientes de centralización y crecimiento económico? Abordaremos cuestiones de este tipo en la sección siguiente. 2. A continuación, nuestra tarea es comparar series de intercambios I-O para localizar regularidades en el proceso de formación de partidos. ¿Cómo encontraron expresión política las divisiones heredadas y cómo la organización territorial del Estado-nación, la división de poderes entre gobiernos y parlamentos y la ampliación de los derechos de participación y consulta influyeron en la formación de alianzas y oposiciones entre tendencias políticas y movimientos y acabaron produciendo un sistema de partidos diferenciado? En las dos secciones siguientes nos ocuparemos de cuestiones relacionadas con estos problemas.

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3. Nuestra tercera tarea es estudiar las consecuencias de estos fenómenos para los intercambios I-L. ¿Qué identidades, qué solidaridades, qué experiencias comunes pudieron reforzar y utilizar los partidos emergentes y cuáles tuvieron que suavizar o ignorar? ¿En qué sector de la estructura social les fue más fácil a los partidos encontrar apoyo estable y dónde hallaron las barreras más impenetrables de recelo y rechazo? Abordaremos estas cuestiones en la sección final.


4. Y nuestra tarea final es aplicar todos estos datos al análisis de los intercambios L-O en el funcionamiento de las elecciones y el reclutamiento de representantes. ¿Hasta qué punto las distribuciones electorales reflejan divisiones estructurales en la sociedad concreta de que se trata? ¿Cómo influye en la conducta electoral la disminución de alternativas que trae consigo el sistema de partidos? ¿Hasta dónde son obstaculizadas las tentativas de adoctrinamiento y movilización, debido a la formación de una maquinaria electoral políticamente neutral, la formalización y regularización de procedimientos y la implantación del voto secreto?15. Bajo esta interpretación del esquema parsoniano hay un modelo simple de tres fases del proceso de formación de la nación: En la primera fase los esfuerzos de penetración y regularización que parten del centro nacional aumentan las resistencias territoriales y plantean problemas de identidad cultural. La frase «¿Soy virginiano o norteamericano?» de Robert E. Lee es una expresión típica de las tensiones O-L que se generan en el proceso de formación de la nación.

15 Talcott Parsons, en una comunicación privada, ha señalado una serie de dificultades en este enunciado: hemos singularizado los atributos funcionales dominantes de una serie de actos políticos concretos sin considerar sus diversas funciones secundarias. Es evidente que un voto puede considerarse un acto de apoyo a un movimiento concreto (L-I) o a un grupo concreto de dirigentes (I-O) así como una ficha en la interacción directa entre familias y autoridades territoriales constituidas (L-Q). Nuestra idea es que, en el estudio de política electoral de masas en los sistemas competitivos de Occidente, hay que establecer una diferenciación básica entre el voto como una forma normal de legitimación (al representante elegido le legitiman los votos efectivos, incluso los de sus adversarios) y el voto como expresión de lealtad al partido. La regularización de los procedimientos electorales y la formalización del acto de preferencia subrayaron esta diferenciación entre legitimación (L-O) y apoyo (L-I). Hay un análisis más amplio de estos fenómenos en S. Rokkan, «Mass Sufrage, Secret Voting and Political Participation», Arch. Eur. Sociol., 2, 1961, pp. 132-152; y en T. Parsons, «Evolutionary Universals in Society», Amer. Sociol. Rev., 29, junio de 1964, pp. 339-357, especialmente el análisis del articulo de Rokkan, pp. 354-356.

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En la segunda fase estas oposiciones locales a la centralización producen una variedad de alianzas entre las comunidades de la nación: los destinos comunes de las familias de la casilla L generan asociaciones y organizaciones en la casilla I. En algunos casos estas alianzas pondrán a una parte del territorio nacional contra otra. Éste es el caso típico de países donde convergen una serie de lealtades contrarias al orden establecido: étnicas, religiosas y de clase, en Irlanda bajo el dominio británico; de lengua y clase en Bélgica, Finlandia, España y Canadá. En otros casos las alianzas tenderán a extenderse por la nación y a enfrentar a adversarios en todas las localidades. En la tercera fase, las alianzas de la casilla I entrarán en la casilla O y lograrán cierto control, no sólo del uso de recursos nacionales centrales (intercambios O-A), sino también sobre la canalización de los flujos de legitimación de L a O. Esto puede materializarse en reformas electorales, en cambios en los procedimientos de registro y votación, en nuevas normas de agregación electoral, y en ampliaciones de las esferas de intervención legislativa.


Este modelo puede desarrollarse en varias direcciones. Hemos decidido centrar la atención en las posibles diferenciaciones dentro de la casilla I: el lugar donde se forman los partidos políticos en las democracias de masas. Dimensiones de división y alianzas Dos dimensiones de división: la cultural-territorial y la funcional Hasta el momento, Talcott Parsons ha prestado una atención sorprendentemente escasa a las posibilidades de diferenciación interna dentro de la casilla I. Entre sus colaboradores, Smelser ha dedicado mucho ingenio a elaborar un esquema abstracto para explicar reacciones y movimientos colectivos16, pero este procedimiento complejo de análisis nivel por nivel se centra básicamente en la aparición de manifestaciones aisladas y no aporta claves directas para la clasificación y comparación de sistemas de movimientos sociales y partidos políticos en sociedades históricamente determinadas. No podemos tener la esperanza de llenar esta laguna de la literatura teórica, pero nos sentimos tentados a proponer una línea de elaboración conceptual a partir del paradigma básico A-O-I-L. Nuestra pro-

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Neil J. Smelser, Theory of Collective Behaviour, Routledge, Londres, 1962.

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puesta es que las divisiones cruciales y sus expresiones políticas pueden ordenarse dentro del espacio bidimensional generado por las dos diagonales de la doble dicotomía (fig. 2).


Figura 2. Una posible interpretación de la estructura interna del cuadrante 1.

En este modelo las dicotomías parsonianas se han transformado en coordenadas continuas: la línea l-o representa una dimensión territorial de la estructura de división nacional y la línea a-i una dimensión fncional17. En el extremo l del eje territorial hallaríamos oposiciones estrictamente locales a abusos de las élites nacionales dominantes (o que aspiran al dominio) y de sus burocracias: las reacciones típicas de regiones periféricas, minorías lingüísticas y poblaciones culturalmente amenazadas debido a las presiones de la maquinaria de centralización, regularización y «racionalización» del Estado nacional. En el extremo g del eje hallaríamos conflictos, ya no entre unidades estructurales dentro del sistema, sino en torno al control, la organización, los objetivos y las opciones políticas del sistema en su conjunto. Podrían no ser más que luchas directas entre élites que compiten por el poder central, pero también podrían reflejar diferencias más profundas en torno a concepciones de nacionalidad, a prioridades domésticas y a estrategias externas. 17 De acuerdo con las convenciones parsonianas utilizamos símbolos en minúscula para las partes de subsistema y mayúsculas para las partes de sistemas totales.

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Los conflictos a lo largo del eje a-i recorren las unidades territoriales de la nación. Producen alianzas de familias y súbditos situados u orientados similarmente en amplios ámbitos de poblaciones y tienden a socavar la solidaridad tradicional de las comunidades territorialmente establecidas. En el extremo a de esta dimensión hallaríamos el conflicto característico sobre reparto a corto o a largo plazo de recursos, productos y beneficios de la economía: conflictos entre productores y compradores, entre obreros y patronos, entre prestamistas y prestatarios, entre arrendatarios y propietarios, entre contribuyentes y beneficiarios. En este extremo los alineamientos son específicos y los conflictos tienden a resolverse mediante negociación racional, estableciendo normas de distribución universales. Cuanto más avanzamos hacia el extremo i del eje, más difusos son los criterios de alineamiento, más intensa es la identificación con el grupo «nosotros» y más tajante el rechazo del grupo «ellos». En el extremo i de la dimensión hallamos las típicas oposiciones «amigo-enemigo» de movimientos ideológicos o religiosos muy determinantes de la comunidad que les rodea. El conflicto no es ya sobre pérdidas o ganancias concretas sino sobre concepciones de verdad moral o sobre la interpretación de la historia y del destino humano; la pertenencia no es ya cuestión de afiliación múltiple en varias direcciones, sino una lealtad difusa de «jornada completa», incompatible con otros vínculos de la comunidad; y no hay ya comunicación que fluya libremente por encima de las líneas de división sino que está restringida y regulada para proteger el movimiento contra impurezas y contra las semillas del pacto. Las divisiones históricamente documentadas raras veces caen en los extremos de los dos ejes: un conflicto concreto raras veces es exclusivamente territorial o exclusivamente funcional, sino que se alimentará de tensiones de ambas direcciones. El modelo sirve básicamente como una red en el análisis comparativo de sistemas políticos: la tarea consiste en localizar las alianzas entre partidos en determinados momentos dentro de este espacio bidimensional. Los ejes no son fácilmente cuantificables y pueden no satisfacer ninguno de los criterios sobre una escala rigurosa; sin embargo, parecen heurísticamente útiles para propósitos como el nuestro de enlazar variaciones empíricas de estructuras políticas con los conceptos actuales de la teoría sociológica. Unos cuantos ejemplos concretos del origen de los partidos pueden ayudar a aclarar las diferencias de nuestro modelo.

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En Inglaterra, el primer Estado-nación que reconoció la legitimidad de las oposiciones partidistas, los conflictos iniciales fueron básicamente de los tipos que hemos situado en el extremo l del eje vertical. Los cabezas de familia independientes y propietarios de tierras de los condados se oponían a los poderes y las decisiones del gobierno y la istración de Londres. La oposición entre el «partido agrario» de caballeros e hidalgos y el «partido de la Corte y el Tesoro» de los magnates liberales y de los funcionarios fue en principio territorial. La animosidad de los conservadores no iba dirigida inevitablemente contra el predominio de Londres en los asuntos de la nación pero, sin duda, la provocaba la forma desdeñosa con que actuaban los funcionarios influyentes de la istración y sus poderosos aliados de los municipios. El conflicto no era sobre política general sino sobre patronazgo y cargos. La aristocracia no recibió su cuota de los intercambios quid pro qua de influencia local en relación con los cargos del gobierno y nunca estableció un frente común claro contra los que detentaban el poder central. «El conservadurismo era, hacia 1750, más que nada la oposición de los dirigentes locales a la autoridad central y se esfumó cuando los de esa clase entraron en la órbita del gobierno»18. Estas oposiciones particularistas, centradas en el parentesco, en oposiciones «interior-exterior», son comunes en las primeras fases de la formación de una nación: las clientelas electorales son pequeñas, diferenciadas y fácilmente controlables, y lo que se puede ganar o perder en la vida pública tiende a ser personal y concreto más que colectivo y general. Las oposiciones puramente territoriales raras veces sobreviven a las ampliaciones del sufragio. Dependerá mucho de la coordinación de las etapas cruciales de la formación de la nación: unificación territorial, instauración de un gobierno legítimo y monopolización de los órganos de violencia, el despegue hacia la industrialización y el crecimiento económico, el desarrollo de la instrucción popular y la incorporación de las clases más bajas a la política organizada. La primera etapa de la democratización no genera necesariamente marcadas divisiones según las líneas funcionales. El resultado inicial de una ampliación del sufragio será con fre-

18 Lewie Namier, England in the Age of the American Revolution, Macmillan, Londres, 1930, cita de la segunda edición, 1961, p. 183.

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cuencia una acentuación de los contrastes entre el campo y los centros urbanos, entre las creencias fundamentalistas-ortodoxas del campesinado y de los habitantes de las poblaciones pequeñas y el secularismo que se nutre de las grandes ciudades y las metrópolis. En los Estados Unidos las divisiones eran característicamente culturales y religiosas. Las luchas entre los jeffersionanos y los federalistas, los jacksonianos y los conservadores, los demócratas y los republicanos se centraban en concepciones contrapuestas de la moral pública, y enfrentaban a puritanos y otros protestantes contra deístas, masones e inmigrantes católicos y judíos19. La afluencia acelerada de inmigrantes de clase baja en las áreas metropolitanas y los centros industriales acentuó los contrastes entre los ámbitos culturales rural y urbano y entre los estados atrasados y avanzados de la Unión. Esta acumulación de divisiones territoriales y culturales en las primeras fases de democratización puede documentarse en todos los países. En Noruega, todos los campesinos con tierras en régimen de propiedad plena y la mayoría de los que las arrendaban obtuvieron el derecho de voto ya en 1814, pero hicieron falta varias décadas para que se movilizaran para oponerse a los funcionarios del rey y al predominio de las ciudades en la economía nacional. Las divisiones cruciales que se manifestaron en los años setenta eran básicamente territoriales y culturales: las provincias estaban enfrentadas a la capital; los campesinos, con creciente conciencia de Estado, defendían sus tradiciones y su cultura frente a las pautas que les imponían la burocracia y la burguesía urbana. Curiosamente, la ampliación del sufragio a los trabajadores sin tierra en el campo y a los trabajadores sin propiedades en las ciudades no produjo una polarización inmediata de la política sobre líneas de clase. Los temas de la lengua, la religión y la moral mantuvieron las divisiones territoriales en el sistema y pasaron por encima de los conflictos entre los estratos más pobres y los más acomodados de la población. Sin embargo, había variaciones significativas entre localidades y entre religiones: la «política de defensa cultural» inicial sobrevivió a la ampliación del sufragio en las comunidades igualitarias del sur y del oeste, pero quedó atrás en la política de las comunidades económicamente atrasadas y organizadas jerárquicamente del 19 Hay un análisis detallado del vínculo entre divisiones religiosas y alianzas políticas en los Estados Unidos en Seymour Martin Lipset, The First New Nation, Basic Books, Nueva York, 1963, cap. 4; y «Religion and Politics in the American Past and Present», en R. Lee y M. Martin, Religion and Social Conflict, Oxford University Press, Nueva York, 1964, pp. 69-126.

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norte20. El proceso que se produjo en el sur y el oeste de Noruega tiene paralelos interesantes en la «franja celta» de Inglaterra. En estas zonas, sobre todo en Gales, la oposición al dominio territorial, cultural y económico de los ingleses brindó la base para un apoyo de alcance comunitario a los liberales y retrasó el desarrollo de la política de clase directa, incluso en las zonas mineras21. El surgimiento súbito de fuerzas socialistas en la periferia norte de Noruega guarda un paralelismo con la espectacular victoria del partido obrero finlandés en las primeras elecciones con sufragio universal: los pescadores y los pequeños arrendatarios del norte de Noruega apoyaron a un partido de clase baja apenas consiguieron el voto, y lo mismo hizo el proletariado finés22. Ateniéndonos a nuestro modelo abstracto, la política de las periferias occidentales de Noruega y de Inglaterra tienen su foco en el extremo inferior del eje l-o, mientras que la política de los distritos atrasados de Finlandia y del norte noruego muestra la formación de alianzas más próximas a o y en puntos variables del eje a-i. En un caso, el criterio decisivo de alineación es lealtad a la localidad y a su cultura dominante: se vota con la propia comunidad y sus dirigentes independientemente de la posición económica. En el otro caso el criterio es lealtad a una clase y a sus intereses colectivos: votas con otros que están en la misma situación que tú, vivan donde vivan, y estás dispuesto a hacerlo así aunque esto te enfrente a de tu comunidad. Raras veces encontramos un criterio de alineamiento completamente dominante. Habrá desviaciones de la votación territorial estricta con la misma frecuencia que en la votación de clase estricta. Pero a menudo hallamos diferencias marcadas entre regiones en el peso de uno u otro criterio de alineación. 20 Para más detalles véase S. Rokkan y H. Valen, «Regional Contrasts in Norwegian Politics», en E. Allardt e Y. Littunen, eds., Cleavages, Ideologies and Party Systems, Westermarck Society, Helsinki, 1964, pp. 162-238. 21 Véase Kenneth O. Morgan, Wales in British Politics 1868-1922, Univ. of Wales Press, Cardiff, 1963, pp. 45-255. Hay un análisis ecológico detallado de las distribuciones del voto en Gales. de 1861 a 1951. en K. R. Cox. Regional Anomalies in the Voting Behavior of the Population of England and Wales: 1921-51. Univ. of Illinois, 1966. Cox explica la fuerza de los liberales en Gales en términos muy parecidos a como explican Rokkan y Valen la fuerza de la «contracultura» de izquierdas en el sur y el oeste de Noruega: el predominio de explotaciones agrícolas pequeñas, la estructura de clase igualitaria, oposición lingüística e inconformismo religioso. 22 Para Noruega. véanse las obras de S. Rokkan ya citadas. Para Finlandia, véase Pirkko Rommi, «Finland», en Problemer i nordisk historie-forskning, «II. Framveksten av de politiske partier i de nordiske land pà 1800-tallet», Universitetsforlaget. Bergen, 1964. pp. 103-130; E. Allardt, «Patterns of Class Conflict and Working Class Consciousness in Finnish Politics», en E. Allardt e Y. Littunen. Cleavages, Ideologies and Party Systems. pp. 97-131.

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Los análisis ecológicos de resultados electorales y los datos del censo de las primeras fases de movilización pueden ayudarnos a trazar el mapa de esas variaciones con mayor detalle y a señalar los factores que refuerzan el predominio de políticas territoriales o los que aceleran el proceso de polarización de clase23.


Las dos revoluciones: la nacional y la industrial Las oposiciones territoriales limitan el proceso de formación nacional; llevadas a un punto extremo conducen a la guerra, la secesión e, incluso, a posibles éxodos. Las oposiciones funcionales sólo pueden desarrollarse después de cierta consolidación inicial del territorio nacional. Surgen con la comunicación e interacción crecientes entre las localidades y las regiones, y se difunden a través de un proceso de «movilización social»24. El Estado-nación en formación fue creando una amplia serie de agentes de unificación y regularización y penetró poco a poco en los baluartes de la cultura local «primordial»25. Lo mismo hicieron las organizaciones de la Iglesia, a veces en estrecha relación con los organizadores laicos, y con frecuencia oponiéndose a los funcionarios del Estado, compitiendo con ellos. Y lo mismo hicieron los diversos agentes autónomos de desarrollo y crecimiento económico, las redes de comerciantes y mercaderes, de banqueros y financieros, de artesanos y de empresarios industriales. En un principio, el crecimiento de la burocracia nacional básicamente tendió a producir oposiciones territoriales. Pero la ampliación subsiguiente del ámbito de las actividades gubernamentales y la aceleración de las interacciones entre poblaciones fomentaron poco a poco sistemas de alineamiento mucho más complejos, algunos entre poblaciones y otros por encima y dentro de las poblaciones.

23

Véase S. Rokkan, «Electoral mobilization...», op. cit. Hay una definición de este concepto y una especificación de posibles indicadores en Karl Deutseh, «Social Mobilization and Political Development». Am. Pol. Sci. Rev., 55, 1961, pp. 493-514. 25 La diferencia entre «vinculación primordial» a los «elementos dados» de la existencia social (contigüidad, parentesco, lenguas locales y costumbres religiosas, todo en nuestro polo l) e «identificación nacional» (nuestro polo o) la ha descrito con gran inteligencia Clifford Geertz en «The Integrative Revolution», en C. Geertz, ed., Old Societies and New States, The Free Press, Nueva York, 1963, pp. 105-157; véase Edward Shils, «Primordial, Personal, Sacred and Civil Ties», Brit. J. Sociol, 7, 1957, pp. 130-145. 24

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Las primeras olas de contramovilización amenazaron a menudo la unidad territorial de la nación, la federación y el imperio. La movilización del campesinado en Noruega y en Suecia fue imposibilitando el mantenimiento de la unión; la movilización de los pueblos sometidos de los territorios de los Habsburgo destruyó el Imperio; la movilización de los católicos irlandeses llevó a la guerra civil y a la separación. Las tensiones actuales del proceso de formación de naciones en los nuevos Estados de África y Asia reflejan conflictos similares entre culturas dominantes y dominadas; las historias recientes del Congo, la India, Indonesia, Malasia, Nigeria y Sudán pueden describirse en estos términos. En algunos casos las primeras olas de movilización pueden no haber llevado el sistema territorial al borde de la ruptura, pero sí haber dejado una herencia insuperable de conflicto territorialcultural: las oposiciones catalano-vasco-castellanas en España, el conflicto entre flamencos y valones en Bélgica, y la división inglés-francés en Canadá. Las condiciones para la suavización o el endurecimiento de estas líneas de división en Estados plenamente movilizados apenas han sido estudiadas. Las múltiples divisiones étnico-religiosas de Suiza y los conflictos lingüísticos de Finlandia y Noruega han resultado mucho más manejables que el conflicto recientemente agravado entre flamencos y francófonos en Bélgica, y entre Quebec y las provincias angloparlantes de Canadá. Para abordar esas variaciones, es evidente que no podemos actuar división por división sino que debemos analizar agrupaciones de líneas de conflicto en cada organización política. Para abordar las variaciones de estos conjuntos nos ha parecido fructífero diferenciar cuatro líneas de división críticas (fig. 3). Dos de estas divisiones son producto directo de lo que podriamos llamar la Revolución nacional: el conflicto entre la cultura central que construye la nación y la resistencia creciente de las poblaciones sometidas de las provincias y las periferias, étnica, lingüística o religiosamente diferenciadas (1 en figura 3), el conflicto entre el Estado-nación centralizante, regularizador y movilizador, y los privilegios corporativos históricamente establecidos de la Iglesia (2). Dos de ellas son producto de la Revolución industrial: el conflicto entre los intereses terratenientes y la clase emergente de empresarios industriales (3) y el conflicto entre propietarios y patronos por un lado y arrendatarios, jornaleros y obreros por el otro (4).

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Figura 3. Localizaciones propuestas de cuatro divisiones en el paradigma a—o—i—l.

Gran parte de la historia de Europa, desde principios del siglo XIX, puede describirse en función de la interacción entre estos dos procesos de cambio revolucionario: uno desencadenado en Francia y otro originado en Gran Bretaña. Ambos tuvieron consecuencias para la estructura de división de cada nación, pero el que produjo las oposiciones más enconadas y profundas fue la Revolución sa. La batalla decisiva terminó por enfrentar las aspiraciones del Estado-nación movilizador con las pretensiones corporativas de las Iglesias. Esto era mucho más que una cuestión de economía. No hay duda de que el estatus de las propiedades de la Iglesia y la financiación de las actividades religiosas eran temas de polémica violenta, pero la cuestión fundamental era un problema de moral, de control de las normas de la comunidad. Esto se reflejó en luchas en torno a cuestiones como la solemnización del matrimonio y la concesión de divorcios, la organización de obras de caridad y el tratamiento de las desviaciones, las funciones de los funcionarios médicos frente a los religiosos y la organización de los funerales. Sin embargo, el enfrentamiento fundamental entre la Iglesia y el Estado se centró en el control de la educación. La Iglesia, tanto la católica romana como la luterana o la reformada, llevaba siglos afirmando su derecho a representar el «estado espiritual» del hombre y a controlar la educación de los niños en la fe verdadera. En los países luteranos ya se tomaron medidas en el siglo XVII para impartir la en-

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señanza elemental en lengua vernácula a todos los niños. Las Iglesias nacionales oficiales se convirtieron simplemente en agentes del Estado y no tenían ninguna razón para oponerse a esas medidas. Pero en los países religiosamente mixtos y en los puramente católicos las ideas de la Revolución sa dividieron profundamente a la población. La institución de la enseñanza obligatoria bajo control laico centralizado para todos los niños de la nación chocó directamente con los derechos establecidos de los pouvoirs intermédiaires religiosos y provocó oleadas de movilizaciones de masas, mediante partidos de protesta de ámbito nacional. Para los radicales y liberales inspirados por la Revolución, la instauración de la enseñanza obligatoria sólo era una más de las diversas medidas que formaban parte de un esfuerzo sistemático para crear vínculos directos de influencia y control entre el Estado-nación y el ciudadano individual, pero su pretensión de acceder directamente a los niños sin consultar a los padres y a sus autoridades espirituales provocó una oposición generalizada y agrios enfrentamientos26. Los partidos de defensa de la religión nacidos en este proceso se convirtieron en amplios movimientos de masas luego de la adopción del sufragio masculino y pudieron lograr la adhesión de una proporción bastante elevada de religiosos practicantes de la clase obrera. Evidentemente, esta proporción aumentó aún más cuando se amplió el sufragio a las mujeres en condiciones de igualdad con los hombres. A través de un proceso muy similar al que habría que describir para referirse a los partidos socialistas, estos movimientos religiosos tendieron a aislar a sus seguidores de la influencia exterior a través de la creación de una amplia variedad de organizaciones y organismos paralelos: no sólo construyeron escuelas y organizaron movimientos juveniles propios, sino que también crearon sindicatos confesionales diferenciados, clubes deportivos, asociaciones para el tiempo de ocio, editoriales, revistas, periódicos, y en uno o dos casos hasta emisoras de radio y de televisión27. 26 Hay un análisis de etapas en la ampliación de derechos y deberes ciudadanos a todos los adultos responsables en S. Rokkan «Mass Suffrage, Secret Voting and Political Participation», Arch. Eur. de Sociol., 2, 1961, pp. 132-152, y en el capítulo de R. Bendix y S. Rokkan, «The Extension of Citizenship to the Lower Classes», en R. Bendix, Nation-Building and Citizenship, Wiley, Nueva York, 1964. Hay un examen de la política de los procesos educativos en R. Ulrich, The Edu:ation of Nations, Harvard University Press, Cambridge, 1961. 27 Esto no era, desde luego, una peculiaridad de países católicos-calvinistas; puede apreciarse en una serie de Estados con minorías étnicas geográficamente dispersas aunque localmente segregadas. Hay un agudo análisis de un fenómeno similar acaecido en Rusia, en C. E. Woodhouse, en H. J. Tobias,

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Quizás el mejor ejemplo de segmentación institucionalizada sea el que encontramos en Holanda; de hecho, la palabra holandesa Verzuiling se ha convertido recientemente en un término acuñado para designar la tendencia a la formación de redes verticales (zuilen, columnas o pilares) de asociaciones e instituciones con el fin de garantizar la máxima lealtad a cada Iglesia y para proteger a los fieles de comunicaciones y presiones contrarias. La sociedad holandesa ha estado dividida durante casi un siglo en tres subculturas diferenciadas: la nacional-liberal-secular, frecuentemente denominada la algemene, el sector «general»; la columna protestante ortodoxa y la columna católica28. La columna protestante ortodoxa se formó a través de una serie de violentos conflictos en torno a temas doctrinales dentro de la Iglesia nacional oficial. La Nederlands Hervomde Kerk se vio sometida a una gran presión en las décadas que siguieron a la Revolución sa y a las convulsiones napoleónicas. Con la propagación del secularismo y del racionalismo, los fundamentalistas fueron quedando reducidos progresivamente a una posición minoritaria, tanto en la Iglesia como en el campo de la enseñanza. En principio, las protestas ortodoxas contra estos procesos se limitaron a movimientos evangélicos intelectuales dentro del orden establecido y a una secesión aislacionista de elementos pietistas de clase baja en la separación (Afscheiding) de 1843. Pero, a partir de la década de 1860, el movimiento alcanzó un gran impulso bajo la inspiración organizadora de Abraham Kuyper. Este clérigo fundamentalista organizó en 1872 la Liga Contra la Ley de Escolarización, y en 1879, logró unir a una serie de grupos ortodoxos en un partido dirigido explícitamente contra las ideas de la Revolución sa, el partido antirrevolucionario. Pero este vigoroso movimiento de masas pronto se escindió por cuestiones doctrinales y de identificación cultural.

«Primordial Ties and Political Process in Pre-Revolutionary Rusia: The Case of the Jewish Bund», Comp. Stud. Soc. Hist, 8, 1966, pp. 331-360. 28 Hay estadísticas detalladas en J. P. Kruijt, Verzuiling, Heijnis, Zaandijk, 1959, y en J. P. Kruijt y W. Goddijn, «Verzuiling en ontzuiling als sociologisch proces» en A. J. den Hollander y otros, eds., Drift en Koers, Van Gorcum, Assen, 1962, pp. 227-263. Hay un intento de interpretación más amplia del Verzuiling y sus consecuencias para la teoría de la democracia en Arend Lijphart, The Polilics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands, manuscrito, 1967. Hay interpretaciones comparativas de datos sobre segmentación religiosa en David O. Moberg, «Religion and Society in the Netherlands and in America», Am. Quart., 13, 1961, pp. 172-178 y en G. Lenski, The Religious Factor, edición revisada; Coubleday Anchor Books, Garden City, 1963, pp. 359-366; véase también J. Mathes, ed., Religiöser Pluralismus und Gesellschaftsstruktur, Westdeutscher Verlag, Colonia, 1965.

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Kuyper sacó a sus seguidores de la Iglesia madre en 1886 y defendió el derecho del Kerkvolk, los cristianos calvinistas devotos, a crear una comunidad cultural propia, sin ningún vínculo con el Estado ni con la nación. El propio extremismo de esta posición, contraria al orden establecido, produjo varios movimientos de signo contrario dentro del Hervomde Kerk. Grupos importantes de calvinistas ortodoxos no quisieron dejar la Iglesia madre sino que prefirieron reformarla desde dentro; preferían un Volkskerk amplio en vez de un Kerkvolk aislado. El choque entre estas dos concepciones de la comunidad cristiana condujo a la escisión del partido antirrevolucionario en 1894 y a la formación de un segundo partido calvinista, la Unión Histórica Cristiana, que se consolidó oficialmente en 1908. Estos dos partidos se convirtieron en las organizaciones básicas de las dos alas del frente protestante ortodoxo en la sociedad holandesa: la fuerza básica de los antirrevolucionarios procedía del Gereformeerden, tanto de Iglesias disidentes independientes como de congregaciones Hervomde controladas por eclesiásticos del mismo credo; el apoyo a los cristianos históricos procedía casi exclusivamente de otros sectores ortodoxos internos de la Iglesia madre. La minoría católica romana había considerado en principio ventajoso para ella trabajar dentro de la mayoría liberal, pero a partir de los años sesenta inició la formación de organizaciones políticas y sociales diferenciadas. Pero fue un proceso lento; la primera federación de asociaciones de votantes católicos no se creó hasta 1904 y no se fundó un partido nacional con una organización oficial hasta los años veinte29. Tanto los movimientos protestantes como los católicos acabaron por formar grandes redes de asociaciones e instituciones para sus y pudieron crear bases de apoyo de notable estabilidad incluso en la clase obrera. Un estudio a escala nacional, realizado en 195630, muestra clara-

29 Hay exposiciones generales de la formación de las oposiciones de partidos y de política segmenlada en Holanda, en H. Daalder, «Parties and Politics in the Netherlands», Pol. Studies, 3, 1955, pp. 1-16, y en su capítulo en R. A. Dahl, ed., Political Oppositions in Western Democracies, Yale Univ. Press, New Haven, 1966. Hay antecedentes y cronologías de partidos en H. Daalder, «Nederland: het polilieke stelsel», en L. van der Land, ed., Repenorium van de Sociale Wetenschappen, I. Elsevier, Amsterdam, 1958, pp. 213-238. 30 Citado en S. M. Lipset, Political Man, op. cit., p. 258; hay análisis más detallados de una muestra de un suburbio de Amsterdam en L. van der Land, y otros, Kiezer en verkiezing, Nederlandse Kring voor Wetenschap der Politiek, Amsterdam, 1963, mimeografiado. Hay análisis de una encuesta a escala nacional de 1964 en Lijphart, op. cit., cap. II.

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Cuadro 1. Credo, asistencia a la iglesia y elección de partido en Holanda. Datos correspondientes a 1956 Credo: Asistencia

Ninguno

Partido: KPN (comunistas) PvdA (socialistas) VVD (liberales) Histórico cristiano Antirrevolucionario Calvinista extremista KVP (católicos) Otros N = 100%

Hervormd

Gereformeerd

Católico

Sí

No

Sí

No

Sí

No

7% 75% 11% — — — 1% 6%

— 22% 7% 45% 17% 3% — 4%

— 51% 18% 19% 6% 1% — 3%

— 2% — 3% 90% 5% — 4%

— 27% — — 63% — — 5%

— 3% — — — — 84% 2%

— 30% 9% — 6%

(218)

(134)

(236)

(101)

(22)

(329)

(33)

52% 3%


mente la importancia de las lealtades religiosas en la elección política dentro del sistema holandés. Donde se encuentra una segmentación más completa es dentro de los movimientos minoritarios activos e intransigentes: los Gereformeerden, los Hervormden religiosamente activos y los católicos. Los pasivos de la Iglesia nacional tradicional y los onkerkelijken tienden a alinearse más por razones de clase que de credo religioso; éste fue durante mucho tiempo el único sector del electorado holandés en el que hubo un entrecruzamiento efectivo de influencias. Si nos atenemos a nuestro paradigma, los católicos y los protestantes ortodoxos forman frentes políticos cerca del extremo i del eje cruzado (cross-local). Si las tres subculturas hubiesen alzado barreras tan fuertes entre ellas es muy posible que pudiese haber estallado el sistema, de la misma forma que lo hizo el Estado austríaco en 1934. El nivel más bajo de Verzuiling en el sector «nacional» y las mayores posibilidades de negociación y acuerdo en un sistema triangular de oposición puede explicar en gran medida el funcionamiento positivo del pluralismo corporativo en el Estado holandés. El análisis de los datos holandeses sobre las tres subculturas ha intentado establecer indicadores de cambios a lo largo del tiempo en el grado de aislamiento de cada uno de los segmentos verticales: utilizan el término

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Ontzuiling para disminuciones en la caracterización de cada sector y Verzuiling para los aumentos31. En nuestro paradigma éstos corresponden a movimientos a lo largo del eje a-i: cuanto más ontzuild es una oposición determinada, más entrecruzamientos de pertenencias múltiples hay en el sistema y, en general, menos intolerancia y desconfianza hacia los ciudadanos situados en el «otro» lado; cuanto más verzuild es la oposición, menos presiones cruzadas hay y menos frecuentes son las lealtades por encima de las divisiones. En un sistema altamente ontzuild hay baja cristalización de lealtad; la mayoría de los participantes tienden a estar vinculados a organizaciones y entornos que les exponen a presiones políticas divergentes. Por el contrario, en un sistema altamente verzuild hay alta cristalización de lealtad; la mayoría de los participantes tiende a estar expuesta a mensajes y esfuerzos persuasivos en la misma dirección general en todos sus entornos «24 horas-7 días»32. Esta dimensión atraviesa todo el campo de divisiones funcionales de nuestro paradigma, sean económicas, sociales o religiosas. La representación simétrica de las cuatro líneas de división básicas de la figura 3 sólo se refiere a tendencias medias y no excluye amplias variaciones de ubicación a lo largo del eje a-i. Los conflictos en tomo a la integración cívica de culturas regionales recalcitrantes (1) y organizaciones religiosas (2) no tienen por qué desembocar siempre en Verzuiling. Un análisis de las discrepancias entre Suiza y Holanda nos explicará muchas cosas sobre las diferencias en las condiciones para el desarrollo del aislamiento pluralista. Los conflictos entre los productores primarios y los intereses urbano-industriales han tendido normalmente hacia el polo a del eje. Pero hay varios ejemplos de oposiciones campesinas, sumamente ideologizadas, a funcionarios y burgueses. Los conflictos entre obreros y patronos han incluido siempre elementos de negociación económica, pero también ha habido con frecuencia elementos fuertes de oposición cultural y de aislamiento ideológico. Los partidos obreros en la oposición, carentes de poder, han tendido a ser más

31

Kruijt y Goddijn, op. cit. El concepto de «cristalización de pertenencias» lo formuló por analogía con el concepto de cristalización de estatus Gerhard Lenski en «Social Participation and Status Crystallization», Amer. Sociol. Rev., 21, 1956, pp. 458-464; véase Erik Allardt, «Community Activity, Leisure Use and Social Structure», y Ulf Himmelstrand, «A Theoretical and Empirical Approach to Depoliticization and Political Involvement», ambos en S. Rokkan, ed., Approaches to the Study of Political Participation, Chr. Michelsen Institute, Bergen, 1962, pp. 67-110. 32

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verzuild, a estar más envueltos en su propia mitología distintiva, más aislados frente al resto de la sociedad. Por el contrario, los partidos obreros victoriosos han tendido a hacerse ontzuild, a domesticarse, a hacerse más receptivos a la influencia de todos los sectores de la sociedad nacional.


Se producirán variaciones similares en una amplia serie de cuestiones en el eje territorial de nuestro esquema. En el análisis inicial del polo l dábamos ejemplos de resistencias culturales y religiosas al dominio de la élite nacional central, pero esas oposiciones no siempre son puramente territoriales. Los movimientos pueden ser absolutamente dominantes en sus bastiones provinciales, pero también pueden encontrar aliados en las zonas centrales y contribuir así al desarrollo de frentes que enlacen el ámbito local y el regional. El espectacular crecimiento del comercio mundial y de la producción industrial generó tensiones crecientes entre los productores primarios del campo y los comerciantes y empresarios de los pueblos y de las ciudades. En el continente, los intereses contrapuestos de las zonas rurales y urbanas habían hallado expresión, desde la Edad Media, en la representación por separado de los estamentos: la nobleza, y en casos excepcionales los campesinos que tenían la libre propiedad de sus tierras, hablaban en nombre de los intereses agrícolas; mientras que los burgueses lo hacían en nombre de las ciudades. La revolución industrial profundizó estos conflictos y produjo alineamientos definidos según el eje rural-urbano en los órganos legislativos nacionales de todos los países. Las viejas divisiones entre estamentos se trasladaron, a menudo inmediatamente, a los parlamentos unificados y hallaron expresión en oposiciones entre partidos conservadoresagrarios y liberales-radicales. Los conflictos entre intereses rurales y urbanos han sido mucho menos acusados en Gran Bretaña que en el continente. La Cámara de los Comunes no era una asamblea del estamento burgués sino un cuerpo de legisladores que representaba a las localidades del reino con derecho a voto, los condados y los municipios33. Pero la revolución industrial produjo, incluso allí, divisiones profundas y enconadas 33 Hay un análisis comparado especialmente interesante de diferencias en la organización de asambleas estamentarías en Otto Hintze, «Typologie der Ständischen Verfassung des Abendlandes», Hist. Zs., 141, 1930, pp. 229-248; F. Hatung y R. Mousnier, «Quelques problèmes concernant la monarchie abslue», Relazioni X Congr. Int. Sci. Storiche, IV, Florencia, 1955; y R. R. Palmer, The Age of Democratic Revolution: The Challenge, Princeton Univ. Press, Princeton, 1959, cap. II.

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entre los intereses agrarios y los urbanos. En Inglaterra, aunque no en Gales ni en Escocia, la oposición entre conservadores y liberales se alimentó principalmente de estas tensiones hasta la década de 188034.


Había un importante componente de carácter económico en estas oposiciones, pero lo que las hizo tan profundas fue la lucha por el mantenimiento del estatus adquirido y el reconocimiento del éxito. En Inglaterra, la élite terrateniente regía el país, y la clase de empresarios industriales en ascenso, muchos de ellos religiosamente enfrentados a la Iglesia oficial, se alineó durante décadas en la oposición, tanto para defender sus intereses económicos como para afinar su derecho a un determinado estatus. Según el historiador George Kitson Clark35, sería un error pensar en la agricultura «como una industria organizada como cualquier otra industria: primordialmente con el fin de una producción eficiente. Estaba... organizada más bien para garantizar la supervivencia intacta de una casta. Los propietarios de las grandes fincas no eran sólo hombres muy ricos, cuyo capital estaba simplemente invertido en la tierra, eran más bien los detentadores vitalicios de posiciones muy considerables que tenían el deber de dejar intactas a sus sucesores. En cierto modo era la finca lo que importaba y no el propietario de la finca...».

El conflicto entre conservadores y liberales reflejaba una oposición entre dos orientaciones valorativas: el reconocimiento del estatus a través de adscripción y relaciones de parentesco frente a las demandas de estatus a través del éxito y del espíritu emprendedor. Se trata de tensiones típicas de todas las sociedades de transición; tienden a ser especialmente fuertes en las primeras etapas de industrialización y a suavizarse cuando la élite en ascenso se asienta en la comunidad. En Inglaterra, este proceso de conciliación se produce con mucha rapidez. En una sociedad abierta a una amplia movilidad y a matrimonios mixtos, la 34 La cuestión crítica entre los dos sectores de la economía se refería al comercio internacional: ¿debía protegerse la agricultura doméstica del grano más barato de ultramar, o debía apoyarse a la industria manufacturera mediante el suministro de alimento más barato para sus trabajadores? Hay un análisis comparado de la política de aranceles del trigo en Alexander Gerschenkron, Bread and Democracy in Gennany, Univ. of California Press, Berkeley, 1943. 35 The Making of Victorian England, Methuen, Londres, 1962, p. 218, la bastardilla es nuestra. Hay un tratamiento más amplio en F. M. L. Thompson, English Landed Society in the Nineteenth Century, Routledge, Londres, 1963.

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riqueza urbana e industrial pudo convertirse en reconocimiento pleno dentro de la jerarquía tradicional de las familias terratenientes. Fueron produciéndose más y más fusiones entre los intereses agrícolas y los de los negocios, y esta consolidación de la élite nacional pronto modificó el carácter del conflicto conservadores-liberales. Como ha demostrado James Cornford a través de sus detallados estudios ecológicos, el movimiento de los propietarios de negocios hacia el campo y las zonas residenciales les divorció de sus obreros y les condujo a relaciones estrechas con la aristocracia terrateniente. El resultado fue que se suavizó el conflicto urbano-rural del sistema y se produjo una acelerada polarización clasista en el electorado ampliado36. Hubo una aproximación similar entre los intereses agrícolas del este del Elba y la burguesía de los negocios del oeste de Alemania, pero en este caso, significativamente, la masa principal de los liberales se alineó con los conservadores y no intentó atraer a su lado al electorado obrero como hizo el partido británico durante el período que va hasta la primera guerra mundial. El resultado fue que se profundizó la escisión entre burgueses y obreros y hubo una serie de tentativas desesperadas de superarla mediante llamadas a valores nacionales y militares37. En otros países del continente europeo la división rural-urbana siguió afirmándose en la política nacional hasta bien entrado el siglo XX, pero las expresiones políticas de esa división variaron ampliamente. Dependía mucho de las concentraciones de riqueza y de control político en las ciudades y de la estructura de propiedad en la economía rural. En Holanda, Francia, Italia y España, las divisiones rural-urbanas hallaron raras veces expresión directa en la formación de oposiciones de partidos. Ejercieron más influencia en el alineamiento del electorado otras divisiones, sobre todo las produ-

36 James Cornford, «The Transfomation of Conservatism in the Late 19th Century», Victorian Studies, 7, 1963, pp. 35-66. 37 Sobre las tentativas fracasadas de los liberales progresistas de ampliar su base obrera, véase en especial Thtomas Niperdey, Die Organisation der deutschen Parteien vor 1918, Droste, Düsseldorf, 1963, pp. 187-192, y W. Link «Das Nationalverein für das liberale Deutsehland», Pol. Vierteliahreschr., 5, 1964, pp. 422-444. Sobre el «Nacionalismo Plebiscitario» de Friedrich Naumann y Max Weber, véase Theodor Heuss, Friedrich Naumann, Deutsche Verlagsanstalt, Stullgart, 1957; W. Mommsen, Max Weber und die deutsche Polilik 1890-1920, Mohr, Tubinga, 1959 y los trabajos del congreso del centenario de Weber en Heidelberg que se incluyen en O. Stammer, ed., Max Weber und die Soziologie heute, Mohr, Tubinga, 1965.

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cidas entre el Estado y las Iglesias y entre propietarios y arrendatarios. En los cinco países nórdicos, por el contrario, las ciudades habían dominado tradicionalmente la vida política nacional y la lucha por la democracia y el gobierno parlamentario se inició a través de un amplio proceso de movilización dentro del campesinado38. Fue esencialmente una expresión de protesta contra la élite central de funcionarios y patricios (una división sobre el eje l-o de nuestro modelo), pero había otros elementos de oposición económica en el movimiento: los campesinos se sentían explotados por las gentes de las ciudades y querían trasladar las cargas fiscales a las economías urbanas en expansión. Estas divisiones económicas fueron haciéndose más pronunciadas a medida que las comunidades de producción primaria se incorporaron a la economía monetaria y de mercado nacional. El resultado fue que se formó un amplio frente de cooperativas y organizaciones de intereses y se crearon partidos agrarios diferenciados. A estos partidos agrarios no les fue posible crear frentes comunes con los conservadores que defendían a la comunidad de los negocios ni siquiera después de que surgiesen partidos obreros que aspiraban a dominar el ámbito nacional. Los contrastes culturales entre el campo y las ciudades aún eran fuertes, y los rigurosos controles de mercado favorecidos por los partidos agrarios no podían conciliarse fácilmente con la filosofía de la libre competencia que profesaban muchos conservadores. El conflicto entre intereses rurales y urbanos se centró en el mercado de productos. Los campesinos querían vender los suyos a los mejores precios posibles, y comprar lo que necesitaban a los productores industriales y urbanos a bajo costo. Estos conflictos no desembocaron invariablemente en la formación de partidos. Podían abordarse dentro de frentes partidistas amplios o canalizarse a través de organizaciones de intereses con ámbitos más estrechos de negociación y representación funcional. Sólo surgieron partidos diferenciadamente agrarios donde las oposiciones culturales fuertes habían profundizado los conflictos estrictamente económicos. Los conflictos en el mercado de trabajo resultaron mucho más uniformemente divisorios. Surgieron partidos obreros en todos los países de Europa a partir de los primeros avances de la industrialización. Las crecien-

38 Hay una exposición detallada de los antecedentes de estos procesos en Bryn J. Hovde, The Scandinavian Countries 1720-1865, Cornerl Univ. Press, Ithaca, 1948, sobre todo los caps. VIII-IX y XIII.

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tes masas de asalariados en la agricultura a gran escala, en las actividades forestales o en la industria estaban descontentas por sus condiciones de trabajo y por la inseguridad de sus contratos, y muchos de ellos se sentían social y culturalmente distintos de los propietarios y los patronos. El resultado fue que se formó una diversidad de sindicatos y se crearon partidos socialistas de ámbito nacional. El éxito de estos movimientos dependió de una variedad de factores: la fuerza de las tradiciones paternalistas de reconocimiento del estatus del trabajador, el tamaño de la unidad de trabajo y los vínculos locales de los trabajadores, el nivel de prosperidad y la estabilidad del empleo en la industria concreta, y las posibilidades de mejoras y ascensos por diligencia y lealtad o por la instrucción y el éxito. Un factor crucial en la formación de un movimiento obrero diferenciado fue el grado de apertura de la sociedad: ¿Era el estatus del obrero una condición vitalicia o había posibilidades de promoción? ¿Era fácil conseguir una instrucción que permitiese al individuo cambiar de estatus? ¿Qué posibilidades había de que uno se estableciese por su cuenta, de crear unidades de trabajo independientes? Las diferencias de este proceso en Europa y los Estados Unidos deben analizarse claramente en estos términos; los obreros norteamericanos no sólo tuvieron el derecho al voto mucho antes que sus camaradas de Europa, sino que pudieron incorporarse al sistema nacional con mucha más facilidad debido a la mayor insistencia en la igualdad y el éxito, a las muchas posibilidades de mejor instrucción y, por último, pero no por ello menos importante, porque los trabajadores establecidos podían alcanzar mejores posiciones porque nuevas oleadas de inmigrantes asumían las tareas de los estatus más bajos39. Actualmente se está produciendo un proceso similar en los países avanzados de Europa occidental. Los proletariados inmigrantes de los países mediterráneos y del Caribe permiten pasar a la clase media a los hijos de la clase obrera nacional establecida, y estas nuevas oleadas tienden a eliminar fuentes tradicionales de resentimiento. En la Europa del siglo XIX y principios del XX las barreras de estatus eran notoriamente más altas. La tradición de la sociedad dividida en estamentos mantenía a los obreros en su sitio, y la estrechez de los canales educativos de movilidad hacía también que a sus hijos e hijas les resultase 39

Véase S. M. Lipset, The First New Nation. op. cit., caps. 5, 6 y 7.

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difícil subir por encima de sus padres. Había, sin embargo, variaciones importantes entre los países de Europa en la actitud de las élites establecidas y en ascenso hacia las demandas de los obreros, y estas diferencias influyeron claramente en la evolución de los sindicatos y de los partidos socialistas. En Gran Bretaña y en los países escandinavos las élites tendieron a ser abiertas y pragmáticas. Hubo, como en el resto de los países, una resistencia activa a las reclamaciones de los obreros pero poca o ninguna represión directa. Éstos son hoy los países con los mayores partidos obreros y más domesticados de Europa. En Alemania y Austria, Francia, Italia y España, las divisiones fueron mucho más profundas. Hubo muchas tentativas de reprimir a los sindicatos y a los socialistas y, debido a ello, las asociaciones obreras tendieron a aislarse de la cultura nacional y a formar soziale Ghuettoparteien40; movimientos fuertemente ideológicos que pretendían aislar a sus y simpatizantes de las influencias de la atmósfera social del entorno. Estos partidos estaban, volviendo a nuestro paradigma, tan cerca del polo i como sus adversarios del campo religioso. Esta orientación «antisistema» de grandes sectores de la clase obrera europea alcanzó su punto álgido después de la Revolución rusa. El movimiento comunista no sólo hablaba en nombre del estrato marginado de la comunidad territorial, sino que se lo consideró una conspiración externa contra la nación. Estos procesos llevaron a una serie de países europeos al borde de la guerra civil en los años veinte y treinta. Cuanto mayor era el número de ciudadanos atrapados en estas oposiciones mutuas directas «amigoenemigo», mayor era el peligro de ruptura total del cuerpo político. Desarrollos posteriores a la segunda guerra mundial han conducido a una disminución de estas oposiciones encarnizadas y a cierta suavización de las tensiones ideológicas: un desplazamiento del polo i hacia el polo a de nuestro paradigma41. Una diversidad de factores contribuyó a este proceso: la experiencia de cooperación nacional durante la guerra, las mejoras

40 Ésta es la frase que utiliza Emes Fraenkel, «Patlament und offentiche Meinung», en Zur Geschichte und Problematik der Demokratie: Festgabe für H. Herzfeld. Duncker & Humblot, Berlín, 1958, p. 178. Hay más detalles sobre los procesos alemanes en el reciente estudio de Günmer Rom, The Social Democrats in Imperial . Bedminster Press. Totowa, 1963, caps. 7-10. 41 Uno de los primeros analistas políticos que llamó la atención sobre estos procesos fue Herbert Tingsten, entonces director jefe del importante periódico sueco Dagens Nyheter, véase su autobiografía, Mit Liv: Tidningen, Norstedts, Estocolmo, 1963, pp. 224-23 I. Hay más detalles en S. M. Lipset, «The Changing Class Structure and Contemporary European Politics», Daedalus, 93, 1964. pp. 271-303.

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del nivel de vida en los años cincuenta, el rápido crecimiento de una «nueva clase media» que hacía de puente entre la clase obrera tradicional y la burguesía. Pero el factor más importante posiblemente fuese el asentamiento de los partidos obreros en estructuras de gobierno locales y nacionales, y su consiguiente «domesticación» dentro del sistema establecido.


Divisiones en estados plenamente movilizados Las cuatro divisiones críticas descritas de acuerdo con nuestro paradigma eran movimientos de protesta contra la élite nacional establecida y sus pautas culturales, y formaban parte de una amplia oleada de emancipación y movilización. En Estados-nación plenamente movilizados se han producido tipos completamente distintos de alineamientos de protesta. En éstos el foco de protesta no ha sido ya la cultura central tradicional sino las redes crecientes de nuevas élites, como los dirigentes de las nuevas y grandes burocracias de la industria y el gobierno, aquellos que controlan los diversos sectores de la industria de las comunicaciones, los jefes de organizaciones de masas y, en algunos países, los dirigentes de grupos religiosos o étnicos minoritarios anteriormente débiles o de bajo estatus, etc. La protesta contra estas nuevas élites y las instituciones que las apoyan ha adoptado con frecuencia forma «antisistema» aunque la ideología haya variado de un país a otro: fascismo en Italia, nacionalsocialismo en Alemania, poujadismo en Francia, «derechismo radical» en los Estados Unidos. En nuestro paradigma estos movimientos de protesta cortarían el eje territorial muy cerca del extremo o; el conflicto no es ya entre las unidades territoriales que constituyen la nación, sino entre distintas concepciones de la constitución y la organización del Estado nacional. Todos ellos han sido movimientos nacionalistas: no sólo aceptan, sino que veneran la nación históricamente dada y su cultura, pero rechazan el sistema de toma de decisiones y de control constituido a través del proceso de negociación y movilización democrática. Su objetivo no es simplemente obtener reconocimiento para un grupo concreto de intereses dentro de un sistema pluralista de toma y daca, sino sustituir este sistema por procedimientos de distribución más autoritarios. Todos expresan, de un modo u otro, convicciones profundamente sentidas sobre el destino y la misión de la nación, algunas totalmente rudi-

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mentarias, otras sumamente sistematizadas; y todos pretenden crear redes de organizaciones para mantener a sus seguidores fieles a la causa. Quieren Verzuiling pero desean que sólo haya una columna en la nación.


En consecuencia, en nuestro esquema a-o-i-l un movimiento nacionalista plenamente verzuild habría de emplazarse en la intersección o-i, fuera de lo que podría- mos llamar el diamante de «política competitiva» (fig. 4).

Figura 4. Emplazamientos propuestos de cuatro «extremos» en el esquema a—o—i—l.

En sus primeras variedades, estos movimientos nacionalistas reflejaban básicamente las reacciones de los estratos de clase baja de la cultura dominante contra las oleadas crecientes de movilización en las poblaciones sometidas. En la Austria de los Habsburgo el surgimiento de los pangermanos intransigentes recibió un impulso decisivo de la alianza entre las Burschenschaften universitarias y las asociaciones obreras nacionalistas de Schonerer; éstas obtenían básicamente su apoyo entre obreros y artesanos de habla alemana amenazados por la invasión de los checos en los nuevos centros industriales42. La xenofobia de la clase obrera austríaca resultó contagiosa. Hay claros vínculos entre el primer nacionalismo obrero de los años ochenta y noventa y el movimiento nacionalsocialista después de la 42 Véase Andrew G. Whiteside, Austrian National Socialism before 1918, Nijgoff, La Haya, 1962, y su artículo sobre Austria en T. Rogger y E. Weber, eds., The European Right, Weidenfeld, Londres, 1965, pp. 328-363.

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derrota de 191843. Hitler heredó su odio hacia los eslavos y los judíos de los nacionalistas obreros austríacos. En nuestra terminología, el movimiento nacionalsocialista fue una alianza del extremo o del eje territorial-cultural, el equivalente en la cultura nacional dominante a una oposición 1en cierta población sometida de la periferia. Ha habido varias tentativas de determinar qué condiciones han de darse para que surjan esos conflictos en el extremo o del sistema político. Han influido sin duda las diferencias de continuidad y regularidad en la formación de la nación. Austria, Alemania, Francia, Italia, España y Estados Unidos han pasado por crisis de formación de la nación extremadamente dolorosas y tienen que enfrentarse aún a las herencias de conflictos que giran en torno a la integración nacional. Ralf Dahrendorf ha interpretado recientemente el ascenso del nacional-socialismo como el salto formal de Alemania hacia la modernización política. Destruyó las bolsas locales de aislamiento y estableció «die traditionsfreie Gleichheieit der Ausgangsstellung aller Menschen», una sociedad orientada hacia el éxito, libre al fin de barreras de estatus difusas44. Los historiales estadísticos de una serie de movimientos «antisistema» de este tipo indican que obtuvieron sus mayores triunfos electorales mediante llamadas al «kleine Mann», el «ciudadano unidad» amenazado por el ascenso, dentro de un cuerpo político pluralista, de sociedades anónimas fuertes y complejas. El «hombre pequeño» se alineó no sólo contra los grandes intereses financieros, las grandes empresas y las burocracias asentadas sino también contra el poder de las Iglesias, los sindicatos y las cooperativas. Estudios de las decisivas elecciones alemanas de 1930, 1932 y 1933, muestran indiscutiblemente que el empuje decisivo del apoyo popular a los nacional-socialistas procedió de propietarios de explotaciones agrícolas de tamaño pequeño y medio, de artesanos, tenderos y otros ciudadanos independientes de los escalones más bajos de la clase media, la mayoría protestantes, que se oponían, de modo más o menos directo, a los cárteles gigantes y a las redes financieras, a los sindicatos y a la formidable columna de organizaciones católicas que se agrupaban en tomo al

43 Hay un análisis detallado de la «invención» austríaca del antisemitismo de masas en Peter Pulzer, The Rise of Political Anti-Semitism in and Austria, Wiley, Nueva York, 1964. 44 R. Dahrendorf, Geseltschaft und Demokratie in Deutschland, Piper, Munich, 1965, especialmente al cap. 26.

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Zentrum45. Se han documentado alineamientos similares en Italia, Noruega, Francia y los Estados Unidos. Hay variaciones de contexto evidentes, pero los datos sugieren semejanzas importantes en las condiciones para el crecimiento de estos movimientos «antisistema»46.


Hemos llegado al final de una revisión sucinta de las divisiones características que se han producido en los Estados de Occidente durante las primeras fases de consolidación nacional y las fases posteriores de ampliación del sufragio y crecimiento organizativo. Hemos procedido por medio de ejemplos y no a través de una comparación evolutiva rigurosa. No nos proponíamos una exposición exahustiva de diferencias y similitudes país por país, sino explorar las posibilidades de un sistema de clasificación elaborado a partir de conceptos básicos de la teoría sociológica actual. Esperamos continuar en esta dirección en otros marcos; aquí sólo hemos querido iniciar el análisis de estas posibilidades e indicar los nuevos medios para analizar la experiencia histórica de estos países tan diferentes. Sean cuales sean los fallos de las aplicaciones empíricas, estamos convencidos de que el esquema parsoniano A-O-I-L puede proporcionar una serie de instrumentos analíticos de gran valor para comparar el desarrollo de sistemas políticos. Sin duda, en varios puntos nos hemos desviado de las interpretaciones habituales del modelo parsoniano, y quizá lo hayamos 45 Sobre el apoyo electoral al NSDAP véase sobre todo Sten S. Nilson, «Wahlsoziologische Probleme des Nalionalsozialismus», ZS. Ges Staatswiss, 110, 1954, pp. 229-311; K. D. Bracher, Die Auflosung der Weimarer Republik, 3.a ed., Ring-Verlag, Villingen, 1960, cap. VI, y Alfred Milatz, «Das Ende der Parteien in Spiegel der Wahlen 1930 bis 1933», en E. Matthias y R. Morsey, eds.. Das Ende der Parteien 1933, Droste, Düsseldorf, 1960, pp. 741-793. Hay un resumen de datos de análisis electorales en S. M. Lipset, Political Man, op. cit., pp. 140-151. El mejor análisis de la fuerza rural del NSDAP sigue siendo el libro de Rudolf Heberle From Democracy to Nazism, Louisiana State Univ. Press, Baton Rouge, 1945. El manuscrito alemán de 1932, más completo, se ha editado recientemente con el título Landbevolkerung und Nationalsozialismus, Deutsche Verlagsanstalt, Stuttgar, 1963. 46 Estas similitudes de bases sociales y de actitudes hacia la autoridad nacional no entrañan necesariamente, como es lógico, similitudes en tácticas organizativas y en conducta concreta hacia los adversarios. Nada indica que todos estos movimientos se ajustasen al ethos fascista o nacionalsocialista en caso de triunfo. Hay un análisis de los datos correspondientes a Italia, Francia y los Estados Unidos en S. M. Lipset, Political Man, op.cit., cap. V, y también en «Radical Rightists of Three Decades, Cougbtlinites, McCarthyties and Birchers», en Daniel Bell, ed., The Radical Right, Doubleday, Nueva York, 1963, y «Beyond the Backlash», Encounter, 23 de noviembre de 1964, pp. 11-24. Sobre Noruega, véase Nilson, op. cit. Hay un análisis interesante del Movimiento de Crédito Social en Canadá, en términos parecidos, en Donald Smiley, «Canada’s Poujadists: a New Look at Social Credit», The Canadian Forum 42, septiembre 1962, pp. 121. Los seguidores de este movimiento son antimetropolitanos y antiinstitucionalistas y propugnan una política plebiscitaria pura contra los grupos de intereses organizados y las élites asentadas.

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forzado al convertirlo en un sistema de coordenadas bidimensional. Para nosotros esto tiene una importancia secundaria. Nos hemos limitado a utilizar el esquema original como trampolín para intentar poner cierto orden en el análisis comparativo de los procesos de formación de la política de partidos. Sin duda, podríamos haber propuesto un paradigma muy similar sin recurrir al modelo básico parsoniano, pero creemos que la unificación de conceptualizaciones que agrupen varios sectores de la vida social tiene grandes ventajas intelectuales. El propio hecho de que el mismo esquema abstracto haya inspirado desarrollos analíticos en campos tan dispares como la familia, las profesiones, la religión y la política nos parece prometedor para el futuro. LA TRANSFORMACIÓN DE ESTRUCTURAS DE DIVISIÓN EN LOS SISTEMAS DE PARTIDOS


Condiciones para la canalización de la oposición Hasta ahora nos hemos centrado en el surgimiento de una división concreta y sólo esporádicamente nos hemos interesado por la aparición de sistemas de división y su traducción en conjuntos de partidos políticos. En el lenguaje de nuestro esquema nos hemos limitado al análisis de las diferenciaciones internas del cuadrante I y sólo hemos abordado implícitamente intercambios entre I y O, I y L, L y O. Pero las divisiones no se traducen en oposiciones de partidos de modo natural: hay consideraciones de estrategia organizativa y electoral; hay que tener en cuenta el peso de los beneficios de las alianzas frente a las pérdidas de las escisiones; y hay que contemplar la disminución progresiva del «mercado de movilización» por las secuencias temporales de esfuerzos organizativos. Entramos aquí en un sector de importancia crucial en la investigación y la teorización actuales, un sector verdaderamente fascinante que está pidiendo a gritos una investigación detallada y cooperación. Aún es necesario trabajar mucho en la tarea de volver a analizar los datos correspondientes a cada sistema nacional de partidos y, aún más, investigar las posibilidades de situar estos datos en un marco teórico más amplio. No podemos albergar la esperanza de abordar exhaustivamente estas posibilidades de comparación en este trabajo y nos limitaremos a analizar unos cuantos procesos característicos y a sugerir una tipología aproximada.

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¿Cómo se convierte un conflicto sociocultural en oposición entre partidos? Para abordar una interpretación de las variaciones de esos procesos de conversión debemos examinar mucha información sobre las condiciones para la expresión de protesta y la representación de intereses en cada sociedad.


En primer lugar, debemos conocer las tradiciones de toma de decisiones del estado correspondiente: el predominio de procedimientos de conciliación frente a procedimientos autocráticos del gobierno central, las normas establecidas para la solución de agravios y protestas, las medidas adoptadas para controlar o proteger asociaciones políticas, la libertad de comunicación, y la organización de manifestaciones47. En segundo lugar, hemos de tener conocimiento de los canales para la expresión y movilización de protesta: ¿Había un sistema de representación y, en el caso que así fuera, hasta qué punto eran accesibles los representantes, quién tenía derecho a elegirlos y cómo se elegían? ¿Se expresaba en primer término el conflicto a través de manifestaciones directas, a través de huelgas, sabotajes o violencia manifiesta, o podía canalizarse a través de elecciones regulares y a través de presiones sobre representantes legítimamente establecidos? En tercer lugar, necesitamos información sobre las oportunidades, los resultados y los costes de las alianzas en el sistema: ¿Hasta qué punto los antiguos movimientos se mostraban dispuestos o reacios a ensanchar sus bases de apoyo, y hasta qué punto era fácil o difícil que nuevos movimientos obtuviesen representación propia? En cuarto y último lugar, debemos conocer las posibilidades, las consecuencias y las limitaciones del gobierno de la mayoría en el sistema: ¿Qué

47 Hans Daalder, en un reciente estudio de los acontecimientos de Europa occidental, ha defendido este punto con mucho empeño. Es imposible entender la evolución, la estructura y el funcionamiento de los sistemas de partidos sin estudiar en qué medida existía competencia elitista antes de las revoluciones industrial y democrática. Daalder señala Inglaterra, Holanda, Suiza y Suecia como los países con tradiciones más fuertes de pluralismo conciliatorio e indica la influencia de estas condiciones previas en la formación de sistemas de partidos integrados. Véase H. Daalder, «Parties, Elites and Political Development(s) in Western Europe», en J. LaPalombara y M. Weiner, eds., Political Parties and Political Development, op. cit. Hay un análisis más amplio de diferencias de carácter en el proceso de construcción de la nación en S. P. Huntington, «Political Modernization: America vs. Europe», World Politics, 18, 1966, pp. 378-414.

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tipo de alianzas producirían, probablemente, el control por parte de la mayoría de los órganos de representación y qué grado de influencia podrían ejercer de hecho esas mayorías en la estructuración básica de las instituciones y las distribuciones dentro del sistema? Los cuatro umbrales Esta serie de cuestiones sugiere una secuencia de umbrales en el camino de cualquier movimiento que pretenda plantear nuevas exigencias dentro de un sistema político. Primero, el umbral de legitimación: ¿Se rechazan todas las protestas como conspiratorias, o hay cierto reconocimiento del derecho de petición, crítica y oposición?


Segundo, el umbral de incorporación: ¿Se niega a todos o a la mayoría de los que apoyan el movimiento el estatus de participantes en la elección de representantes, o se les otorgan los mismos derechos de ciudadanía política que a sus adversarios? Tercero, el umbral de representación: ¿Debe el nuevo movimiento incorporarse a movimientos mayores y más antiguos para acceder a órganos representativos o puede obtener representación propia? Cuarto, el umbral de poder de la mayoría: En el sistema, ¿hay frenos y fuerzas contrarias incorporados contra el gobierno de la mayoría numérica o la victoria de un partido o coalición en las urnas le otorgará poder para introducir cambios estructurales importantes en el sistema nacional? Esto nos da una tosca tipología de cuatro variables de condiciones para la formación de sistemas de partidos. Empíricamente, los cambios en uno de estos umbrales generaron tarde o temprano presiones para cambiar otros, pero hubo variaciones en las secuencias de los cambios. No hay ninguna evolución política que permita el cambio desde una situación con los cuatro umbrales «altos» a una con los cuatro umbrales «bajos». Las progresiones claramente definidas hacia umbrales más bajos se observan, en general, en las primeras etapas de cambio: el reconocimiento de libertades de asociación, la ampliación del sufragio. En las últimas etapas se pueden observar variaciones mucho mayores en las vías de evolución. En realidad no hay ninguna etapa final única en las series de cambios, sino

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Esquema A Nivel de cada umbral Legitimación

Alto

Medio


M

lncorporación

A

A

M

Representación

A

A

A

Poder mayoría

Sistema de partidos resultante

A

Regímenes autocráticos u oligárquicos, Verfemung de todos los partidos48: protestas y agravios canalizados a través del campo de la istración o a través de la representación estamental.

A

Sistema de partidos interno y embrionario: camarillas de representantes, clubes de notables. Ejemplos: Inglaterra antes de 1832, Suecia durante las luchas entre «sombreros» y «gorras»49.

AoM

Sistemas de partidos internos que generan apoyo externo rudimentario a través del registro de asociación; con protección para las organizaciones ya incorporadas al sistema: predominantes en Europa occidental durante el período del hundimiento del absolutismo monárquico y la instauración del gobierno parlamentario con sufragio masculino.

Bajo

M

A

A

Fase inicial del desarrollo de los sistemas de partidos externos: movimientos de las clases más bajas con libertad para desarrollarse. Sufragio aún limitado y/o desigual. Ejemplo: Suecia antes de 1909.

B

M

A

M

Situación idéntica, pero con gobierno parlamentario: Bélgica antes de 1899; Noruega, 1884-1900.

A

Aislamiento del sistema nacional de los partidos de minorías religiosas o de clase baja: medidas restrictivas contra las organizaciones políticas, pero sufragio masculino pleno; Ejemplos: el Reich guillermino durante el período de la Socialis-tengesetze, 1878-1890; Francia durante el Segundo Imperio y primeras décadas de la Tercera República.

M

B

A

(continúa) 48

Éste es el término de Faul para la fase inicial de la formación de partidos, op. cit., pp. 62-69. Véase especialmente Gurnmat Olson, Hanar och mössor: Studier over partiväsendet i Sverige, 1751-1762, Akdemiförlagel, Gotemburgo, 1963. 49

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Esquema A (continuación) Nivel de cada umbral Legitimación

B


B

B

B

lncorporación

B

B

B

B

Representación

A

A

M

B

Sistema de partidos resultante

Poder mayoría

A

Sistemas de partidos competitivos con sufragio masculino igual y universal, con grandes beneficios para las alianzas y con una separación clara de los poderes legislativo y ejecutivo. El mejor ejemplo serían los Estados Unidos, si no hubiera sido por las restricciones a las actividades del partido comunista y el bajo derecho de sufragio de facto de los negros en el Sur. Francia durante la Quinta República podría ser un ejemplo mejor.

M

Idéntica situación, pero con gobierno parlamentario. Ejemplos: Francia durante las últimas décadas de la Tercera República y la mayor parte de la Cuarta; Gran Bretaña desde 1918.

M

Igual situación, pero con cierto grado de represemación proporcional: poca necesidad de alianzas para conseguir representación pero existencia de medidas contra la fragmentación mediante mínimos electorales explícitos o implícitos. Ejemplos: países nórdicos. Bélgica, Holanda y Suiza desde 1918-1920.

B

Igual situación con representación proporcional máxima y menos limitaciones al poder de la mayoría. Ejemplo: el parlamento centrífugo y fragmentado y la presidencia plebiscitaria de la República de Weimar.

varias alternativas: BBAA-umbral alto de representación mayoritaria y separación de poderes; BBAM-umbral alto de parlamentarismo mayoritario; BBMM-parlamentarismo de RP de umbral medio; BBBB-gobierno de mayoría plebiscitario y PR de umbral bajo. La primera literatura comparada sobre el crecimiento de los partidos y de los sistemas de partidos se centró en las consecuencias de la reducción de los dos primeros umbrales: la aparición de la oposición parlamentaria y una prensa libre y la ampliación del derecho de voto. Tocqueville y Ostro-

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gorski, Weber y Michels, todos a su manera, intentaron comprender esa institución básica del Estado moderno que es el partido de masas competitivo50. La literatura posterior, sobre todo a partir de la década de 1920, pasó a centrar su atención en el tercer umbral y en el cuarto: las consecuencias del sistema electoral y la estructura del campo de la toma de decisiones para la formación y el funcionamiento de los sistemas de partidos. Los duros debates sobre los pros y los contras de los sistemas electorales estimularon una gran diversidad de tentativas de análisis comparado, pero las considerables fidelidades emotivas a favor de un lado u otro condujeron a menudo a interpretaciones discutibles de los datos y a generalizaciones excesivamente precipitadas a partir de pruebas escasas. Pocos autores fueron capaces de contentarse con comparaciones de secuencias de cambio en países distintos. Quisieron influir en el curso futuro de los acontecimientos y fueron sumamente optimistas sobre las posibilidades de introducir cambios en los sistemas de partidos establecidos a través de la ingeniería electoral. Olvidaron que los partidos, una vez establecidos, construyen una estructura interna propia y crean compromisos internos a largo plazo entre el núcleo central de seguidores. Las maniobras electorales pueden impedir o demorar la formación de un partido, pero una vez que éste ha tomado forma y se ha asentado, resulta difícil cambiar su carácter modificando tan sólo las condiciones de agregación electoral. En realidad, en la mayoría de los casos tiene poco sentido tratar los sistemas electorales como variables independientes y los sistemas de partidos como dependientes. Los estrategas de los partidos tendrán en general influencia decisiva sobre la legislación electoral y optarán por los sistemas de agregación que consoliden su propia posición, bien a través de un aumento en su representación, a través del refuerzo de las alianzas preferidas o a través de mecanismos contra movimientos de escisión. En términos teóricos quizá pueda tener sentido la hipótesis de que sistemas de mayoría simple originarán oposiciones bipartidistas en los sectores culturalmente más homogéneos de un Estado y sólo generarán otros partidos a través de divisiones territoriales. Sin embargo, la única base convincente para esta generalización procede de países con una historia continuada de agregaciones de mayoría

50 Hay un repaso de esta literatura en S. M. Lipset, «Introduction: Ostrogorski and the Analytical Approach to the Comparative Study of Political Parties», en M. I. Ostrogorski, Democracy and the Organization of Political Parlies, Doubleday, Nueva York, 1964, pp. IX-LXV.

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simple desde los inicios de la política democrática de masas. Hay pocas pruebas firmes y mucha inseguridad en cuanto a los efectos de posteriores cambios en las leyes electorales sobre los sistemas de partidos: una razón simple es que los partidos ya asentados en el estado influirán mucho en la amplitud y la dirección de estos cambios y, cuanto menos, se mostrarán reacios a que se les borre de la existencia por una votación. Cualquier tentativa de análisis sistemático de variaciones en las condiciones y las estrategias de la competencia de partidos debe nacer de estas diferenciaciones en las fases evolutivas. En este contexto, no podemos hacer comparaciones detalladas país por país. Nos hemos limitado, entonces, a revisar datos correspondientes a dos secuencias diferentes de cambio: la aparición de movimientos y partidos de clase baja y la decadencia de los partidos de régime censitaire.


Las normas del juego electoral Los primeros sistemas electorales establecieron un umbral elevado para los partidos que surgían. A los partidos obreros les fue muy difícil en todas partes obtener representación propia, pero hubo variaciones significativas en el aperturismo de los sistemas debido a las presiones de los nuevos estratos. Los sistemas de votación de segunda vuelta, tan bien conocidos del Reich Guillermino, de la Tercera República sa y de la Quinta, establecieron la barrera más alta posible, la mayoría absoluta, pero posibilitaron al mismo tiempo una diversidad de alianzas locales entre los adversarios de los socialistas: el sistema mantuvo subrepresentados a los nuevos incorporados pero, sin embargo, no forzó a los viejos partidos a fundirse o aliarse a escala nacional. Las injusticias manifiestas del sistema electoral aumentaron aún más el alejamiento de las clases trabajadoras de las instituciones nacionales y generaron lo que Giovanni Sartori ha calificado como sistemas de «pluralismo centrífugo»51: un importante movimiento fuera del ámbito político establecido y varios partidos opuestos dentro de él. Los sistemas de mayoría simple del tipo británico-norteamericano establecen también altas barreras contra los movimientos en ascenso que pre51 «European Political Parties: The Case of Polarized Pluralism», en J. LaPalombara y M. Weiner, eds., Political Parties and Political Development, op. cit.

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tenden incorporarse al ámbito político; sin embargo, el nivel inicial no está establecido en el 50% de los votos emitidos en cada circunscripción sino que varía desde el principio con las estrategias adoptadas por los partidos. Si éstos se agrupan en defensa de sus intereses comunes, el umbral es alto; si cada uno se centra en su propio interés, es bajo. En las primeras fases de la movilización obrera, estos sistemas fomentaron alianzas del tipo «liberales-obreristas». Los recién llegados al electorado vieron que sus únicas posibilidades de representación estaban en candidaturas conjuntas con el partido oficial más reformista. En fases posteriores, partidos claramente socialistas obtuvieron representación propia, en sectores de gran concentración industrial y elevada segregación de clase, pero esto no provocó invariablemente alianzas contrarias por parte de los partidos más antiguos. Sin embargo, no en todos los Estados de mayoría simple se formaron partidos obreros tan fuertes y diferenciados. Canadá y Estados Unidos se quedaron en lo que podríamos llamar la etapa «liberal-obrerista». Los analistas de estas dos naciones «desviacionistas» han otorgado preeminencia a factores como la temprana concesión del derecho al voto, la elevada movilidad, el federalismo asentado y la marcada diversidad regional, étnica y religiosa52. Pero hay importantes diferencias entre los dos casos que nos dicen mucho sobre la importancia del cuarto de nuestros umbrales: la protección contra el poder de la mayoría directa. En una comparación reciente de los sistemas de partidos canadiense y norteamericano, Leon D. Epstein ha argumentado, con una lógica irable, que las diferencias decisivas reflejan contrastes en los procedimientos de toma central de decisiones constitucionalmente establecidos: en Canadá, responsabilidad del gabinete frente a una mayoría parlamentaria; en Estados Unidos, poderes separados adquiridos a través de dos canales de representación diferenciados53. El sistema parlamentario rebaja el umbral de poder de las mayorías numéricas, pero el gobierno depende para su existencia de una votación disciplinada dentro del partido o de los partidos que lo apoyan en la legislatura. El sistema de separación de poderes hace que resulte más difícil 52 Hay una exposición de similitudes y diferencias entre dos democracias anglófonas en L. Lipson, «Party Systems in the United Kingdom and the Older Commonwealth», Pol. Studies, 7, 1959, pp. 12-31; S. M. Lipset. The First New Nation, caps. 5, 6 y 7; y R. Alford, Party and Society: The Anglo-American Democracies, Rand McNally, Chicago, 1963, especialmente el cap. XII. 53 Lean D. Epstein, «A Comparative Study of Canadian Parties», Amer. PoI. Sci. Rev., 63, marzo de 1964, pp. 46-59.

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traducir victorias numéricas en cambios diferenciados de política, pero permite también alianzas mucho más flexibles dentro de cada uno de los partidos. Los partidos canadienses tienden a estar unidos en su comportamiento legislativo y a mantener un control estricto sobre el reclutamiento de candidatos. Los partidos norteamericanos tienden a ser una federación flexible, con una estructura interna mínima y un sistema de elecciones primarias que los obliga a dejar las decisiones sobre el reclutamiento a un mercado electoral más amplio. Como consecuencia, el sistema canadiense ha fomentado los partidos de protesta regionales y culturales, mientras que los partidos norteamericanos se han mostrado notablemente abiertos a exigencias locales o de facción, a una gran variedad de movimientos e intereses. El estricto sistema bipartidista predominante en Estados Unidos no puede considerarse un resultado normal de elecciones por mayoría simple. Los partidos estadounidenses difieren marcadamente, por su estructura y por su carácter, de otros partidos surgidos con este sistema de elecciones y pueden explicarse mejor a través de un análisis de la separación constitucionalmente establecida de los dos ámbitos de toma de decisiones, el Congreso y el ejecutivo presidencial. Esto nos lleva a un punto crucial de nuestro análisis de la transformación de la estructura de división en sistemas de partidos: los costes y los beneficios de fusiones, alianzas y coaliciones, la altura del umbral de representación y las normas de toma de decisión central pueden aumentar o disminuir los beneficios netos de la acción conjunta, pero la intensidad de las hostilidades heredadas y la apertura de comunicaciones a través de las líneas de división determinarán si son concretamente factibles las fusiones o las alianzas. Debe haber un mínimo grado de confianza entre los dirigentes, y tiene que haber cierta justificación para esperar que los canales de comunicación con los que elaboran decisiones se mantendrán abiertos, sea quien sea el que gane la elección. El sistema electoral británico sólo puede entenderse teniendo en cuenta el telón de fondo de las tradiciones asentadas de representación territorial; el miembro del Parlamento representa a todos sus electores, no sólo a los que le votaron. Pero este sistema pone a prueba la lealtad de los electores: en enfrentamientos bipartidistas pueden tener que soportar las decisiones de un representante al que no quieren hasta un 49% de ellos; en las contiendas entre tres partidos, puede ser hasta un 66%.

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Estas exigencias deben producir inevitablemente tensiones en comunidades divididas étnica, cultural o religiosamente: cuanto más profundas son las divisiones, menos probable es que las decisiones tomadas por representantes de la otra parte sean aceptadas lealmente. No fue casual que los primeros movimientos hacia la representación proporcional se dieran en los países europeos étnicamente más heterogéneos, Dinamarca en 1855 (para acomodar Schleswig-Holstein), los cantones suizos a partir de 1891, Bélgica desde 1899, Moravia desde 1905 y Finlandia desde 190654. El gran historiador de los sistemas electorales Karl Braunias distingue dos fases en la difusión de la representación proporcional: la fase de la «protección de la minoría» antes de la primera guerra mundial y la fase «antisocialista» en los años que siguieron inmediatamente al armisticio55. En sociedades divididas lingüística y religiosamente las elecciones por mayoría podían constituir una clara amenaza para la continuidad del sistema político. La adopción de cierto elemento de representación de minorías se consideró un paso esencial en una estrategia de consolidación territorial. Al aumentar las presiones en favor de la ampliación del derecho de sufragio, también se oyeron demandas en favor de la proporcionalidad en los Estados culturalmente más homogéneos. En la mayoría de los casos la victoria del nuevo principio de representación llegó gracias a una convergencia de presiones de abajo y de arriba. La clase obrera que surgía quería rebajar el umbral de representación para conseguir a los cuerpos legislativos, y los partidos tradicionales más amenazados pedían representación proporcional para proteger sus posiciones contra las nuevas olas de votantes movilizados por el sufragio universal. En Bélgica, la adopción del sufragio masculino graduado, en 1893, trajo consigo una polarización creciente entre obreristas y católicos y puso en peligro la existencia continuada de los liberales; la representación proporcional devolvió cierto equilibrio al sistema56. 54 El manual básico sobre la historia de la representación proporcional en Europa aún sigue siendo Karl Braunias, Das parlamentarische Wahlrechl, de Gruyter, Berlín, 1932, I-II. Obras polémicas como F. A. Hermens, Democracy or Anarchy?, Univ. of Notre Dame Press, Notre Dame, 1941; E. Lakeman y J. D. Lambert, Voting in Democracies, Faber, Londres, 1955; y H. Unkelbach, Grundlagen der Wahlsystematik, Vandenhoeck u. Rupprecht, Gotinga, 1956, ofrecen gran cantidad de información pero no ayudan mucho a entender las condiciones socioculturales para el éxito de uno u otro procedimiento de agrupación electoral. Véase S. Rokkan «Electoral Syslems», artículo en Internation Encyclopedia of the Social Sciences. 55 Braunias, op. cit. II, pp. 201-204. 56 Véase J. Gilissen, Le règime représentatif en Belgique depuis 1790, Renaissance du Livre, Bruselas, 1958. pp. 126-130.

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La historia de las luchas en torno a los procedimientos electorales en Suecia y en Noruega nos explica muchas cosas sobre las consecuencias de rebajar un umbral para negociar el nivel del siguiente. En Suecia los liberales y los socialdemócratas libraron una larga lucha por el sufragio universal e igualitario y al principio propugnaron también la representación proporcional para conseguir un más fácil a los cuerpos legislativos. Pero el notable éxito de sus movilizaciones los llevó a cambiar de estrategia. A partir de 1904 abogaron por elecciones por mayoría en distritos electorales de un solo miembro. Esto despertó temores entre los campesinos y los conservadores urbanos, que para proteger, sus intereses convirtieron la representación proporcional en una condición para aceptar el sufragio masculino. Así cayeron juntas las dos barreras: resultó más fácil acceder al electorado y más fácil obtener representación57. En Noruega hubo un intervalo mucho más largo entre las oleadas de movilización. La concesión del derecho al voto fue mucho más amplia desde el principio, y la primera oleada de movilización campesina derrumbó el viejo régimen en 1884. En consecuencia, el sufragio se amplió mucho antes de la movilización final del proletariado rural y de los obreros industriales por influjo del rápido cambio económico. La «izquierda» radical-agraria victoriosa no sintió ninguna necesidad de rebajar el umbral de representación y, en realidad ayudó a elevarlo, en 1906, mediante un sistema de votación doble del tipo francés. Hay pocas dudas de que esto contribuyera notablemente a la radicalización y el distanciamiento del partido laborista noruego. En 1915 había obtenido el 32% de los votos emitidos, pero se le dio apenas el 15% de los escaños. La «izquierda» no cedió hasta 1921. La causa decisiva fue claramente no sólo un sentido de justicia igualitaria sino el miedo al declive acelerado con avances posteriores del partido laborista por encima del umbral de la mayoría. En todos estos casos podrían haberse mantenido umbrales altos si los partidos de las clases propietarias hubiesen sido capaces de formar un frente común contra los crecientes movimientos obreros. Pero la tradición de hostilidad y desconfianza era demasiado fuerte. Los liberales belgas no 57 El surgimiento del movimiento de ámbito nacional en favor del sufragio universal y la movilización de apoyo paralela de los liberales y los socialdemócratas se describen con gran detalle en S. Carlsson, Lantmannapoliliken och industrialismen, Gleerup, Lund, 1952, y T. Vallinder, I Kamp för demokratien, Natur o. kultur, Estocolmo, 1962. Hay una aceptable exposición de la negociación en torno a la ampliación del sufragio y a la representación proporcional en Douglas V. Vemey, Parlamentary Reform in Sweden 1866-1921, Clarendon, Oxford, 1957, cap. VII.

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fueron capaces de afrontar la posibilidad de una fusión con los católicos, y las divisiones entre los intereses rurales y urbanos eran demasiado profundas en los países nórdicos para que se pudiese formar un frente antisocialista. En Inglaterra, sin embargo, el nivel superior de industrialización y la fusión progresiva de los intereses rurales y urbanos hicieron posible una oposición al reclamo de un cambio en el sistema de representación. Los laboristas sólo estuvieron gravemente subrepresentados durante un breve período inicial, y los conservadores pudieron establecer alianzas lo suficientemente amplias en los condados y las zonas suburbanas para mantener sus votos bastante por encima del punto crítico.


CONSECUENCIAS PARA LA SOCIOLOGÍA POLÍTICA COMPARADA Hemos llevado nuestra tentativa de sistematizar la historia comparativa de las oposiciones partidistas en los Estados europeos hasta cierto punto de la década de 1920, hasta la inmovilización de las alternativas de partido importantes a raíz de la ampliación del sufragio y la movilización de sectores fundamentales de las nuevas reservas de seguidores potenciales. ¿Por qué detenernos ahí? ¿Por qué no seguir este ejercicio de análisis de división comparativo hasta la década de 1960? La razón es engañosamente simple: los sistemas de partidos de la década de 1960 reflejan, con escasas pero significativas excepciones, las estructuras de división de la década de 1920. Ésta es una característica decisiva de la política competitiva de Occidente en la época del «gran consumo masivo»: Las alternativas partidistas, y en un considerable número de casos las organizaciones partidistas, son más viejas que las mayorías de los electorados nacionales. Para la mayoría de los ciudadanos de Occidente los partidos activos actualmente forman parte del paisaje político desde su infancia, o al menos desde que se enfrentaron por primera vez con el problema de elegir entre «paquetes» alternativos en unas elecciones. Esta continuidad es algo que se considera natural y en lo que no se repara; en realidad plantea un conjunto de problemas intrigantes para la investigación sociológica comparada. Un número sorprendente de los partidos que se habían consolidado a finales de la primera guerra mundial sobrevivió no sólo a las pruebas terribles del fascismo y del nacional socialismo sino también a otra guerra mundial y a una serie de profundos cambios en la

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estructura social y cultural de los Estados de los que formaban parte. ¿Cómo fue posible? ¿Cómo fueron capaces estos partidos de sobrevivir a tantos cambios en las condiciones políticas, sociales y económicas de su actuación? ¿Cómo pudieron lograr que cuerpos de ciudadanos tan grandes siguieran identificándose con ellos durante períodos de tiempo tan largos, y cómo pudieron renovar sus clientelas básicas de generación en generación?


No hay respuesta directa a ninguna de estas cuestiones. Sabemos mucho menos de la dirección interna y del funcionamiento organizativo de los partidos políticos de lo que sabemos de su base sociocultural y su historia externa de participación en la elaboración pública de decisiones58. Para aproximarnos a una respuesta tendríamos que partir sin duda de un análisis comparado de los «viejos» y «nuevos» partidos: los primeros partidos de masas que se formaron durante la última fase de ampliación del sufragio y los intentos posteriores de lanzar nuevos partidos durante las primeras décadas de sufragio universal. Es difícil encontrar excepciones significativas a la norma de que los partidos que fueron capaces de formar organizaciones de masas y pudieron establecerse en estructuras de gobierno locales antes del impulso final hacia la máxima movilización han resultado ser los más viables. La reducción del «mercado de apoyo» que derivó del crecimiento de los partidos de masas durante este impulso final hacia la democracia de sufragio pleno dejó claramente muy pocas opciones para nuevos movimientos. Donde el reto de los partidos obreros emergentes se había enfrentado a esfuerzos concertados de contramovilización a través de organizaciones de masas de ámbito nacional en los frentes liberales y conservadores, el espacio para nuevas formaciones partidarias fue particularmente reducido; esto fue lo que sucedió cuando el umbral de representación era bajo, como en Escandinavia, o muy alto, como en Inglaterra59. En correspondencia, los sistemas de partidos «posdemocráti-

58 Un libro como el de Samuel J. Eldersveld, Political Parties: A Behavioral Analysis, McNally, Chicago, 1964, propone temas importantes para una investigación, pero su utilidad para el análisis comparativo se halla gravemente limitada por una excesiva concentración en la que es quizá la organización partidista más atípica que existe, la norteamericana. 59 Para comprobar esta generalización es evidente que habrá que efectuar un censo comparativo de partidos «efímeros» de Europa. Hans Daalder ha dado un primer paso útil con su inventario de pequeños partidos en Holanda desde 1918; Holanda es el país con el historial más prolongado de representación proporcional de umbral mínimo; véase «De kleine politieke partijen —een voorlopige poging tot inventarisatie», Acta politica. 1,1965-1966, pp. 172-196.

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cos» demostraron ser notablemente más frágiles y abiertos a recién llegados en los países donde los estratos privilegiados se habían apoyado en sus recursos de poder locales en vez de en organizaciones de masas de ámbito nacional en sus esfuerzos de movilización.


Francia fue uno de los primeros países que llevó al campo político un electorado máximo, pero los esfuerzos de movilización de los estratos asentados fueron locales y personales. Nunca llegó a formarse una organización de masas que se correspondiese con el partido conservador de Gran Bretaña. Hubo muy poca «reducción del mercado de apoyo» a la derecha del PCF y el SFIO y, en consecuencia, mucho campo para la innovación en el sistema de partidos incluso en las últimas fases de la democratización. En Alemania hubo una asimetría similar: organizaciones de masas fuertes a la izquierda pero una acusada fragmentación a la derecha. En varios puntos de nuestro análisis de las estructuras de división hemos insistido en la diferencia entre Alemania y Gran Bretaña. La diferencia con Austria es igualmente reveladora; allí la constelación tri-Lager se asentó en una etapa muy temprana del proceso de movilización, y el sistema de partidos cambió asombrosamente poco desde el Imperio a la Primera República, y desde ésta a la Segunda. La consolidación del apoyo conservador en tomo a las organizaciones de masas de la Iglesia católica absorbió, sin duda, una gran parte del potencial de movilización para nuevos partidos. En la Alemania guillermina y en la de Weimar la única organización de masas auténtica a la derecha de los socialdemócratas era el Zentrum católico. Esto aún dejaba bastante campo para formaciones partidarias «posdemocráticas» en la derecha protestante. Fue, irónicamente, la derrota del régimen nacionalsocialista y la pérdida del Este protestante lo que brindó la oportunidad para una cierta estabilización del sistema de partidos alemán. Con la creación de la CDU/CSU, regionalmente dividida, los alemanes pudieron aproximarse por primera vez a un partido conservador amplio de tipo británico. No fue capaz de crear una organización de del partido tan sólida, pero demostró, al menos hasta el desastre de 1966, una eficacia asombrosa para agrupar intereses a través de una amplia gama de estratos y sectores de la comunidad federal. Hay otros dos países de Occidente que han experimentado cambios espectaculares en sus sistemas de partidos desde la instauración del sufragio

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universal y merecen un comentario en este marco; son Italia y España. El caso italiano se aproxima al alemán: ambos países pasaron por un doloroso proceso de unificación tardía; ambos estaban profundamente divididos en sus estratos privilegiados entre los «constructores de la nación» (prusianos, piamonteses) y los católicos; ambos habían tardado en reconocer los derechos de las organizaciones obreras. La diferencia esencial radicaba en la coordinación de las formaciones de partidos. En el Reich se había permitido que se formase una estructura de partido diferenciada durante la fase de movilización inicial y se le habían otorgado otros quince años de funcionamiento durante la República de Weimar. Por el contrario, en Italia la escisión Iglesia-Estado era tan profunda que no surgió un sistema de partidos estructuralmente responsable hasta 1919, tres años antes de la marcha sobre Roma. En realidad, faltó tiempo para la consolidación de un sistema de partidos antes de la revolución posdemocrática, y había muy pocos componentes de un sistema de partidos tradicional a los que recurrir después de la derrota del régimen fascista en 1944. Ciertamente, los socialistas y los popolari habían tenido un breve período de experiencia de movilización electoral y esto, sin duda, fue un factor relevante al crearse el Pel y la OC después de la guerra. Pero las otras fuerzas políticas no habían estado nunca organizadas para la política electoral y dejaron mucho margen para irregularidades en el mercado de la movilización. El caso español tiene mucho en común con el francés: unión temprana pero con resentimientos profundos contra el poder central en algunas de las provincias y prematura universalización del sufragio y con organizaciones de partidos débiles y divididas. El sistema español de falso parlamentarismo y caciquismo no había producido partidos de masas electorales de importancia en la época en que la doble amenaza de movilización secesionista y militancia obrera desató contrarrevoluciones nacionalistas, primero con Primo de Rivera, en 1923, luego con la guerra civil, en 1936. Toda la historia de la política de masas electoral española se reduce a los cinco años de la república, desde 1931 a 1936; no es gran cosa, y es significativo que un analista lúcido y realista como Juan Linz no base sus proyecciones de la posible estructuración de un futuro sistema de partidos español en las experiencias de esos cinco años sino en una proyección de las alineaciones electorales italianas60.

60 Juan Linz y A. de Miguel, «Within-Nation Differences and Comparisons: The Eight Spains», en R. Menil y S. Rollan, eds., Comparing Nations, Yale University Press, New Haven, 1966, cap. V.

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Estos cuatro casos espectaculares de interrupciones en la formación de los sistemas de partidos nacionales no invalidan por sí solos nuestra formulación inicial. Las alternativas de partido más importantes se establecieron para cada ciudadanía nacional durante las fases de movilización inmediatamente anteriores o posteriores a la ampliación final del sufragio, y se han mantenido más o menos igual a lo largo de las décadas de cambios posteriores en las condiciones estructurales de elección partidista. La continuidad en las alternativas son tan sorprendentes, incluso en los casos de Francia, Alemania e Italia, como las interrupciones en sus expresiones organizativas. En varios sentidos, el caso francés es el más intrigante en este aspecto. No hubo ningún período de interrupción de la política electoral generado internamente (la fase Petain-Laval no se habría producido, evidentemente, si los alemanes no hubieran ganado en 1940), pero se produjeron una serie de oscilaciones violentas entre los modelos plebiscitario y representativo de democracia y una fragmentación organizativa acusada, tanto en la articulación de intereses como en los partidos. A pesar de estos cataclismos frecuentes, ningún analista de la política sa tiene muchas dudas sobre las continuidades subyacentes de sentimiento e identificación tanto a la derecha como a la izquierda del espectro político. El votante no sólo reacciona ante temas inmediatos sino que está atrapado en un conjunto históricamente determinado de opciones difusas para todo el sistema. Esta «historicidad» de las alternativas partidistas tiene una importancia decisiva para el estudio de diferencias y similitudes, no sólo entre naciones sino también dentro de las naciones. Las alternativas partidistas varían en predominio y «edad», no sólo de un sistema político a otro sino también de una localidad a otra dentro del mismo Estado. Para llegar a entender con detalle los procesos de movilización y alineamiento dentro de una nación concreta necesitamos, evidentemente, información no sólo sobre el resultado de la votación y la división de los votos, sino sobre el ritmo de formación de las organizaciones de partidos locales. Este proceso de asentamiento local puede concretarse de diversos modos: a través de registros de la organización, a través de registros de los y a través de información sobre las listas presentadas en elecciones locales. La representación en localidades permitirá, en la mayoría de los países de Occidente, un mucho más directo a los recursos del poder que la representación a

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escala nacional. Los que ocupan los cargos locales tienden a formar la columna vertebral de la organización del partido y son capaces de atraer a núcleos de seguidores activos mediante la distribución de las prebendas y recompensas que sus puestos puedan permitir. Para los partidos de los desamparados acceder al aparato local del gobierno ha tenido en general una importancia decisiva para la formación y el mantenimiento de sus redes organizativas. Pueden haber sobrevivido apoyándose en su fuerza sindical, pero el potencial de recursos adicionales que entrañan las oficinas locales ha significado mucho más para ellos que para los partidos cuya fuerza básica procede de las redes de los que controlan el poder económico o de las organizaciones de la Iglesia. El estudio de estos procesos de asentamiento local se halla aún en la infancia en la mayoría de los países y nunca se han emprendido estudios comparados61. Es una de las grandes lagunas de la sociología política empírica. Hay asimetría entre nuestros conocimientos y nuestras tentativas de sistematización: sabemos muy poco de los procesos por los cuales se estabilizan las alternativas políticas para diferentes electorados locales, pero tenemos mucha información sobre las circunstancias en las que una alternativa u otra resulta elegida. Esto refleja, sin duda, diferencias en el a los datos. Es una tarea laboriosa y frustrante reunir datos, localidad por localidad, sobre la formación, la evolución y, posiblemente, el estancamiento o la desaparición de organizaciones partidarias. Es muchísimo más fácil investigar las elecciones entre las alternativas ya consolidadas; los aparatos de registro electoral han acumulado, década tras década, datos sobre elecciones de masas, y lo mismo han hecho, al menos desde la segunda guerra mundial, las organizaciones de encuestas y sondeos. Lo que necesitamos ahora son esfuerzos sistemáticos para unificar la información sobre el ritmo de asentamiento local de los partidos para concretar sus consecuencias en la alineación electoral62. La formación de archivos de 61 Éste es un tema importante del programa noruego de investigación electoral; véase sobre todo S. Rokkan y H. Valen. «The Mobilization of the Periphery», pp. 111-158, en S. Rokkan. ed., Approach to the Study of Political Participation, Chr. Michelsen Institute, Bergen. 1962; y T. Hjellum, Partiene i lokalpolitikken, Gyldendal, Oslo, 1967. Las posibilidades de investigación comparativa sobre la «politización» del gobierno local se analizan en S. Rokkan, «Electoral Mobilization. Party Competition and National Integration», en J. LaPalombara y M. Weiner. op. cit., pp. 241-265. 62 Hay una exposición general sobre la necesidad de estos controles por el carácter de las alternativas partidarias locales en S. Rokkan, «The Compartive Study of Political Participation», en A. Ranney. ed., Essays on the Behavioral Study of Politics, Univ. of lllinois Press, Urbana, 1962. pp. 45-90.

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datos ecológicos63 con profundidad histórica tiene que multiplicar estos análisis. Lo que necesitamos ahora es un esfuerzo internacional para coordinar al máximo esos esfuerzos. Con la formación de esos archivos la dimensión tiempo tiene que ganar preeminencia en el estudio comparado de la política de masas. La primitiva escuela de geógrafos electorales ses tenía profunda conciencia de la importancia de los asentamientos locales y su perpetuación a lo largo del tiempo. Estadísticos ecologistas como Tingsten se preocuparon menos de la estabilidad diacrónica que de los índices de cambio, sobre todo a través de la movilización de los últimos que se incorporaron a los electorados nacionales, los trabajadores y las mujeres. La implantación de la encuesta, como técnica de recoleccción de datos y de análisis, acortó la perspectiva temporal y produjo una concentración en variaciones sincrónicas; la técnica de centró la atención en las fluctuaciones a corto plazo, y ni siquiera los datos sobre votación en el pasado y tradiciones políticas de familia ayudaron a convertir las encuestas en un instrumento adecuado para investigar la evolución. En los últimos años se ha producido una importante inversión de esta tendencia. No sólo hay un aumento acusado del interés de los investigadores por datos de series temporales históricas sobre elecciones y otros datos de masas64, sino también mayor concentración de esfuerzos en el estudio de los procesos organizativos y la consolidación de alternativas políticas. Son requisitos previos esenciales para crear una sociología verdaderamente comparada de la política de masas de Occidente. Para entender los alineamientos actuales de los electores en los diferentes países no basta con analizar los problemas y la estructura sociocultural contemporáneos. Es aún más importante retroceder hasta la formación inicial de alternativas de partidos y analizar las interacciones de los focos de identificación históricamente establecidos y los cambios subsiguientes en las condiciones estructurales de elección. 63 Sobre la creación de este tipo de archivos de datos para utilización informática véase S. Rokkan, ed., Data Archives for the Social Sciences, Mouton, París, 1966; y el informe de Mattei Dogan y S. Rokkan del Simposio sobre Análisis Ecológico Cuantitativo celebrado en Evian, Francia, en septiembre de 1966. 64 Las figuras más importantes de este movimiento en Estados Unidos fueron V. O. Key y Lee Benson. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que, en años posteriores, han apoyado sus obras vigorosamente especialistas del análisis de encuestas como Angus Campbell y sus colegas Philip Converse, Warren Miller y Donald Stokes; véase Elections and the Political Order, Wiley, Nueva York, 1966, caps. 1-3 y 9.

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Esta unión de estrategias de análisis diacrónicos y sincrónicos es de especial importancia para poder entender la política de masas de las sociedades de «gran consumo de masas», organizativamente saturadas, de los años sesenta. Décadas de cambio estructural y crecimiento económico han hecho cada vez más irrelevantes las viejas alternativas establecidas, pero el elevado nivel de movilización organizativa de la mayoría de los sectores de la comunidad ha dejado muy poco espacio libre para que aparezcan nuevas alternativas partidistas. No es accidental que situaciones de este tipo generen mucha frustración, alienación y protestas dentro de los sectores organizativamente menos comprometidos de la comunidad, los jóvenes y, muy particularmente, los estudiantes. La «rebelión de los jóvenes» ha hallado muy distintas formas de expresión en los años sesenta. Nuevos tipos de delincuencia y nuevos estilos de vida, pero también nuevos tipos de política. El rechazo de las viejas alternativas, de la política de representación partidaria, puede que haya tenido su expresión más espectacular en la lucha por los derechos civiles y el movimiento de protesta estudiantil de los Estados Unidos65, pero la aversión de los jóvenes a los partidos oficiales, sobre todo a los que están en el poder, es un fenómeno común incluso en Europa. Las discrepancias generalizadas con los poderes establecidos nacionales respecto de la política exterior y militar no son más que una de las diversas fuentes de esa decepción. La distancia entre niveles de aspiración y niveles de éxito en el Estado de Bienestar también ha sido importante. La probabilidad de que estos resentimientos consoliden movimientos suficientemente amplios como para formar nuevos partidos viables es escasa, pero los procesos de socialización y reclutamiento dentro de los viejos partidos, sin duda, resultarán afectados. Todo depende en gran parte de las concentraciones locales y el nivel de los umbrales de representación. En el sistema escandinavo, de umbral bajo, las oleadas de descontento han alterado ya el equilibrio de los viejos partidos: ha habido importantes movimientos de escisión en la izquierda socialista, y

65 Hay una tentativa detallada de integrar los datos de diversos estudios del activismo estudiantil norteamericano en S. M. Lipset y Philip Altbach, «Student Politics and Higher Education in the United States», Comparative Education Rev., 10, 1966, pp. 320-349. Este artículo aparece también revisado y ampliado en S. M. Lipset, ed., Students and Politics, Basic Books, Nueva York, 1967. Otro análisis global de la literatura científica relacionada con el tema en Jeanne Block, Norma Haan y M. Brewster Smith, «Activism and Apathy in Contemporary Adolescents», en James F. Adams, ed., Contribution to the Understanding of Adolescence, Allyn and Bacon, Boston.

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estos movimientos han socavado parte de la fuerza estratégica de los viejos partidos socialdemócratas. Esto sucedió primero en Dinamarca: la escisión del partido comunista condujo a la creación de un partido nacional notablemente vigoroso en la izquierda socialista y acarreó graves pérdidas a los socialdemócratas, pérdidas que fueron especialmente espectaculares en el otoño de 1966. Noruega vivió un proceso muy parecido a partir de 1961. Estalló de pronto un movimiento de escisión dentro del partido laborista del gobierno que obtuvo dos escaños en 1961; por primera vez desde la guerra los laboristas pasaron a la minoría. Esto fue el principio de una serie de crisis. En 1965 la escisión de izquierdas había llegado a obtener el 6% de los votos y el partido laborista fue desplazado por fin del poder. Resultados posteriores en Suecia muestran procesos similares; el ha pasado a una línea «nacional» parecida al modelo danés y ha ganado terreno. Hay una consideración decisiva en cualquier análisis comparado de estos cambios en la fuerza de los partidos: ¿Qué partidos han estado en el poder, cuáles en la oposición? En los años cincuenta muchos observadores temían la formación de partidos de mayoría permanentes. Se decía que los partidos gobernantes tenían todas las ventajas y podían movilizar tantos recursos estratégicos a su favor que la oposición podía quedar definitivamente impotente. Es alentador ver lo rápido que estos observadores tuvieron que cambiar de opinión. En los años sesenta, las crecientes «revoluciones de expectativas en alza» tienden a colocar a los partidos gobernantes en una desventaja preocupante: deben asumir la responsabilidad de problemas que ya no pueden controlar; se han convertido en blanco de continuas exigencias, agravios y críticas, y ya no controlan los recursos necesarios para enfrentarse a ellas. Los problemas de los partidos obreros en el poder en Escandinavia y Gran Bretaña sólo se pueden entender teniendo esto en cuenta. El Estado de bienestar, la difusión de la cultura de «el coche y la tele», el crecimiento explosivo de la enseñanza, todos estos procesos han sometido a las autoridades que gobiernan a nuevas tensiones y han hecho que a los viejos partidos obreros les resulte muy difícil conservar la lealtad de la generación más joven. Hasta los socialdemócratas suecos, que son los gobernantes obreristas más inteligentes y clarividentes de Europa, parecen haber llegado al final de su era. Afrontaron las exigencias de una ampliación del Estado de bienestar con habilidad innovadora mediante la

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creación del plan de pensiones suplementarias después de 1956, pero no podían vivir de eso eternamente. Sus recientes problemas se centran en la sociedad de las colas: colas en los centros de formación profesional y en las universidades, colas para viviendas, colas para servicios médicos. Puede que los obreros suecos gocen del nivel de vida más alto del mundo, pero esto no ayuda al gobierno socialdemócrata sueco. Los jóvenes de clase obrera ven que otros consiguen más estudios, mejores viviendas, mejores servicios que ellos, y dan muestras de frustración y alejamiento. Es significativo que en los tres países escandinavos las pérdidas de los socialdemócratas hayan sido más acusadas en las ciudades y muy pequeñas en la periferia rural. Donde los partidos gobernantes chocan con mayores dificultades es en las zonas donde ha penetrado más la «revolución de las expectativas». Aún es demasiado pronto para decir qué clase de política generará este proceso. Habrá, sin duda, más fluctuaciones que antes. Esto puede aumentar las posibilidades de gobierno mediante un relevo regular, pero puede poner en marcha también nuevas variantes de tráfico de coaliciones: los políticos se sienten tentados, como es natural, de «ampliar la responsabilidad», para eludir la represalia electoral compartiendo responsabilidades con partidos rivales. Los acontecimientos de Dinamarca indican una tendencia hacia negociaciones abiertas por encima de todas las barreras de los partidos oficiales. En Noruega se está experimentando con una coalición de cuatro partidos del frente no socialista. Entre los cuatro hay tensiones, pero parece que funciona porque a todos los partidos les resulta fácil culpar del incumplimiento de las promesas electorales a la necesidad de mantener la unidad del gobierno. En Suecia aún no se ha ensayado esta alternativa, pero se habla mucho de una «solución a la noruega». Los acontecimientos de la Bundesrepublik alemana durante el verano y otoño de 1966 indican la existencia de procesos similares en un marco político completamente distinto: un creciente desencanto con la dirección política suprema y con el sistema oficial de toma de decisiones, sea cual sea la tendencia del partido de los protagonistas concretos. Para entender estos fenómenos y para calibrar la viabilidad de las posibles proyecciones futuras, será esencial elaborar, monografía a monografía, análisis por análisis, una sociología comparada de la política de masas competitiva.

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